OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

JULIANE KOKOTT

przedstawiona w dniu 4 września 2014 r. ( 1 )

Sprawa C‑196/13

Komisja Europejska

przeciwko

Republice Włoskiej

i

Sprawa C‑378/13

Komisja Europejska

przeciwko

Republice Greckiej

„Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego — Artykuł 260 TFUE — Niewykonanie wyroków Trybunału — Wyroki Komisja/Włochy (C‑135/05, EU:C:2007:250) i Komisja/Grecja (C‑502/03, EU:C:2005:592) — Prawo dotyczące odpadów — Nielegalne składowiska — Zamknięcie — Rekultywacja — Ponowne zezwolenie zgodnie z dyrektywą 99/31/WE — Kary pieniężne — Nałożenie okresowej kary pieniężnej i ryczałtu — Redukcja okresowej kary pieniężnej w przypadku częściowego wykonania”

Spis treści  

II – Okoliczności powstania obu sporów  

A – Sprawa Komisja/Włochy (C‑196/13)  

B – Sprawa Komisja/Grecja (C‑378/13)  

III – Żądania stron  

IV – Ocena prawna  

A – Uwagi wstępne  

1. W przedmiocie dalszego istnienia obowiązku wykonania wyroku  

2. W przedmiocie daty odniesienia dla oceny wykonania wyroku  

B – W przedmiocie postępowania przeciwko Włochom  

1. W przedmiocie dopuszczalności  

2. W przedmiocie wykonania wyroku Komisja/Włochy (EU:C:2007:250)  

a) W przedmiocie korzystania z nielegalnych składowisk  

i) W przedmiocie liczby w dalszym ciągu czynnych składowisk  

ii) W przedmiocie wprowadzenia dodatkowych uregulowań i kontroli  

b) W przedmiocie rekultywacji nielegalnych składowisk  

i) W przedmiocie obowiązku rekultywacji – uwagi ogólne  

ii) W przedmiocie art. 2 ust. 1 dyrektywy w sprawie odpadów niebezpiecznych  

iii) W przedmiocie składowisk objętych postępowaniem  

c) W przedmiocie uzyskania ponownego zezwolenia przez w dalszym ciągu czynne składowiska zgodnie z dyrektywą w sprawie składowania odpadów  

d) Wniosek częściowy  

C – W przedmiocie postępowania przeciwko Grecji  

D – W przedmiocie kar pieniężnych  

1. W przedmiocie okresowej kary pieniężnej  

a) Sprawa C‑196/13, Komisja/Włochy  

i) W przedmiocie dalszego trwania naruszeń  

– W przedmiocie przypadków bezspornych  

– W przedmiocie obu spornych przypadków  

– Wniosek częściowy  

ii) W przedmiocie formy okresowej kary pieniężnej – stała wysokość lub kwota stopniowo malejąca?  

iii) W przedmiocie kwoty podstawowej  

b) Sprawa C‑378/13, Komisja/Grecja  

i) W przedmiocie kwoty podstawowej okresowej kary pieniężnej  

ii) W przedmiocie uznania zamknięcia składowiska  

iii) Wniosek częściowy  

2. W przedmiocie ryczałtu  

a) Sprawa C‑196/13, Komisja/Włochy  

b) Sprawa C‑378/13, Komisja/Grecja  

V – W przedmiocie kosztów  

VI – Wnioski

I – Wprowadzenie

1.

Przy stosowaniu prawa Unii dotyczącego odpadów pojawiają się czasami trudności. Takie trudności leżą u podstaw niniejszych postępowań. Komisja wszczęła mianowicie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Grecji i Włochom z powodu dużej ilości nielegalnych składowisk odpadów, które zakończyły się wyrokami Komisja/Grecja (C‑502/03, EU:C:2005:592) i Komisja/Włochy (C‑135/05, EU:C:2007:250). Obecnie zwraca się ona ponownie do Trybunału, ponieważ jej zdaniem wyroki te nie zostały jeszcze w pełni wykonane. Ze względu na to, że obie sprawy częściowo dotyczą tych samych kwestii, omówię je wspólnie w tej opinii.

2.

Sprawy dotyczą użytkowania nielegalnych składowisk oraz nieprzeprowadzenia rekultywacji zamkniętych nielegalnych składowisk. W postępowaniu przeciwko Włochom dodatkowo niektóre składowiska zawierają niebezpieczne odpady, które nie były zidentyfikowane i zarejestrowane, a niektóre składowiska nie uzyskały ponownego zezwolenia zgodnie z dyrektywą w sprawie składowania odpadów ( 2 ).

3.

Pierwszy problem wiąże się z obowiązującym prawem. Czy wyroki z lat 2005 i 2007 mogą lub powinny być wykonane, pomimo że tymczasem zmieniła się sytuacja prawna?

4.

Stwierdzone naruszenia dotyczą mianowicie dawnej dyrektywy w sprawie odpadów ( 3 ), a w przypadku Włoch ponadto dyrektywy w sprawie odpadów niebezpiecznych ( 4 ), jak i dyrektywy w sprawie składowania odpadów. W tym czasie uchylono jednak dyrektywę w sprawie odpadów i zastąpiono ją, nie wprowadzając merytorycznych zmian, ujednoliconą wersją ( 5 ). Następnie została przyjęta przez Unię nowa dyrektywa w sprawie odpadów ( 6 ), która uchyliła i zastąpiła ujednoliconą dyrektywę w sprawie odpadów oraz dyrektywę w sprawie odpadów niebezpiecznych. Dlatego też należy rozważyć zakres, w jakim pierwotne naruszenia w dalszym ciągu wymagają podjęcia środków.

5.

W szczególności w postępowaniu przeciwko Włochom pojawia się kwestia przedmiotu pierwszego wyroku i odpowiednio zakresu obowiązku wykonania wyroku. Trybunał stwierdził uchybienie zobowiązaniom w sposób ogólny i ciągły ( 7 ), nie określając dokładnie, które przypadki są przedmiotem stwierdzenia naruszenia. Należy więc wyjaśnić, czy i w jaki sposób należy taki wyrok wykonać zgodnie z art. 260 TFUE.

6.

Dalsze kwestie związane są z nałożeniem ewentualnego ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej. Ponieważ oba postępowania obejmują dużą liczbę pojedynczych przypadków, należy rozważyć, w jaki sposób uwzględniać te pojedyncze przypadki i jakie skutki dla wysokości okresowej kary pieniężnej ma wykonanie wyroku w stosunku do niektórych przypadków. W szczególności chodzi o kwestię, czy powinno nałożyć się malejącą okresową karę pieniężną, której przypadająca okresowo kwota będzie się odpowiednio zmniejszać wraz z poczynionymi postępami w wykonaniu wyroku.

II – Ramy prawne

A – Dawna dyrektywa w sprawie odpadów

7.

W art. 4 dawnej dyrektywy w sprawie odpadów zobowiązano do ochrony zdrowia i środowiska przy gospodarowaniu odpadami oraz do zapobiegania nielegalnemu składowaniu odpadów:

„Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia, że odpady są odzyskiwane lub unieszkodliwiane bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku naturalnemu […].

[…]

Państwa członkowskie podejmują także niezbędne środki zakazujące porzucania, wysypywania lub niekontrolowanego unieszkodliwiania odpadów”.

8.

Artykuł 8 dawnej dyrektywy w sprawie odpadów nakłada na państwa członkowskie obowiązek podjęcia środków niezbędnych w celu zapewnienia, aby każdy posiadacz odpadów bądź przekazywał odpady prywatnemu lub państwowemu punktowi zbierania odpadów, bądź przedsiębiorstwu, które wykonuje czynności wymienione w załączniku IIA lub IIB do tej dyrektywy, bądź odzyskiwał lub unieszkodliwiał je na własną rękę zgodnie z przepisami tej dyrektywy.

9.

Artykuł 9 ust. 1 dawnej dyrektywy w sprawie odpadów przewiduje, że do celów wykonania między innymi art. 4 tej dyrektywy wszelkie zakłady lub przedsiębiorstwa, które zajmują się unieszkodliwianiem odpadów, muszą uzyskać zezwolenie od właściwych władz odpowiedzialnych za wykonanie przepisów tej dyrektywy.

B – Dyrektywa w sprawie odpadów niebezpiecznych

10.

W art. 2 dyrektywy w sprawie odpadów niebezpiecznych zawarto podstawowe obowiązki przy unieszkodliwianiu odpadów:

„1.   Państwa członkowskie podejmują konieczne działania w celu zapewnienia, aby odpady były rejestrowane i identyfikowane w każdym miejscu, gdzie odbywa się zwałowanie (zrzut) odpadów niebezpiecznych.

[…]”.

C – Nowa dyrektywa w sprawie odpadów

11.

Dyrektywa w sprawie odpadów oraz dyrektywa w sprawie odpadów niebezpiecznych na mocy art. 41 nowej dyrektywy w sprawie odpadów zostały uchylone z dniem 12 grudnia 2010 r. Przepis ten stanowi:

„Odesłania do uchylonych dyrektyw uznaje się za odesłania do niniejszej dyrektywy i odczytuje się je zgodnie z tabelą korelacji przedstawioną w załączniku V”.

12.

Artykuły 4, 8 i 9 dawnej dyrektywy w sprawie odpadów zostały zastąpione bez wprowadzania znacznych zmian przez art. 13 i art. 36 ust. 1, art. 15 ust. 1 oraz art. 23 ust. 1 i 2 nowej dyrektywy w sprawie odpadów.

13.

Funkcjonalnym odpowiednikiem art. 2 ust. 1 dyrektywy w sprawie odpadów niebezpiecznych jest art. 35 ust. 1 i 2 nowej dyrektywy w sprawie odpadów:

„1.   Zakłady lub przedsiębiorstwa, o których mowa w art. 23 ust. 1 [zakłady lub przedsiębiorstwa, które zamierzają dokonywać przetwarzania odpadów], wytwórcy odpadów niebezpiecznych oraz zakłady i przedsiębiorstwa, które zawodowo zajmują się zbieraniem lub transportem odpadów niebezpiecznych lub funkcjonują jako dealerzy i brokerzy odpadów niebezpiecznych, prowadzą w porządku chronologicznym ewidencję ilości, charakteru, miejsca pochodzenia odpadów oraz, w odpowiednich przypadkach, miejsca przeznaczenia, częstotliwości zbierania, sposobu transportu oraz przewidywanej metody przetwarzania odpadów i udostępniają te informacje właściwym organom na ich żądanie.

2.   W przypadku odpadów niebezpiecznych dokumentację należy przechowywać przez co najmniej trzy lata, z wyłączeniem zakładów i przedsiębiorstw transportujących odpady niebezpieczne, które muszą przechowywać taką dokumentację przez co najmniej 12 miesięcy.

Dowody przeprowadzenia czynności gospodarowania odpadami muszą być dostarczone na żądanie właściwych organów lub poprzedniego posiadacza”.

D – Dyrektywa w sprawie składowania odpadów

14.

W art. 14 lit. a)–c) dyrektywy w sprawie składowania odpadów uregulowana jest kwestia objęcia istniejących już składowisk odpadów regulacją dyrektywy:

„Państwa członkowskie podejmują środki, aby składowiska odpadów, które posiadają zezwolenia lub które już działają w czasie transpozycji niniejszej dyrektywy, nie mogły kontynuować działań, jeżeli nie zostaną podjęte […] środki wymienione poniżej:

a)

w ciągu jednego roku od daty ustanowionej w art. 18 ust. 1 [to jest najpóźniej do dnia 16 lipca 2002 r.] podmiot zajmujący się składowiskiem przygotowuje i przedstawia właściwym władzom w celu zatwierdzenia plan zagospodarowania składowiska, włącznie z elementami wymienionymi w art. 8, oraz wszelkie środki korygujące, które zdaniem podmiotu zajmującego się składowiskiem będą potrzebne do spełnienia wymagań niniejszej dyrektywy, z wyjątkiem wymagań określonych w pkt 1 załącznika I;

b)

po przedstawieniu planu zagospodarowania właściwe władze podejmują ostateczną decyzję w sprawie dalszego działania składowiska odpadów na podstawie wymienionego planu zagospodarowania oraz niniejszej dyrektywy. Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki mające na celu, zgodnie z art. 7 lit. g) i art. 13, zamknięcie jak najszybciej składowisk, które nie uzyskały, zgodnie z art. 8, zezwolenia na kontynuację działania;

c)

na podstawie zatwierdzonego planu zagospodarowania składowiska odpadów właściwe władze zatwierdzają niezbędne prace i wyznaczają okres przejściowy na zakończenie realizacji planu. Każde istniejące składowisko odpadów spełnia wymagania niniejszej dyrektywy, z wyjątkiem wymagań wymienionych w załączniku I, pkt 1, w ciągu ośmiu lat od daty ustanowionej w art. 18 ust. 1”.

15.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 dyrektywy w sprawie składowania odpadów państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do jej wykonania nie później niż w ciągu dwóch lat po jej wejściu w życie (to jest najpóźniej do dnia 16 lipca 2001 r.) i niezwłocznie powiadamiają o tym Komisję.

III – Okoliczności powstania obu sporów

16.

Przedmiotem niniejszej opinii są dwa postępowania na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE przeciwko Włochom i Grecji dotyczące wykonania dwóch wcześniejszych wyroków wydanych na podstawie art. 258 TFUE z powodu naruszenia prawa Unii dotyczącego odpadów.

A – Sprawa Komisja/Włochy (C‑196/13)

17.

Dnia 26 kwietnia 2007 r. w wyroku Komisja/Włochy (EU:C:2007:250) Trybunał stwierdził, że Republika Włoska, nie przyjmując wszystkich środków niezbędnych:

—

dla zapewnienia odzyskiwania lub unieszkodliwiania odpadów bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku naturalnemu, oraz dla zakazania porzucania, wysypywania lub niekontrolowanego unieszkodliwiania odpadów;

—

aby każdy posiadacz odpadów przekazywał odpady prywatnemu lub państwowemu punktowi zbierania odpadów bądź przedsiębiorstwu zajmującemu się ich unieszkodliwianiem lub odzyskiwaniem albo odzyskiwał lub unieszkodliwiał je na własną rękę zgodnie z przepisami dyrektywy w sprawie odpadów;

—

aby każdy zakład lub przedsiębiorstwo, które zajmują się unieszkodliwianiem odpadów, uzyskały zezwolenie od właściwych władz;

—

aby odpady niebezpieczne były rejestrowane i identyfikowane w każdym miejscu, gdzie są wysypywane lub składowane;

—

aby w odniesieniu do składowisk posiadających zezwolenie lub eksploatowanych już w dniu 16 lipca 2001 r. prowadzący składowisko przed dniem 16 lipca 2002 r. przygotował i przedstawił właściwym władzom w celu zatwierdzenia plan zagospodarowania składowiska, zawierający informacje dotyczące warunków udzielenia pozwolenia oraz wszelkich środków korygujących uznanych przez niego za niezbędne, i aby po przedstawieniu planu zagospodarowania właściwe władze podjęły ostateczną decyzję w sprawie dalszego działania składowiska, zamykając jak najszybciej składowiska, które nie uzyskały zezwolenia na kontynuację działalności lub zatwierdzając niezbędne prace i ustalając okres przejściowy w celu realizacji planu,

– uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 4, 8 i 9 dawnej dyrektywy w sprawie odpadów, art. 2 ust. 1 dyrektywy w sprawie odpadów niebezpiecznych i art. 14 lit. a)–c) dyrektywy w sprawie składowania odpadów.

18.

Po pierwszych kontaktach Komisja wezwała Włochy w dniu 1 lutego 2008 r. do przedstawienia uwag w kwestii wykonania wyroku. W następstwie dalszej korespondencji dnia 26 czerwca 2009 r. Komisja wystosowała uzasadnioną opinię. Termin wykonania wyroku wyznaczony w tej opinii został przedłużony przez Komisję do dnia 30 września 2009 r. Następnie Włochy przedstawiły kolejne uwagi, które jednak nie zadowoliły Komisji. Dlatego też dnia 16 kwietnia 2013 r. Komisja wniosła skargę w sprawie C‑196/13.

B – Sprawa Komisja/Grecja (C‑378/13)

19.

W wyroku Komisja/Grecja (EU:C:2005:592) wydanym w dniu 6 października 2005 r. Trybunał orzekł, że nie przyjmując wszystkich środków niezbędnych w celu zapewnienia przestrzegania art. 4, 8 i 9 dyrektywy w sprawie odpadów, Republika Grecka uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy tej dyrektywy.

20.

Pomiędzy Komisją a Grecją nastąpiła intensywna wymiana informacji w przedmiocie wykonania tego wyroku. Dnia 29 października 2010 r. Komisja skierowała do Grecji dodatkowe wezwanie do przedłożenia uwag, w którym określiła ostateczny dwumiesięczny termin wykonania wyroku. Ze względu na to, że również dodatkowe dostarczone przez Grecję informacje nie zadowoliły Komisji, wniosła ona dnia 2 lipca 2013 r. skargę w sprawie C‑378/13.

IV – Żądania stron

21.

Komisja wnosi w sprawie C‑196/13 o:

1)

stwierdzenie, że Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 260 ust. 1 TFUE, nie przyjmując wszystkich środków koniecznych w celu zastosowania się do wyroku Komisja/Włochy (EU:C:2007:250), w którym zostało stwierdzone, że Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 4, 8 i 9 dyrektywy w sprawie odpadów, art. 2 ust. 1 dyrektywy w sprawie odpadów niebezpiecznych i art. 14 lit. a)–c) dyrektywy w sprawie składowania odpadów;

2)

nakazanie Republice Włoskiej zapłaty na rzecz Komisji okresowej kary pieniężnej w wymiarze dziennym w kwocie 256819,20 EUR za zwłokę w wykonaniu wyroku Komisja/Włochy (EU:C:2007:250) od dnia ogłoszenia wyroku w niniejszej sprawie do dnia wykonania wyroku Komisja/Włochy (EU:C:2007:250);

3)

nakazanie Republice Włoskiej zapłaty na rzecz Komisji ryczałtu obliczonego poprzez pomnożenie dziennej kwoty 28089,60 EUR przez liczbę dni, w których trwało uchybienie, począwszy od dnia, w którym został wydany wyrok Komisja/Włochy (EU:C:2007:250), do dnia, w którym zostanie wydany wyrok w niniejszej sprawie;

4)

obciążenie Republiki Włoskiej kosztami.

22.

Republika Włoska wnosi o uznanie skargi za niedopuszczalną, bezpodstawną, a w każdym razie bezzasadną i o orzeczenie w przedmiocie kosztów.

23.

W sprawie C‑378/13 Komisja wnosi o:

1)

stwierdzenie, że nie przyjmując środków koniecznych do wykonania wyroku Komisja/Grecja (EU:C:2005:592), Republika Grecka uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 260 ust. 1 TFUE;

2)

nakazanie Republice Greckiej zapłaty na rzecz Komisji okresowej kary pieniężnej w wymiarze dziennym w kwocie 71193,60 EUR za każdy dzień zwłoki w wykonaniu wyroku Komisja/Grecja (EU:C:2005:592) począwszy od dnia, w którym zostanie ogłoszony wyrok w niniejszej sprawie, do dnia wykonania wyroku Komisja/Grecja (EU:C:2005:592);

3)

nakazanie Republice Greckiej zapłaty na rzecz Komisji ryczałtu w wysokości 7786,80 EUR za dzień począwszy od dnia ogłoszenia wyroku Komisja/Grecja (EU:C:2005:592) do dnia ogłoszenia wyroku w niniejszej sprawie lub do dnia wykonania wyroku Komisja/Grecja (EU:C:2005:592), jeżeli nastąpi ono wcześniej;

4)

obciążenie Republiki Greckiej kosztami postępowania.

24.

Republika Grecka wnosi do Trybunału o:

1)

oddalenie w całości skargi wniesionej przez Komisję;

2)

posiłkowo o oddalenie wniosków o nakazanie zapłaty dziennej okresowej kary pieniężnej oraz ryczałtu;

3)

posiłkowo o uwzględnienie wykonania wyroku Komisja/Grecja (EU:C:2005:592) i ograniczenie zaproponowanej przez Komisję dziennej okresowej kary pieniężnej do absolutnego minimum oraz ograniczenie ryczałtu do przewidzianego dla Grecji minimum, tzn. do 2181000 EUR;

4)

obciążenie Komisji kosztami postępowania.

25.

Strony przedstawiły swoje stanowiska pisemnie oraz na rozprawie, która miała miejsce w dniu 3 czerwca 2014 r.

V – Ocena prawna

26.

Zanim przejdę do oceny, czy Włochy (zob. śródtytuł B) i Grecja (zob. śródtytuł C) wykonały wyrok, przedstawię uwagi wstępne, które mają znaczenie dla obu tych postępowań (zob. śródtytuł A). Na koniec zajmę się kwestią kar pieniężnych (zob. śródtytuł D).

A – Uwagi wstępne

27.

W pierwszej kolejności należy zbadać, w jakim zakresie nadal należy wykonać sporne wyroki (zob. śródtytuł 1), a następnie wyjaśnić, jak oznacza się właściwy moment wypełnienia obowiązku wykonania wyroku (zob. śródtytuł 2).

1. W przedmiocie dalszego istnienia obowiązku wykonania wyroku

28.

Na początku należy wyjaśnić, w jakim stopniu nadal należy wykonać sporne wyroki. Pomimo że odpowiednie przepisy dyrektywy w sprawie składowania odpadów nadal obowiązują, to jednak dawna dyrektywa w sprawie odpadów oraz dyrektywa w sprawie odpadów niebezpiecznych zostały w międzyczasie uchylone i zastąpione nową dyrektywą w sprawie odpadów.

29.

Obowiązek wykonania wyroku nie może sięgać dalej niż zakres zobowiązań prawnych, których naruszenie stwierdził Trybunał. W przeciwnym razie obowiązek wykonania wyroku mógłby nawet pociągać za sobą dalsze naruszenie prawa Unii. Przykładem są dwa wyroki Komisja/Szwecja ( 8 ) dotyczące zatrzymywania generowanych lub przetwarzanych danych. Ich dalsze wykonywanie w związku ze stwierdzeniem, że dyrektywa 2006/24 ( 9 ) jest nieważna ( 10 ), mogłoby spowodować naruszenie art. 15 dyrektywy 2002/58 ( 11 ) oraz art. 8 i 9 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.

30.

W postępowaniu wszczętym na podstawie art. 258 TFUE dopuszczalna jest skarga Komisji o stwierdzenie uchybienia tym zobowiązaniom, które wynikają z pierwotnej wersji aktu prawa wspólnotowego, następnie zmienionego lub uchylonego, i które zostały utrzymane w nowych przepisach ( 12 ). To rozwiązanie jest o tyle zasadne, że z reguły należy przyjąć, iż prawodawca Unii pomimo ponownego zredagowania niektórych dyrektyw nie chciał utrudniać wykonywania niezmienionych zobowiązań. Tego typu czysto formalne zmiany nie naruszają konkretnych celów poszczególnych dyrektyw, które zgodnie z art. 288 ust. 3 TFUE są wiążące dla państw członkowskich. Obowiązuje to zwłaszcza w sytuacji, gdy prawodawca Unii do nowych aktów prawnych włącza postanowienia, zgodnie z którymi odesłania do uchylonych dyrektyw uznaje się za odesłania do nowych dyrektyw, a nawet załącza tabele korelacji. Tak właśnie było w przypadku nowych dyrektyw dotyczących odpadów ( 13 ).

31.

Zgodnie z tym Trybunał stwierdził już, że uchylenie dawnej dyrektywy w sprawie odpadów przez ujednoliconą dyrektywę podczas postępowania poprzedzającego wniesienie skargi na podstawie art. 258 TFUE nie ma wpływu na toczące się postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Nowsza dyrektywa, w której dyrektywa w sprawie odpadów została ujednolicona w celu zapewnienia jasności i zrozumiałości, włącza bowiem odpowiednie przepisy starszej dyrektywy ( 14 ).

32.

W sposób dorozumiany z tego samego założenia wyszedł też Trybunał już w wyroku wydanym na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE, ponieważ postępowanie dotyczące irlandzkich szamb ( 15 ) również dotyczyło stosowania art. 4 i 8 dawnej dyrektywy w sprawie odpadów, która już w czasie pierwszego wyroku została zastąpiona ujednoliconą dyrektywą w sprawie odpadów. Już przed wniesieniem skargi na podstawie art. 260 nowa dyrektywa w sprawie odpadów zastąpiła ujednoliconą dyrektywę w sprawie odpadów. Jednakże Trybunał bez omawiania kwestii obowiązującego prawa nałożył okresową karę pieniężną i ryczałt.

33.

Dlatego też w niniejszym postępowaniu w dalszym ciągu mogą być egzekwowane wcześniejsze zobowiązania wynikające z prawa dotyczącego odpadów, o ile zostały one utrzymane w obowiązujących przepisach. Tę kwestię należy zbadać indywidualnie.

2. W przedmiocie daty odniesienia dla oceny wykonania wyroku

34.

Badając, czy wyrok został wykonany, jako datę odniesienia dla oceny istnienia uchybienia w rozumieniu art. 260 ust. 1 TFUE stosuje się datę upływu terminu wyznaczonego w wezwaniu do zajęcia stanowiska – wezwaniu do usunięcia uchybienia – wysłanym na podstawie tego przepisu ( 16 ). Jednakże, jeśli postępowanie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wszczęto na podstawie wcześniej obowiązującego art. 228 ust. 2 WE, datą odniesienia dla oceny istnienia uchybienia jest data upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii wystosowanej przed wejściem w życie traktatu z Lizbony, to znaczy przed dniem 1 grudnia 2009 r. ( 17 ).

B – W przedmiocie postępowania przeciwko Włochom

1. W przedmiocie dopuszczalności

35.

Włochy wychodzą co prawda z założenia, że skarga jest niedopuszczalna, ponieważ Komisja nie przedstawiła żadnej uzupełniającej uzasadnionej opinii. Przedstawienie opinii uzupełniającej byłoby jednak konieczne tylko wtedy, gdyby Komisja rozszerzyła przedmiot postępowania w porównaniu do uzasadnionej opinii ( 18 ). Nic nie wskazuje na to, że nastąpiło takie rozszerzenie. Jeżeli istnieje zbieżność skargi z wystosowaną opinią, nie ma potrzeby przedstawiania opinii uzupełniającej. Oznacza to, że powyższy argument podniesiony przez Włochy należy oddalić.

36.

Ponadto Włochy argumentują, że pismo dyrektora generalnego Dyrekcji Generalnej ds. Środowiska z dnia 14 czerwca 2011 r. wzbudziło uzasadnione oczekiwanie, że przedmiot sporu zostanie w inny sposób ograniczony.

37.

Naruszenie zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań wymaga, aby organ administracji udzielił konkretnych zapewnień ( 19 ). Zapewnieniami, które mogą wzbudzać uzasadnione nadzieje, są dokładne, bezwarunkowe i spójne informacje pochodzące z uprawnionych i wiarygodnych źródeł ( 20 ).

38.

Jednakże Włochy nie wyjaśniły, jakie konkretne zapewnienia miałyby wynikać z tego pisma. Należy więc oddalić również niniejszy zarzut.

2. W przedmiocie wykonania wyroku Komisja/Włochy (EU:C:2007:250)

39.

Komisja skierowała uzasadnioną opinię do Włoch dotyczącą niewystarczającego wykonania wyroku Komisja/Włochy (EU:C:2007:250). Określony w niej termin przedłużyła do dnia 30 września 2009 r. Dlatego też należy w pierwszej kolejności zbadać, czy Włochy w tym czasie podjęły niezbędne środki w celu wykonania wyroku.

40.

W przytoczonym wyroku Trybunał stwierdził naruszenie art. 4, 8 i 9 dawnej dyrektywy w sprawie odpadów, art. 2 ust. 1 dyrektywy w sprawie odpadów niebezpiecznych i art. 14 lit. a)–c) dyrektywy w sprawie składowania odpadów.

41.

W momencie upływu przedłużonego terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, dnia 30 września 2009 r., dawną dyrektywę w sprawie odpadów zastąpiono ujednoliconą dyrektywą w sprawie odpadów, ale termin na dokonanie transpozycji nowej dyrektywy w sprawie odpadów do krajowego porządku prawnego jeszcze nie upłynął. Ponieważ ujednolicona dyrektywa nie zawierała żadnych merytorycznych zmian, Włochy były zobowiązane w dalszym ciągu wykonać wyrok do dnia 30 września 2009 r.

42.

Sentencja wyroku Komisja/Włochy (EU:C:2007:250) jest przydatna tylko w bardzo niewielkim zakresie do określenia zobowiązań związanych z wykonaniem wyroku, ponieważ ogranicza się jedynie do zacytowania naruszonych przepisów. Sentencję należy jednak interpretować w świetle uzasadnienia ( 21 ). W związku z tym można wyodrębnić trzy rodzaje naruszeń, a mianowicie:

—

korzystanie z nielegalnych składowisk odpadów, częściowo zawierających niebezpieczne odpady;

—

niepoddanie rekultywacji zamkniętych nielegalnych składowisk odpadów zawierających częściowo niebezpieczne odpady;

—

brak uzyskania przez w dalszym ciągu czynne składowiska ponownego zezwolenia zgodnie z dyrektywą w sprawie składowania odpadów.

a) W przedmiocie korzystania z nielegalnych składowisk

43.

Komisja zarzuca korzystanie z nielegalnych składowisk oraz uważa, że Włochy powinny wprowadzić dodatkowe uregulowania i kontrole, aby zapobiec takiej sytuacji w przyszłości.

44.

W wyroku Komisja/Włochy (EU:C:2007:250) w pkt 39, 42 i 43 Trybunał stwierdził naruszenie art. 4 i 9 dawnej dyrektywy w sprawie odpadów oraz art. 2 ust. 1 dyrektywy w sprawie odpadów niebezpiecznych poprzez korzystanie ze składowisk odpadów, które nie odpowiadają wymogom określonym w tych przepisach. Zgodnie z tym wyrokiem na całym terytorium włoskim występowała znaczna ilość składowisk, w przypadku których operatorzy nie zapewnili odzyskiwania lub unieszkodliwiania odpadów w sposób, który nie zagrażałby zdrowiu ludzkiemu, oraz stosowano procesy lub metody, które mogą szkodzić środowisku. Występowała również duża liczba miejsc niekontrolowanego unieszkodliwiania odpadów ( 22 ). Ponadto działało wiele składowisk, które nie uzyskały zezwolenia właściwych władz ( 23 ). Trybunał stwierdził wreszcie, że we Włoszech istniało co najmniej 700 nielegalnych składowisk zawierających odpady niebezpieczne, niepodlegających żadnej kontroli ( 24 ).

i) W przedmiocie liczby w dalszym ciągu czynnych składowisk

45.

Początkowo Komisja utrzymywała wprawdzie, że w chwili upływu wyznaczonego przez nią terminu istniały przynajmniej 422 nielegalne składowiska, jednak na podstawie informacji zawartych w odpowiedzi na skargę ograniczyła zarzut w replice do 37 składowisk, co do których nie przedstawiono dowodów ich zamknięcia przed upływem terminu. Na podstawie informacji zawartych w duplice Komisja ostatecznie zakwestionowała tylko korzystanie z dwóch nielegalnych składowisk.

46.

Chodzi tutaj o „dzikie” składowiska Matera/Altamura Sgarrone na granicy pomiędzy Apulią i Bazylikatą, i dawnego komunalnego składowiska Reggio Calabria/Malderiti w Kalabrii.

47.

Jeszcze w odpowiedzi na skargę ( 25 ) Włochy wymieniły wprawdzie te składowiska w swoich wykazach, nie podając daty ich zamknięcia, a nawet zaznaczając planowane działania mające na celu ich rekultywację. W duplice ( 26 ) Włochy podniosły jednak, że ostatnie kontrole przeprowadzane na miejscu wykazały, że w regionie rzekomego składowiska Matera/Altamura Sgarrone nie ma dawnego składowiska. Natomiast w przypadku rzekomego składowiska Reggio Calabria/Malderiti Włochy poinformowały, że w przeszłości rzeczywiście były tam składowane odpady, zostały one jednak już dawno usunięte.

48.

Twierdzenie to jest jednak bez znaczenia dla kwestii, czy w momencie upływu wyznaczonego przez Komisję terminu rzeczywiście korzystano jeszcze z nielegalnych składowisk. Po pierwsze, to nowe ustalenie nie wyklucza, że wtedy korzystano jeszcze ze składowisk. A po drugie, Włochy wyraźnie odmawiają przedstawienia stanowiska w przedmiocie zakresu wykonania wyroku Komisja/Włochy (EU:C:2007:250) w tamtym czasie ( 27 ). W konsekwencji Włochy nie zaprzeczyły też faktowi korzystania z tych składowisk w chwili upływu terminu.

49.

Zarzut dalszego korzystania z nielegalnych składowisk w momencie upływu wyznaczonego przez Komisję terminu odnoszący się do składowisk Matera/Altamura Sgarrone i Reggio Calabria/Malderiti został uzasadniony w sposób przedstawiony poniżej.

ii) W przedmiocie wprowadzenia dodatkowych uregulowań i kontroli

50.

W tym kontekście Komisja zarzuca także Włochom, że nie wzmocniły wystarczająco ani swoich uregulowań mających na celu zapobieganie nielegalnemu wysypywaniu odpadów, ani systemu kontroli odpadów, chociaż władze włoskie w międzyczasie zapowiedziały wdrożenie odpowiednich reform w celu wykonania wyroku Komisja/Włochy (EU:C:2007:250).

51.

W związku z tym zarzutem można zauważyć, że w wyroku Komisja/Włochy (EU:C:2007:250) stwierdzono ogólne i ciągłe naruszenie przepisów o odpadach ( 28 ). Logiczne byłoby więc usunięcie tego naruszenia poprzez przyjęcie ogólnych środków o charakterze legislacyjnym lub systemowym. Mogłyby one przyczynić się do zapobiegania powstawaniu w przyszłości nielegalnych składowisk.

52.

Jednakże Trybunał nie stwierdził, że z naruszenia wynikał obowiązek przyjęcia środków tego rodzaju. Także Komisja nie przedstawia żadnych dowodów na to wskazujących.

53.

To że władze włoskie mogły przejściowo wyrażać opinię, że konieczne są dalsze uregulowania i systematyczne środki kontrolne, nie wystarcza, aby udowodnić, że te środki są konieczne w celu wykonania wyroku Komisja/Włochy (EU:C:2007:250) – tym bardziej że w niniejszym postępowaniu Włochy podnoszą, że te plany nie miały na celu zadośćuczynienia obowiązkowi wykonania wyroku.

54.

Nie można natomiast wykluczyć, że – jak także podnoszą Włochy – konsekwentne stosowanie istniejących regulacji jest wystarczające, aby w przyszłości zapobiegać składowaniu odpadów na licznych nielegalnych składowiskach. Przemawia za tym założeniem także to, że w niniejszym postępowaniu nie podnoszono powstania w międzyczasie nowych nielegalnych składowisk.

55.

Nie można całkowicie zapobiec, nawet przy pomocy restrykcyjnych przepisów i dobrze rozwiniętego systemu nadzoru, pojedynczym przypadkom wynikającym przykładowo z działalności przestępczej. Miałyby one jednak inną jakość niż ogólne i ciągłe naruszenie stwierdzone w wyroku Komisja/Włochy (EU:C:2007:250).

56.

Tak więc należy oddalić tę część skargi.

b) W przedmiocie rekultywacji nielegalnych składowisk

57.

Drugim naruszeniem, jakie podniosła Komisja, jest niepoddanie rekultywacji zamkniętych nielegalnych składowisk częściowo zawierających niebezpieczne odpady. Komisja wykazuje, że w momencie upływu wyznaczonego terminu 422 składowiska wymagały jeszcze rekultywacji.

58.

Ten zarzut rodzi trudne kwestie. Należy najpierw wyjaśnić, czy z wyroku Komisja/Włochy (EU:C:2007:250) wynika obowiązek rekultywacji zamkniętych nielegalnych składowisk [zob. śródtytuł i)] oraz jakie znaczenie ma w tym kontekście dyrektywa w sprawie odpadów niebezpiecznych [zob. śródtytuł ii)]. Następnie należy rozważyć, na które składowiska rozciąga się obowiązek wykonania wyroku [zob. śródtytuł iii)].

i) W przedmiocie obowiązku rekultywacji – uwagi ogólne

59.

Włochy uważają, że z wyroku Komisja/Włochy (EU:C:2007:250) nie wynika w ogóle obowiązek rekultywacji zamkniętych nielegalnych składowisk.

60.

W tym względzie należy przyznać, że w wyroku Komisja/Włochy (EU:C:2007:250) ani w sentencji, ani w uzasadnieniu nie stwierdzono wyraźnie, że brak rekultywacji składowisk jest częścią stwierdzonych naruszeń. Wyrok dokumentuje jednak, że Komisja w swoich zarzutach podnosiła również dotychczasowy brak rekultywacji nielegalnych składowisk ( 29 ). A Trybunał nie oddalił tego zarzutu, ale w pełni uwzględnił skargę Komisji.

61.

Ponadto zgodnie z pkt 41 wyroku Komisja/Włochy (EU:C:2007:250) w przedmiocie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 8 dyrektywy w sprawie odpadów wykazano, że w chwili upływu wyznaczonego terminu władze włoskie nie zapewniły, aby posiadacze odpadów bądź unieszkodliwiali lub odzyskiwali je na własną rękę, bądź przekazywali je punktowi zbierania odpadów lub przedsiębiorstwu, które prowadzi te czynności zgodnie z przepisami dyrektywy. Z przytoczonych dokumentów wynika ( 30 ), że Trybunał uzasadnia ten wniosek faktem, iż niektóre składowiska w regionach Umbrii i Apulii nie zostały jeszcze zrekultywowane.

62.

To że art. 8 dawnej dyrektywy w sprawie odpadów zawiera takie zobowiązanie do rekultywacji nielegalnych składowisk, Trybunał stwierdził już wcześniej. Osoba prowadząca nielegalne składowisko staje się bowiem posiadaczem odpadów przez to, że przyjmuje te odpady. A zatem z przytoczonego przepisu wynika zobowiązanie państwa członkowskiego do przedsięwzięcia wobec tego podmiotu kroków niezbędnych, aby odpady te były przekazywane prywatnemu lub państwowemu punktowi zbierania odpadów bądź przedsiębiorstwu, które je unieszkodliwia, chyba że taka osoba prowadząca składowisko może sama zapewnić ich odzyskanie lub unieszkodliwienie ( 31 ).

63.

W konsekwencji stwierdzone naruszenie art. 8 dawnej dyrektywy w sprawie odpadów wynika z tego, iż nielegalne składowiska nie były jeszcze poddane rekultywacji.

64.

Jak podnosi Komisja, naruszenie art. 8 dawnej dyrektywy w sprawie odpadów odnosi się tylko do dwóch składowisk, co do których jest sporne, czy zostały zamknięte ( 32 ). Analiza tego zarzutu w ogólnym kontekście pokazuje jednak, że Komisja nie zrezygnowała ze skargi odnoszącej się do naruszenia art. 8 poprzez niepoddanie nielegalnych składowisk rekultywacji. W dalszym ciągu wyraźnie żąda bowiem rekultywacji w sposób niewątpliwie jasny dla Włoch. Uznanie wykonania wyroku Komisja/Włochy (EU:C:2007:250) w odniesieniu do art. 8 i 9 dotyczy zatem jedynie naruszenia tych przepisów poprzez niewystarczające zapobieganie powstawaniu nielegalnych składowisk lub też korzystanie z nich.

65.

Ponadto zobowiązanie do rekultywacji nielegalnych składowisk opiera się zgodnie z niektórymi wyrokami opublikowanymi tylko w języku francuskim i języku postępowania także na art. 4 ust. 1 dawnej dyrektywy w sprawie odpadów, którego naruszenie również podnosi Komisja. Znalazło to wyraz w orzecznictwie Trybunału dotyczącym spraw, w których stwierdzono, że nielegalnie składowane odpady stanowią zagrożenie dla środowiska ( 33 ), a zapobieganie temu jest właśnie celem art. 4 ust. 1. Następnie oparł się na ustaleniu, że już składowanie odpadów na (nielegalnym) składowisku zagraża środowisku ( 34 ). Dlatego stwierdzenie, że nie wystarcza, aby nielegalne składowisko zamknąć, a nielegalnie składowane odpady przykryć ziemią i gruzem, jest jedynie logiczną konsekwencją ( 35 ). Tak jak Komisja słusznie zauważa, należy raczej najpierw zbadać, czy zamknięte nielegalne składowisko zagraża środowisku lub zdrowiu. Jeżeli odpowiedź jest pozytywna, należy poddać je rekultywacji.

66.

A zatem należy uznać, że ze stwierdzonego w wyroku Komisja/Włochy (EU:C:2007:250) naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 8 dawnej dyrektywy w sprawie odpadów wynika obowiązek zbadania, czy nielegalne składowiska wymagają rekultywacji, i w razie potrzeby poddania ich rekultywacji.

67.

Wniosek ten jest wsparty faktem, że Włochy już w sprawie C‑135/05, a także w niniejszym postępowaniu wielokrotnie przedstawiały informacje dotyczące rekultywacji składowisk. A zatem to państwo członkowskie nie może twierdzić, że nie wiedziało, iż niniejsze postępowanie obejmowało także rekultywację składowisk.

ii) W przedmiocie art. 2 ust. 1 dyrektywy w sprawie odpadów niebezpiecznych

68.

Stwierdzenie naruszenia art. 2 ust. 1 dyrektywy w sprawie odpadów niebezpiecznych w wyroku Komisja/Włochy (EU:C:2007:250) uzupełnia obowiązek rekultywacji o szczególne obowiązki odnoszące się do odpadów niebezpiecznych.

69.

Należy na początku przypomnieć, że podstawowe obowiązki odnoszące się do odpadów wynikające z dyrektywy w sprawie odpadów – włączając w to obowiązek rekultywacji – nie są na nowo uregulowane w dyrektywie w sprawie odpadów niebezpiecznych, ale zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ostatniej dyrektywy mają zastosowanie także do odpadów niebezpiecznych. Oznacza to, że zgodnie z dyrektywą w sprawie odpadów również nielegalne składowiska, które zawierają odpady niebezpieczne, wymagają rekultywacji.

70.

Dyrektywa w sprawie odpadów niebezpiecznych może jednak wprowadzać dalej idące zobowiązania. Tak na mocy art. 2 ust. 1 odpady niebezpieczne podlegają obowiązkowi identyfikacji i rejestracji.

71.

Jeżeli nie dokonano identyfikacji i rejestracji niebezpiecznych odpadów na nielegalnym składowisku, należy dokonać tych czynności w ramach rekultywacji. Zwykle przynajmniej przeprowadzenie identyfikacji stanowi wręcz warunek właściwej rekultywacji w celu uzyskania wiarygodnych informacji potwierdzających, w jaki sposób należy przeprowadzić rekultywację i jak zapobiec powstawaniu dodatkowych zagrożeń dla środowiska i zdrowia ludzi podczas przeprowadzania rekultywacji.

iii) W przedmiocie składowisk objętych postępowaniem

72.

Między stronami istnieje w dalszym ciągu spór, które składowiska podlegają obowiązkowi rekultywacji. Dotyczy to w szczególności kwestii, czy w wyroku określono wystarczająco dokładnie zakres naruszenia, aby umożliwić wykonanie wyroku zgodnie z art. 260 TFUE. Wyrok nie zawiera bowiem ani w sentencji, ani w uzasadnieniu wykazu składowisk, które wymagają rekultywacji.

73.

Taki wykaz można co najwyżej pośrednio odtworzyć z akt postępowania w sprawie C‑135/05. Punktem odniesienia byłyby składowiska wskazane pośrednio lub bezpośrednio przez Komisję. Dla większości regionów znaczenie ma raport włoskiej państwowej administracji lasów z dnia 22 października 2002 r., na którym Komisja oparła swoją skargę. Raport ten obejmował nielegalne składowiska na terenach leśnych i górskich w regionach posiadających zwykły status we Włoszech, to jest wszystkich regionach włoskich, z wyjątkiem Doliny Aosty, Friuli-Wenecji Julijskiej, Sardynii, Sycylii, Trydentu-Górnej Adygi.

74.

Odtworzony wykaz nie zawierałby prawdopodobnie wszystkich składowisk, których rekultywacji domaga się Komisja w niniejszym postępowaniu. Włochy na wniosek Trybunału przedstawiły bowiem wykaz zawierający 71 składowisk wyszczególnionych przez Komisję, które zdaniem Włoch nie były przedmiotem postępowania w sprawie C‑135/05.

75.

Komisja nie twierdzi, że te składowiska zostały zidentyfikowane w postępowaniu w sprawie C‑135/05. Wprost wypowiada się jedynie odnośnie do dwóch składowisk, co do których jest sporne, czy w ogóle istnieją ( 36 ). Z jej twierdzeń wynika jasno, że uważa ona, iż także pozo