Dairesi: Büyük Genel Kurul
Esas No: 1978/7
Karar No: 1979/2
Karar Tarihi: 23.10.1979

(1086 S. K. m. 101) (818 S. K. m. 41) (765 S. K. m. 37, 71) (334 S. K. m. 8, 31, 114, 132, 135)

Dava: 1- Danıştay'ca verilen yürütmenin durdurulması veya iptal kararlarının yalnızca uygulanmamasının bu karrları uygulamayan kamu görevlilerinin tazminatla sorumlu tutulması için yeterli olup olmadığı, sorumluluk için ayrca kin, garaz, husumet ve benzeri duyguların etkisi altında hareket etmelerinin araştırılmasına gerek buluup bulunmadığı,

2- Yürütmenin durdurulması kararını yerine getirmeyen kamu görevlisinin hukuki sorumluluğu yönüe gidilebilmesi için, ilgilinin açmış olduğu iptal davası soncunun beklenmesine gerek olup olmadığı, diğer bir deyimle, ancak iptal davasının davacı lehilen sonuçlanması halinde mi tazminata hükmedileceği,

Konularında, Hukuk ve Ceza Genel Kurulları ile Dördüncü Hukuk Dairesi Kararları arasında çıkan içtihat uyuşmazlığının giderilmesi 1730 sayılı Yargıtay Kanunu'nun 20. maddesi gereğince Yargıtay birinci Başkanlık Divanı tarafından verilen 14/12/1978 gün ve 97 sayılı kararla istenilmiş, 9/4/1979 gününde toplanan Yargıtay İçteihadı Birleştirme Büyük Genel kurulunda ilk önce kararlar arısında uyuşmazlık olup olmadığı konusu görüşülüp tartışılmış, o gün yapılan oylamada bu konuda 2/3 çoğunluk sağlanamadığından toplantı ertelenmiş, 4/6/1979 gününde yapılan görüşmede kararlar arasında uyuşmazlık bulunduğu oyçokluğu ile kararlaştırılmış olmakla, işin esası görüşüldü:

1961 Anayasasının yürürlüğe girmesinden sonra Türk toplum hayatında, kamu oyunu ve özellikle siyasal ve bilimsel çevreleri meşgul eden önemli sorunlardan biri de Danıştay'ca verilen kararların uygulanması konusudur. Bazı Danıştay kararlarının yargı yetkisiin sınırlarını aştığı, yürütme ve eidareye müdahale niteliği taşıdığı, bu tür kararların Anayasa'ya aykırı olduğ, Anayasa'ya aykırı kararların ise yerin getirilmeyeceği, olsa olsa bu kararların uygulanmamasından dolayı Danıştay Kanunu'nun 95. maddesinin öngördüğü tazminatın söz konusu edilebileceği ileri sürülmüş, buna karşı, kararlarının yerine getirilmesinin açık bir Anayasa buyruğu olduğu, özellikle Anayasa'nın 132. maddesi hükmüne karşı çıkılamayacağı, aksine davaranışın Anayasa'yı ihlal sayılacağı savunulmuştur.

Konunun incelenip tartışılmasına başlanırken çağdaş devlet kavramı üzerinde durulması zorunlu bulunmaktadır. Çağdaş devletin başta gelen niteliği, yönetenlerin iradelerinin değil hukukun üstünlüğünü kabul etmiş olmasıdır. Hukuk devleti düzeni içinde yasama, yürütme ve yargı organları kendi görev alanlarına giren yetkilerini ancak anayasa ve yasaların çizdiği sınırlar kullanmak durumundadırlar.

Anayasamız bir Hukuk Devleti kurmuş ve kuvvetli yürütme yerine yargı üstünlüğünü ilkesine dayanan kuvvetler dengesi getirmiştir. Nitekim 8. maddesinde, Anayasa hükümlerinin, yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını ve kişileri bağlayan temel hukuk kuralları olduğunu, 114. maddesinde, darenin her türlü eylem ve işlemine kaşı yargı yolunun açık bulunduğunu, idarenin kendi eylem ve işlemlerinde doğan zararları ödemekle yükümlü olduğunu belirtmek suretiyle yargı organlarına siyasal gücü deneleme görevi vermiş ve 132. maddesinde de yasama ve yürütme organları ile idarenin, mahkeme kararlarına uymak zorunda olduğu, bu organlar ve idarenin, mahkeme kararlarını hiç bir suretle değiştiremiyeceği ve bunların yerine getirilmesini geciktiremeyeceği öngörülmüştür.

521 sayılı Danıştay Kanunu'nun 95. maddesinin 2. fıkrası da Anayasamızın 132. maddesine uygun bir hüküm getirmiştir. Danıştay Anayasa'nın yargı bölümünde yer alan bir yüksek idare mahkemesidir. Şu duruma göre, Danıştay'ca verilen yürütmenin durdurulması ve iptal kararlarının idare tarafındna derhal uygulanması, Hukuk Devleti ilkesinin doğal bir gereği ve az önce sözü edilen Anayasa'nın 132 ve Danıştay Kanunu'nun 95. maddesi hükümlerinin buyruğudu. öyle ise Danıştay kararları uygulanmadığı takdide hukuka, Anayasa düzenine aykırı hareket edilmiş ve Hukuk Devleti ilkesi zedelemiş olur.

Anayasa'nın 114. ve Danıştay Kanunu'nun 95. maddelerinde öngörülen idarenin zararı ödeme kuralı, idareye Danıştay kararını uygulamıyarak-üstelik Devlte Bütçesinden - tazminat verme yetkisini tanımış değildir. Sözü edilen hükümler, bu zorunluğa rağmen kararların yerine getirilmemes ya da olanaksızlık nedeniyle yerin getirilmemesi veya yorum, Anayasa'nın 31. maddesinde öngörlen hak aram özgürlüğünü, 114. maddesinde yer alan yargı denetimini ve Danıştay kararlarını anlamsız ve etkisiz hale dönüştürür.

Her ne kadar Danıştay Kanunu'nun 95. maddesinin 2. fıkrasında "İdare, Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 132. maddesi gereğince, Danıştay ilamlarının icaplarına göre işlem veya eylem tesis etmeğe mecburdur" ve son fıkrasında da "Danıştay ilamlarının icaplarına göre eylem ve işlem tesis etmeyen idare aleyhine Danıştay'da maddi ve namevi tazminat advası açılabilir" hükümleri yer almış ise de; Anayasa'nın 132. maddesinde ilamdan değil, mahkeme kararlarından sözedilmiş ve 135. maddenin son fıkrasında da "Bütün mahkemelerin her türlü kararları gerekçeli olarakyazılır" denilmiştir. Anayasa'nın bu iki hükmünn birlikte incelenmesinden anlaşılığı üzer, Anayasa'nın 132. maddesi yalnız esasa ilişkin kararları düşünmemiş, esas hakkındaki kararlar yanında mahkemelerin verdikleri diğer her tür kararları da öngörmüştür. O halde Danıştay Kanunu'nun 95. maddesinde ilmadan sözedilmesinden, sadece ilamların uygulanmasının zorunlu olduğu, bunun dışındaki kararların uygulanmasının zorunlu oludğu, bunun dışındaki kararları uygulanmasının idarenin takdir yetkisine bırakıldığı anlam çıkarılamaz.

Açıklanan bu gerekçe ve düşüncelere dayanılarak, bir kısım üyelerin ilam niteliğinde bulunmaları nedeniyle yürütmenin durdurulması kararlarının uygulanmasının hukuki sorumluluğu gerektirmiyeceği yolundaki öreşleri benimsenmemiştir.

Danıştay'ca verilen kararların, bir ayırım yapılmaksızın uygulanması zorunluluğu bu şekilde enimsendikten sonra, Danıştay kararını uygulamayan kamu görevlisinin hangi koşullarla sorumluluğu yönüne gidilebileceği, diğer bir deyimle kişisel kusurun hangi hallerde gerçekleşeceği konusu üzerinde durulmuştur.

Kişisel kusur "İdare ajanının kamu görevini yerine getirirken, idare fonksiyonu, kamu görevi greek ve koşullarına aykırı ve yabancı olan, bu nedenle idareye atıf ve isnad olunamayan, doğrudan doğruya ajanın şahsına isnad olunan ve kişisel sorumluluğunu gerektiren tutum ve davranışı" olarak tanımlanmaktadır. (Prof. Ragıp Sarıca İdari Kaza, İstanbul 1949, s. 389, Prof. Haluk Tandoğan Türk Mesuliyet Hukuku, Ankara 1961, s. 142)

İdare ajanının izrar kasdıyla, garaz, kin, husumet, kıskançlık, intikam ve enzeri duyguların etkisi altında yapdığı işlem ve eylemlerde kişilik kusurunun bulunduğu kuşkusuzdur. Ancak kişisel kusurlar sayılan bu davranışlar benzerlerinden ibaret değildir. İdare adına işlem yapan kamu görevlisinin bunlar dışında, emredici yasa kurallarına ve hukuka açıkça karşı gelme durumları, suç teşkil eden davranşları olabilir. Bu gibi hallerde ve kamu görevlisinin hukuki sorumluluğu için husumet, kin, garaz ve benzeri duyguların etkisi altında hareket etmesi aranacak mıdır?

Yukarıda da açıklandığı gibi Anayasa kuralları, buyurucu ve bağlayıcı tmel hukuk kurallarıdır. Mahkeme kararlarının geciktirilmeden yerine getirilmesi zorunludur. İnsan hak ve özgürlüklerini; sosyal adaleti, toplumun huzur ve refahını gerçekleştirmeyi ve güvence altına almayı amaçlamış demokratik bir hukuk devletinde, açıklanan Anayasa ve yasa kurallarına rağmen bir mahkeme kararının yerine getirilmemesi düşünülemez. Aksi haled bu yasa kuralları kağıt üzerinde kalmaya zorunlu, değersiz sözcükler olmaktan öteye gidemez.

Mahkeme kararlarıın yerine getirilmesi, bir hukuk devletinde o kadar önemlidir ki mahkeme kararının yerine getirilmemesi kanuna aykırı davranıştan daha ağır bir kusur kabul edilmektedir. (Prof. Ragıp Sarıca, İdari Kaza, İstanbul 1949, s, 233 ve Dr. Necdet Özdemir, Hizmet Kusuru Teorisi ve İdarenin Sorumluluğu, Ankara 1963, s.80)

Bir Bakan yada Danıştay kararlarını uygulama durumunda bulunan diğer kamu görevlilerinin yukarıda açıklanan yasal kuralları bilemedikleri ileri sürülemez. Öyle ise: açık, kesin ve emredici yasa kurallarına bilerek aykırı davranış da kişisel kusur kabul edilmek gerekir.

Doktrinde de kişisel kusurun alanı yalnız kötü maksat ve niyetle sınırlandırılmayıp ihmal, tedbirsizlik, dikkatsizlik gibi haller kişisel kusuru kavramı içinde düşünülmekte ve özellikle idare adına işlem yapan kişinin sorumlulğu konusunda çoğunluk görüşü yarı kararlarının sadece uygulanmasını idare ajanının kişisel kusuru saymaktadır. (Yıldırım Üler, idari yargıda iptal kararlarının sonuçları, Ankara 1970, s. 128ve dip notta geçen Sarıca, Duran, Feyzioğlu, Özyörük, Özkol, Yayla, Mumcu ve yine burada sözü edilen Fransız yazarlarının görüşleri, ayrıca Lütfi Duran, İdare Hukuku Meseleleri, İstanbul 1964, s. 123 ve 140 Dr. Necdet zdemir. Hizmet Kusuru Teorisi ve İdarenin sorumluluğu Ankara 1963, s. 129 - 130)

Danıştay'ca verilen yürütmenin durdurulması kararlarının yerin getirilmesinde ihmal gösterilmesi veya ısrarla yerine getirilmesinden kaçınılması derece derece görevi savsamak veya görevi kötüye kullanmak suçunu oluşturduğu Yargıtay Ceza Genel Kurulunun İçtihadı birleştirmeye konu olan 25/9/1978 gün ve 230/303 sayılı kararında benimsenmiştir.

Danıştay kararlarını yerine getirmeyen idare ajanlarının bu eylemlerinin görevi kötüye kullanma suçunu oluşturduğu Danıştay İçinci Dairesinin 10/5/1966 gün ve E 1965/2884, K. 1966/1203 sayılı kararı ile de kabul edilmiştir. (Yüksek Esin - Erol Dündar Danıştay'da açılacak tazminat davaları, Birinci Kitap, Ankara 1971, s. 81.)

Görülüyorki Yargıtay ve Danıştay kararlarında, suçun oluşması için Danıştay kararını yerin getirmeyen kamu görevlisinin ayrıca garaz, kin, husumet ve benzeri duyguların etkisi altında harket etmesi aranmmaktadır. Sadece kararın uygulanmamaı suç teşkil ettiğine göre bu suçtan bir zarar meydana gelmişse, zararın ödetilmesi de doğaldır.

Öte yandan, kişisel kusurun saptanması için sayılan duyguların etkisi latında davranıldığının belirlenip ortaya çıkarılmasında ispat yönünden büyük güçlükler vardır. Böyle bir görüşün kabulü hainde karar gereğini yerine getireyen görevlinin hukuki sorumluluğu ancak pek sınırlı durumlarda mûmkün olabilecek ve böylece Danıştay kararlarının uygulanması olanağı hemen hemen ortadan kalkacaktır.

Bu nedenlerle Danıştay'ca verilen yürütmenin durdurulması veya iptal kararlarının yalnızca uygulanmamasının bu kararları uygulamayan kamu görevlilerinin, zararın gerçekleşmesi halinde tazminatla sorumlu tutulması için yeterli olduğu, sorumluluk için ayrıca kin, garaz, husumet ve ebenzeri duyguların etkisi altında hareket ettiklerinin araştrılmasına gerek bulunmadığı kabul edilmiştir.

İçtihatların birleştirilmesine konu olan ikinci husus, ilgili tarafından Danıştay'da açılan iptal davasının, yürütmenin durdurulması kararını yerine getirmeyen kamu görevlisi hakkında adliye mahkemelerine açılmış bulunan tazminat davası için bekletici sorun sayılması gerekip gerekmediği konusudur.

Tazminat davasının iptal davası sonucunda kadar bekletilmesi gerektiğin ilişki görüşün gerekçesi dört noktada toplanmaktadır. 1 - Yürütmenin durdurulması kararları, idarece yapılan işlemin uygulanmasının dava sonucuna kadar ertelenmesini öngören ara kararlarıdır. İptal kararları ise uyuşmazlığı kesin olarak çözen, kesin hüküm teşkil eden ve işlemi ortadan kaldıran kararlardır. Bu itibarla iptal kararları ile yürütmenin durdurulması kararları arasında fark vardır. Yürütmenin durdurulması kararları koruyucu önlem niteliğinde ara kararları olduğu için haklıyı haksızı ayırmaz. Böyle bir karar rağmen açılmış bulunan iptal davası sonuçta zaddedilebilir. Onun için yürütmenin durdurulması kararlarının yerine getirilmemesi anında bir zararın doğduğundan söz edilemez. Ancak iptal kararı verilmesi halinde maddi ve manevi zararın nitelik ve kapsamı belli olacaktır. Henüz zarar doğmadan bir kimsenin tazminat yüküllülüğü ile karşı karşıya bırakılması hukukun üstünlüğü ilkesiyle de bağdaşmaz. İplat davasınnı zaddi halinde, iptali dava edilen idare işleminin hukuka ve yasaya uyun olduğu gerçekleşmiş olur. Bu durumda ise, yürütmenin durdurulması kararının yerin getirilmemesi suretiyle sabit olan hukuka aykırı davranış ile doğduğu iler sürülen zarar arasında uygun sebep sonuç bağı yok demektir ve artık kamu görevlisinin tazminatla sorumlu tutulması asöz konusu olmaz. 2 - Danıştay Kanunu'nun 94. maddesi uyarınca, yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi için teminat alınmaktardır. Bu teminat, ileride iptal davasının reddi halinde idarenin uğradığı zararın teminattan karşılanması amacını gütmektedir. Öyle ise ipetal davasının sonucu beklenmelidir. 3 - Yürütmenin durdurulması kararı uygulanma idi, o takdirde açtığı iptal davasında haksız çıkan davacının mal varlığı idare aleyhine artacak idi. Mal varlığının haksız olarak artacağı hallerde ise bu ardtışa velevki hukuka aykırı bir eylemle (yürümtmenin durdurulması kararını uygulamamak suretiyle) engel olan kamu görevlisi tazminat ödeme yükümlülüğü altında sokulamaz. 4 - Danıştay Beşinci Dairesi de 3/12/1969 gün ve 1968/5483 Esas, 1969/4297 Karar sayılı ilamında iptal davasının kabulü ve idare işleminin iptali halinde, bimr tek tazminat isteğinin ileri sürülebileceği, hem yürütmenin durdurulması hem de iptal kararının uygulanmaması nedeniyle ayrı ayrı isteğin söz konusu olamıyacağını kabul etmiştir. Bu da iptal davası sonucunun beklenmesi gerektiği görüşünü doğrulamaktardır.

Bu gerekçeler aşağıda sırasıyla belinrtilen nedenlerle benimsenmemiştir.

1- İptal kararları uyuşmazlığı kesin olarak çözen, idari ilemi ortadan kaldıran ve kesin hüküm tekşil eden kararlardır. Yürütmenin durdurulması kararları bu nitelikte olmamakla beraber iptal kararları ile ortak yanları vardır. Yürütmenin durdurulması kararları iptal kararları gibi geriye yürür ve ileriye de yöneliktir. Böylece bu kararlar, dava konusu tasarruiun ve ona bağlı olarak yapılan işlemlerin dururulmaısnı ve yapıldıkları andan öncki hukuki durumun yüryürlüğünü sağladığı gibi bu durumun korunmasını ve devamını da gerekli kılar. Yine bu kararlara da iptal kararları gibi idare uymak zorundadır. Ancak iptal kararları dava konusu idari işlemin mevzuata ve hukuka aykırılığını tespit edip idareye hitap eden bir emir ve direktifi içermidiği halde yürütmenin durdurulması kararlarında bir emir ve direktif de yer almaktadır.

Bu ilkeler gerek doktrinde gerekse uygulamada benimsenmiş bulunmaktadır. (Yıldırım Uler, İdari Yargıda İptal Kararlarının Sonuçları, ankara 1970, s. 4-7, Türk Hukuk Kurumu Ankara 1966 ragıp sarıca s. 31-36 ve Lütfi duran s. 120-123, Danıştay Genel kurulunun 13/4/1978 tarih ve Esas 1978/20, Karar 1978/26 sayılı kararı,)

Bu açıklamalardan çıkan soncu göre, yürütmenin durduruleması kararları iptal davası sonucuna kadar adva konusu işlemin uygulanmasını erteleyen ve işlemin yapılmasında önceki hnukuki durumun geri gelmesini sağlayan karalardır. İptal davasının sonuçlanması üzerine bu tür kararlar ortada kalkar. Hal böyle olunca, iptal davası sonuçlanıncaya kadar yürürlükte bulunan yrütmenin durdurulması kararının yerine getirilmemesi nedeniyle bir zarar gerçekleşirse bu zararın ödetilmesi zorunludur. İptal davasının reddedilmesi o tarihe kadar meydana gelen zararın ödetilmesine engel teşkil etmez. Zira, zarar idari işlemin hukuka aykırlığından değil, Danıştay kararlarını uygulanmamasından doğmuştur. Burada yapılan idare işleminin hukuka uygun olup olmadığının araştırılması söz konusu değildir. Bu tazminat davasının dayanağı Anayasa'nın 132. madesi ile Borçlar Kanunu'nun haksız eyleme ilişkin 41 ve ondan sonra gelen maddeleridir. İdari işlemin hukuka aykırılığından doğan tazminat davasının dayanağı ise Anayasa'nın 114/son ve Danıştay Kanunu'nun 71. maddesidir Gerçekten Anayasa'nın 114. maddesinin son fıkrasında "idare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlüdür" ve Danıştay Kanunu'nun 71. maddesinde "İlgililer, haklarını da ihlal eden bir idari işlem dolayısıyla, Danıştay'da iptal ve tam yargı davalarını birlikte açabilecekleri gibi ilk önce iptal davası açarak bu dava üzerine işlemin iptali halinde bu husustaki kararın tebliği tarihinden itibaren doksan gün içinde tam yargı davası açabilirler" hükümleri yer almıştır. Kuşkusuz bu hükümler idare aleyhine açılacak davalara ilişkindir. Ancak, idari işlemi yapan kamu görevlisinin kişisel kusuru varsa, ilgili, bu kişiye karşı adliye mahkemelerine tazminat davası da açabilir. İşte böyle bir dava açıldığında iptal davası sonucunun beklenmesi zorunludur. Çünkü iptal davasının reddi dahilned yapılan işlemin hukuka uygunluğu gerçekleşmiş olur ve bu durumda kamu görevlisinin veya idarenin tazminatla sorumlu tutulması söz konusu olamaz. Az önce belirtildiği gibi içtihatların birleştirilmesine konu olayın dayanağı, Anayasa'nın 132 ve Borçlar Kanununu'nun 41 ve ond sonra gelen maddeleri olduğu için eidari işlemin hukuka uygun olup olmadığı üzerinde durulmasına ve iptal davası soncuun beklenmesine gerek yoktur.

Konunun daha iyi anlaşılabilmesi için örneklerle durumun açıklanması yararlı görülmüştür. Örneğin, bir memur görevinden alınmış veya emekliye sevkedilmiştir. Bu idari işleme karşı yargı yoluna başvurmuş ve Danıştay'dan yürütmenin durdurulması kararı almıştır. İdare kararı uygulamamıştır. Şayet karara gereği yerine getirilseydi bu memur görevine dönecek, maaş ve diğer istihkaklarını alacak, fiilen çalışmış ve yaptığı tüm işlemler İdare Hukuku esaslarına göre geçerli bulunmuş olduğundan, açtığı iptal davası sonunda reddedilse bile bu maaş ve istihkakları kendisinde geri alınamayacaktı. Bu örnekte görüldüğü gibi yürümtenin durudurulmaıs kararının uygulanmaması nedeniyle memurun zarara uğrayacağı açıktır. Yine, bir ticarethanenin belediye mevzuatına uymadığı gerekçesiyle ruhsatının iptal edilerek mühürlendiğini, ticarethane sahubunun danıştay'da iptal davası açarak yürütmenin durdurulması kararının vurgulanmaması nedeniyle memurun zarara uğrayacağı açıktır. Yine, bir ticarethanenin belediye mevzuatına uymadığı gerekçesiyle ruhsatının iptal edilerek mühürlendiğini, ticarethane sahibinin Danıştay'da iptal davası açarak y