Rekabet Kurumu Başkanlığından,

REKABET KURULU KARARI

Dosya Sayısı : 2018-3-31 (Özelleştirme)
Karar Sayısı : 18-13/250-115
Karar Tarihi : 03.05.2018

A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER

Başkan : Prof. Dr. Ömer TORLAK
Üyeler : Arslan NARİN, Adem BİRCAN, Şükran KODALAK, Mehmet AYAN

B. RAPORTÖRLER: Emin Cenk GÜLERGÜN, Nesrin ATA, Ebru ÖZYURT,
Ali Taha GÜN
C. BİLDİRİMDE
BULUNAN :- Özelleştirme İdaresi Başkanlığı
Ziya Gökalp Cad. No:80 06600 Kurtuluş/Ankara

(1) D. DOSYA KONUSU: Türkiye Şeker Fabrikaları A.Ş.’ye ait Kırşehir Şeker
Fabrikası’nın “satış” yöntemiyle özelleştirilmesi işlemine izin verilmesi talebi.
(2) E. DOSYA EVRELERİ: Özelleştirme İdaresi Başkanlığının (ÖİB) Rekabet Kurumu
(Kurum) kayıtlarına 11.04.2018 tarih ve 2988 sayı ile intikal eden yazısında, Özelleştirme
Yüksek Kurulunun (ÖYK) 17.01.2018 tarih ve 2018/07 sayılı kararı çerçevesinde Türkiye
Şeker Fabrikaları A.Ş.’ye (TÜRKŞEKER) ait Kırşehir Şeker Fabrikası’nın (KIRŞEHİR
ŞEKER) “satış” yöntemiyle özelleştirilmesi amacıyla yapılan nihai pazarlık görüşmelerinin
06.04.2018 tarihinde gerçekleştirildiği, ihale şartnamelerinde İhale Komisyonunun nihai
kararı ile en fazla üç teklif sahibinin Rekabet Kurulunun (Kurul) iznini müteakip ÖYK'nın
onayına sunulacağının düzenlendiği ifade edilerek, yazı ekinde ihaleler neticesinde
belirlenen teklif sahipleri kapalı zarf içerisinde Kuruma gönderilmiştir. Bu kapsamda
ÖYK’nın karar taslağında yer alması uygun görülen teklif sahipleri için “Özelleştirme
Yoluyla Devralmaların Hukuki Geçerlilik Kazanabilmeleri İçin Rekabet Kurumuna
Yapılacak Ön Bildirimlerde ve İzin Başvurularında Takip Edilecek Usul ve Esaslar
Hakkında Tebliğ”in (2013/2 sayılı Tebliğ) 6. maddesi uyarınca işlem tesis edilmesi
talebinde bulunulmuştur.
(3) Bu çerçevede, 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un (4054 sayılı Kanun)
7. maddesi ile 2013/2 sayılı Tebliğ’in ilgili hükümleri uyarınca yapılan inceleme sonucu
düzenlenen 02.05.2018 tarih ve 2018-3-31/ÖN sayılı Özelleştirme Nihai Bildirim Raporu
görüşülerek karara bağlanmıştır.
(4) F. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ İlgili raporda özetle, dosya konusu işleme izin verilmesinde
sakınca bulunmadığı ifade edilmiştir.
G. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
(5) TÜRKŞEKER’in özelleştirme gündemine girmesi ilk kez 22.06.2000 tarihinde Uluslararası
Para Fonuna (International Monetary Fund, IMF) verilen niyet mektubu ile olmuştur.
Mektup, 2000 yılı Ağustos sonu itibarıyla Özelleştirme İdaresine devredilecek işletmeler
portföyüne TÜRKŞEKER’in bazı fabrikalarının alınması hükmünü içermiştir.
TÜRKŞEKER, ÖYK’nın 20.12.2000 tarih, 2000/92 sayılı kararı ile özelleştirme kapsamına
alınmıştır. Aradan geçen bu sürede, TÜRKŞEKER’in Bağlı Ortaklığı durumundaki
Kütahya ve Adapazarı Şeker Fabrikaları ile iştiraklerindeki hisselerinin özelleştirme
18-13/250-115
2/12

işlemleri tamamlanmıştır. Tarım İşletmeleri Özelleştirme İdaresi Başkanlığı tarafından
satılmıştır.
(6) 08.10.2007 tarih ve 2007/57 sayılı ÖYK kararı ile TÜRKŞEKER’deki kamu hisselerinin
tamamı özelleştirme programına alınarak ÖİB’ye devredilmiştir. Şeker-İş Sendikası
07.12.2007 tarihinde Danıştay 13. Dairesi nezdinde dava açarak TÜRKŞEKER’in
özelleştirme programına alındığı 2007/57 sayılı ÖYK kararına itiraz etmiştir. Yapılan itiraz
talebi reddedilmiş olup, bunun üzerine Sendika tekrar Danıştay İdari Dava Daireleri
Kuruluna başvurarak itirazını yenilemiş ve Kurul tarafından 12.06.2008 tarih ve 2007/57
sayılı ÖYK kararı hakkında yürütmeyi durdurma kararı alınmıştır.
(7) ÖYK’nın 12.08.2008 tarih ve 2008/50 sayılı kararı ile TÜRKŞEKER, yeniden özelleştirme
programına alınarak portföy grupları halinde özelleştirilmesine, Şeker Kurulu tarafından
belirlenecek toplam şeker kotası çerçevesinde en az beş yıl şeker üretim şartı
getirilmesine hükmedilmiştir. TÜRKŞEKER’in özelleştirme programına alınmasından
sonra, ilgili yasal mevzuat ve alınan kararlar çerçevesinde, ÖİB ve ÖİB’ye danışmanlık
hizmeti veren Konsorsiyum üyeleri, TÜRKŞEKER tarafından temin edilen bilgi belge ve
görüşler doğrultusunda çalışmalarını sürdürmüşlerdir. Söz konusu çalışmalar
kapsamında hazırlanan strateji raporlarında yer alan öneriler de dikkate alınarak
oluşturulan ortak görüşler doğrultusunda, Maliye Bakanlığı, ÖİB ve Kurul’un olumlu
görüşü ile portföy grupları oluşturulmuştur.
(8) Coğrafi bazlı portföy grupları,
 Portföy A: Kars, Erciş, Ağrı, Muş ve Erzurum,
 Portföy B: Elazığ, Malatya, Erzincan ve Elbistan,
 Portföy C: Kastamonu, Kırşehir, Turhal, Yozgat, Çorum ve Çarşamba,
 Portföy D: Bor, Ereğli ve Ilgın,
 Portföy E: Uşak, Alpullu, Burdur, Afyon ve Susurluk
 Portföy F: Eskişehir ve Ankara
Şeker Fabrikaları şeklinde oluşturulmuştur. Portföy A grubunda yer alan Şeker Fabrikaları
için 24.09.2008 – 27.11.2008 tarihleri arasında çıkılan ihale, teklif gelmemesi nedeniyle
28.11.2008 tarihi itibarıyla iptal edilmiştir.
(9) ÖİB tarafından 11.09.2009 tarihinde 4046 sayılı Kanun hükümleri çerçevesinde
TÜRKŞEKER’e ait, Kastamonu, Kırşehir, Turhal, Yozgat, Çorum ve Çarşamba Şeker
Fabrikaları (Portföy C) portföy grubu olarak bir bütün halinde “satış” yöntemi “varlık satışı”
şeklinde uygulanmak suretiyle “pazarlık usulü” ile özelleştirilmek üzere ihaleye çıkılmıştır.
Söz konusu ihale ile ilgili olarak Danıştay 13. Dairesinde Şeker-İş Sendikası tarafından
açılan davada 15.12.2009 tarih ve E:2009/5861 sayılı karar ile ihalenin yürütülmesinin
durdurulmasına, sonrasında ise ihale komisyonunun kararının iptaline karar verilmiştir.
(10) ÖİB tarafından, TÜRKŞEKER’e ait Elazığ, Malatya, Erzincan ve Elbistan Şeker
Fabrikalarının (Portföy B) özelleştirilmesini teminen 05.11.2009 tarihinde yayımlanan
ilanlarla ihaleye çıkılmıştır. Söz konusu B Portföy Grubunun ihale koşullarını belirleyen
“İhale Şartları Belgesi”nin iptali ve yürütmenin durdurulması talebiyle Danıştay 13.
Dairesinin 2009/6778 E. sayılı dosyasında açılan davada 12.01.2010 tarihli karar ile dava
konusu işlemin yürütülmesi durdurulmuştur.
(11) ÖİB tarafından, TÜRKŞEKER’e ait Portföy B ve C’de yer alan Şeker Fabrikaları için,
portföy grubu olarak bir bütün halinde tekrar ihale ilanı verilmiş, nihai pazarlık görüşmeleri
29.11.2011 tarihinde yapılmıştır. Ancak Portföy C ve Portföy B Şeker Fabrikaları’nın
ihaleleri ÖYK’nın 09.10.2012 tarih ve 2012/151 sayılı kararı ile iptal edilmiştir.
(12) ÖYK’nın 17.01.2018 tarih ve 2018/7 sayılı kararı ile 12.08.2008 tarih ve 2008/50 sayılı
ÖYK kararının, özelleştirmenin coğrafi portföy grupları halinde yapılmasına ilişkin
18-13/250-115
3/12

hükmünün değiştirilmesine, 20.11.2008 tarih ve 2008/65 sayılı diğer bir ÖYK kararının
iptaline ve TÜRKŞEKER’in özelleştirilmesi işlemlerinin tamamlanmasına ilişkin sürenin
31.12.2023’e kadar uzatılmasına karar verilmiştir.
(13) ÖİB tarafından Kurum kayıtlarına 06.02.2018 tarih ve 1135 sayı ile intikal eden yazı ile
TÜRKŞEKER’e ait KIRŞEHİR ŞEKER’in “satış” yöntemiyle özelleştirilmesine ilişkin ön
bildirimde bulunulmuş ve bu bildirimi takiben hazırlanan Mesleki Daire Görüşü ve bu
görüş üzerine oluşan ÖİB görüşü doğrultusunda Kurul’un 20.02.2018 tarih ve 18-06/94-
M sayılı kararı ile söz konusu işlemin 2013/2 sayılı Tebliğ kapsamında ön bildirime tabi
bir özelleştirme işlemi olduğu, bununla birlikte, alıcı adayları belli olduktan sonra 2013/2
sayılı Tebliğ’in 5. maddesi uyarınca yapılacak değerlendirmede 4054 sayılı Kanun’un ilgili
maddelerine aykırılıklar ve sakıncalar belirlenmesi halinde, devirle ilgili koşul ve
yükümlülükler getirilebileceği veya devre izin verilmeyebileceği, dolayısıyla bu hususun
ihaleye katılacak teşebbüsün/teşebbüslerin bilgisine sunulması bakımından ihale
şartnamesinde belirtilmesinin gerekli olduğu şeklinde oluşan Kurulumuz görüşünün,
ÖİB’ye bildirilmesine karar verilmiştir.
G.1. Sektöre İlişkin Bilgiler1
G.1.1. Genel Olarak
(14) Dünyada tatlandırıcı talebi, üç değişik kaynaktan karşılanmaktadır. Bunlar, pancar ve
kamıştan üretilen sakaroz kökenli şekerler, mısır, buğday, patates gibi nişasta içeren
hammaddelerden elde edilen nişasta bazlı şekerler (glikoz, izoglukoz- fruktoz) ve sakarin,
aspartam, asesulfam-K gibi sentetik tatlandırıcılardır.
(15) Pancar ve kamış şekerine alternatif olarak üretilen nişasta bazlı şeker ve kalorisiz
tatlandırıcılar özellikle endüstriyel alanda kullanılmaktadır. Türkiye’de glukoz ve izoglukoz
(fruktoz) olmak üzere iki temel türü üretilen nişasta bazlı şekerler, genelde sıvı olarak
satışa sunulan, doğrudan tüketilmeyen, daha çok şekerli ürünler sanayinde girdi olarak
kullanılan ürünlerdir.
(16) Dünya şeker borsa fiyatlarını, ticarete hâkim pozisyonda olan ve %40-50 maliyet
avantajına sahip olan kamış şekeri belirlemektedir. Kamış ve pancardan elde edilen
şekerler arasında kalite bakımından bir farklılık bulunmamaktadır. Ancak, sadece tropik
ve alt tropik bölgelerde yetiştirilebilen şeker kamışının işleme maliyetlerinin düşüklüğü gibi
nedenlerle kamıştan elde edilen şekerin maliyeti daha düşük olmaktadır. Pancar
şekerinin dünya piyasasında kamış şekeri karşısında rekabet gücü bulunmaması
nedeniyle bu ürün üreticiler tarafından esas olarak yerel tüketim amaçlı üretilmektedir.
(17) Şeker sektörü, tarıma dayalı yapısı, arzdaki istikrarsızlık ile ekonomik ve sosyal endişeler
nedeniyle çoğu ülkede düzenlenmeye tabidir. Bu düzenlemeler üretim ve arzın kontrolü,
üretici, işleyici, tüketici fiyatlarına müdahaleler, ithalat kotaları ve korumaları ile ihracat
kontrolü ve teşvikleri şeklinde olabilmektedir.
G.1.2. Şeker Mevzuatı
(18) Türkiye’de şeker rejimini düzenleyen 22.06.1956 tarih ve 6747 sayılı Şeker Kanunu’nun
birçok maddesinin, zaman içinde özellikle iktisadî devlet teşekkülleri ve kamu iktisadî
kuruluşlarının yeniden yapılanmalarına ilişkin kanunî düzenlemeler nedeniyle
uygulanamaz hale gelmesinin yanı sıra, TÜRKŞEKER’in de özelleştirilme programına
dahil edildiği dönemde, şeker üretimi, pazar ve fiyat mekanizmalarının sektör bazında
yeniden değerlendirilmesi, böylece hukukî anlamda yeni bir sektörel altyapı oluşturulması
gereği ortaya çıkmıştır. Bu bağlamda, 6747 sayılı Şeker Kanunu, VII. Beş Yıllık Kalkınma

1 TÜRKŞEKER 2016 Yılı Faaliyet ve Sektör Raporu’ndan yararlanılmıştır.
18-13/250-115
4/12

Planı’nın tarımsal politikalar ile ilgili yapısal değişim projesi kapsamında,
güncelleştirilmesi öngörülen kanunî düzenlemeler arasında yer almış ve 2001 yılında
4634 sayılı Şeker Kanunu (4634 sayılı Kanun) ile yürürlükten kaldırılmıştır.
(19) 4634 sayılı Kanun ile,
- şeker üretiminde istikrarın sağlanması ve korunması,
- sektörün iç piyasada rekabet kurallarına göre yönlendirilmesi,
- Avrupa Birliği düzenlemeleri yanı sıra, Dünya Ticaret Örgütü ve diğer uluslar arası
taahhütlere uyum sağlanması,
- özelleştirmeye olanak sağlayacak hukukî alt yapının hazırlanması,
ilke olarak benimsenmiştir.
(20) 4634 sayılı Kanun’un önceki kanundan pek çok farkı bulunmaktadır. Bunlardan ilki
sektörün düzenleyici bir kuruma kavuşmasıdır. Nitekim 4634 sayılı Kanun’un 7.
maddesinde kuruluş amacı,
“Kanun ve ilgili diğer mevzuatın uygulanmasını sağlamak, uygulamayı denetlemek ve
sonuçlandırmak, Kanunda verilen yetkiler çerçevesinde düzenlemeler yapmak ve
Kanunla verilen diğer görevleri yerine getirmek ve yetkileri kullanmak”
olarak açıklanan Şeker Kurumu kurulmuştur. İkinci farklılık ise pancar alım fiyatlarının ve
şeker satış fiyatlarının belirlenmesinde devlet müdahalesinin azaltılmasıdır. Son farklılık
ise şeker üretim ve arzında kota uygulamasına geçilmesidir. Şeker pancarı üretimine
ilişkin kotaların, fiyatların ve hammadde temininin 4634 sayılı Kanun çerçevesinde nasıl
oluştuğuna ilişkin açıklamalara aşağıda yer verilmektedir.
(21) 4634 sayılı Kanun ile şeker ürünü için üç farklı kota belirlenmiştir. Kanunun ikinci
maddesinde A kotası “Yurt içi talebe göre üretilen ve pazarlama yılı içinde iç pazara
verilebilen şeker miktarı”, B kotası “A kotasının belli bir oranına tekabül eden ve güvenlik
payı için bulundurulmak üzere üretilen şeker miktarı”, ve C kotası ise “A ve B kotaları
dışında üretilen ve yurt içinde pazarlanamayan şeker ile işlenmek üzere ihraç kaydıyla
temin edilen ham ve beyaz şeker” olarak tanımlanmaktadır. 4634 sayılı Kanun’un ‘kota
ve fiyat tespiti ile şeker ticareti’ başlıklı ikinci bölümü, 3. maddesinde ise,
“Şeker üretimi ve arzında istikrarı sağlamak amacıyla pazarlanacak şeker miktarı,
sakaroz kökenli ve diğer şekerler için ayrı ayrı olmak üzere şeker türlerine göre,
gerektiğinde dönemsel olarak kotalar ile belirlenir”
denilmektedir.
(22) Kotaların belirlenmesi, tahsisi, iptali ve transferi gibi hususlara ilişkin daha ayrıntılı
düzenlemeler ise 01.04.2002 tarih ve 24713 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak
yürürlüğe giren “Şeker Kotalarının Düzenlenmesine İlişkin Yönetmelik”te yer almaktadır.
Yönetmeliğin ‘kotaların tespiti’ başlıklı 4. maddesine göre sektörde faaliyet gösteren tüm
özel ve kamu şirketlerinin A ve B kotaları, yurt içi şeker talebi, fabrikaların işleme ve şeker
üretim kapasiteleri dikkate alınarak müteakip beşer yıllık dönemler için her yıl en geç 30
Haziran tarihine kadar Şeker Kurulu tarafından belirlenmekte ve bu sayede şeker
üretiminin orta vadede planlanmasının yanı sıra piyasaya istikrarlı şeker arzının temini
sağlanmaktadır. Adı geçen yönetmeliğin 4 ve devamı maddelerinde şeker piyasanın
işleyişine ilişkin dikkat çekici diğer düzenlemeler ise şu şekildedir:
“Kurul A kotasını, sakaroz kökenli ve diğer şekerler için ayrı ayrı olmak üzere belirler.
Nişasta kökenli şekerler için belirlenecek toplam A kotası, ülke toplam A kotasının
%10’unu geçemez. Bakanlar Kurulu, Kurul tarafından belirlenen nişasta bazlı şeker
oranını, Kurum’un görüşünü almak suretiyle, %50’sine kadar artırıp eksiltmeye yetkilidir.
Kurul, güvenlik payı olarak stoklanması gerekli toplam B kotası miktarını ise, ilgili resmi
18-13/250-115
5/12

kuruluşların görüşlerini alarak ve iç arzı emniyete alacak biçimde, ülke toplam A kotasının
belli bir oranı olarak belirler.”
(23) C şekeri üretimi ise ihtiyari olup Kurul tarafından C şekeri üretimi için kota
belirlenmemektedir.
(24) Kotaların hesaplanmasında, elverişsiz iklim koşulları nedeniyle yeterli hammadde temin
edilememesi ya da kapasite kaybına neden olan diğer etkilerden kaynaklanan sapmaların
asgariye indirilmesi ve fabrikalara gerçek performanslarına uygun kota tahsisinin
sağlanması amacıyla, fabrikaların üretim süreleri ile son üç yıllık ortalama fiili günlük
işleme kapasiteleri ve/veya üretim miktarları ve randımanlarının esas alınması
öngörülmüştür. Yeni fabrika kurulabilmesi ve/veya mevcut fabrikaların kapasitelerini
artırabilmeleri için de kota temin edilmesi zorunluluğu bulunmakta olup, bu
düzenlemelerle sektörün talep projeksiyonları paralelinde sağlıklı büyümesinin ve atıl
kapasitenin önlenmesinin amaçlandığı belirtilmektedir.
(25) 4634 sayılı Kanun’un 4. maddesiyle ise, istikrarlı bir arz sağlamak üzere kota taahhütlerinin
yerine getirilmesini teminen kota iptalleri ile karşılaşılabilecek olağan dışı durumlar ile
üretimin aksamaması için kota aktarımına imkân veren hükümler düzenlenmiştir.
Şirket ve ülke bazında üretim kaybının önlenmesi, piyasaya düzenli şeker arzı, şeker
fiyatlarının istikrarı ve se