İşbu Kurul Kararı ile 10.01.2019 Tarih, 19-03/23-10 Sayılı Kurul Kararında
Değişiklik Yapılmıştır.
19-39/610-263

2/9

Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2009-2-197
Karar Sayısı : 19-39/610-263
Karar Tarihi : 12.11.2019
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Birol KÜLE
Üyeler : Arslan NARİN (İkinci Başkan), Şükran KODALAK,
Ahmet ALGAN, Hasan Hüseyin ÜNLÜ
B. RAPORTÖRLER: Gözde MAVİ, Kemal KÜÇÜKKAVRUK, Betül AYHAN
C. BAŞVURUDA
BULUNAN : - Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş.
Temsilcisi: Dr. Hamdi PINAR
TepePrime A Blok 14. Kat No:81 Çankaya ANKARA
(1) D. DOSYA KONUSU: Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş.’nin kontörlerin yeniden
satış fiyatını belirlemek suretiyle 4054 sayılı Kanun'un 4. maddesini ihlal ettiği
iddiasına ilişkin alınan 10.01.2019 tarihli ve 19-03/23-10 sayılı Rekabet Kurulu
kararının yeniden değerlendirilmesi talebi.
(2) E. DOSYA EVRELERİ: Rekabet Kurumu (Kurum) kayıtlarına 30.07.2019 tarih ve 4987
sayı ile giren başvuru üzerine hazırlanan 24.09.2019 tarih ve 2009-2-197/BN-6 sayılı
Bilgi Notu, görüşülerek karara bağlanmıştır.
(3) F. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: İlgili Bilgi Notunda, Rekabet Kurulunun (Kurul) 10.01.2019
tarih ve 19-03/23-10 sayılı kararının kaldırılmasına veya değiştirilmesine ve söz konusu
itirazlar doğrultusunda yeni bir Kurul kararı tesis edilmesine gerek olmadığı ifade
edilmektedir.
G. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
(4) Kurum kayıtlarına 30.07.2019 tarih ve 4987 sayı ile intikal eden ve Turkcell İletişim
Hizmetleri A.Ş. (TURKCELL) tarafından 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun
(İYUK) 11. maddesine dayanılarak yapılan başvuruda, Danıştay 13. Dairesinin
16.10.2017 tarihli ve E: 2011/4560, K: 2017/2573 sayılı kararı ile Kurulun 06.06.2011
tarihli ve 11-34/742-230 sayılı kararının kısmen iptali üzerine Kurul tarafından alınan
10.01.2019 tarihli ve 19-03/23-10 sayılı kararın yeniden incelenmesi gerektiği ifade
edilmektedir1. Başvuruda değinilen hususların özetine aşağıda yer verilmektedir.
(5) Aynı dönem içinde gerçekleşen ve aynı amaca ulaşmayı hedefleyen ihlallere tek ceza
verilmesine ilişkin,
- Kurulun 06.06.2011 tarihli ve 11-34/742-230 sayılı kararında TURKCELL’in 4054
sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un (4054 sayılı Kanun) 6. maddesini
alt bayileri fiili münhasırlığa zorlamak yoluyla ihlal ettiğine yönelik olarak idari para
cezası verildiği, akabinde ilgili kararın Danıştay tarafından kısmen iptal edilmesi
üzerine TURKCELL’in kontörlerin yeniden satış fiyatını belirlemek suretiyle
Kanun’un 4. maddesini ihlal ettiğine ilişkin tekrar idari para cezası verildiği,

1 Danıştay 13. Dairesinin 16.10.2017 tarihli ve E: 2011/4560, K: 2017/2573 sayılı kararı, Danıştay İdari
Dava Daireleri Kurulunun 31.01.2019 tarih 2018/2021 E., 2019/331 K sayılı kararı ile onanmıştır.
19-39/610-263

3/9

- Kurulca ihlal olarak değerlendirilen bütün eylemlerin, hakim durumda olduğu
kabul edilen TURKCELL’in aynı dönemde gerçekleştirilen, genel bir stratejinin
parçası olarak bütünlük arz eden, bir başka deyişle aynı mahiyette ve aynı amaca
ulaşmayı hedefleyen uygulamalar olduğu, dolayısıyla tek bir para cezasının takdir
edilmesi gerektiği,
- TURKCELL tarafından 4054 sayılı Kanun’un 4. ve 6. maddelerinin ayrı ayrı ihlal
edildiği kabul edilse dahi, aynı dönemde gerçekleşmiş olan uygulamalar için yine
tek bir ceza verilmesi gerektiği,
- Bu doğrultuda, TURKCELL’in iki ayrı idari para cezası ödemek zorunda
bırakılmasının Kurul ve yargı kararlarının yerleşik uygulamasına ve ne bis in idem
ilkesine aykırılık teşkil ettiği
ifade edilmektedir.
(6) Yönetmelikle para cezası verilmesinin suç ve cezalarda kanunilik ilkesine aykırı
olduğuna ilişkin,
- 4054 sayılı Kanun’un, ancak kanun ile öngörülebilecek cezai nitelikteki
düzenlemelerin yönetmelik ile belirlenmesi olanağı veren 16. maddesinin son
fıkrasının Anayasa’nın 6, 7 ve 38. maddelerine aykırı olduğu,
- İdari cezalar bakımından ağırlaştırıcı ve hafifletici nedenlerin kanun ile
öngörülmesi gerektiği,
- Dolayısıyla Soruşturma Raporunda ağırlaştırıcı sebep olarak gösterilen tekerrür
ve ihlal süresi unsurları dikkate alınarak bir idari para cezası verilmesi halinde,
suç ve cezalarda kanunilik ilkesinin ihlal edilmiş olacağı ve bu durumun da temel
hak ve özgürlüklere ilişkin sınırlamalar ve ölçülülük ilkesini aşacak şekilde olduğu
belirtilmektedir.
(7) Rekabeti Sınırlayıcı Anlaşma, Uyumlu Eylem Ve Kararlar İle Hâkim Durumun Kötüye
Kullanılması Halinde Verilecek Para Cezalarına İlişkin Yönetmelik’te (Ceza
Yönetmeliği) ağırlaştırıcı sebep olarak görülen tekerrür uygulaması ve ihlal süresinin
dikkate alınmasının isabetsiz olduğu değerlendirmesi bakımından,
- Biri Danıştay tarafından kısmen iptal edilen Kurulun 06.06.2011 tarihli ve 11-
34/742-230 sayılı kararında ve diğeri Danıştayın iptal kararı üzerine verilen
10.01.2019 tarihli ve 19-03/23-10 sayılı kararında olmak üzere iki kere ihlal süresi
ve tekerrür uygulamasının idari para cezasında hesaba katıldığı,
- Tekerrür açısından, Kurul kararlarında nesnel ve tutarlı bir uygulama geliştirilmesi
gerektiği, bu hususa Danıştayın bazı kararlarında da değinildiği, dolayısıyla
tekerrür uygulaması hakkında belirsizliğin olmasının hukuk devleti ilkesine de
aykırılık teşkil edeceğinden somut olaya ilişkin olarak tekerrürün uygulanmaması
gerektiği,
- Bu doğrultuda, hâkim durumdaki teşebbüsün aynı mahiyette ve aynı gayeye
ulaşmayı hedefleyen uygulamasının sonucunda hem iki farklı idari para cezası
verilmesi hem de bu cezalar için iki sefer de ağırlaştırıcı nedenlerin dikkate
alınması isabetli olmadığından Kurulun tek ihlâle tek ceza uygulaması gerektiği
ifade edilmektedir.
(8) Verilen idari para cezasının değerlendirilmesi bakımından,
19-39/610-263

4/9

- Olaydaki hafifletici sebeplerin de ceza takdirinde dikkate alınması gerektiği, zira
gerek önceki Kurul kararında gerekse ek çalışmada, ihlale konu yeniden satış
fiyatı uygulamalarının zorunlu tutulduğuna dair baskı/yaptırım veya sapmaların
cezalandırılmasına ilişkin herhangi bir delil bulunamadığına yönelik tespitlere yer
verildiği, söz konusu husus ve ayrıca ilk kararda verilen ceza miktarının da
dikkate alınarak ceza adaletinin sağlanması açısından en fazla % 0,25 oranında
idari para cezası takdir edilmesi gerektiği,
- İlaveten, Kurul kararında ihlalin 2006-2008 dönemi arasında gerçekleştiğinin
tespit edildiği, söz konusu dönemde yürürlükte olan 4054 sayılı Kanun’un “İdari
Para Cezası’’ başlıklı 16. maddesinde yasaklanmış olan davranışların
gerçekleştirildiği tarihten bir yıl önceki mali yılsonunda oluşan gayrisafi yıllık gelir
üzerinden idari para cezasının hesaplanacağının hüküm altına alındığı,
- 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun "Zaman Bakımından Uygulama" başlıklı 5.
maddesinde, suçun işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanun ile sonradan
yürürlüğe giren kanunların hükümlerinin farklılığı halinde, failin lehine olan
kanunun uygulanacağının kurala bağlandığı, bu itibarla 2005 yılının sonunda
oluşan gayri safi yıllık gelirin 2010 yılından daha düşük olması sebebiyle iddia
edilen ihlallerin gerçekleştiği tarihte yürürlükte bulunan lehe yasa hükmü
uygulanarak 2005 yılındaki gayrisafi gelirlerin idari para cezasında hesaplamaya
esas alınması gerektiği
ifade edilerek İYUK’un 11. maddesi kapsamında, 10.01.2019 tarihli ve 19-03/23-10
sayılı Kurul kararının ve bu kararda yer alan tutarın ödenmesine ilişkin 11.06.2019
tarihli ve 6728 sayılı işlemin yeniden değerlendirilerek bütün hukuki sonuçlarıyla birlikte
geri alınması, kaldırılması, değiştirilmesi ve söz konusu itirazlar doğrultusunda yeni bir
Kurul kararı ve işlem tesis edilmesi talep edilmektedir.
(9) İYUK’un 11. maddesi,
“ÜST MAKAMLARA BAŞVURMA
MADDE 11 - 1. İlgililer tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin
kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması üst
makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma
süresi içinde istenebilir. Bu başvurma, işlemeye başlamış olan idari dava açma
süresini durdurur.
2. Altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır.
3. İsteğin reddedilmesi veya reddedilmiş sayılması halinde dava açma süresi
yeniden işlemeye başlar ve başvurma tarihine kadar geçmiş süre de hesaba
katılır.”
şeklindedir.
(10) Başvuru sahibinin 10.01.2019 tarihli ve 19-03/23-10 sayılı Kurul kararının yeniden
değerlendirilerek tesis edilen idari işlemin kaldırılması ve yeni bir işlem tesis edilmesine
ilişkin talebinin İYUK’un 11. maddesi kapsamında olduğu görülmektedir. Söz konusu
karar başvuru sahibince 12.06.2019 tarihinde tebellüğ edilmiş olup dosya konusu
başvuru ise 30.07.2019 tarihinde yapılmıştır. Bu itibarla dava açma süresinin
geçmediği ve başvurunun süresi içerisinde yapıldığı anlaşılmaktadır. TURKCELL’in
itirazları aşağıda her bir itiraz konusu özelinde değerlendirilecektir.
(11) TURKCELL, aynı dönem içinde gerçekleşen ve aynı amaca ulaşmayı hedefleyen
ihlallere tek ceza verilmesi gerektiğini iddia etmiştir. Ceza Yönetmeliği’nin “Para
19-39/610-263

5/9

Cezasının Belirlenmesine İlişkin İlkeler” başlıklı 4. maddesinde “…Temel para cezası,
Kanunun 4 üncü veya 6 ncı maddelerinde yasaklanmış, piyasa, nitelik ve kronolojik
süreç olarak b