Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2018-2-18 (Önaraştırma)
Karar Sayısı : 18-33/545-269
Karar Tarihi : 19.09.2018
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Prof. Dr. Ömer TORLAK
Üyeler : Arslan NARİN, Adem BİRCAN, Mehmet AYAN,
Ahmet ALGAN, Hasan Hüseyin ÜNLÜ
B. RAPORTÖRLER: Gözde MAVİ, Selin DURSUN, Mehmet Mustafa ŞEREF
C. BAŞVURUDA
BULUNAN : Alfa İletişim Hizmetleri Paz. Tic. A.Ş.
Ekinciler Cad. Ertürk Sok. Mehmet Özçelik İş Merkezi
No:5 Kat:1 34810 Kavacık/İstanbul
D. HAKKINDA İNCELEME
YAPILAN : Türk Telekomünikasyon A.Ş.
Turgut Özal Bulvarı 06103 Aydınlıkevler/Ankara
(1) E. DOSYA KONUSU: Türk Telekomünikasyon A.Ş.’nin kamu kurumlarınca data
hizmeti alımına yönelik düzenlenen bazı ihalelerde ve kiralık devrelere ilişkin
toptan ve perakende kampanyalarında fiyat sıkıştırması yapmak, ihale
sonrasında kiralık devre tesisi işlemleri ile ilgili olarak uzun süreler, yüksek
ücretler, zorlayıcı uygulamalar veya sözleşme hükümleri ile makul olmayan
şartlar ileri sürmek yoluyla sözleşme yapmayı dolaylı olarak reddetmek ve
perakende VPN hizmetlerini toptan sunulan hizmetlerden farklı şekilde sunmak
suretiyle hakim durumunu kötüye kullandığı iddiası.
(2) F. İDDİALARIN ÖZETİ: Başvuruda özetle, Türk Telekomünikasyon A.Ş.’nin (Türk
Telekom) kamu kurumlarınca data hizmeti alımına yönelik düzenlenen bazı ihalelerde
ve kiralık devrelere ilişkin toptan ve perakende kampanyalarında fiyat sıkıştırması
yapmak, ihale sonrasında kiralık devre tesisi işlemleri ile ilgili olarak uzun süreler,
yüksek ücretler, zorlayıcı uygulamalar veya sözleşme hükümleri ile makul olmayan
şartlar ileri sürmek yoluyla sözleşme yapmayı dolaylı olarak reddetmek ve perakende
VPN hizmetlerini toptan sunulan hizmetlerden farklı şekilde sunmak suretiyle 4054
sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un (4054 sayılı Kanun) 6. maddesi
kapsamında hakim durumunu kötüye kullandığı iddia edilmektedir.
(3) G. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 07.03.2018 ve 20.03.2018 tarihlerinde giren
başvuru üzerine hazırlanan 04.06.2018 tarih ve 2018-2-18/İİ sayılı İlk İnceleme
Raporu, 12.06.2018 tarihli Kurul toplantısında görüşülmüş ve 18-19/343-M sayı ile
önaraştırma yapılmasına karar verilmiştir. İlgili karar uyarınca düzenlenen 06.09.2018
tarih ve 2018-2-18/ÖA sayılı Önaraştırma Raporu görüşülerek karara bağlanmıştır.
(4) H. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: İlgili raporda,
a) Türk Telekom’un data hizmeti alımına ilişkin bazı ihalelere sunduğu tekliflerin
maliyetlerini karşılamadığı,
b) TTVPN (Türk Telekom Virtual Private Network/Sanal Özel Ağ) hizmetinin toptan ve
perakende düzeyde farklı özelliklerle sunulmasının rekabete aykırı olduğu,
18-33/545-269
2/28

c) Türk Telekom tarafından bağlantı ücretine ilişkin perakende düzeyde düzenlenen
Noktadan Noktaya Metro Ethernet Fırsat ve Bağlantı Ücreti Bizden kampanyalarının
rekabete aykırı olduğu,
yönündeki iddiaların 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi kapsamında ihlal
oluşturmayacağı,
d) Türk Telekomünikasyon A.Ş.’nin toptan kiralık devre hizmetlerinin sunumunda
bağlantı sürelerine ve bağlantı ücretlerine ilişkin uygulamalarının sözleşme
yapmanın reddi niteliğinde 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi bağlamında ihlal olarak
değerlendirilebileceğine yönelik ciddi bilgi ve belgelere ulaşıldığından adı geçen
teşebbüs hakkında Kanun’un 41. maddesi kapsamında soruşturma açılması
gerektiği,
e) Geçici tedbir talebinin 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 9/4.
maddesinde yer alan şartları taşımadığından reddedilmesi gerektiği
sonuç ve kanaatine varılmıştır.
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
I.1. Konu
(5) Alfa İletişim Hizmetleri Paz. Tic. A.Ş. (Alfa) tarafından yapılan başvuruda, dosya
konusuna ilişkin Türk Telekom’un rekabete aykırı çeşitli uygulamalarla hakim
durumunu kötüye kullandığı yönündeki iddialara üç ana başlık altında aşağıda yer
verilmiştir:
i. Türk Telekom’un data hizmeti alımına ilişkin ihalelere sunduğu tekliflerin
maliyet altı olduğu yönündeki iddialar,
- Elektronik Kamu Alımları Platformu üzerinden 2017-2018 arası dönemde
gerçekleşen data hizmeti alım ihalelerine bakıldığında toplam sözleşme tutarı (…..)
TL olan 18 adet ihalenin düzenlendiği, bu ihalelerin toplam yaklaşık maliyeti olan
(…..) TL sözleşme tutarıyla karşılaştırıldığında kamu kurumlarının önemli bir
tasarruf imkanı elde etmiş olduğunun düşünüldüğü,
- 18 ihaleden adet bazında en fazla ihaleyi Superonline İletişim Hizmetleri A.Ş.
(Superonline) kazanmış olsa da değer bazında Türk Telekom’un yaklaşık %(…..)
pay ile açık ara lider olduğu,
- Türk Telekom'un kazandığı ihalelerin tamamında, ihale öncesinde kuruma hizmet
veren operatörün yine Türk Telekom olduğu, bu bilgiden hareketle yaklaşık
maliyetlerin aslında Türk Telekom'un geçmiş dönem cirosunu yansıttığı, kazandığı
beş ihalenin yaklaşık maliyeti (…..) TL iken, sözleşme tutarının Alfa'nın ihaleye
girmesi sonucu yaşanan rekabet nedeniyle (…..) TL olarak gerçekleştiği, bunun da
aynı kurumlara yönelik ihale öncesi ve sonrası dönemde Türk Telekom'un ciro
bazında %(…..) küçülmesi anlamına geldiğini söylemenin mümkün olduğu,
- 2017 yılında Türk Telekom'un kazandığı beş ihaleden üçünde (Maliye Bakanlığı
Gelir İdaresi, Sosyal Güvenlik Kurumu (SGK) ve İstanbul Gaz Dağıtım Sanayi ve
Ticaret A.Ş. (İGDAŞ) ikinci en iyi teklif sahibinin Alfa olduğu, Türk Telekom'un Alfa
ile yarıştığı söz konusu ihalelerde verdiği tekliflerin fiyat sıkıştırması niteliğinde
hukuka aykırı olduğu, Alfa'nın piyasadan dışlanmasını amaçladığı,
- Türk Telekom’un Maliye Bakanlığı Gelir İdaresi, SGK, İGDAŞ, Devlet Su İşleri,
Orman ve Su işleri Bakanlığı olmak üzere kazandığı beş ihalenin dördünde, Maliye
Bakanlığı Gelir İdaresi, SGK, İGDAŞ ihalelerinde Alfa’ya, Orman ve Su İşleri
Bakanlığı ihalesinde ise Superonline’a karşı olmak üzere fiyat sıkıştırması yaptığı,
18-33/545-269
3/28

ayrıca bu ihalelerin yanı sıra Rekabet Kurulunun (Kurul) 09.11.2017 tarih ve 17-
36/579-253 sayılı kararında incelenen Ankara il Emniyet Müdürlüğünün "Kurumsal
İnternet ve Çok Noktadan Çok Noktaya Data Hatları" ihalesinde de Türk Telekom
tarafından verilen fiyat teklifinin yapılan iki farklı hesaplamada da maliyetleri
karşılamadığının tespit edildiği,
ii. TTVPN hizmetinin toptan ve perakende düzeyde farklı özelliklerle
sunulmasının rekabete aykırı olduğu yönündeki iddialar,
- Türk Telekom'un diğer bir dışlayıcı davranışının TTVPN tarifelerinde yaşandığı,
- Kamu alımlarında genellikle 5 Mbps hızın altında metro Ethernet (ME) hizmeti
talep edildiği, Referans Kiralık Devre Teklifi (RKDT) kapsamındaki metro ethernet
hizmetlerinin toptan seviyede işletmecilere yönelik olarak sadece 5 Mbps ve üzeri
hızlarda sağlanmasına karşılık, aynı hizmetlerin Türk Telekom tarafından
perakende seviyede son kullanıcılara yönelik (TTVPN adlı tarife ile) 5 Mbps
altındaki bant genişliklerinde sunulabildiği, rakipler için söz konusu dezavantajlı
durumun yanı sıra Türk Telekom’un kamu ihalelerinde uyguladığı ek indirim
kampanyalarıyla (örn. Kamunet) fiyat sıkıştırması uygulayarak perakende
seviyedeki rakiplerini dışladığı, nitekim Muğla Büyükşehir Belediyesi ve Gelir
İdaresi Başkanlığı ihalelerine yönelik yapılan örneklemde Türk Telekom tarafından
fiyat sıkıştırması yapıldığının görülebileceği,
iii. Türk Telekom tarafından bağlantı ücretine ilişkin toptan ve perakende düzeyde
düzenlenen kampanyaların rekabete aykırı olduğu yönündeki iddialar,
- Türk Telekom tarafından kurumsal müşterilere yönelik olarak düzenlenen “Bağlantı
Ücreti Bizden” kampanyasının da fiyat sıkıştırması yoluyla hâkim durumun kötüye
kullanılması niteliğinde olduğu,
- Söz konusu kampanya ile Türk Telekom’un perakende seviyede kamu kurumları
da dahil tüm kurumsal müşterilerden 24, 36 ve 48 ay taahhüt karşılığında noktadan
noktaya metro ethernet hizmeti sunumundan bağlantı ücreti talep etmediği, ancak
toptan seviyede metro ethernet hizmeti için alternatif işletmecilere 2500 TL indirim
uygulasa da bu tutarın üzerindeki tutarlarda bağlantı ücreti talep ettiği,
- İzmir Büyükşehir Belediyesinin 10.11.2017 tarihli MPLS VPN ihalesi kapsamında,
5 Mbit/sn hızda noktadan noktaya metro ethernet kiralık devre başvurusu yapılan
“ödemiş Totem Lokasyonu” ile ilgili olarak Türk Telekom tarafından 2.890 metrelik
tesis mesafesi için (2.90 tim x (…..) m=) (…..)'lik bağlantı ücreti talep edildiği, (…..),
- Perakende seviyede hizmet alımının tercih edilmesi durumunda da bağlantı ücreti
yansıtılmaması karşılığında 48 aya varan hizmet alım taahhüdü şartı ile karşı
karşıya kalındığı,
- Türk Telekom'a rakip konumdaki bir işletmeci açısından toptan tarifeler yerine
bağlantı ücreti olmayan perakende tarifelerin daha avantajlı olması ve toptan
yerine perakende tarifenin tercih edilmesinin, rekabeti kısıtlayıcı fiyat
sıkıştırmasının açık bir göstergesi olduğu,
- Keza RKDT’nin Ek-7 5.4.4. maddesine aykırı olarak bağlantı ücretleri
hesaplamalarının en uzak mesafe olan santral noktalarının bağlantı noktası esas
alınarak yapılması sebebiyle bağlantı ücretlerinin suni biçimde ciddi miktarlarda
yükseltildiği,
- Objektif kriterleri bulunmayan bağlantı ücreti ve uzun süreli taahhütler yoluyla
kurumsal müşterilere alternatif işletmecilerin hizmet vermesinin engellendiği
ifade edilerek, geçici tedbir kararı alınması ve gereğinin yapılması talep edilmektedir.
18-33/545-269
4/28

Öte yandan başvuruda ileri sürülen Türk Telekom’un ihale sonrası süreçte bilinçli
olarak haksız talep edilen yüksek bağlantı ücretleri, dayatılan sözleşmeler yoluyla
zorlayıcı ve makul olmayan şartlar ileri sürmek suretiyle sözleşme yapmayı dolaylı
olarak reddettiği yönündeki bir diğer iddia bakımından ise, 4054 sayılı Kanun’un 6.
maddesi bağlamında ihlal olarak değerlendirilebileceğine yönelik ciddi bilgi ve
belgelere ulaşıldığından adı geçen teşebbüs hakkında Kanun’un 41. maddesi
kapsamında soruşturma açılması gerektiğine işbu kararın görüşüldüğü Kurul
toplantısında ayrıca karar verildiğinden, söz konusu iddiaya ilişkin detay bilgiye ve
değerlendirmeye yer verilmemiştir.
I.2. Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu (BTK) Görüşü
(6) Yukarıda özetlenen başvurunun elektronik haberleşme sektörüne ilişkin olması
sebebiyle 5809 sayılı Elektronik Haberleşme Kanunu’nun (5809 sayılı Kanun) 7.
maddesinin ikinci fıkrası gereğince 09.03.2018 ve 22.03.2018 tarihlerinde BTK’dan
görüş talep edilmiştir. Konuya ilişkin BTK görüşü 08.05.2018 tarihinde Kurum
kayıtlarına girmiştir. Söz konusu görüşte özetle,
- 5809 sayılı Kanun kapsamında yürütülen pazar analizleri neticesinde hem ilgili
pazarların tanımlandığı hem de ilgili pazarlarda etkin piyasa gücüne (EPG) sahip
işletmelerin belirlendiği,
- Bu doğrultuda toptan ve perakende seviyede sunulan kiralık devre hizmetlerine
ilişkin gerçekleştirilen pazar analizi neticesinde, 06.04.2017 tarihli ve 2017/DK-
SRD/117 sayılı BTK Kurul kararı ile “Toptan ve Perakende Kiralık Devreler Pazar
Analizi Nihai Dokümanı”nda toptan ve perakende seviyede ülke genelinde sunulan
kiralık devre sonlandırma ve taşıma pazarlarında Türk Telekom’un EPG’ye sahip
işletmeci olarak belirlendiği
- Başvurulara konu hizmetlere bakıldığında, noktadan noktaya (NN) metro ethernet,
noktadan noktaya G.SHDSL (symmetric high-bit-rate digital subscriber line) ve
metro ethernet internet hizmetinin BTK’nın düzenlemelerine tabi tutulduğu,
- Bununla birlikte ilgili pazar tanımında yer alması gereken ürünlerin nitelikleri
itibariyle pazar tanımı dışında tutulan VPN, Yedekleme ve internet hattı ile servis
durdurma saldırılarının önlenmesi (DDoS) hizmetlerinin tarifelerinin Türk Telekom
tarafından serbestçe belirlendiği,
- Türk Telekom tarafından yapılacak tarife ve kampanya tekliflerinin, yürürlüğe
girmesi öncesinde BTK’ya bilgi olarak sunulması kaydıyla söz konusu tarife ve
kampanyaların onaylanmasına gerek bulunmadığı, bu kapsamda, bahse konu
hizmetlere ilişkin perakende seviyede yapılan çeşitli kampanyalarla, tarifeler
üzerinden taahhüt süresine ve çeşitli hizmetlerin birlikte alınması durumuna göre
değişen oranlarda indirimlerin yapıldığının bilindiği,
- Türk Telekom internet sitesi üzerinden ulaşılabilecek kurumsal ürünler ve bu
hizmetlere uygulanan kampanyalar dikkate alınarak anılan hizmetlere ilişkin toplam
aylık tutarın hesaplanabileceğinin değerlendirildiği,
- Başvurularda yer verilen ihaleler kapsamındaki noktadan noktaya metro ethernet,
noktadan noktaya G.SHDSL hizmetlerine ilişkin toptan tarifelere BTK internet
sayfasında yayımlanan RKDT, toptan seviyede metro ethernet İnternet hizmeti
tarifelerine ise Referans Al-Sat Yöntemiyle ATM/FR/ME İnternet Toptan Satış Teklifi
(RAFMET) üzerinden erişim sağlanabildiği,
- 2017 yılında noktadan noktaya metro ethernet ve/veya metro ethernet İnternet
hizmetlerine dair aylık ücretlerde/bağlantı ücretlerinde indirim yapılmasına ilişkin
“Noktadan Noktaya Metro Ethernet Hız Artırım Kampanyası”, “Metro Ethernet
18-33/545-269
5/28

İnternet Bağlantı Ücreti Bizden Kampanyası”, “Metro Ethernet İnternet Yeni Satış ve
Mevcut Müşteri Kampanyaları” ve “Noktadan Noktaya Metro Ethernet, TTunel ve
Kısmi TTunel Bağlantı Ücreti Bizden Kampanyası” isimli kampanyaların BTK
tarafından onaylandığı, muhtemel fiyat sıkıştırması testinde söz konusu hizmetlere
ilişkin olarak toptan düzeydeki maliyetlere yönelik hesaplamada ihalelerin yapıldığı
dönemde toptan düzeyde uygulanan kampanyaların da göz önünde bulundurulması
gerektiğinin değerlendirildiği,
- VPN hizmetinin ise BTK tarafından düzenlenmediği ve RKDT kapsamında sunulan
bir hizmet olmadığı, bu nedenle RKDT'de kiralık devreler ve kısmi kiralık devreler
için yer verilen maddelerin VPN hizmetinin sunumuna ilişkin hüküm, koşul ve
ücretler için geçerli olmadığı,
- RKDT kapsamında sunulan hizmetlere ilişkin bağlantı ücretinin ne şekilde
uygulanacağına RKDT'nin Ek-7 5. maddesinde yer verildiği, söz konusu madde
uyarınca Türk Telekom şebekesi ile hizmetin talep edildiği ilgili işletmeci/işletmeci
abonesinin tesisi arasında mevcut bir bağlantının bulunmasına rağmen RKDT Ek-7
5.2.1., 5.2.2. ve 5.2.3. maddeleri dışında kalan bağlantı talepleri, mevcutta
bağlantının olmadığı şeklinde değerlendirilerek söz konusu bağlantı talepleri
hakkında RDKT Ek-7 5.1. maddesine göre işlem yapıldığı, bu nedenle Alfa’nın
kazandığı ihalelerdeki bağlantıları RKDT Ek-7 5. maddesine göre hangi kapsamda
değerlendirildiğinin Türk Telekom'un Alfa’ya yansıttığı bağlantı ücretinin
hesaplanmasındaki temel unsur olduğu, bu itibarla, devrenin sonlanacağı lokasyon
ile Türk Telekom sistemleri arasında mevcutta bağlantı olup olmadığı, bağlantı
varsa RKDT'nin Ek-7 5 maddesine göre hangi kapsamda olduğu, ilave yatırım
gerektirip gerektirmediği vb. bilgilerin Alfa’nın ödemesi gereken bağlantı ücretinin
hesaplanması bakımından gerekli bilgiler olup bahse konu bilgilerin BTK’da
bulunmaması nedeniyle Alfa’nın Türk Telekom’un kendisine haksız ve yüksek
bağlantı ücreti yansıttığı şeklindeki iddiasına yönelik olarak BTK tarafından bir
değerlendirmenin yapılamadığı,
- Devre tesis taleplerinin tamamlanması gereken sürelere ilişkin değerlendirme için
devrenin sonlanacağı lokasyon ile Türk Telekom sistemleri arasında mevcutta
bağlantı olup olmadığı, bağlantı varsa RKDT’nin Ek-7 5 maddesine göre hangi
kapsamda olduğu, ilave yatırım gerektirip gerektirmediği, özel bir uygulamanın talep
edilip edilmediği bilgilerinin gerekli olduğu, RKDT Ek-5 2.1.8 maddesi uyarınca
devrenin tesis edilebilmesi için ilave yatırım gerekmesi veya özel bir uygulama talep
edilmesi halinde RKDT’te yer verilen tesis sürelerinden ziyade taraflar arasında
imzalanan protokoldeki tesis sürelerinin dikkate alınması gerektiği, taraflar arasında
imzalanan protokoller BTK tarafından düzenlenmediğinden Türk Telekom tarafından
protokolde yer alan devre tesis sürelerine uygun bir işlemin yapılıp yapılmadığı
hususunda bir değerlendirme yapılamadığı,
- Bağlantı ücretine esas mesafe, tesis adresi ile bağlantının sağlanabildiği güzergâh
üzerinde olan ve transmisyon imkânları bulunan en yakın Türk Telekom sistemi
(hizmetin verilmesine olanak sağlayan ve bağlantının sonlanacağı teçhizat veya
network cihazı) arasındaki mesafe olduğu hususunun RKDT Ek-7 5.4.4 maddesinde
düzenlendiği, talep edilen hizmetin toptan veya perakende düzeyde sunulmasından
bağımsız olarak, bağlantı ücretine esas mesafenin ne şekilde hesaplandığı (Türk
Telekom node/switch/santral mesafesi ve neden söz konusu mesafenin esas
alındığı) hususunda Rekabet Kurumu tarafından Türk Telekom'dan açıklama talep
edilebileceğinin değerlendirildiği,
- Bununla birlikte, her yeni bağlantı talebinde, bağlantı ücretine esas mesafe olarak
en yakın Türk Telekom node/switch cihazı alınamayacağı gibi en yakın Türk
18-33/545-269
6/28

Telekom santralinin de alınamayacağı, her bir yeni bağlantı bazında söz konusu
mesafenin değişiklik arz edebileceğinin değerlendirildiği, hizmetin talep edildiği
lokasyona en yakın Türk Telekom node/switch'inin talep edilen hizmetin sunumu için
elverişli olmaması (kapasitesinin dolu olması vb.) nedeniyle devrenin en yakın Türk
Telekom santraline bağlantısının yapılmasının gerekebildiği,
- Ayrıca, Alfa’nın kazandığı ihalelerde, bazı noktalarda müşterinin mevcutta Türk
Telekom'dan hizmet aldığı belirtilmiş olup söz konusu müşteri için işletmeci/hizmet
değişikliği başvurusu yapılması yerine yeni devre tesis edilmesinin talep edilmesi
nedeniyle, mevcutta müşteri lokasyonu ile en yakın Türk Telekom
node/switch/santral teçhizatı/tesisi arasında talep edilen hizmetin sunulabileceği
transmisyon imkânının olmayabileceği ve bu nedenle Alfa’nın başvurusu
değerlendirilirken lokal erişim kablo montajı/cihaz kurulumu gibi işlemlerin yapılması
gerekebileceği hususunun göz önünde bulundurulması gerektiği, bu kapsamda
devre tesis işlemi taleplerine ilişkin devre bazında hangi işlemlerin (lokal erişim
kablo montajı, teçhizat kurulumu vb.) yapıldığına yönelik Türk Telekom’dan
açıklama talep edilebileceğinin düşünüldüğü,
- Noktadan noktaya metro ethernet hizmeti için RKDT’te yer verilen hükümlerle aynı
kapsamdaki hükümlerin metro ethernet İnternet hizmeti için RAFMET’te bulunmakta
olup bu çerçevede noktadan noktaya metro ethernet hizmeti için yapılan
değerlendirmelerin metro ethernet İnternet hizmeti için de geçer olduğu,
- Alfa’nın ikinci başvurusunda bahsi geçen, Türk Telekom'un perakende seviyedeki
noktadan noktaya metro ethernet hizmetlerinde net getiri uygulaması kapsamındaki
şartların sağlanması halinde bağlantı ücreti alınmadan talebin karşılanması
yönündeki uygulamasının ilk olarak 07.06.2005 tarihli ve 2005/364 sayılı BTK Kurul
kararı ile onaylanarak yürürlüğe girdiği ve sonrasında 16.12.2009 tarihli ve 2009/DK-
07/652 sayılı BTK Kurul kararı ile söz konusu uygulamada güncelleme yapıldığı,
12.11.2009 tarihli ve 27404 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren
Tarife Yönetmeliğinin "Bildirim usulü" başlıklı 8. maddesinin birinci fıkrasında "İlgili
pazarda etkin piyasa gücüne sahip işletmeciler tarafından uygulanacak tarifeler ve
uygulanan tarifelerde yapılacak her türlü değişiklik, bu Yönetmeliğin 6'ncı ve 7'nci
maddesi çerçevesinde Kurum tarafından aksi belirtilmediği takdirde bildirim usulüne
tabidir." hükmünün yer aldığı,
- 07.01.2010 tarihli ve 2010/DK-10/18 sayılı BTK Kurul kararı ile onaylanarak
yürürlüğe giren “Perakende Kiralık Devreler Piyasası” hakkındaki pazar analizi ve
sonrasındaki kiralık devreler pazar analizlerinde Türk Telekom’un Etkin Piyasa
Gücüne sahip işletmeci olarak belirlendiği ve perakende kiralık devrelere ilişkin Türk
Telekom'a “Tarife kontrolüne tabi olma” yükümlülüğü getirildiği,
- Perakende kiralık devrelere ilişkin Türk Telekom'a ilgili pazar analizi ile getirilen
yükümlükler ve Tarife Yönetmeliği’nin ilgili hükümleri uyarınca 2010 yılından bu
yana Türk Telekom'un perakende kiralık devre hizmetlerine ilişkin tarifelerinin
bildirim usulüne tabi olduğu, bildirim usulünün uygulanmaya başlaması sonrasında
Türk Telekom tarafından perakende seviyede uygulanan net getiri uygulamasında
değişiklik yapılmasına yönelik bir bildirimde bulunulmadığı,
- Ek olarak, perakende düzeydeki noktadan noktaya metro ethernet hizmetine ilişkin
aylık ücretlerde taahhüt karşılığında indirim yapılmasına yönelik Noktadan Noktaya
Metro Ethernet Fırsat Kampanyası’nın Türk Telekom'un 27.12.2017 tarihli ve
240828 sayılı yazısı ile BTK’ya bildirildiği, Türk Telekom tarafından perakende
kiralık devre hizmetlerinde uygulanan net getiri uygulamasının yer verilen Kurul
Kararları ile onaylandığı dikkate alındığında, Türk Telekom'un söz konusu
uygulamasının anılan Kurul kararlarına uygun olduğunun değerlendirildiği,
18-33/545-269
7/28

- Veri iletim hizmeti ve internet erişim hizmeti pazarlarında ve bilhassa kurumsal
ihalelerde alternatif işletmecilerin teknik ve ekonomik tekrarlanabilirlik kıstasları
çerçevesinde mevcut pazar koşulları dâhilinde rekabetçi teklifler sunabilmelerinin
tartışmasız öneminin bulunduğu, bu kapsamda, söz konusu başvuruların görüşte
yer alan BTK mevzuatı ile açıklamaları çerçevesinde değerlendirilebileceğinin
düşünüldüğü
ifade edilmektedir.
I.3. Hakkında İnceleme Yapılan: Türk Telekomünikasyon A.Ş. (Türk Telekom)
(7) 1995 yılında kurulan ve 2015 yılı itibarıyla Türk Telekom, Avea ve TTNET A.Ş.’nin
(TTNET) tüzel kişiliklerini muhafaza ederek entegre bir yapıya geçen Türk Telekom,
Türkiye’de sabit telefon, mobil telefon, veri ve internet hizmetleri ile katma değerli
hizmetler sunmaktadır. Ocak 2016 itibarıyla ise söz konusu ürün ve hizmetlerin tamamı
Türk Telekom tek marka çatısı altında bir araya getirilerek sunulmaya başlanmıştır.
(8) Türk Telekom, PSTN1 ve toptan genişbant hizmetlerini sunmakla birlikte, TTNET’in,
mobil operatör Avea’nın, yakınsama teknolojileri şirketi Argela Yazılım ve Bilişim
Teknolojileri A.Ş.’nin, bilgi teknolojileri çözüm sağlayıcısı Innova Bilişim Çözümleri
A.Ş.’nin, çevrimiçi eğitim yazılımları şirketi Sebit Eğitim ve Bilgi Teknolojileri A.Ş.’nin,
çağrı merkezi şirketi AssisTT Rehberlik ve Müşteri Hizmetleri A.Ş.’nin ve toptan veri ve
kapasite servis sağlayıcısı Türk Telekom International ve iştiraklerinin %100'üne
sahiptir.
I.4. İlgili Pazar
I.4.1. İlgili Ürün Pazarı
(9) Başvuru konusu incelendiğinde iddiaların esas itibarıyla kiralık devreler ile ilgili olduğu
anlaşılmaktadır. Elektronik haberleşme hizmeti vermek üzere BTK tarafından
yetkilendirilmiş işletmeciler, ses, görüntü, veri gibi elektronik haberleşme hizmetlerini
son kullanıcılara çeşitli elektronik haberleşme şebekeleri vasıtasıyla sunmaktadır.
İşletmecilerin son kullanıcılarla bağlantı kurmak için kullandıkları söz konusu sabit ve
mobil şebekeler bakır şebeke, fiber optik şebeke, kablo TV şebekesi, mobil
haberleşme şebekesi, uydu şebekesi, genişbant telsiz erişim şebekesi, kiralık devreler
ve Wi-Fi olarak sıralanmaktadır. Anılan şebekelerden dosya konusunu oluşturan kiralık
devreler, kullanıcıların özel kullanımına tahsisli, iki uç nokta arasında sabit, simetrik ve
kesintisiz kapasite sağlayan veri iletim bağlantılarıdır. Kiralık devreler aracılığıyla geniş
bir bant aralığında farklı hızlarda kapasite sağlanabilmekte olup bant genişlikleri
kullanıcılara tahsis edilmektedir. Kiralık devreler bakır kablo, fiber optik kablo, radyo
link veya uydu şebekeleri üzerinden sunulabilmektedir. Kiralık devre hizmetleri, diğer
işletmeciler tarafından kendi altyapılarının kurulumu ve elektronik haberleşme
hizmetlerinin üçüncü kişilere sunumu (toptan kiralık hatlar) için talep edilebildiği gibi
(bireysel ya da kurumsal) son kullanıcılar tarafından kendi ihtiyaçlarının karşılanması
amacıyla da talep edilebilmektedir (perakende kiralık hatlar).
(10) BTK tarafından yayımlanan “Toptan ve Perakende Kiralık Devreler Pazar Analizi”nde
belirtildiği üzere, VPN, geleneksel ve diğer2 kiralık devreler, işletmeciler tarafından
genellikle kurumsal müşterilere perakende düzeyde sunulan data, ses ve görüntü gibi
verinin özellikle coğrafi olarak uzak olan noktalar arasında iletimi hizmetine karşılık
gelmektedir. Bu hizmetlerin sunumu için gerekli fiziksel altyapıya sahip olmayan
işletmeciler, bu hizmeti yerleşik işletmecilerden toptan seviyede temin edebilmektedir.

1 Public Switched Telephone Network: Genel aktarmalı telefon şebekesi
2 Noktadan noktaya ATM, frame relay, metro ethernet, ADSL vb. teknolojiler kullanılarak oluşturulan
kiralık devreler.
18-33/545-269
8/28

(11) Toptan seviyede sunulan geleneksel kiralık devre hizmetinde, yerleşik işletmeci
tarafından, alternatif işletmeciden perakende seviyede veri iletim hizmeti almak isteyen
her bir müşterinin özel kullanımı için bir devre (port veya hat) tahsis edilmekte, tahsis
edilen hattın müşterinin talep ettiği noktalar arasında fiziksel olarak bağlanması ile bu
noktalar arasında veri iletimi gerçekleştirilmektedir. Buna göre, tahsis edilen hat
üzerinde abonenin trafiği, yerleşik işletmeci tarafından bakır kablo ile erişim şebekesi
üzerinden santrale bağlanmakta, oradan bakır veya fiber optik kablo ile taşıma
şebekesi üzerinden karşı ucun bağlı olduğu santrale taşınmaktadır.
(12) Diğer kiralık devre hizmetleri noktadan noktaya ATM, Frame Relay, metro ethernet,
G.DHDSL, Fiberlink, ADSL vb. teknolojiler kullanılarak oluşturulan kiralık devreler ve
VPN hizmetinden oluşmaktadır.
(13) Anılan teknolojilerden metro ethernet, başta internet servis sağlayıcılar olmak üzere
kurumsal kullanıcılar ve işletmecilerin sabit genişbant hizmetlerine erişebilmek için
kullandıkları teknolojik altyapılardan olup fiber optik kablo üzerinden mesafeden
bağımsız olarak 10 Gbps’e kadar ulaşan hızlarda veri aktarımına olanak sağlayan,
uçtan uca güvenli, simetrik iletim yapısına sahip bir teknolojidir. Metro ethernet
teknolojisi internet erişimi yanında noktadan noktaya veya çok noktadan çok noktaya
veri iletimi için de kullanılabilmekte ve kullanıcı teçhizatının metro ethernet şebekesi
arayüzüne irtibatlandırılması yoluyla hizmet verilmektedir. Noktadan noktaya metro
ethernet kullanıcının örneğin farklı coğrafi konumlarda bulunan ofisleri arasında veri
akışını sağlarken, kullanıcının internete erişimini sağlamamaktadır. Dolayısıyla
noktadan noktaya ya da çok noktadan çok noktaya metro ethernet hizmeti bir internet
erişimi hizmeti değildir. Bu nedenle, noktadan noktaya metro ethernet sadece “metro
ethernet” olarak adlandırılırken, kullanıcıya genişbant internet erişimi sağlayan metro
ethernet teknolojisi “metro ethernet internet” olarak tanımlanmaktadır.
(14) Kiralık devreler ve erişim teknolojileri BTK tarafından “Toptan ve Perakende Kiralık
Devreler Pazar Analizi Nihai Dokümanı”nda incelenmiş ve Türk Telekom, geleneksel
kiralık devre, kısmi kiralık devre, omurga kiralık devre, noktadan noktaya metro
ethernet ve ttünel, kısmi metro ethernet devresi, omurga metro ethernet devresi,
noktadan noktaya G.SHDSL ve ekotünel, fiberlink hizmetlerini içerecek şekilde toptan
ve perakende seviyede ülke genelinde sunulan kiralık devre sonlandırma ve taşıma
pazarlarında EPG’ye sahip işletmeci olarak belirlenmiştir.
(15) Dosya konusu ile ilgili bir diğer hizmet VPN hizmetidir. Veri erişim hizmeti niteliğinde
olan VPN (Virtual private Network- Sanal Özel Ağ) ile herhangi bir sabit genişbant
erişim teknolojisi (ör: xDSL, fiber, metro ethernet, ADSL, FR, G.SHDSL gibi)
kullanılarak coğrafi olarak uzak olan noktalar arasında data ve sesin transmisyonunu
sağlayan şebekelerdir. VPN, kullanıcının IP şebekesi dâhil kamuya açık şebekeler
üzerinden özel şebekesine güvenli olarak bağlanmasına olanak sağlamaktadır.
VPN’de kullanıcı trafiği, diğer kullanıcı trafiklerinin de taşındığı ortak fiziksel devreler ile
sanal bir bağlantı üzerinden iletilmektedir. Bununla birlikte, VPN kapsamında
yönlendirme ve şifreleme yapılarak kullanıcı trafiği internet trafiğinden ayrıştırılmakta
ve güvenli bir şekilde taşınmaktadır. Böylece kullanıcıya özel kapalı bir sanal ağ
oluşturulmakta ve internet ortamına çıkış sağlanmamaktadır. Toptan ve Perakende
Kiralık Devreler Pazar Analizi sonucunda VPN hizmeti, isteğe bağlı anahtarlama ve
yönlendirme özelliğinin olması ve genellikle noktadan çok noktaya, çok noktadan çok
noktaya bağlantıları içermesi nedeniyle ilgili pazar kapsamında değerlendirilmemiştir.
Dolayısıyla VPN hizmetlerinin sunumunda Türk Telekom’a getirilen herhangi bir
yükümlülük bulunmamaktadır.
18-33/545-269
9/28

(16) Yukarıda ifade edilen hususlar çerçevesinde dosya konusunun ihalelere ilişkin olan
kısmında Kurul’un yerleşik kararları da dikkate alınarak her bir ihale bakımından ihale
şartnamesinde talep edilen hizmetler özelinde ilgili pazar tanımı yapılabileceği
değerlendirilmektedir. Bununla birlikte ihaleler temelde kiralık devre hizmetlerine ilişkin
olduğundan ilgili ürün pazarı “kiralık devre hizmetleri pazarı” (toptan ve perakende)
olarak tanımlanmıştır.
(17) Son olarak başvurunun VPN hizmetlerinin sunumuna ilişkin iddiaları kapsamında, VPN
hizmetinin niteliğinin kiralık devrelerden farklılaşması, perakende seviyede sunulan bir
hizmet olması ve toptan sunumunun olmaması gibi sebeplerle bir diğer ilgili ürün
pazarı “VPN hizmetleri pazarı” olarak tanımlanmıştır. İlaveten VPN hizmetinin
sunulabilmesi için toptan seviyede kiralık devreler hizmetlerinin alınıyor olması,
başvuru konusunun metro ethernet erişim teknolojisine ilişkin olması ve başvuru
konusu uygulamaların etkisinin ortaya konulabilmesi bakımından “metro ethernet
teknolojisi ile sunulan VPN hizmetleri pazarı”nın da ele alınabileceği
değerlendirilmektedir.
I.4.2. İlgili Coğrafi Pazar
(18) Başvuru konusu hizmetler bakımından ülke çapında rekabet şartlarının homojen
olması nedeniyle ilgili coğrafi pazar “Türkiye” olarak belirlenmiştir.
I.5. Değerlendirme
(19) Dosya konusu başvurunun, Türk Telekom’un, data alımına ilişkin bazı ihalelerde
maliyet altında teklif sunmak, metro ethernet hizmetine ilişkin toptan tarifelerden farklı
olarak VPN hizmetlerini perakende seviyede 5 mbps altında sunmak ve kiralık
devrelere ilişkin toptan ve perakende düzeyde düzenlenen kampanyaları ile toptan
maliyetlerin altında perakende ücret belirlemek suretiyle 4054 sayılı Kanun’un 6.
maddesini ihlal ettiği iddiasına dayandığı anlaşılmaktadır. Bu itibarla aşağıda öncelikle
Türk Telekom’un hâkim durumda bulunup bulunmadığına ilişkin tespitlere yer verilmiş
ve ardından Türk Telekom’un uygulamaları her bir başvuru konusu iddia çerçevesinde
değerlendirilmiştir.
I.5.1. Hâkim Durum Değerlendirmesi
(20) 4054 sayılı Kanun’un 3. maddesinde hâkim durum, “Belirli bir piyasadaki bir veya
birden fazla teşebbüsün, rakipleri ve müşterilerinden bağımsız hareket ederek fiyat,
arz, üretim ve dağıtım miktarı gibi ekonomik parametreleri belirleyebilme gücü” olarak
ifade edilmiştir. Tanımdan anlaşılacağı üzere, incelenen teşebbüsün hâkim durumda
kabul edilebilmesi için asıl olarak rekabetçi baskılardan ne ölçüde bağımsız
davranabildiği önem taşımaktadır. Bu doğrultuda hakim durum değerlendirmesinde,
teşebbüsün ve rakiplerinin ilgili pazardaki konumu (hakim durumdaki teşebbüsün ve
rakiplerin pazar payı, pazar paylarının yıllar içerisindeki seyri, rakiplerin sayısı vb.),
pazara giriş ve pazarda büyüme engelleri (yasal düzenlemeler, fikri ve sınai mülkiyet
hakları, üstün teknoloji ve etkinlik, dikey bütünleşme, ana hammaddelere erişim,
reklam, marka bilinirliği, ürün farklılaştırması, portföy gücü, finansal ve ekonomik güç
vb.), alıcıların pazarlık gücü (teşebbüsün müşterilerinin büyüklüğü, alternatif temin
kaynakları, kendi arzını yaratma imkanı vb.) unsurları dikkate alınmaktadır.
(21) Alternatif internet servis sağlayıcıların perakende seviyede kiralık devre ve VPN
hizmetlerini sunabilmesi için ülke geneline yayılmış fiziki elektronik haberleşme
altyapısına sahip olması veya böyle bir altyapıya erişebiliyor olması gerekmektedir.
Alternatif işletmeciler toptan seviyede Türk Telekom’dan eriştikleri kiralık devre ve VPN
hizmetlerini perakende seviyede kurumsal kullanıcılara sunmaktadır. Kiralık devre
hizmetleri erişim teknolojilerinden bazıları fiber optik altyapı üzerinden sunulduğundan
18-33/545-269
10/28

ilk olarak fiber optik altyapı sahipliği pazar gücünü belirlemede önem taşımaktadır. Bu
doğrultuda aşağıdaki tabloda alternatif işletmecilerin ve Türk Telekom’un sahip
oldukları fiber altyapı uzunluklarına ve buna göre pazar paylarına yer verilmektedir:
Tablo 1: Türk Telekom ve Alternatif İşletmecilerin Fiber Altyapı Uzunlukları ve Pazar Payları
Türk Telekom Alternatif İşletmeciler
Toplam Fiber
Uzunluğu (km)
Pazar Payı (%)
Toplam Fiber
Uzunluğu (km)
Pazar Payı (%)
2014-4 192.671 78,69 52.176 21,31
2015-4 211.528 78,89 56.592 21,11
2016-4 228.407 78,50 62.567 21,50
2017-4 256.474 79,00 68.193 21,00
Kaynak: BTK’nın 2017 yılı 4. Çeyreğine İlişkin Pazar Verileri Raporu
(22) Yukarıdaki tablodan, fiber altyapı uzunluğu bakımından Türk Telekom’un pazar payının
2014-2017 yılları arasında %79 düzeyinde olduğu görülmektedir. 2015 yılının birinci
çeyreği itibarıyla Türk Telekom’un fiber altyapısının eriştiği hane sayısı 3,11 milyon
iken en geniş fiber optik altyapıya sahip olduğu bilinen alternatif işletmeci
Superonline’ın eriştiği hane sayısı 2,25 milyondur3. İlaveten ülke genelindeki bakır
altyapının tamamı Türk Telekom’a ait bulunmaktadır. Bakır altyapının fibere dönüşüm
süreci dikkate alındığında, Türk Telekom’un sahip olduğu bakır altyapının büyüklüğü
de fiziksel altyapı pazarındaki bu konumunu güçlendirebilecek önemli bir avantaj
sağlamaktadır.
(23) Ayrıca, genel olarak erişim şebekelerine yapılacak yatırımların yüksek ve batık maliyet
niteliğinde olduğu ve bu şebekelerde genellikle yüksek seviyeli ölçek ve kapsam
ekonomilerinin var olduğu dikkate alındığında, Türk Telekom’un toptan seviyedeki
gücünün kısa vadede değişmesi mümkün görünmemektedir. Yeni bir şebeke
oluştururken katlanılması gereken yatırım maliyetlerinin yanı sıra Ulaştırma, Denizcilik
ve Haberleşme Bakanlığı tarafından verilecek olan “geçiş hakkı kullanım onayı”nı
müteakip altyapının tesis edileceği taşınmazların tasarruf sahiplerinden (Geçiş Hakkı
Sağlayıcılarına-GHS) de izin alınması gerekmektedir. Bunun yanında, geçiş hakkına
konu güzergâhtaki taşınmazlar, aynı zamanda mera, kültür ve tabiat alanı (SİT) vb.
olarak koruma altına alınmış bir taşınmaz olduğunda bu konuda ilgili kurumlardan da
ayrıca izin alınması gerekmektedir. Bu bilgiler doğrultusunda, yasal ve idari engeller,
batık maliyetler, ölçek ve kapsam ekonomileri ile şebeke etkileri gibi pazar özelliklerinin
kiralık devre hizmetleri pazarında faaliyet gösteren teşebbüslerin büyümesinin ya da
pazara yeni teşebbüslerin girmesinin önünde engel yarattığını söylemek mümkündür.
(24) Hâkim durum değerlendirmesinde dikkate alınan bir diğer husus ise alıcıların gücüdür.
Superonline, Vodafone Telekomünikasyon A.Ş. (Vodafone), Turknet İletişim Hizmetleri
A.Ş. (Turknet) başta olmak üzere alternatif işletmecilerin kendi altyapılarını
geliştirmeye çalıştıkları bilinmektedir. Bununla birlikte alternatif işletmeciler halen büyük
ölçüde Türk Telekom’un altyapısını kullanmaktadır. Kurul, Türk Telekom’un kendisine
yapılan tesis paylaşımı başvurularını geciktirmek, zorlaştırmak ve/veya engellemek
suretiyle 4054 sayılı Kanun’u ihlal edip etmediğinin tespiti amacıyla yürütülen
soruşturma sonucunda aldığı 09.06.2016 tarihli ve 16-20/326-146 sayılı kararında da
alternatif işletmecilerin, elektronik haberleşme hizmetlerinin sunumunda Türk
Telekom’un altyapısına bağımlılıklarının devam ettiği değerlendirmesinde bulunmuştur.
2016-2018 yılları itibarıyla kiralık devre ve VPN hizmeti sunan alternatif işletmecilerin
pazar payı verilerine yer verilen aşağıdaki Tablo 2’de Türk Telekom dışındaki
işletmecilerin pazar paylarının düşük olduğu görülmektedir. Söz konusu düşük pazar
payları, toptan seviyede hizmet sunan alternatif bir sağlayıcının bulunmaması ve

3 Bkz. Kurul’un 09.02.2017 tarih ve 17-06/52-19 sayılı kararı.
18-33/545-269
11/28

alternatif işletmecilerin kısa vadede kendi altyapılarını oluşturmalarının önünde bir
takım engellerin bulunması alternatif işletmecilerin alıcı gücünün oldukça düşük
seviyede olduğunu göstermektedir.
(25) Yukarıda yapılan açıklamalar çerçevesinde Türk Telekom’un yüksek pazar payına
sahip olduğu, piyasada büyüme ve piyasaya giriş engellerinin bulunduğu ve alıcıların
gücünün düşük olduğu toptan kiralık devre hizmetleri pazarında Türk Telekom’un
hâkim durumda olduğu değerlendirilmektedir.
(26) Perakende kiralık devre ve VPN hizmetleri bakımından yapılan hâkim durum
değerlendirmesinde ilk olarak Türk Telekom’un ve en yakın rakiplerinin ilgili
pazarlardaki abone sayısı ile elde ettikleri gelir ve pazar payları önem taşımaktadır.
Yukarıda ilgili pazara ilişkin kısmında belirtildiği üzere kiralık devre hizmetleri diğer
işletmeciler tarafından kendi altyapılarının kurulumu için kullanılmaktadır. Kamu
ihaleleri ve özel teşebbüslerin alımlarında talep edilen kiralık devrelerin çoğunlukla
VPN hizmetine ilişkin olduğu görülmektedir. Bu itibarla teşebbüsün perakende kiralık
devre hizmetlerindeki konumunun anlaşılabilmesi için aşağıda Türk Telekom ve
rakiplerinin VPN hizmetlerinde elde ettiği abone sayısı ve gelir bazında pazar payına
yer verilmiştir:
Tablo 2: VPN Hizmeti Pazarında Abone Sayısı ve Gelirler Bakımından Pazar Payları (%)
2016 2017 2018 İlk 6 Ay
Teşebbüsler
Abone
Sayısı
Gelir
Abone
Sayısı
Gelir
Abone
Sayısı
Gelir
Alfa (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Superonline (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Türk Telekom4 (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Vodafone (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Turknet (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Toplam ~100,000 ~100,000 ~100,000 ~100,000 ~100,000 ~100,000
Kaynak: Teşebbüslerden Elde Edilen Bilgiler Çerçevesinde Yapılan Hesaplamalar
(27) Tabloların incelenmesinden, Türk Telekom’un VPN hizmeti pazarında 2016 yılında
%(…..) civarında olan pazar payını 2017 yılında %(…..)’e çıkardığı ve 2018 yılında da
bu payı koruduğu görülmektedir. Benzer şekilde gelir bakımından pazar payında da
ciddi değişikliklerin olmadığı ve %(…..) arasında değiştiği görülmektedir. VPN
hizmetleri pazarında Superonline’ın pazar pa