Rekabet Kurumu Başkanlığından,
(Yargı Kararları Üzerine Verilen)
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2009-1-93
Karar Sayısı : 18-10/185-88
Karar Tarihi : 05.04.2018
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Prof. Dr. Ömer TORLAK
Üyeler : Arslan NARİN, Dr. Metin ARSLAN,
Adem BİRCAN, Şükran KODALAK, Mehmet AYAN
B. RAPORTÖRLER : Burak SAĞLAM, Bilge YILMAZ, Musa ÇOKUR, Ahmet YALÇIN
C. TARAF : -Türk Eczacıları Birliği
Willy Brandt Sokak No:9 06690 Çankaya/Ankara
(1) D. DOSYA KONUSU: Türk Eczacıları Birliğinin eczanelerin alım koşullarını
piyasa dışında belirlemek suretiyle 4054 sayılı Kanun'un 4. maddesini ihlal
ettiğine ilişkin 08.07.2010 tarih ve 10-49/912-321 sayılı Kurul kararının idari para
cezası takdirine ilişkin 3. maddesinin Danıştay 13. Dairesinin 16.12.2014 tarih
ve 2010/4769 E., 2014/4294 K. sayılı kararı ile iptal edilmesi üzerine yeniden
karar alınması.
(2) E. İDDİALARIN ÖZETİ: Türk Eczacıları Birliği’nin (TEB), eczanelerin alım koşullarını
piyasa dışında belirleyerek 4054 sayılı Kanun’u ihlal ettiği iddiası.
(3) F. DOSYA EVRELERİ: TEB’in eczanelerin alım koşullarını piyasa dışında belirlemek
suretiyle 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun'un (4054 sayılı Kanun) 4.
maddesini ihlal ettiğine ilişkin aynı Kanun’un 41. maddesi uyarınca yürütülen
soruşturma sonucunda 08.07.2010 tarih ve 10-49/912-321 sayı ile Rekabet Kurulu
(Kurul) tarafından,
 Türk Eczacılar Birliği’nin (TEB) eczanelerin alım koşullarını piyasa dışında
belirlemesinin 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesi kapsamında olduğuna,
 Anılan teşebbüs birliği karar ve uygulamalarının Kanun’un 5. maddesinin
birinci fıkrasında sayılan şartları karşılamaması nedeniyle aynı Kanun’un 4.
maddesi hükümlerinin uygulanmasından muaf tutulamayacağına,
 Kanun’un 4. maddesi kapsamında olan ve 5. maddesinde düzenlenen
muafiyetten yararlanamayan karar ve uygulamalarından dolayı TEB’e,
Kanun’un 16. maddesi ve Rekabeti Sınırlayıcı Anlaşma, Uyumlu Eylem ve
Kararlar ile Hakim Durumun Kötüye Kullanılması Halinde Verilecek Para
Cezalarına İlişkin Yönetmelik uyarınca 2009 mali yılı sonunda oluşan
12.039.676,55 TL tutarındaki gayrisafi gelirlerinin %3 (yüzde üç)’ü oranında
olmak üzere 361.190,30 TL (üçyüzaltmışbirbinyüzdoksan lira otuz kuruş) idari
para cezası verilmesine,
 Kanun’un 9. maddesinin birinci fıkrası uyarınca, eczanelerin alım koşullarının
piyasa dışında belirlenmesi yönündeki karar ve uygulamalara, ayrıca bu
şekilde belirlenen alım koşullarının elde edilmesi için sağlayıcı teşebbüslere
yönelik her türlü eyleme son verilmesi yükümlülüğünün TEB’e bildirilmesi için
Başkanlığın görevlendirilmesine OYBİRLİĞİ ile
18-10/185-88
2/8
karar verilmiştir.
(4) Anılan Kurul kararı hakkında, Danıştay 13. Dairesinin 18.02.2011 tarih ve 2010/4769
E. sayılı kararıyla, Kurul’un dosya konusu kapsamında karar alma yetkisinin
bulunmadığı gerekçesiyle yürütmenin durdurulmasına hükmedilmiştir.
(5) Rekabet Kurumunun yürütmenin durdurulmasına itirazı üzerine Danıştay İdari Dava
Daireleri Kurulu (DİDDK) tarafından 17.11.2011 tarih ve 2011/225 sayılı hüküm ile
yürütmenin durdurulması kararı kaldırılmıştır. Ancak, daha sonra dosyayı tekrar ele
alan Danıştay 13. Dairesinin 02.04.2012 tarih ve 2010/4769 E. sayılı kararı ile,
mezkûr kararda verilen idari para cezasının Rekabeti Sınırlayıcı Anlaşma, Uyumlu
Eylem ve Kararlar ile Hâkim Durumun Kötüye Kullanılması Halinde Verilecek Para
Cezalarına İlişkin Yönetmelik (Ceza Yönetmeliği) hükümlerine uyulmadan, yargısal
denetime imkân vermeyecek şekilde belirlendiği gerekçesiyle tekrar yürütmeyi
durdurma kararı alınmıştır1. Kurum tarafından yapılan yürütmenin durdurulması
itirazı, 23.01.2013 tarih ve 2012/468 sayı ile DİDDK tarafından reddedilmiştir.
(6) Diğer taraftan söz konusu Kurul kararı hakkında, kararda ilgili pazarın belirlenmediği,
TEB'in kuruluş kanunundan kaynaklı yetkilerini kullanmasına ilişkin tasarrufları
hususunda hüküm tesis etmeye Kurul’un yetkili olmadığı, para cezası takdirinin nasıl
oluştuğunun karardan anlaşılamadığı ve soruşturma konusu eylemlerin ihlal
niteliğinde olmadığı gerekçeleriyle TEB tarafından açılan iptal davasına ilişkin alınan
Danıştay 13. Dairesi’nin 16.12.2014 tarih ve 2010/4769 E., 2014/4294 K. sayılı
kararında,
 TEB’in ve bağlı eczacı odalarının soruşturma konusu olan "eczanelerin alım
koşullarını piyasa dışında belirlemek" amacıyla firmaların kolektif olarak
boykot edilmesine yönelik karar ve uygulamalarının 6643 sayılı TEB
Kanunu'nun 39. maddesinde yer alan herhangi bir görevinin kapsamında
olmadığı, dolayısıyla TEB’in ve bağlı ecza odalarının söz konusu karar ve
uygulamalarının 4054 sayılı Kanun'un 4. maddesi kapsamında rekabet ihlali
sonucunu doğurup doğurmadığının incelenerek Kurul tarafından bir işlem tesis
edilmesinde yetki yönünden hukuka aykırılık bulunmadığı,
 TEB ve ona bağlı olan ecza odaları tarafından, eczanelere sundukları ticari
iskonto ve vadeleri azalttıkları için bazı ilaç üreticileri/ithalatçılarına karşı
boykot yapılması yönünde, internet siteleri vasıtasıyla üye eczacılara çağrıda
bulunulduğunun tespit edilmesi üzerine, TEB'in, eczanelerin alım koşullarını
piyasa dışında belirleyerek 4054 sayılı Kanun'un 4. maddesini ihlal edip
etmediğinin tespit edilebilmesi amacıyla, aynı Kanun'un 41. maddesi uyarınca
başlatılan soruşturma kapsamında elde edilen bilgi ve belgeler doğrultusunda,
eczanelerin alım koşullarının piyasa dışında belirlenmesi amacıyla TEB
bünyesinde toplantılar yapıldığı, bu toplantılarda, Sağlık Bakanlığı tarafından
başlatılan sağlıkta dönüşüm projesi kapsamında ilaç fiyatlarının düşürülmesi
sonucu, pazar payı yüksek olan ilaçların ticari iskontolarının
düşürülmesinin/kaldırılmasının ve vade sürelerinin kısaltılmasının serbest
eczacıların ilaç alım koşullarında yaşadığı en temel sorunlar olarak ele
alındığı, ilaç firmaları/ithalatçıları ve dağıtım kanallarının kendi karlılıklarını
artırma adına girişmiş oldukları bu değişiklikler nedeniyle eczacıların
karşılaştığı maddi sorunların çözülebilmesi için, alım koşullarının, eşdeğeri

1 Danıştay’ın söz konusu kararı kapsamında ayrıca, Kurul tarafından idari para cezasının belirlenmesi
bakımından, kartellere ilişkin yaptırımı düzenleyen Ceza Yönetmeliği’nin 5. maddesinin birinci
fıkrasının (a) bendinin esas alınmasında hukuka uygunluk bulunmadığı ifade edilmektedir.
18-10/185-88
3/8
olmayan ürünlerde en az %4 ve eşdeğeri bulunan ürünlerde en az %7 indirim
ve en az 90 gün vade ile gerçekleştirmesi olarak belirlendiği, bu koşulların
TEB ve bağlı ecza odalarının internet siteleri ve SMS'ler yoluyla tüm üye
eczacılara duyurulduğu, koşullara uymayanlara karsı boykot çağrısında
bulunulduğu, ayrıca toplantılarda belirlenen bu koşullarla ilaç satmaları için
yüz yüze görüşmelerin yanı sıra telefon görüşmeleri yoluyla firmalar üzerinde
baskı kurulmaya çalışıldığı, koşullara uygun olarak hareket etmeyen
teşebbüslere karsı önlem alınacağının bildirildiği, sonuç almaya yönelik söz
konusu önlemlerin, eşdeğeri bulunan ürünlerde talebin diğer ürünlere
yönlendirilmesi, eşdeğeri olmayan ürünlerde reçete sahiplerine bir kutu ilaç
verilerek ikna yoluna gidilmesi, geçmişte satın alınan ürünlerin ilaç depolarına
iade edilmesi, yeni alımların yapılmaması, stokların en az düzeyde tutulması
ve teşebbüs kampanyalarına dahil olunmaması şekillerinde kararlaştırıldığı ve
uygulandığı, bu karar ve uygulamalar sonucunda, bir kısım teşebbüslerin zarar
ettiği, bir kısım teşebbüslerin ise olası bir boykot eyleminin hedefi olmaktan
çekinerek, TEB'in talebi doğrultusunda satış koşullarında değişikliğe gittiği
hususlarının usulüne uygun olarak yürütülen soruşturma neticesinde
saptandığının anlaşıldığı, bu durumda eczanelerin alım koşullarını piyasa
dışında belirlemek amacıyla firmaların kolektif olarak boykot edilmesine
yönelik TEB karar ve uygulamalarının 4054 sayılı Kanun'un 4. maddesi
kapsamında bir ihlal teşkil ettiği,
 Bu karar ve uygulamaların 5. maddedeki bireysel muafiyet koşullarını da
taşımadığı anlaşıldığından dava konusu Kurul kararının ihlal tespitine ve bu
ihlallerin sona erdirilmesine yönelik olarak Kanun'un 9. maddesinin üçüncü
fıkrası uyarınca TEB’e görüş bildirilmesine ilişkin kısımlarında hukuka aykırılık
saptanmadığı,
 Ancak, TEB’in ihlal oluşturan, karar ve uygulamalarının tespiti üzerine, bu
karar ve uygulamalarının 4054 sayılı Kanun'un 4. maddesi kapsamında
olduğundan bahisle, aynı Kanun'un 16. maddesi ve Ceza Yönetmeliği
uyarınca 2009 mali yıl sonunda oluşan gayrisafi gelirlerinin %3'ü oranında idari
para cezası verildiği anlaşılmakta ise de, dava konusu Kurul kararında idari
para cezası oranının ne şekilde belirlendiğine ilişkin hiçbir husus yer almadığı,
her ne kadar Kurul kararının ihlalin ağırlığı başlıklı bölümünde, TEB’in idari
para cezası verilmesine konu eylemlerinin ağırlığı konusunda
değerIendirmeler yer almışsa da, bu değerlendirmelerin idari para cezası
oranının belirlenmesi noktasında ne şekilde dikkate alındığının anlaşılamadığı,
4054 sayılı Kanun'da ve Ceza Yönetmeliği’nde yer alan idari para cezası
oranının belirlenmesinde dikkate alınması gereken hususların, kararda dikkate
alınıp alınmadığının belli olmadığı, bu çerçevede, temel para cezasının
belirlenmediği, olayda ağırlaştırıcı veya hafifletici unsurların bulunup
bulunmadığı, var ise oranın belirlenmesinde etkisinin ne olduğu hususlarına
kararda yer verilmediği, bu durumda, 4054 sayılı Kanun ve Ceza
Yönetmeliği’nde belirlenen idari para cezası oranlarının belirlenmesine ilişkin
ilke ve esaslara uyulmaksızın, bu suretle idari para cezası miktarı açısından
yargısal denetime imkân vermeyecek şekilde belirlenen %3 oranı üzerinden
TEB’e idari para cezası verilmesine ilişkin Kurul kararının sonuç kısmının
TEB’e idari para cezası takdirine ilişkin 3. maddesinde hukuka uygunluk
bulunmadığı,
18-10/185-88
4/8
ifade edilerek, bahse konu Kurul kararının sonuç kısmının 3. maddesinin iptaline,
kararın diğer kısımları açışından davanın reddine hükmedilmiştir. Mezkûr yargı
kararı, Kurum tarafından 08.05.2015 tarihinde tebellüğ edilmiştir.
(7) Danıştay’ın söz konusu kısmi iptal kararının yerine getirilmesine ilişkin hazırlanan
03.04.2018 tarih ve 2009-1-93/BN sayılı Bilgi Notu, Kurul’un 05.04.2018 tarihli
toplantısında görüşülerek işbu nihai karar tesis edilmiştir.
(8) G. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: İlgili Bilgi Notunda, mezkûr iptal kararının gereğinin İdari
Yargılama Usulü Kanunu’nun (İYUK) 28. maddesi uyarınca yerine getirilmesine ilişkin
alınacak Kurul Kararında,
 4054 sayılı Kanun ve Ceza Yönetmeliği’nde yer alan ilke ve esaslara uyularak
idari para cezasının belirlenmesi gerektiği, bu kapsamda öncelikle temel para
cezasının belirlenmesi, daha sonra ağırlaştır