Rekabet Kurumu
Karar Sayısı: 18-03/29-17
Karar Türü: Rekabet İhlali
Konu: Silivri Fırıncıları Yardımlaşma ve Dayanışma Derneği bünyesinde yer alan ekmek üreticisi firmaların aralarında anlaşarak ekmek satış fiyatını belirlemek suretiyle 4054 sayılı Kanun'u ihlal ettiği iddiası
Karar Tarihi: 18.01.2018

Rekabet Kurumu Başkanlığından,

REKABET KURULU KARARI

Dosya Sayısı : 2017-3-56 (Önaraştırma)
Karar Sayısı : 18-03/29-17
Karar Tarihi : 18.01.2018
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Prof. Dr. Ömer TORLAK
Üyeler : Arslan NARİN, Fevzi ÖZKAN, Adem BİRCAN,
Şükran KODALAK, Mehmet AYAN
B. RAPORTÖRLER: Mustafa Okan ALPAY, Ömer Volkan YAZAR, Ebrar KOCAMAN
C. BAŞVURUDA
BULUNAN : Murat ÇAKIR
Temsilcisi: Av. Ozan ERSARAÇ
Piri Mehmet Paşa Mah. Burhan Soyaslan Cad. No:34/A
Silivri/İstanbul
D. HAKKINDA İNCELEME
YAPILAN : - İstanbul ili Silivri ilçesinde faaliyet gösteren Silivri Fırıncıları
Yardımlaşma ve Dayanışma Derneği
- İstanbul ili Silivri ilçesinde faaliyet gösteren Silivri Fırıncıları
Yardımlaşma ve Dayanışma Derneği bünyesindeki ekmek
üreticisi firmalar
(1) E. DOSYA KONUSU: Silivri Fırıncıları Yardımlaşma ve Dayanışma Derneği
bünyesinde yer alan ekmek üreticisi firmaların aralarında anlaşarak ekmek satış
fiyatını belirlemek suretiyle 4054 sayılı Kanun'u ihlal ettiği iddiası.
(2) F. İDDİALARIN ÖZETİ: Şikayetçi, ilgili başvurusunda özetle; Silivri Fırıncıları
Yardımlaşma ve Dayanışma Derneği (DERNEK) bünyesinde bir araya gelen ekmek
üreticisi teşebbüslerin ekmek satış fiyatı konusunda aralarında anlaştıklarını, kendilerinin
ve diğer birkaç teşebbüsün söz konusu fiyat birlikteliğine uymamaları nedeniyle DERNEK
tarafından baskılara maruz kaldıklarını iddia etmiştir.
(3) Başvuruda ifade edilen bir başka husus ise, DERNEK’in girişimleri üzerine Silivri Sulh
Hukuk Mahkemesinin 2017/10 D.İş sayılı kararı ile ekmeğin üretim maliyetinin 1,04 TL
olarak belirlendiği ve DERNEK yetkililerinin bu kararı gerekçe göstererek Türkiye Esnaf
ve Sanatkarları Konfederasyonu (TESK) tarafından belirlenen 1,25 TL’lik azami satış
fiyatını asgari satış fiyatı gibi sunduklarıdır.
(4) G. DOSYA EVRELERİ: Rekabet Kurumu kayıtlarına 21.08.2017 tarih ve 6032 sayı ile
intikal eden başvuru üzerine düzenlenen 25.08.2017 tarih ve 2017-3-56/İİ sayılı İlk
İnceleme Raporu Rekabet Kurulu’nun (Kurul) 27.09.2017 tarihli toplantısında
görüşülmüş ve 17-30/505-M sayı ile konu hakkında önaraştırma yapılmasına karar
verilmiştir. Bu karar üzerine hazırlanan 09.01.2018 tarih ve 2017-3-56/ÖA sayılı
Önaraştırma Raporu görüşülerek karara bağlanmıştır.

18-03/29-17
2 / 5

(5) H. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: İlgili raporda özetle; soruşturma açılmasına gerek
bulunmadığı ifade edilmiştir.
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
I.1. Sektör Hakkında Bilgi
(6) Önaraştırma konusu olan klasik ekmek, buğday ununa su, tuz ile maya katılmasının
ardından bu karışımın mayalanmaya bırakılması ve pişirilmesi ile elde edilmektedir.
Ülkemizde klasik ekmek üreten 40.000’in üzerinde fırının büyük kısmını küçük ölçekli
işletmeler oluşturmaktadır. Klasik ekmeğin üretimini, üretim teknolojisi bakımından;
geleneksel üretim ve endüstriyel üretim olarak ikiye ayırmak mümkündür.
(7) Geleneksel üretim küçük çaplı fırınlar bünyesinde gerçekleştirilmekte, bu fırınlardaki
üretim büyük oranda beyaz buğday unundan yapılan ekmekle sınırlı olmaktadır.
Endüstriyel üretim ise ekmeğin yüksek kapasite ile üretimini sağlamakta, yeni
teknolojilerin uygulanmasına, işbölümünün artmasına, uzmanlaşmaya imkân
tanımaktadır. Bir başka deyişle, yüksek kapasite ve düşük maliyet ile ölçek
ekonomilerinin pozitif etkilerinden faydalanma ve uzmanlaşma sayesinde daha ucuz,
daha hijyenik ve daha geniş bir ürün yelpazesi ortaya çıkmaktadır. Konuyla ilgili olarak,
tünel/kombine fırınlar büyük ölçekli ekmek üretim tesislerine örnek verilebilir.
(8) Türkiye’de ekmek üretimine ilişkin esaslar temel olarak 29.12.2011 tarih ve 28157 (3.
mükerrer) sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan "Türk Gıda Kodeksi Yönetmeliği"ne göre
hazırlanan 2012/2 sayılı Türk Gıda Kodeksi Ekmek ve Ekmek Çeşitleri Tebliği (Tebliğ)
ile düzenlenmiştir.
(9) Söz konusu Tebliğ’de ekmek ve ekmek çeşitlerinin tanımının yapıldığı ve bu ürünlerin
özelliklerinin belirlendiği görülmektedir. Tebliğ’in “Amaç” başlıklı 1. maddesinde ekmek
ve ekmek çeşitleri kavramları ayrı ayrı ifade edilmiş, bu ayrımı destekler şekilde aynı
Tebliğ’in 4. maddesinde bu kavramlar ayrı tanımlara bağlanmıştır. Nitekim “ekmek”
kavramı, yalnızca buğday unundan yapılan ürünler için kullanılmaktayken "ekmek
çeşitleri" buğday ununa diğer tahılların ve hatta çeşnilerin katılması ile ortaya çıkan
ürünleri tanımlamak için kullanılmıştır.
(10) Klasik ekmek ile çeşit ekmek arasındaki en önemli fark, klasik ekmeğin gramaj ve
fiyatlandırma bakımından tabi olduğu sınırlamalar nedeniyle ortaya çıkmaktadır. Anılan
maddenin devamında çeşit ekmekler için istisna tanınarak paketlenmiş ekmeklerin
ağırlıkları bakımından muhtelif ağırlıklarda piyasaya sunulması mümkün kılınmıştır.
(11) Fiyatlandırma yönünden bakıldığında, klasik ekmek fiyatının Tebliğ’deki gramaja ilişkin
hüküm çerçevesinde düzenlendiği, gramaj bazında fiyat üst sınırı belirlendiği
görülmektedir. Ekmek üreticilerinden Esnaf ve Sanatkârlar Odalarına bağlı olan esnaf
niteliğindeki işletmelerin 5362 sayılı Esnaf ve Sanatkârlar Meslek Kuruluşları Kanunu’nun
62. maddesine göre belirlenen azami fiyatlara uymaları gerekmektedir. Ticaret ve sanayi
odalarına kayıtlı tacir ve sanayici niteliğindeki işletmeler ise, 5174 sayılı Türkiye Odalar
ve Borsalar Birliği ile Odalar ve Borsalar Kanunu’nun (5174 sayılı Kanun) 12. maddesi
ve bu maddeye dayanarak çıkarılan “Tacir ve Sanayiciler Tarafından Üretilen Mal ve
Hizmetlerin Azami Fiyat Tarifelerinin Düzenlenmesi Hakkında Yönetmelik” hükümleri
çerçevesinde belirlenen azami fiyat tarifesine uymak durumundadır. Ancak azami fiyatın
altında bir fiyatla satış yapılabilmesinin önünde herhangi bir engel bulunmamaktadır.

18-03/29-17
3 / 5

I.2. İlgili Ürün Pazarı
(12) İlgili ürün pazarının tespitinde, tüketicinin gözünde fiyatı, kullanım amaçları ve nitelikleri
bakımından aynı sayılan mal veya hizmetlerden oluşan pazar dikkate alınmaktadır.
Birçok Kurul kararıyla uyumlu olarak bu dosya bakımından da ilgili ürün pazarı “ekmek
pazarı” olarak belirlenmiştir.
I.3. İlgili Coğrafi Pazar
(13) Coğrafi pazar, teşebbüslerin mal ve hizmetlerinin arz ve talebi konusunda faaliyet
gösterdikleri, rekabet koşullarının yeterli derecede homojen ve özellikle rekabet koşulları
komşu bölgelerden hissedilir derecede farklı olduğu için bu bölgelerden kolayca
ayrılabilen bölgelerdir. DERNEK İstanbul ilinin Silivri ilçesinde, ilçe merkezi ve çevresinde
faaliyet göstermektedir. Bu kapsamda ilgili coğrafi pazar “İstanbul ili Silivri ilçesi” olarak
belirlenmiştir.
I.4. Yapılan İncelemelerde Elde Edilen Bilgi ve Belgeler
(14) DERNEK’te yapılan yerinde incelemede düşük fiyattan satış yaparak haksız rekabete
neden olan teşebbüslere karşı hukuki yollara başvurulmasına ilişkin alınan kararın
bulunduğu karar defteri başta olmak üzere birtakım belgeler elde edilmiştir. Ayrıca
DERNEK yetkilileriyle konuya ilişkin bir görüşme de gerçekleştirilmiştir.
(15) Yapılan görüşmede özetle:
- Şikayetçi Murat ÇAKIR’ın DERNEK’in kurucu üyesi olduğu,
- Silivri Sulh Hukuk Mahkemesinin 2017/10 D.İş sayılı kararı ile 250 gram ekmek
maliyetinin 1,04 TL olarak belirlendiği,
- Şikayetçinin düşük fiyat politikasının asıl amacının rakiplerin faaliyetlerini
zorlaştırmak olduğu, buna kanıt olarak şikayetçinin perakende satış yaptığı kendi
işletmesinin bulunduğu Çeltik mahallesi ve civarına 1,25 TL’den, Silivri ilçe
merkezine ise 0,75 TL’den ekmek satışı gerçekleştirmesinin gösterilebileceği,
- Şikayetçinin fiyat politikasının talebin büyüklüğüne göre değiştiği, örneğin satış
noktasının çok fazla ekmek talep etmesi halinde düşük fiyat politikasını maliyetler
nedeniyle uygulayamadığı, bu durumun şikayetçinin asıl amacının düşük fiyatla
ekmek satmak değil diğer fırınları baskı altına almak olduğunun açıkça görüldüğü,
- Şikayetçinin daha önce bölgedeki A101 mağazalarına ekmek tedarik ettiği ancak
A101’in kendisiyle çalışmayı bırakması üzerine o bölgede düşük fiyat uygulamaya
başladığı,
I.5. Değerlendirme
(16) 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesinde “Belirli bir mal veya hizmet piyasasında doğrudan
veya dolaylı olarak rekabeti engelleme, bozma ya da kısıtlama amacını taşıyan veya bu
etkiyi doğuran yahut doğurabilecek nitelikte olan teşebbüsler arası anlaşmalar, uyumlu
eylemler ve teşebbüs birliklerinin bu tür karar ve eylemleri hukuka aykırı ve yasaktır.”
denilmektedir.

18-03/29-17
4 / 5

(17) İddialar bakımından değinilmesi gereken ilk husus ekmek satış fiyatına ilişkin mahkeme
kararlarıdır. Bu kararlardan ilki Çankırı 1. Asliye Hukuk Mahkemesinin 03.12.2013 tarih
2013/41-2013/472 sayılı kararı ve ilk derece mahkemesi hükmünü onayan Yargıtay 11.
Hukuk Dairesinin 23.06.2014 tarih, 2014/11805 sayılı kararıdır. Söz konusu davada,
Çankırı ilinde faaliyet gösteren iki fırıncının ekmeği maliyetinin altında satarak haksız
rekabette bulundukları iddiası ele alınmıştır. Dosya kapsamında bilirkişi görüşüne
başvurularak 250 gr. ekmeğin maliyeti tespit ettirilmiştir. Bilirkişi tarafından, bir adet
ekmeğin maliyetinin, bulunulan il, kullanılan üretim tekniği ve girdilerin özelliklerine bağlı
olarak değişebileceği belirtilerek, bir çuval undan ortalama 240 adet ekmek
üretilebilmesinden hareketle bir adet ekmeğin maliyetinin 60 kuruş olduğu belirlenmiştir.
Kararda dosyaya sunulan belgelerden ve toplanan delillerden yola çıkılarak, maliyetler
gereği 70 kuruştan satılması gereken 250 gr ekmeği, 40 kuruşa satmaları nedeniyle
davalıların haksız rekabette bulunduklarına hükmedilmiştir. Yargıtay 11. Hukuk
Dairesinin 23.06.2014 tarih, 2014/11805 sayılı kararı ile ilk derece mahkemesi kararı
onanmıştır.
(18) DERNEK’te yapılan yerinde incelemede DERNEK’in başvurusu üzerine benzer şekilde
Silivri Sulh Hukuk Mahkemesi tarafından 250 gram ekmeğin maliyetinin tespitine yönelik
bir karar alındığı ve söz konusu kararda 250 gram ekmeğin maliyetinin 1,04 TL olarak
belirlendiği görülmüştür. Yukarıda yer verilen mahkeme kararı kapsamında ilgili esnaf
odaları tarafından standart 250 gram ekmek için belirlenen fiyatın altında yapılan
satışların, maliyet altı satış olarak değerlendirildiği ve haksız rekabet olarak
nitelendirildiği görülmektedir. DERNEK’in şikayetciye gönderdiği ihtarnamede Silivri Sulh
Hukuk Mahkemesinin kararına atıf yapıldığı görülmektedir. Bu kapsamda DERNEK
tarafından şikayetciye karşı açılan ve Bakırköy 2. Asliye Ticaret Mahkemesinde devam
eden haksız rekabetin tespiti ve men’i davasına ilişkin belgeler yerinde incelemede elde
edilmiştir. Bu noktada fırıncılara yapılan söz konusu uyarıların rekabeti kısıtlama
amacından ziyade mahkeme kararının uygulanmasından ibaret olduğu, bu çerçevede
tarafların şikâyete konu uygulamalarının, yukarıda içeriği izah edilen mahkeme kararının
esasından farklılaşmadığı anlaşılmıştır.
(19) Öte yandan söz konusu uyarıların yerel seviyede olduğu ve pazarda etki doğurmadığı
tespit edilmiştir. Nitekim yerinde incelemede elde edilen aynı döneme ait satış fişlerinden
anlaşılacağı üzere şikayete konu edilen bölgede ekmek fiyatlarının değişkenlik gösterdiği
görülmüştür. Bununla birlikte Silivri ilçesinde 92 adet ruhsat sahibi ekmek üreticisinin
bulunduğu ve bu teşebbüslerin 32’sinin derneğe üye olduğu görülmüştür. DERNEK
üyelerinin bölgede faaliyet gösteren ekmek üreticilerinin üçte birinden oluşmasının söz
konusu uygulamanın pazardaki etkisinin kısıtlı olmasına neden olan bir başka husus
olduğu değerlendirilmiştir.
(20) Açıklamalar çerçevesinde, yapılan incelemelerde İstanbul ili Silivri ilçesinde DERNEK’in
ve bünyesindeki ekmek üreticisi firmaların iddia konusu davranışlarla 4054 sayılı
Kanun’u ihlal ettiklerine yönelik herhangi bir belge, bilgi veya bulguya ulaşılamamıştır.

18-03/29-17
5 / 5

J. SONUÇ
(21) Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre, dosya konusu iddialar ile ilgili
olarak 4054 sayılı Kanun’un 41. maddesi uyarınca şikayetin reddi ile soruşturma
açılmamasına gerekçeli kararın tebliğinden itibaren 60 gün içinde Ankara İdare
Mahkemelerinde yargı yolu açık olmak üzere, OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.


Full & Egal Universal Law Academy