Rekabet Kurumu
Karar Sayısı: 17-31/522-226
Karar Türü: Menfi Tespit ve Muafiyet
Konu: Devlet Malzeme Ofisi Genel Müdürlüğü tarafından yapılması planlanan, kamu kurum ve kuruluşlarının akaryakıt ihtiyaçlarını karşılamak üzere akaryakıt alım anlaşması yaparak finansal aracılık hizmeti sunulması işlemine menfi tespit/muafiyet tanınması talebi
Karar Tarihi: 10.10.2017

Rekabet Kurumu Başkanlığından,

REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2015-1-79
Karar Sayısı : 17-31/522-226
Karar Tarihi : 10.10.2017
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Prof. Dr. Ömer TORLAK
Üyeler : Arslan NARİN, Adem BİRCAN, Şükran KODALAK, Mehmet AYAN
B. RAPORTÖRLER: Harun GÜNDÜZ, Çağlar Deniz ATA, Musa ÇOKUR
C. BAŞVURUDA
BULUNAN : Devlet Malzeme Ofisi Genel Müdürlüğü
İnönü Bulvarı No:18 06570 Yücetepe/Ankara
E. DOSYA KONUSU: Devlet Malzeme Ofisi Genel Müdürlüğü tarafından yapılması
planlanan, kamu kurum ve kuruluşlarının akaryakıt ihtiyaçlarını karşılamak üzere
akaryakıt alım anlaşması yaparak finansal aracılık hizmeti sunulması işlemine
menfi tespit/muafiyet tanınması talebi.
(1) F. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 25.08.2017 tarih ve 6169 sayı ile giren başvuru
üzerine hazırlanan 25.09.2017 tarih ve 2015-1-79/MM sayılı Muafiyet/Menfi Tespit
Raporu görüşülerek karara bağlanmıştır.
(2) G. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: İlgili raporda;
1. Devlet Malzeme Ofisi Genel Müdürlüğü’nün (DMO) kamu hukukuna tabi olan veya
kamunun denetimi altında bulunan ya da kamu kaynağı kullanan kamu kurum ve
kuruluşlarının taşıt ve iş makinelerine yönelik akaryakıt ihtiyaçlarının karşılanması
amacıyla akaryakıt alım anlaşması yaparak finansal aracılık hizmeti verme
uygulamasının ekonomik faaliyet olarak değerlendirilemeyeceği,
2. Bu bağlamda söz konusu uygulamanın 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında
Kanun (4054 sayılı Kanun) kapsamında bir teşebbüs davranışı olarak
değerlendirilemeyeceği, dolayısıyla planlanan bu uygulamanın 4054 sayılı Kanun’un
kapsamında olmadığı
sonucuna ulaşılmıştır.
H. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
H.1.Tarafa İlişkin Bilgiler
(3) DMO, 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname
(233 sayılı KHK) hükümlerine tabi olarak kurulan, tüzel kişiliğe sahip, faaliyetlerinde özerk
ve sorumluluğu sermayesiyle sınırlı, 233 sayılı KHK ve Ana Statüsü hükümleri saklı
kalmak kaydıyla özel hukuk hükümlerine tabi bir İktisadi Devlet Teşekkülüdür. DMO’nun
amaçları “Devlet Malzeme Ofisi Genel Müdürlüğü Ana Statüsü”’nde;
“Kamu kurum ve kuruluşlarının ihtiyacı olan mal ve hizmetlerin kamu yararı
gözetilerek, kamu kaynaklarının etkin ve verimli biçimde kullanılması, savurganlığın
önlenmesi, faaliyet alanına giren ihtiyaç konusu malzemenin standart ve kalitesinin
azami ölçüde sağlanması, şeffaflık, rekabet, hesap verebilirlik prensipleri
doğrultusunda iç ve dış piyasadan tedarik edilmesi ve dağıtımı için kamu kurum ve
kuruluşları adına merkezi satınalma işlevini yürütmek üzere, satın almak veya alıcı
kurum ve kuruluşlar ile üretici veya satıcıları buluşturmak suretiyle ihtiyaçlarının
17-31/522-226
2/6

teminini sağlanabilmesi”
olarak belirtilmiştir.
(4) Sermayesinin tamamı devlete ait olan DMO’nun faaliyet konusuna aşağıda yer
verilmektedir:
“(1)Teşekkül, kamu hukukuna tabi olan veya kamunun denetimi altında bulunan ya
da kamu kaynağı kullanan kamu kurum ve kuruluşlarının aşağıda gösterilen mal ve
hizmet ihtiyaçlarının tedarik ve dağıtımını bunlar adına temin eder.
a) Sabit tesisler hariç aydınlatma cihazları ve ısıtma-soğutma araçları,
b) Büro makineleri, bilişim teknolojisi ürünleri, sair makineler ve aletleri ile ofis
otomasyonu hariç paket program yazılımı,
c) Basılı formlar, sağlık karnesi, bildirim ve beyanname çeşitleri,
ç) Çeşitli temizlik malzemeleri ile temizlik araç ve ekipmanları,
d) Her çeşit kırtasiye ve büro malzemesi ile mefruşatı,
e) Kâğıt, karton, mukavva ve bunların mamûlü,
f) Kamu kurum ve kuruluşlarının sair döşeme, demirbaş, makine ve teçhizatlardan
ortak kullanım konusu olanları
g) Giyim eşyaları ve tamamlayıcı aksesuarları (Kişiye göre özel üretim gerektirenler
hariç)
ğ)Taşıt ve iş makineleri (bisiklet dahil), bunların iç ve dış lastikleri ile akaryakıt ve
akülerinin alımı, taşıt ve iş makineleri kiralamaları
h) Seyahat ve nakliye hizmetleri,
ı) Toplu ilaç ve tıbbi malzeme alımı
(2) Teşekkül, amaç ve faaliyet konuları ile ilgili her türlü taşımacılığı yapar veya
yaptırır, bunlarla ilgili nakil vasıtaları satın alabilir veya kiralayabilir; depolar tesis eder,
kiralar veya kiraya verebilir.
(3) Teşekkül, faaliyet konularına giren işlerin ifası için taşınır ve taşınmaz mallar satın
alabilir, kiralayabilir veya kiraya verebilir; borç ve alacakları için ipotek, ticari işletme
rehni dahil leh ve aleyhte rehin verebilir veya alabilir, kendi taşınmazları üzerinde
diğer ayni hakları tesis edebilir.
(4) Yukarıda belirtilen faaliyet alanı ile ilgili olarak istihdamı geliştirme çalışmaları
kapsamında düzenlenen beceri kazandırma programlarının uygulanmasını, kurulmuş
ve kurulacak küçük ve orta büyüklükteki özel kuruluşlara idari ve teknik alanlarda
rehberlik yapılmasını sağlayabilir.
(5) Teşekkül amaç ve faaliyet konuları Yüksek Planlama Kurulu kararı ile
değiştirilebilir.”

17-31/522-226
3/6

H.2. Değerlendirme
(5) DMO tarafından yapılan ve 25.08.2017 tarih, 6169 sayı ile Kuruma intikal eden işbu
başvuruda özetle;
- 233 sayılı KHK hükümlerine tabi olarak ve söz konusu KHK çerçevesinde faaliyette
bulunmak üzere kurulmuş olan DMO’nun hukuki bünyesinin, amacının, faaliyet
konularının, teşkilat yapısı ile görev ve yetkilerinin Devlet Malzeme Ofisi Genel
Müdürlüğü Ana Statüsü ile belirlendiği,
- Ana Statü’nün "Teşekkülün Amaç ve Faaliyet Konuları"nı düzenleyen 6. maddesinin
(ğ) bendinde; taşıt ve iş makinelerine yönelik akaryakıt alımları, (Benzin, motorin,
LPG gibi) DMO’nun faaliyet konuları arasında sayıldığı, dolayısıyla kamu kurum ve
kuruluşlarının ihtiyacı olan taşıt ve iş makinelerine yönelik akaryakıt alımlarına ilişkin
faaliyette bulunma görevinin Yüksek Planlama Kurulunca DMO’ya tevdi edildiği,
- Bu görevin hayata geçirilmesi kapsamında, DMO’ca kamu kurum ve kuruluşlarının
akaryakıt ihtiyaçlarını karşılamak üzere sunulması öngörülen finansal aracılık
hizmetine ilişkin sistemin işleyişi planının genel olarak belirlendiği,
- Bu kapsamda DMO’nun akaryakıt satışı konusunda kamu kurum ve kuruluşlarına
sadece finansal aracılık hizmeti sunacağı, sunulacak bu hizmet kapsamında tedarik
edilecek akaryakıtın, ilgili mevzuat çerçevesinde yetkili otoritelerce lisans verilen
akaryakıt dağıtıcısı firmalardan satın alınacağı,
- Alım yapılacak tedarikçi firmaların DMO mevzuatı çerçevesinde yapılacak rekabetçi
ve katılımcı ihalelerle belirleneceği, ihalelerin açık teklif usulüne göre yapılmasının
öngörüldüğü, DMO’ca sunulacak finansal aracılık hizmetine ilişkin ulusal, bölgesel
veya il düzeyinde yapılacak ihalelere; ulusal, bölgesel veya il düzeyinde faaliyet
gösteren bütün dağıtıcı lisans sahipleri veya istasyonlu bayilerin istekli olarak
katılabilmesine imkân verileceği, yapılacak ihalelerde, pompa satış fiyatları üzerinden
uygulanacak indirim oranlarına göre alım yapılacak yüklenici firmaların belirleneceği,
en yüksek indirim oranını veren istekli/istekliler ile sözleşme imzalanabileceği, ihale
sonucunda belirlenecek tedarikçi firmalarla yıllık sözleşme veya protokol
imzalanmasının öngörüldüğü,
- Tedarikçi firmalarla DMO arasında imzalanacak sözleşme veya protokollerde satın
alınacak akaryakıt miktarının yer almayacağı, yani alım miktarı konusunda DMO veya
kamu adına herhangi bir alım taahhüdünün verilmeyeceği,
- Toplu alım kapsamında elde edilen ilave indirimlerden kaynaklanan fiyat avantajının
DMO’dan alım yapacak kamu kurum ve kuruluşlarına yansıtılacağı, DMO’dan alım
yapma zorunluluğu bulunmadığından kamu kurum ve kuruluşlarının akaryakıt
ihtiyaçlarını DMO aracılığıyla tedarik edebilecekleri gibi genel hükümlere göre
yapacakları ihaleler yoluyla da karşılayabilecekleri,
- Finansal aracılık hizmeti kapsamında DMO’dan akaryakıt tedarik etmek isteyen kamu
kurum ve kuruluşları ile DMO arasında akaryakıt satışına ilişkin hizmet
sözleşmelerinin düzenleneceği, DMO ile hizmet sözleşmesi düzenleyen kuruluşların
taşıtlarının sistemde tanımlanacağı ve gerekli cihazlar takılarak akaryakıt alımlarının
elektronik ortamda izleneceği, sistemin kurulmasına ilişkin elektronik alt yapı ve
cihazların dağıtıcı firmalar tarafından sağlanacağı ve DMO’nun sistemin güvenlik ve
doğruluğunu kontrol edeceği,

17-31/522-226
4/6

- Hizmet sözleşmesi imzalanan müşteri kuruluşların akaryakıt alımlarının periyodik
olarak belirlenip sistem üzerinden faturalandırılacağı ve tahsilatın yapılmasından
sonra dağıtıcı firmaya fatura karşılığında ödeme yapılacağı,
- Toplu alım yönteminde sağlanacak fiyat avantajı ve tedarik sürecinde sağlanacak
fiyat dışı avantajlar (hızlı tedarik, insan kaynakları ve zamandan tasarruf, mükerrer
ihale masrafları vs.) neticesinde kamu kaynaklarının daha etkin bir şekilde kullanılmış
olacağı,
- Bu çerçevede, DMO tarafından akaryakıt alımlarına ilişkin olarak finansal aracılık
hizmeti sunulması halinde; akaryakıt ihtiyaçlarını DMO aracılığıyla karşılamayı tercih
eden kamu kurum ve kuruluşlarının, akaryakıt alımlarını DMO tarafından yapılan
rekabetçi ihaleler sonucunda sözleşme/protokol imzalanan akaryakıt dağıtıcısı
tedarikçi firmalardan elektronik sistem üzerinden hızlı, tasarruflu ve maliyet etkin bir
şekilde satın alabilecekleri, geliştirilecek bu yeni tedarik yönteminin kamu açısından
çok yönlü kamusal faydalar sağlayacağı
hususları ifade edilerek yapılması planlanan bu uygulamaya menfi tespit/muafiyet
tanınması talep edilmiştir.
(6) 4054 sayılı Kanun’un “Kapsam” başlığını taşıyan 2. maddesi;
“Türkiye Cumhuriyeti sınırları içinde mal ve hizmet piyasalarında faaliyet gösteren ya
da bu piyasaları etkileyen her türlü teşebbüsün aralarında yaptığı rekabeti engelleyici,
bozucu ve kısıtlayıcı anlaşma, uygulama ve kararlar ile piyasaya hâkim olan
teşebbüslerin bu hâkimiyetlerini kötüye kullanmaları ve rekabeti önemli ölçüde
azaltacak birleşme ve devralma niteliğindeki her türlü hukukî işlem ve davranışlar,
rekabetin korunmasına yönelik tedbir, tespit, düzenleme ve denetlemeye ilişkin
işlemler bu Kanun kapsamına girer.”
hükmünü amirdir. Bu çerçevede, bir davranışın Kanun kapsamına girebilmesi için
öncelikle, anılan anlaşmaları, uygulamaları veya eylemleri gerçekleştirenin bir teşebbüs
(ya da teşebbüsler) veya teşebbüs birliği olması gerekmektedir. Kanun’un 3. maddesinde
ise teşebbüs tanımı şu şekilde yapılmaktadır:
“Piyasada mal veya hizmet üreten, pazarlayan, satan gerçek ve tüzel kişilerle,
bağımsız karar verebilen ve ekonomik bakımdan bir bütün teşkil eden birimler”.
(7) Bu hüküm incelendiğinde, teşebbüs tanımının unsurlarından birinin piyasada mal veya
hizmet üretme, pazarlama veya satma, bir başka ifadeyle ekonomik bir faaliyette bulunma
olduğu görülmektedir1. Nitekim 4054 sayılı Kanun’un 2. maddesinin gerekçesinde,
rekabet kurallarının ekonomik faaliyette bulunan her teşebbüse uygulanması gerektiği
belirtilmektedir. Bu bağlamda ilk olarak DMO tarafından yapılması planlanan
uygulamanın ekonomik bir faaliyet olarak değerlendirilip değerlendirilemeyeceği
belirlenmelidir.
(8) Avrupa Birliği (AB) ve Türkiye rekabet hukuku uygulamasında benimsenen teşebbüs
tanımı incelendiğinde iki husus ön plana çıkmaktadır. Bunlardan ilki teşebbüs tanımının
kurumsal değil işlevsel bir ayrım içermesidir. Şöyle ki, bir faaliyeti sebebiyle teşebbüs
olduğu kabul edilen bir organizasyon farklı bir faaliyeti değerlendirildiğinde teşebbüs
olarak nitelendirilemeyebilecektir. Teşebbüs niteliğinin faaliyet bazında değişebileceği bu
durumun salt ticari amaçlarla faaliyet göstermek üzere kurulmuş firmaların konu olduğu
olaylardan ziyade kamu kurumu niteliği taşıyan organizasyonların incelendiği durumlarda
ortaya çıkma olasılığı doğal olarak fazladır.


1 27.05.2003 tarih, 03-35/416-182 sayılı Kurul kararı.
17-31/522-226
5/6

(9) Teşebbüs tanımının içerdiği ve bu noktada irdelenmesi gereken ikinci husus ise, 4054
sayılı Kanun’da yer verilen teşebbüs tanımının odağını oluşturan ekonomik faaliyetlerin
en belirgin özelliğinin piyasaya mal veya hizmet sunmak olduğu, ancak başvuru konusu
uygulamada olduğu gibi alım faaliyetinin tek başına bu kapsamda
değerlendirilemeyeceğidir.
(10) Nitekim konuyla ilgili olarak AB rekabet hukukundaki Fenin2 kararında şu tespitlere yer
verildiği görülmektedir:
“…ekonomik faaliyetin karakteristik özelliği, satın alma işlemi değil, belirli bir piyasaya
mal veya hizmet sunulmasıdır […] Bu yüzden satın alma işleminin mahiyeti, satın alınan
ürünün sonradan kullanımının ekonomik bir faaliyete yol açıp açmadığı değerlendirilerek
belirlenmelidir. Sonuç olarak bir kuruluş, yüksek miktarlarda ürün alsa dahi, bu ürünü
ekonomik bir faaliyetin parçası olarak piyasaya mal veya hizmet sunma amacıyla değil
de, tamamen sosyal fayda gütmek gibi farklı bir faaliyette kullanmak amacıyla alıyorsa,
bu kuruluşun sırf bir piyasada alıcı olması nedeniyle teşebbüs faaliyetinde bulunduğu
söylenemez. […] Nitekim sağlık fonlarının teşebbüs olmadığı tespit edilirken, münhasır
olarak sosyal bir amacı yerine getirdikleri, faaliyetlerinin ulusal dayanışma temeline
dayandığı ve kar amacı gütmediği, fonların sağladığı faydaların fona yapılan ödemelerle
ilişkisinin olmadığı hususları dikkate alınmıştır.”
(11) Yine konuyla ilgili 27.05.2003 tarih, 03-35/416-182 sayılı Kurul kararında Sosyal
Sigortalar Kurumunun (SSK) ilaç alım faaliyetleri “…Yeniden satış gibi bir ekonomik
etkinlik dahilinde yapılmayıp ekonomik faaliyet olmayan sağlık hizmetlerine hizmet
ettiğinden, SSK’nın ilaç alımlarının da ekonomik faaliyet olarak kabul edilemeyeceği…
dolayısıyla SSK Başkanlığının İlaç Endüstrisi İşverenler Sendikasının şikayet
başvurularına konu 6.9.2001 ve 24.1.2003 tarihli genel yazıları ile ilaç alımlarına yönelik
düzenleme getirmesinin, 4054 sayılı Kanun kapsamında bir teşebbüs davranışı olmadığı”
şeklinde değerlendirilmiştir.
(12) Yukarıda geniş özetine yer verilen başvuru konusu uygulamanın genel olarak, kamu
hukukuna tabi olan veya kamunun denetimi altında bulunan ya da kamu kaynağı kullanan
kamu kurum ve kuruluşlarının taşıt ve iş makinelerine yönelik akaryakıt ihtiyaçlarının
karşılanması amacıyla finansal aracılık hizmeti sunulmasından ibaret olduğu, kamu
kurumları haricindeki üçüncü kişilere satış yapılmayacağı, yapılacak alımların ihale
yoluyla gerçekleştirilip ihalelerin açık teklif usulüne göre yapılacağı, kamu kurumlarının
DMO’dan alım yapma zorunluluğunun bulunmadığı ve bu uygulamayla kamu
kaynaklarının kullanımında tasarruf sağlama amacının güdüldüğü anlaşılmaktadır. Bir
başka ifadeyle, bu uygulama neticesinde DMO’nun, kamu yararı ve tasarruf amacıyla
akaryakıt alım anlaşması yapacağı, piyasaya mal arzı amacıyla ticari bir faaliyette
bulunmayacağı gibi toplu alımını yapacağı akaryakıtı da piyasaya sunmayacağı, sadece
isteyen kamu kuruluşlarına tedarik edeceği anlaşılmaktadır.
(13) Dolayısıyla, yapılması planlanan bu uygulamanın ekonomik bir faaliyette bulunma amacı
taşımadığı ve bu uygulamayla kamu kaynaklarının kullanımında tasarruf sağlama
amacının güdüldüğü aşikârdır. Bu bağlamda DMO tarafından yapılan başvuru konusu
uygulamanın ekonomik bir faaliyet olmadığı değerlendirilmektedir.
(14) Tüm bu hususlar göz önünde bulundurulduğunda, DMO’nun, kamu hukukuna tabi olan
veya kamunun denetimi altında bulunan ya da kamu kaynağı kullanan kamu kurum ve
kuruluşlarının taşıt ve iş makinelerine yönelik akaryakıt ihtiyaçlarının karşılanması
amacıyla akaryakıt alım anlaşması yaparak finansal aracılık hizmeti sunulmasından
ibaret olan bu uygulamasının 4054 sayılı Kanun kapsamında olmadığı kanaatine
varılmıştır.

2 04.03.2003, Case T-319/99, Fenin v Commission, para.36-38
17-31/522-226
6/6

I. SONUÇ
(15) Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre, Devlet Malzeme Ofisi Genel
Müdürlüğünün kamu hukukuna tabi olan veya kamunun denetimi altında bulunan ya da
kamu kaynağı kullanan kamu kurum ve kuruluşlarının taşıt ve iş makinelerine yönelik
akaryakıt ihtiyaçlarının karşılanması amacıyla akaryakıt alım anlaşması yaparak finansal
aracılık hizmeti verme uygulamasının ekonomik faaliyet olarak
değerlendirilemeyeceğine, bu nedenle söz konusu uygulamanın 4054 sayılı Kanun
kapsamında bir teşebbüs davranışı olmadığına, dolayısıyla planlanan bu uygulamanın
4054 sayılı Kanun’un kapsamında bulunmadığına, gerekçeli kararın tebliğinden itibaren
60 gün içinde Ankara İdare Mahkemelerinde yargı yolu açık olmak üzere, OYBİRLİĞİ ile
karar verilmiştir.


Full & Egal Universal Law Academy