Rekabet Kurumu
Karar Sayısı: 16-42/699-313
Karar Türü: Rekabet İhlali
Konu: Türk Eczacıları Birliği ve Türk Eczacıları Birliği İktisadi İşletmesi’nin Türkiye’de ruhsatlı olmayan, yeterli miktarda üretilmeyen ya da ithalatı yapılmayan ilaçların yurtdışından temin edilmesi alanındaki uygulamaları yoluyla 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesini ihlal edip etmediklerinin tespiti
Karar Tarihi: 06.12.2016



Rekabet Kurumu Başkanlığından,

REKABET KURULU KARARI

Dosya Sayısı : 2015-3-14 (Soruşturma)
Karar Sayısı : 16-42/699-313
Karar Tarihi : 06.12.2016
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Prof. Dr. Ömer TORLAK
Üyeler : Arslan NARİN, Fevzi ÖZKAN, Adem BİRCAN, Şükran KODALAK
B. RAPORTÖRLER : Pelin ERDOĞAN, Name AKÇA
C. BAŞVURUDA
BULUNAN : - İlaç Dağıtım Merkezi Ltd. Şti.
Temsilcisi: Av. Başak BAŞAR
Sezenler Cad. Cihan Sok. No: 29/15 Sıhhiye, Ankara
D. HAKKINDA SORUŞTURMA
YAPILANLAR: - Türk Eczacıları Birliği
Willy Brandt Sok. No: 9 Çankaya, Ankara
- Türk Eczacıları Birliği İktisadi İşletmesi
Aynı adreste
(1) E. DOSYA KONUSU: Türk Eczacıları Birliği ve Türk Eczacıları Birliği İktisadi
İşletmesi’nin Türkiye’de ruhsatlı olmayan, yeterli miktarda üretilmeyen ya da
ithalatı yapılmayan ilaçların yurtdışından temin edilmesi alanındaki uygulamaları
yoluyla 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesini ihlal edip etmediklerinin tespiti.
(2) F. İDDİALARIN ÖZETİ: Başvuruda özetle; Türk Eczacıları Birliği’nin (TEB) Türkiye’de
ruhsatlı olmayan ya da ruhsatlı olmasına karşın çeşitli nedenlerle piyasaya arz edilmeyen
ilaçların yurtdışından temin edilmesi alanındaki uygulamaları ile hâkim durumunu kötüye
kullanmak suretiyle 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’u (4054 sayılı
Kanun) ihlal ettiği iddia edilmiştir.
(3) G. DOSYA EVRELERİ: Rekabet Kurumu kayıtlarına 16.01.2015 tarihinde giren
başvuruda yer alan iddialara yönelik olarak, 12.02.2015 tarihli Kurul toplantısında 15-
07/96-M(1) sayı ile önaraştırma yapılmasına karar verilmiştir.
(4) Önaraştırma kapsamında TEB merkezinde gerçekleştirilen yerinde inceleme esnasında
TEB yetkilileri tarafından sözlü bilgi verilmesinin reddedilmesi ve 23.03.2015 tarih ve 3201
sayılı yazı ile istenen belgelerin TEB tarafından belirlenen süre içinde gönderilmemesi
eylemleri Kurul’un 07.07.2015 tarih ve 15-28/336-108 sayılı toplantısında görüşülmüş ve
her bir eylem için ayrı ayrı olmak üzere TEB’e 4054 sayılı Kanun’un 16. maddesinin (c)
bendi uyarınca 2014 mali yılı sonunda oluşan ve Kurul tarafından belirlenen yıllık gayri
safi gelirinin binde biri oranında olmak üzere idari para cezası verilmesi gerektiğine;
ancak ilgili Kanun hükmü uyarınca verilecek idari para cezası, 2015/1 sayılı “4054 sayılı
Kanun’un 16. Maddesinin Birinci Fıkrasında Öngörülen İdari Para Cezası Alt Sınırının
31.12.2015 Tarihine Kadar Geçerli Olmak Üzere Artırılmasına İlişkin Tebliğ” (2015/1
sayılı Tebliğ) uyarınca öngörülen 16.765 TL’den az olamayacağından,16.765 TL idari
para cezası verilmesine karar verilmiştir.
16-42/699-313
2/57

(5) Yapılan önaraştırma sonucunda hazırlanan 31.03.2015 tarih ve 2015-3-14/ÖA sayılı
Önaraştırma Raporu, 07.07.2015 tarihli Kurul toplantısında görüşülmüş ve yurtdışından
temin edilen ilaçlar pazarında münhasır uygulamaları yoluyla ve diğer uygulamaları ile
hâkim durumlarını kötüye kullanarak 4054 sayılı Kanun'un 6. maddesini ihlal edip
etmediklerinin tespitine yönelik olarak TEB ve TEB İktisadi İşletmesi hakkında aynı
Kanun’un 41. maddesi uyarınca soruşturma açılmasına 15-28/335-M sayı ile karar
verilmiştir.
(6) Soruşturma açılmasına ilişkin kararın ardından, 15.07.2015 tarihinde 4054 sayılı
Kanun’un 43. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca TEB’e soruşturma açıldığına dair
bildirimde bulunulmuş ve 30 gün içinde ilk yazılı savunmanın gönderilmesi talep edilmiştir.
TEB’in ilk yazılı savunması süresi içinde 18.08.2015 tarih ve 3887 sayı ile Kurum
kayıtlarına intikal etmiştir.
(7) 06.01.2016 tarih ve 16-01/26-M sayılı Kurul kararı ile, yürütülmekte olan soruşturmanın ilk
altı aylık süresinin, 4054 sayılı Kanun’un 43. maddesinin birinci fıkrası çerçevesinde dört
ay; bu sürenin bitiminde ise 03.05.2016 tarih ve 16-15/258-M sayılı Kurul kararı ile iki ay
daha uzatılmasına karar verilmiştir.
(8) Soruşturma Heyeti tarafından hazırlanan 11.07.2016 tarih ve 2015-3-14/SR sayılı
Soruşturma Raporu ve ekleri Kanun'un 45. maddesinin birinci fıkrası uyarınca Kurul
üyeleri ile ilgili tarafa tebliğ edilmiş ve soruşturma tarafının ikinci yazılı savunması talep
edilmiştir. TEB İktisadi İşletmesi’nin ikinci yazılı savunması yasal süresi içerisinde,
18.08.2016 tarihinde Kurum kayıtlarına intikal etmiştir.
(9) 4054 sayılı Kanun’un 45. maddesi uyarınca, Soruşturma Heyeti tarafından hazırlanan ek
yazılı görüş taraflara gönderilmiştir. 22.11.2016 tarihinde yapılan sözlü savunma
toplantısının ardından Kurul, 06.12.2016 tarihli toplantısında, 16-42/699-313 sayı ile nihai
kararını vermiştir.
(10) H. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: İlgili raporda;
1. TEB İktisadi İşletmesi’nin yurtdışından ilaç temini pazarında hâkim durumda olduğu,
ancak rakiplerinin faaliyetinin zorlaştırılmasına yönelik uygulamalarının 4054 sayılı
Kanun’un 6. maddesi kapsamında kötüye kullanma eylemi olarak
değerlendirilemeyeceği,
2. TEB İktisadi İşletmesi’nin yurtdışı ilaç tedarikçileriyle akdi ve fiili münhasırlık içeren
anlaşmalar yapmak suretiyle 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesini ihlal ettiği, aynı
Kanun’un 5. maddesindeki koşulların sağlanamaması nedeniyle bu ihlal bakımından
muafiyetin söz konusu olamayacağı,
3. Bu itibarla, 4054 sayılı Kanun’un 16. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca, TEB İktisadi
İşletmesi’ne idari para cezası uygulanması gerektiği
ifade edilmektedir.
16-42/699-313
3/57

I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
I.1. Hakkında Soruşturma Yürütülen Teşebbüs: TEB ve TEB İktisadi İşletmesi
(11) TEB; 6643 sayılı Türk Eczacıları Birliği Kanunu’nun (6643 sayılı Kanun) 1. maddesine
göre, “Türkiye sınırları içinde meslek ve sanatlarını yürütmeye yetkili olup da, özel
kanunlarında üye olmayacakları belirtilenler hariç, sanatlarıyla uğraşan ve meslekleriyle
ilgili hizmetlerde çalışan eczacıların katılmasıyla; eczacıların müşterek ihtiyaçlarını
karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, eczacılığın genel menfaatlere uygun
olarak gelişmesini sağlamak; eczacıların birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde
dürüstlüğü ve güveni hâkim kılmak üzere, meslek disiplini ve ahlakını korumak
maksadıyla tüzel kişiliğe sahip kamu kurumu niteliğinde” kurulmuş olup, TEB ile bağlı
eczacı odalarının görev ve yetkileri aynı Kanun’da belirlenmiştir.
(12) 6643 sayılı Kanun’un 2. maddesinde TEB’in organları; Merkez Heyeti, Yüksek Haysiyet
Divanı, Büyük Kongre ve sınırları içinde en az yüz elli eczacı bulunan illerde kurulan
eczacı odaları olarak belirlenmiştir. Anılan Kanun’un 39. maddesinin birinci fıkrasının (j)
bendinde ise, TEB Merkez Heyeti’nin görevleri arasında, eczanelerden sağlık hizmeti
alacak resmi ve özel kurum/kuruluşlarla anlaşma yapmak ve imzalanan anlaşmaya uygun
tek tip sözleşmeleri bastırarak eczanelere dağıtmak sayılmıştır.
(13) Eczacıların büyük çoğunluğu pazarda hizmet sunumunda bulunan teşebbüslerin
(eczanelerin veya ecza depolarının) sahibi veya temsilcisi konumundadır. Buna bağlı
olarak, eczacı odaları ve bunların üst birliği olan TEB’in bünyesinde, teşebbüslerin iradesi
temsil edilmektedir. Bu çerçevede, Kurul’un 18.09.2000 tarih ve 00-35/393-220 sayılı
kararı ile bu karara ilişkin olarak tesis edilen 09.03.2004 tarih, 2001/4801 E. ve
2004/2386 K. sayılı Danıştay 10. Dairesi kararında da tespit edildiği üzere; TEB ve bağlı
eczacı odaları 4054 sayılı Kanun anlamında teşebbüs birliğidir.
(14) TEB’in yurtdışından ilaç temini faaliyeti, iktisadi işletmesi aracılığıyla
gerçekleştirilmektedir. TEB Merkez Heyeti’nin 05.10.2006 tarih ve 21 sayılı kararı ile
kurulan ve Yurtdışı İlaç Temin Birimi olarak geçen TEB İktisadi İşletmesi’nin merkezi
Ankara’da olup, Kasım 2011’de İstanbul’da açılan bir şubesi de faaliyetini sürdürmektedir.
I.2. İlgili Pazar
I.2.1. Pazar Hakkında Genel Bilgiler
I.2.1.1. İlgili Mevzuat
(15) 1262 sayılı İspençiyari ve Tıbbi Müstahzarlar Kanunu’nun (1262 sayılı Kanun) 8. maddesi
ile Ek 7. maddesi, yurtdışından ilaç temininin yasal dayanağını oluşturmaktadır. 1262
sayılı Kanun’un 8. maddesinde yabancı ülkelerden müstahzar getirmek için izin talebinin
ancak eczaneler, ecza depoları (ecza ticarethaneleri sahipleri) ve üretici firma vekilleri
tarafından vaki olduğu takdirde kabul olunacağı, başvurunun Sağlık Bakanlığına
yapılacağı belirtilmiştir. Dolayısıyla maddede; eczaneler, ecza depoları ve üretici firmalar
tarafından yurtdışından ilaç getirme izni için başvurulabileceği düzenlenmiş ve anılan
maddenin 3 numaralı dipnotunda hükmün uygulanması için Ek 7. maddeye atıfta
bulunulmuştur. İlgili Ek 7. maddede ise Sağlık Bakanlığı tarafından, şahsi tedavide
kullanılmak üzere ruhsatı olmayan ilaçlarla, bunlardan ticarete çıkarılmamak şartıyla
resmi müesseseler veya kamu yararını gözeten cemiyetler “namına” gelecek olanların
ithaline izin verilebileceği düzenlenmiştir.
16-42/699-313
4/57

(16) Yapılan atıf uyarınca ilgili iki maddenin birlikte yorumlanması gerektiğinden hareketle,
düzenlemelerin içeriğine bakıldığında; 8. maddenin uygulanmasına yol gösteren Ek 7.
maddede şahsi tedavide kullanılmak üzere yurtdışından getirilecek ilaçların ticarete
çıkarılmamak ve Sağlık Bakanlığınca belirlenecek miktarı aşmamak üzere resmi
müesseseler veya kamu yararını gözeten cemiyetler namına ithaline izin verileceğinin
düzenlendiği görülmektedir. Dolayısıyla hükümde yer alan resmi müesseseler veya kamu
yararı gözeten cemiyetler “namına” ibaresi, “tarafından” olarak yorumlanmamalıdır. Zira
Ek 7. madde, ithalin hangi koşullara bağlı olduğunu, eş deyişle miktarının nasıl
belirleneceği, kimin namına ithalat yapılabileceği, hangi amaçla getirilebileceği gibi
hususları düzenlerken; Ek 7. maddeye uygulanması bakımından atıfta bulunulan 8.
madde ise ithalin kimler tarafından yapılacağını düzenlemektedir. Bir başka deyişle Ek 7.
madde, hangi kurumların yurtdışından ilaç temin edebileceğini düzenlememiş, kimlerin
namına ilaç ithal edilebileceğine işaret etmiştir. İlaç ithal izni için Sağlık Bakanlığına
başvurabilecekler ise, 8. maddede tahdidi olarak sayılmıştır. Bunlar; Türkiye dâhilinde
sanat icrasına mezun eczane ve ecza ticarethaneleri veya üreticilerin Türkiye’de oturan
vekilleridir.
(17) 663 sayılı Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında
KHK’nın (663 sayılı KHK) 27. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, Türkiye İlaç ve Tıbbi
Cihaz Kurumunun (TİTCK) görev, yetki ve sorumlulukları arasında görev alanına giren
ürünlerin [ilaç] ruhsatlandırılması, üretimi, ithalatı, piyasaya arzı, dağıtımı ile ilgili kuralları
belirlemek; bu faaliyetleri yürütecek kamu ve özel hukuk tüzel kişileri ile gerçek kişilere
izin vermek sayılmıştır.
(18) 24.03.2013 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık
Uygulama Tebliği’nin (SUT) 4.3. maddesinin birinci fıkrasında; yurtiçinden sağlanması
mümkün olmayan ilaçların, yurtiçinde bulunmadığı ve kullanılmasının zorunlu olduğu
Sağlık Bakanlığı tarafından onaylanarak ilaç teminine izin verildiği takdirde yurtdışından
temininin mümkün olduğu ve bu amaçla “[…]Sağlık Bakanlığınca yetkilendirilmiş taraflar
ile Kurum [Sosyal Güvenlik Kurumu (SGK)] arasında protokol” yapılabileceği
düzenlenerek, TEB dışında özel ecza depolarına da ilaç ithal etme olanağı sağlanmışken;
ilgili hüküm 01.08.2013 tarih ve 28725 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan son haliyle
“…Bu amaçla, TEB ile [SGK] arasında protokol yürürlüktedir. Mevzuat değişikliği
yapılarak Sağlık Bakanlığınca yetkilendirilmiş diğer taraflarla da protokol yapılabilir.”
biçiminde değiştirilmiştir.
(19) SUT’un 4.3. maddesinin birinci fıkrasında yapılan ilk değişiklikle özel ecza depolarına da
ilaç ithal etme olanağının sağlanması ertesinde, TİTCK tarafından 18.07.2014 tarihinde
Türkiye’de ruhsatlandırılmamış ve/veya ruhsatlandırıldığı halde piyasada bulunmayan
ilaçların yurtdışından temini sürecinin usul ve esaslarını belirlemek amacıyla
“Yurtdışından İlaç Temini ve Kullanımı Kılavuzu” (TİTCK Kılavuzu) çıkarılmıştır. Bu
noktada ilerleyen bölümlerde değinileceği üzere mahkeme kararları doğrultusunda
Kılavuz’un ana metninde değişikliklerin yanı sıra 7 numaralı Eki’nin (Yurtdışından İlaç
Temini İçin Tedarikçilerde Aranan Şartlar) de 02.05.2016 tarihinde değiştirildiği, söz
konusu Ek 7’nin “TEB Tarafından Yurtdışından İlaç Temini Sırasında Uyulması Gereken
Kurallar" ismini aldığı ve özel ecza depolarının yurtdışından ilaç temini yetkilerinin
kaldırıldığı belirtilmelidir.
16-42/699-313
5/57

(20) TİTCK Kılavuzu’nun 4. maddesinde ruhsatlandırılmış ilaçların eczanelerden temin
edilerek kullanımının esas olduğu belirtilmiş, ancak ruhsatlandırılmamış ve/veya
ruhsatlandırıldığı halde çeşitli sebeplerle piyasada bulunmayan ilaçların kullanımını
gerektiren haller istisnai olarak kabul edilmiştir. TİTCK, etkin maddeye ithalat onayı
vermekte, ilaç isimlerini işaret etmemektedir. Değişiklikten önce etkin maddeye göre
piyasada araştırma yapan tedarikçiler de, ilacın aranan etkin maddeyi içerdiğine yönelik
onay süreci ertesinde ilacı ithal edebilmekteydi. Mevcut durumda sadece TEB’in anılan
maddede belirlenen usule uygun olarak ilaç temin edebileceği belirtilmiştir.
(21) Değişiklikten önceki TİTCK Kılavuzu’nun 7. maddesi uyarınca, TİTCK tarafından
belirlenen şartları yerine getirmek suretiyle yurtdışından ilaç temini uygun ve yeterli
görülen tedarikçilerin listesi TİTCK resmi internet sitesinden ilan edilmekteydi.
Tedarikçilerde aranan koşullar ise, Kılavuz’un 7 numaralı ekinde sayılmıştı. Bu koşullar
uyarınca, öncelikle tedarikçilerin mevzuatta yer alan usul ve esaslara göre ecza
deposunu kurmuş olmaları gerekmekteydi. İthal edilecek ilacın getirildiği ülkenin
mevzuatına uygun olarak ruhsatlandırılmış doğrudan üretici ya da tedarikçi kanalıyla
temin edilmesi koşulu, sahte ya da kaçak ilaç ithalini önlemeye yönelikti. Rekabet hukuku
açısından önemli olan koşul ise, başka depoların belirli ilacı temin etmesine engel
oluşturacak şekilde üretici ya da yurtdışı depolarla sözleşme yapılmaması gereği idi. Eş
deyişle, yurtdışından ilaç tedarik edecek depolara ilaç sağlayıcılarıyla münhasıran
çalışma yasağı getirilmişti. Bunlar dışında Kılavuz’da iyi dağıtım kurallarına uygun
teslimat, ilacın azami temin süresi, kargo teslimat süreleri, ecza depolarının taşıması
gereken asgari fiziki ve elektronik altyapı koşulları belirlenmişti. Yukarıda sözü edilen
koşulların sağlandığına dair taahhüt belgesinin TİTCK’ye ibrazı halinde yurtdışından ilaç
temini faaliyetine başlanabilmekte idi.
(22) Yine TİTCK Kılavuzu’nun değişiklikten önceki 7 numaralı ekinde, Bakanlık tarafından
yurtdışından temin edilecek ilaçların e-reçete olarak düzenlenmesine yönelik çalışmalar
yürütüldüğüne, bu bağlamda e-reçete uygulamasına geçilmesi durumunda, TİTCK
tarafından ilan edilecek süre içerisinde teknik ve donanımsal altyapı oluşturulması
gerekliliğine dikkat çekilmişti. Yurtdışından temin edilecek ilaçlarda e-reçete
uygulamasının, yazılan ilaçların tedarikçi depolar arasında elektronik reçete sistemi
tarafından stokta bulunma durumuna göre sıra ile dağıtılacağı, ancak bedeli SGK
tarafından ödenecek ilaçların bu madde kapsamında sıralı dağıtımına başlanabilmesi için
13. maddede1 belirtilen SGK ile yapılan Protokolün TİTCK’ye ibraz edilmiş olması
zorunluluğuna yer verilmişti. Planlanan sıralı sistem ve e-reçete uygulaması için de
tedarikçi özel depoların yurtdışından ilaç temin edebilmek ve SGK tarafından ilaçlar için
ödenecek bedeli edinebilmek için (yurtdışından ilaç temini işinde faal olabilmek için)
olduğu kadar e-reçete uygulamasına geçilmesi durumunda da aynı şekilde SGK ile
Protokol akdetmesi gerekliliği doğmuştu. Burada soruşturma konusu yurtdışı ilaç
pazarının rekabete kapalı olmasında kilit nokta, Sağlık Bakanlığı tarafından
yetkilendirilmelerine karşın SGK’nın protokol imzalamaya yanaşmaması nedeniyle
tedarikçilerin faaliyetlerinin zorlaştırılması ve hukuki anlamda rekabete açılan piyasanın
idari işlemle fiili olarak kapatılması idi. Tüm bunların ötesinde, değişiklikle tek tedarik
kaynağı TEB olarak belirlendiğinden, 13. madde ve sıralı sistem planı kaldırılmıştır.

1 İlgili maddede; ilaç bedellerinin tahsili hususunda vergi ve diğer yasal yükümlülükler ile işletme
masraflarını da kapsayacak şekilde kamuya ait ya da özel geri ödeme kurumlarıyla protokol
imzalanabileceği, bu kapsamda yapılacak her türlü protokolün 5 (beş) iş günü içerisinde TİTCK’ye ibraz
edilmesi gerekliliği ve son olarak da kamu kurum ve kuruluşları ile yapılan protokoller kapsamında temin
edilecek ilaçların kamuya maliyetinin, özel geri ödeme kurumlarına olan maliyetten yüksek olmaması
gerekliliği yer almakta idi.
16-42/699-313
6/57

(23) Yetkileri kaldırılmadan önce 07.05.2016 tarihi itibarıyla 29 tedarikçinin listede yer aldığı
görülmüştür. Bahse konu tedarikçiler “Sosyal Güvenlik Kurumu ile Anlaşması Olan
Tedarikçiler” ve “Sosyal Güvenlik Kurumu ile Anlaşması Olmayan Tedarikçiler” olarak iki
gruba ayrılmıştı. SGK ile anlaşması olan tek tedarikçi TEB’dir. Kararın bütünlüğü
açısından TİTCK’nin kullandığı “tedarikçi” teriminin ecza depolarını ve TEB’i nitelediği,
kararda ise “tedarikçi” teriminin ilaç üreticisi ya da distribütörü teşebbüsleri tanımladığı
belirtilmelidir. Bu noktadan itibaren “tedarikçi” kelimesi kararın sistematiğine uygun olarak
ilaç üreticileri/distribütörleri için kullanılacaktır. SGK ile anlaşması olmayan özel ecza
depoları her ne kadar Sağlık Bakanlığı tarafından yetkilendirilmiş olsalar da, ilaç
tedarikçileriyle ve TİTCK Kılavuzu’nun Ek 8’inde belirtilen ecza depolarının bir kısmıyla
yapılan görüşmeler neticesinde; SGK’nın TEB dışındaki depolarla protokol yapmamış
olmasının ve SGK ile tedarikçiler arasında alternatif ödeme modeli kapsamında akdedilen
protokollerde tek dağıtıcı olarak TEB’in işaret edilmesinin, piyasa oyuncuları tarafından
tek dağıtıcı olarak TEB’in yetkilendirildiği şeklinde değerlendirildiği kanaati oluşmuştur.
Kılavuz değişikliği ile birlikte Ek 8’de mahkeme kararı gereği özel ecza depolarının
faaliyetlerinin 30.04.2016 tarihi itibarıyla durdurulduğu ilan edilmiş olup, SGK ile
anlaşması olan tedarikçiler listesi olarak sadece TEB’e yer verilmiştir2.
I.2.1.2. TİTCK Kılavuzu’nun İptaline Yönelik Mahkeme Süreci
(24) Ankara Eczacı Odası tarafından, TİTCK KıIavuzu’nun iptali istemiyle Danıştay 15.
Dairesinde 2014/6191 E. sayılı dosyaya kayden açılan davada Daire, 02.04.2015
tarihinde verdiği kararda öncelikle; 663 sayılı KHK’nın 27 ve 40. maddeleri, 1262 sayılı
Kanun’un Ek 7. maddesi ve SUT’un 4.3. maddesi ile Sağlık Bakanlığı’nın 08.06.2009
tarih ve 2009/36 sayılı Genelgesi’ne dayanılarak hazırlanan Kılavuz’da ithal edilecek
ilaçların ecza depoları tarafından da temin edilebileceği belirtildiğinden, anılan
düzenlemelerin yanı sıra ecza depolarının faaliyetlerini düzenleyen 984 sayılı Ecza
Ticarethaneleriyle Sanat ve Ziraat İşlerinde Kullanılan Zehirli ve Müessir Kimyevi
Maddelerin Satıldığı Dükkanlara Mahsus Kanun (984 sayılı Kanun) hükümleri açısından
da incelenmesi gerektiğinden hareket etmiştir.
(25) Danıştay 15. Dairesi; Ecza Depoları ve Ecza Depolarında Bulundurulan Ürünler Hakkında
Yönetmelik’in (Ecza Depoları Yönetmeliği) 9. ve 10. maddeleri uyarınca ecza depolarının
esas itibarıyla toptan veya perakende şekilde eczanelere ve diğer sağlık kuruluşlarına ilaç
satabileceği, ancak zorunlu hal olması durumunda doğrudan ihtiyaç sahiplerine satış
yapabileceği tespitinde bulunmuştur. İlaçların yurtdışından temini süreci TEB kanalıyla
gerçekleştirilirken hizmete yönelik olarak TEB’in yetersiz kaldığı, hastalara zamanında en
uygun fiyatla ilaç temin edilemediği ve bu nedenle hastaların mağdur olduğu
gerekçeleriyle ecza depolarının da yetkilendirilmesine yönelik TİTCK’nin somut tespitinin
bulunmadığına hükmetmiştir. Tersine, Sağlık Bakanlığı’nın resmi internet sitesinde yer
alan basın duyurusunda yaşanan sıkıntıların temin sürecindeki aksaklıklar, geri ödeme ya
da fiyat sorunlarından kaynaklandığının ve TEB’in temininde herhangi bir sıkıntının
mevcut olmadığının vurgulandığı belirtilmiştir.
(26) Yurtdışından ilaç temini için ecza depolarının da yetkilendirilmesinin Ekonomi
Koordinasyon Kurulunun (EKK) bu alanı rekabete açma yönündeki kararından
kaynaklandığına dikkat çeken Daire; TİTCK’nin mahkemeye sunduğu TEB hakkındaki
şikâyetler karşısında TEB’in mağduriyeti gidermek adına eczanelerin de yurtdışı ilaç
temini başvurularını almak üzere yetkilendirildiğinden hareketle, ecza depoları tarafından
ilaçların doğrudan ihtiyaç sahiplerine satılabilmesine olanak sağlayabilecek zorunlu bir
halin bulunmadığı sonucuna varmıştır.

2 Erişim tarihi: 04.07.2016.
16-42/699-313
7/57

(27) Anılan gerekçeli kararda, 663 sayılı KHK uyarınca TİTCK’nin kurulduğu ve görev alanına
giren ürünlerin üretimi, ithalatı ve satışına yönelik düzenleme yapmak ve denetlemek
üzere görevlendirildiği tespitinde bulunan Daire; 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Kanunu ile
Sağlık Bakanlığı’nın ilaçların ruhsatlandırılması, izin ve fiyat verme işlerini yürütmek üzere
yetkilendirildiğini belirtmiştir. Ayrıca 1262 sayılı Kanun’un Ek 7. maddesinin şahsi
tedavide kullanılmak üzere ruhsatı bulunmayan ya da ruhsatı olmasına karşın piyasaya
arz edilmeyen ilaçların resmi müesseseler ya da amme menfaatlerine hadim hayır
cemiyetleri tarafından ithaline Sağlık Bakanlığı tarafından izin verilebileceğinin
düzenlendiği ifade edilmiştir.
(28) İlgili düzenlemeler karşısında TİTCK’nin ilaçların ruhsatlandırılması, fiyatlandırılması ve
satışı ile ilgili düzenleme yapma yetkisinin varlığını kabul eden Daire; bu kapsamda
düzenleme yapılırken bireyin maddi ve manevi varlığının korunmasının esas alınması,
hastalığın aciliyeti, makul sürede ilacın temini, en uygun maliyet, en az bürokratik işlem
gibi hususların göz önünde bulundurulmasının kamusal görevin gereği gibi yerine
getirilmesi açısından hayati önem taşıdığına da dikkat çekmiştir.
(29) 984 sayılı Kanun’un ecza depolarının şahsa ilaç satışını yasakladığına da değinen Daire,
dava konusu Kılavuz’un dayanakları arasında Ecza Depoları Yönetmeliği’nin 10.
maddesinin bulunmadığını da vurgulamıştır.
(30) Yukarıda özetlenen gerekçelerle Danıştay 15. Dairesi, dava konusu Kılavuz’un ecza
depoları tarafından şahıslara yurtdışından ilaç temin edilebileceğine olanak tanıyan
kısımlarında hukuka uyarlık bulunmadığını tespit etmiş ve Kılavuz’un tedarikçiler
yönünden yürütmesinin durdurulmasına karar vermiştir. TEB tarafından TİTCK
KıIavuzu’nun iptali istemiyle Danıştay 15. Dairesinde 2014/6032 E. sayılı dosyaya kayden
açılan davada da Daire 02.04.2015 tarihinde aynı yönde karar vermiştir.
(31) TİTCK, 14.07.2015 tarihinde yetkili ecza depolarına Danıştay 15. Dairesi’nin Kılavuz’un
tedarikçiler yönünden yürütmesinin durdurulması kararını bildirerek, mağduriyet
yaşamamaları için en geç 11.08.2015 tarihine kadar tedbir almalarını ve bu tarihten sonra
herhangi bir tedarik işlemi yapılmaması gerektiğini belirtmiştir.
(32) Mahkemenin yürütmenin durdurulması kararları üzerine TİTCK; 31.07.2015 tarih, 29431
sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Ecza Depoları ve Ecza Depolarında Bulundurulan
Ürünler Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik” ile aynı gün
yayımlanan Kılavuz’da değişikliğe giderek ecza depolarının yetkisinin devam ettiğini
ilanen tebliğ etmiştir. Bu noktada, Ecza Depoları Yönetmeliği ve Kılavuz’da yapılan
değişikliklere değinmek gerekmektedir.
(33) Ecza Depoları Yönetmeliği’nin 4. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde yer alan ecza
deposu tanımı değiştirilerek, “şahsi tedavi amacıyla yurtdışından ilaç temin etmesine
Bakanlıkça izin verilen” ibaresi eklenmiştir. Yine Yönetmelik’in ecza depolarının
perakende satışını yasaklayan 10. maddesine Türkiye’de ruhsatlı olmayan veya ruhsatlı
olup piyasada bulunmayan ilaçların doğrudan şahsi kullanım için yurtdışından temininin
bu yasak dışında tutulduğu ibaresi eklenerek, Kılavuz’un yasal dayanağına zemin
hazırlanmıştır. Ancak, Kılavuz’un dayanağını teşkil eden Ecza Depoları Yönetmeliği
değişikliği de davaya konu olmuştur.
16-42/699-313
8/57

I.2.1.3. Ecza Depoları Yönetmeliği Değişikliğinin İptaline Yönelik Mahkeme Süreci
(34) Ecza Depoları ve Ecza Depolarında Bulundurulan Ürünler Hakkında Yönetmelik’te
Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik’in 1. maddesindeki “…ve/veya şahsi tedavi
amacıyla yurtdışından ilaç temin etmesine…” ibaresinin ve 3. maddesinin ikinci
cümlesinin iptali ve yürütmesinin durdurulması istemiyle TEB 2. Bölge Ankara Ecza Odası
tarafından Danıştay 15. Dairesi’nde açılan 2015/6926 E. sayılı davada anılan Daire,
25.12.2015 tarihinde yürütmenin durdurulması kararı vermiştir3.
(35) Gerekçeli kararda, Türkiye’de ruhsatlandırılmamış ilaçların şahsi tedavi için yurtdışından
temini ve Türkiye’de ruhsatlandırılmış ancak piyasaya arz edilmeyen ilaçların
yurtdışından temini ayrı ayrı ele alınmıştır. Kararda ruhsatlandırılmamış ilaçların ithali
yönünden 663 sayılı KHK’nın 27. maddesi, 1262 sayılı Kanun’un 1, 3, 8, 19 maddeleri ile
Ek 7. maddesi birlikte değerlendirilmiş; Ek 7. madde karşısında resmi müesseseler veya
amme menfaatlerine hadim hayır cemiyetleri dışında ticari işletmelerin
ruhsatlandırılmamış bir ilacı yurtdışından temin etmelerinin mümkün olmadığı ve bu
işletmelere yurtdışından ilaç temini izni verilemeyeceği, dolayısıyla Yönetmelik’teki
değişiklik düzenlemesinin hukuka aykırı olduğu sonucuna ulaşılmıştır. Türkiye’de ruhsatlı
olup da piyasaya arz edilmeyen ilaçların yurtdışından teminine yönelik olarak ise kararda;
1262 sayılı Kanun, 984 sayılı Kanun’un 1 ve 11. maddeleri irdelenerek, ilaç fabrikaları ve
ecza depolarının toptan ve perakende olarak şahıslara ilaç satışının mümkün olmadığına,
dolayısıyla dava konusu Yönetmelik maddelerindeki ecza depoları tarafından
yurtdışından ruhsatlandırılmış ilaçların teminine olanak sağlayan düzenlemelerin hukuka
aykırı olduğuna hükmedilmiştir.
(36) Tebliğ mazbatasından ilgili kararın TİTCK’ye 25.03.2016 tarihinde tebliğ edildiği görülmüş
olup, TİTCK tarafından resmi web sitesinde yürütmeyi durdurma kararı gereği özel ecza
depolarının yurtdışından ilaç temin etme faaliyetinin 30.04.2016 tarihi itibarıyla
durdurulduğu ilan edilmiş4 ve tedarikçiler listesi yenilenerek listede sadece TEB’e yer
verilmiştir. Öte yandan, 06.05.2016 tarihli duyuruda TİTCK; Kılavuz’un güncellendiğini
bildirerek, Kılavuz’u yayımlamıştır. Güncellenmiş Kılavuz’un 4. maddesinin ikinci fıkrası
ve 7. maddesinin ilk fıkrasında ilaçların sadece TEB tarafından yurtdışından temin
edilebileceği düzenlenmiştir5.
(37) Her iki mahkeme süreci birlikte değerlendirildiğinde, soruşturma konusu özel ecza
depolarına yurtdışı ilaç temini yolunu açan düzenlemelerin yürütmesinin durdurulması
sonucunda yetkilerinin TİTCK tarafından ortadan kaldırıldığı, yetkinin yeniden verilmesi
için gerekli yasal düzenlemelerin yapılmasının zaruri olduğu anlaşılmaktadır. Bu itibarla,
dosya kapsamında iddia konusu ihlal incelenirken, özel ecza depolarının yetkilendirildiği
dönem ile yetkinin kaldırılması sonrası dönem ayrı ayrı ele alınacaktır.
I.2.1.4. TEB’in Yurtdışından İlaç Temini Süreci
(38) 1262 sayılı Kanun’un Ek 7. maddesi, 6643 sayılı Kanun’un 4. maddesi ve 181 sayılı
KHK’nin6 1, 2 ve 41. maddeleri ile Sağlık Bakanlığı ile TEB arasında 2006 tarihinde
imzalanan protokol uyarınca, TEB tarafından yurtdışından ilaç temini faaliyeti
yürütülmektedir.

3 TEB de Yönetmelik değişikliğinin iptali istemiyle Danıştay 15. Dairesi’nde dava açmış, Daire 26.02.2016
tarih 2015/6526 E. sayılı kararı ile Yönetmelik’in aynı maddelerinin yürütmesini durdurmuştur.
4
Erişim tarihi: 04.07.2016.
5 Erişim tarihi: 04.07.2016
6 Sağlık Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname, 14.12.1983 tarih ve
18251 sayılı Resmi Gazete.
16-42/699-313
9/57

(39) Yukarıda da belirtildiği üzere TEB, TEB İktisadi İşletmesi aracılığıyla yurtdışı ilaç temini
faaliyetini sürdürmektedir. TEB İktisadi İşletmesi tarafından öncelikle TİTCK’nin internet
sitesinde yayımlanan Yurtdışı İlaç Listesinde yer alan ilaçlara yönelik fiyat araştırması
yapılmaktadır. İlaç üreticilerine, tedarikçilerine ve yurtdışı ecza depolarına ürünün fiyatı
sorulduktan sonra, firmalardan gelen olumlu/olumsuz yanıtlar toplanarak tablo haline
getirilmekte ve SGK’ya bildirilmektedir. Tedarikçinin fiyatının uygun görülmesi halinde
sipariş verilmekte ve gümrükten mal mukabili ithalatla ürün alınmaktadır.
(40) Ankara merkez ve İstanbul şubesi olarak iki noktada hizmet veren TEB Yurtdışı İlaç
Birimine, hastalar doğrudan ya da Ankara merkeze posta yoluyla başvurabilmektedir.
Önaraştırma döneminde TEB merkezinden edinilen sunumda haftada ortalama 800-1100
başvuru evrakının geldiği belirtilmiştir. İlaçlarını elden almayan hastalara ilaçlar anlaşmalı
kargo ile gönderilmektedir. İlgili sunumda, hastalara ilacın ortalama 20-25 günde tedarik
edildiği ifade edilmiştir.
(41) TİTCK tarafından 10.04.2014 tarihinde TEB’e gönderilen yazıda; zaman içerisinde hasta
sayısında ve buna paralel olarak da ilaç taleplerinde artış olduğu, bu bağlamda artan
talebi karşılama noktasında sadece bir tedarikçinin yetersiz kalacağının anlaşıldığı,
yurtdışı ilaç harcamalarının her yıl artış gösterdiği, EKK tarafından yurtdışından ilaç temin
eden tedarikçilerin sayısının artırılması ve bu alanın rekabete açılması yönünde karar
alındığı, bunun üzerine SUT’un 4.3. maddesinde buna olanak sağlayan değişikliğe
gidildiği, Tebliğ’in yayımını müteakip ecza depoları tarafından TİTCK’ye başvurulduğu,
taleplerin TİTCK tarafından belirlenen şartların tümünün yerine getirilmesi kaydıyla uygun
görüldüğü, gerek TEB gerekse uygun görülen ecza depolarının uygulamalarında birlik
sağlamak amacıyla TEB ile imzalanmış olan 2006 tarihli protokol hükümlerine ilave
yapma ihtiyacı hâsıl olduğu belirtilmiştir.
(42) TEB, cevap yazısında; TEB tarafından verilen yurtdışından ilaç temini hizmetinin
Anayasa’nın 56. maddesinde düzenlenen sağlık hakkı kapsamında kamu hizmeti olması
nedeniyle bu alanın ticari boyuta taşınarak rekabete açılamayacağını belirtmiştir.
Kendilerine gönderilen yazıda imzalanması talep edilen ek protokole ilişkin olarak; TEB
bünyesinde depo kurulmasına imkân sağlayan düzenleme bulunmadığından hareketle,
depo kurulması yükümünün yerine getirilemeyeceği, halen yürürlükte bulunan protokolün
değiştirilmesine gerek olmadığı vurgulanmıştır. Bu noktada, aşağıda yer alan başlık
altında SGK’nın soruşturma sürecinde yürürlüğe giren alternatif ödeme modeli
uygulamasına değinilecektir.
I.2.1.5. SGK’nın Alternatif Ödeme Modeli Uygulamaları
(43) 21.04.2015 tarih ve 29333 numaralı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren
SUT’ta Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ’in 2. maddesi ile; SUT’un 2.2 maddesinin ikinci
fıkrasına eklenen ve SGK’yı yurtdışından temin edilen, ülkemizde imal edilemeyen veya
bulunmayan ürün gruplarının üretimi ithal ürünlerin yerli üretime geçmesi, piyasada
bulunurluğunun sağlanması hususlarının teşvik edilmesi amacıyla SGK alternatif ödeme
modelleri oluşturabilmek konusunda yetkilendirilmiştir. Üretici firmalarla görüşmelere
başlayan SGK, 30.04.2015 ilâ 04.01.2016 tarihleri arasında üreticilerden 7 tanesi ile
protokol imzalamış ve 28.05.2015 ile 27.07.2015 tarihlerinde Sağlık Hizmetleri
Fiyatlandırma Komisyonu tarafından farklı finansal modellerle çalışma konusunda
yetkilendirilen Genel Sağlık Sigortası Genel Müdürlüğünce alternatif ödeme modelleri
çerçevesinde fiyatı belirlenen yurtdışı ilaçlarını duyurmuştur.
(44) Bu noktada alternatif ödeme modeli kapsamında tedarikçiler ile SGK arasında imzalanan
protokollere değinmek gerekmektedir. Soruşturma sürecinde SGK’dan elde edilen ve
Gen İlaç Sağlık Ürünleri San. ve Tic. A.Ş. (GEN İLAÇ), ACTELION, Abbvie Tıbbi İlaçlar
San. ve Tic. Ltd. Şti. (ABBVIE), Gilead Sciences İlaç Tic. Ltd. Şti. (GILEAD), Boehringer
16-42/699-313
10/57

Ingelheim İlaç Tic. A.Ş. (BOEHRINGER), ALEXION ve B&A Pharma Trading Ltd. Şti. ile
SGK arasında imzalanan protokollerin firmaya özgü koşullar haricinde çatı olarak benzer
olduğu görülmüştür.
(45) Sözleşmenin içeriğine bakıldığında, Sözleşmenin “Uygulanacak Usul ve Esaslar” başlıklı
3. bölümü altındaki 3.1.1. maddesinde SUT hükümlerine uygun olarak düzenlenen
reçetelerin TEB tarafından sözleşmedeki finansal model ve yürürlükteki SUT hükümleri
çerçevesinde karşılanacağının belirtildiği görülmektedir. SGK ile tedarikçiler arasında
güncel referans ülkedeki ya da Avrupa ülkelerindeki en düşük depocuya satış fiyatından
yüksek olmamak koşuluyla belirlenen “ilaç baz fiyatı”nın, TEB tarafından yapılan fiyat
araştırması sonucunda elde ettiği fiyattan ya da en düşük depocu fiyatından daha yüksek
olması halinde, tespit edilen daha düşük fiyatın baz fiyat olarak alınması hükme
bağlanmıştır.
(46) Sözleşmenin 3.1.2. maddesinde EK-4/C listesinde kayıtlı ilaçlara ait reçetelerin TEB
tarafından karşılanacağı yinelenmiştir. Sözleşmenin 3.1.3. ve 3.1.4. maddeleri uyarınca
reçetelerin TEB’e ulaştırılmasını takiben ilaçların en geç yirmi gün içinde eksiksiz ve
uygun koşullarda hastaya ulaştırılmasından tedarikçi ve TEB sorumlu tutulmuştur.
(47) Sözleşmenin 3.1.11. maddesinde ise yurtdışı ilaçların SGK ile TEB arasındaki protokol
dâhilinde temin edilmesi durumunun sona ermesi halinde, dağıtım ile ilgili olarak SGK’nın
başka bir kurum veya kuruluşu tayin edeceği düzenlenmiştir. Bu madde, SGK tarafından
protokollerin münhasır nitelik taşımadığı savını ortadan kaldırmaktadır. Zira SGK ancak
TEB’in protokolünün sona ermesi durumunda “başka bir kurum veya kuruluşu” tayin
edecek, bilahare yeni kuruluşla protokol imzalayacaktır. Hükmün lafzından da anlaşıldığı
üzere, SGK’nın özel ecza depolarıyla protokol imzalamak şeklinde bir niyeti olmadığı gibi,
TEB’in münhasır dağıtıcı konumunda olmadığı yönündeki iddiaları da gerçekçi değildir.
SGK’nın ileri sürdüğü gibi ecza depolarıyla da protokol imzalandığında, tedarikçi
firmaların tek tek depolarla protokol imzalayabileceği, SGK ile tedarikçi arasındaki
sözleşmenin sadece TEB’i adres göstermesi diye bir durumun söz konusu olmadığı
yönündeki savını sözleşmenin 3.1.11. maddesi desteklememektedir. Zira, hükmün
lafzından ancak SGK ile TEB arasındaki protokolün sona ermesi durumunda başka
kuruluşların devreye alınacağı açıkça anlaşılmaktadır.
(48) Sözleşmenin “gizlilik” başlıklı 5. maddesinde, sözleşme süresince ve sözleşmenin sona
ermesinden sonra da süresiz olarak SGK ve tedarikçilerin edindikleri gizli bilgi ve belgeyi,
bilgi paylaşılması kanunen zorunlu kurum ve kuruluşlar ile TEB hariç, üçüncü kişilere
açıklayamayacağı, bilgilerin güvenliğinden SGK ve tedarikçinin müştereken ve
müteselsilen sorumlu olduğu bağıtlanmıştır.
(49) Rekabet hukuku bağlamında sözleşmenin önemli bir diğer maddesi 8. maddedeki
yürürlük hükmüdür. Sözleşmenin süresi beş yıl olarak belirlenmiş, sona erme tarihinden
önce tarafların yazılı olarak mutabık kalmaları koşuluyla uzatılabileceği düzenlenmiştir.
Dolayısıyla protokolde zımni kabul yoluyla sözleşmenin belirsiz süreli hale dönüşmesi söz
konusu olmayıp, protokol beşer yıllık sürelerle açık irade beyanıyla uzatılabilmektedir.
16-42/699-313
11/57

(50) Alternatif geri ödeme modeli uygulamasına yönelik soruşturma döneminde yaşanan diğer
bir değişiklik, SGK Genel Sağlık Sigortası Alternatif Geri Ödeme Komisyonunun ihdas
edilerek tedarikçilerle görüşme, indirim pazarlığı yetkisinin Genel Müdürlükten alınarak
komisyona devredilmesidir. 10.02.2016 tarih ve 29620 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan
SGK Genel Sağlık Sigortası Alternatif Geri Ödeme Yönetmeliği, alternatif geri ödeme
yöntemlerinin belirlenmesine ilişkin usul ve esasları düzenlemekte olup; ilgili Yönetmelik
uyarınca Alternatif Geri Ödeme Komisyonu getirilmiştir. Komisyon SGK Başkanı
başkanlığında Genel Sağlık Sigortası Genel Müdürü ile Sağlık Bakanlığı, Maliye
Bakanlığı, Kalkınma Bakanlığı ve Hazine Müsteşarlığının birer temsilcisinden
oluşmaktadır.
(51) Yine soruşturma sürecinde, 18.01.2016 tarih, 29597 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan
SUT’ta Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ’in 11. maddesi ile SUT’un 4.3. numaralı
maddesinin dördüncü fıkrası değiştirilerek, “farklı finansal modeller kapsamında
değerlendirilen ve Kurumun internet sayfasında kamu baz fiyatları… yayımlanan yurtdışı
ilaçları[nı] hak sahiplerinin kendi imkanlarıyla temin etmeleri halinde ilaç bedelleri; ilacın
[SGK] ile protokolü bulunan tedarikçiden protokollerde belirlenen süreler dahilinde temin
edilemediğinin belgelenmesi kaydıyla [SGK]’ya mal oluş bedeli üzerinden ödenir.”
düzenlemesi getirilmiştir.
(52) Bu düzenleme uyarınca hastanın şahsi tedavisi için yurtdışından temin ettiği ilacın
alternatif ödeme kapsamında SGK tarafından ödenen bir ilaç olması durumunda,
öncelikle SGK ile protokolü bulunan tek dağıtıcı olarak TEB’e başvurması, TEB ile SGK
arasındaki protokolün 3.3.9. maddesi uyarınca ilacın reçete tarihi itibarıyla en geç sekiz
hafta içinde hastaya teslim edilmesi gerektiğinden, ilacın başvurduktan sonra sekiz hafta
geçmesine rağmen temin edilemediğini belgelendirmesi gerekmekte, hasta ancak bu
sürecin sonunda başka bir ecza deposundan temin ettiği ilacın bedelini SGK’dan talep
edebilmektedir. Mahkeme kararlarıyla yetkileri ortadan kalkmadan önce uygulamada
vekâletle hasta adına yurtdışından ilaç temin eden ve bedelini vekâletle SGK’dan tahsil
edebilen özel ecza depolarının bu düzenleme değişikliği sonrasında vekâletname ile
faaliyetlerini sürdürme olanağı da zaten ortadan kalkmış bulunmaktaydı. Bu düzenleme
ile önceliğin TEB’e verilmesi, özel ecza depolarıyla protokol imzalanmaması yoluyla ecza
depolarının faaliyetlerinin zorlaştırılmasını pekiştirmiştir.
I.2.2. İlgili Ürün Pazarı
(53) Yurtdışından temin edilen ilaçlar; yeni piyasaya sürülen, ancak yeni olmaları nedeniyle
Türkiye’de ruhsatlandırma süreçlerinin uzunluğu karşısında henüz ruhsatsız olan ilaçlar
olabileceği gibi, ruhsatlı olduğu halde firmaların kapasitelerinin yetersiz olması veya
Türkiye’nin fiyat politikalarının uygun bulunmaması gibi sebeplerle yeterli miktarda
üretilemeyen ya da Türkiye piyasasına arz edilemeyen ilaçlar da olabilmektedir.
Genellikle kanser ve ileri seviyede kullanılan bu özel ilaçlar için her hekimin reçete
yazması mümkün değildir. Öte yandan, ruhsatı olmayan ilaçların eczanelerde satış
olanağı da bulunmamaktadır. Bu tür ilaçların hastalar için son derece kritik olması
hasebiyle ikamesinin olmadığı ile temin ve tedarik sürecinin eczanelerde satılan
ilaçlardan farklı olduğu görüşlerinden hareketle, ilgili ürün pazarı “yurtdışından temin
edilen ilaçlar” olarak tanımlanmıştır.
I.2.3. İlgili Coğrafi Pazar
(54) Başvuruya konu yurtdışından temin edilen ilaçların tüm Türkiye genelinde dağıtımı olması
ve coğrafi pazar tanımını etkileyecek bölgesel nitelikli farklılıklar bulunmaması nedeniyle
ilgili coğrafi pazar “Türkiye” olarak belirlenmiştir.
16-42/699-313
12/57

I.3. Dosya Kapsamında Yapılan Tespitler
I.3.1. Önaraştırma Döneminde Elde Edilen Bilgi ve Belgeler
I.3.1.1. SGK Genel Müdürlüğü ile Yapılan Görüşme
(55) 12.03.2015 tarihinde gerçekleştirilen görüşmede (Belge-1) SGK Genel Müdürü
tarafından; 2006 yılında Sağlık Bakanlığı’nın Türkiye’de bulunmayan ilaçların ithali
konusunda TEB ile protokol imzaladığı, imzalanan protokol kapsamında TEB’in %10 olan
hizmet bedeli oranının 2014 yılı itibarıyla %6 olarak belirlendiği ve bu oranın yaklaşık
%(…..)’ünün maliyeti oluşturduğu dile getirilmiştir.
(56) İlaç temininin deneyim gerektiren zor bir iş olduğuna değinen Genel Müdür, bu konuda
TEB’in ciddi bir birikimi olmasına karşın zaman zaman aksaklıklar yaşandığına dikkat
çekerek, hâlihazırda SGK’nın ilaç depolarıyla çalışmanın bekletilmesi yönünde bir eğilimi
olduğunu ve ilaç depolarıyla protokol imzalamanın ilk etapta düşünülmediğini
vurgulamıştır.
(57) İsmet KÖKSAL, SGK tarafından Nisan 2015’ten itibaren yurtdışından ilaç temini
konusunda farklı bir yöntem uygulanmasının hedeflendiğini ifade ederek, uygulanması
planlanan yeni sistem ile ilgili bilgi vermiştir. Buna göre SGK; 6552 sayılı Torba Yasa ile
alternatif ödeme modelleriyle ilgili SGK’ya verilen yetkiden hareketle yurtdışındaki ilaç
üreticileri ile doğrudan anlaşmalar yapmayı hedeflemektedir. Böylelikle yurtdışından toplu
anlaşmalar vasıtasıyla ilaçların temin edilmesi amaçlanmaktadır. Yurtdışından temin
edilen ve çoğu soğuk zincir gerektiren ilaçların güvenliğinin ve hastanın daha hızlı ve
daha ucuz bir şekilde ilaca ulaşımının bu sistem ile sağlanacağı değerlendirilmektedir.
(58) SGK nezdinde temel sorunun ruhsatlandırma sürecinin kısaltılarak ilaçların ruhsatlı
olmasının yaygınlaştırılması olduğunu vurgulayan Genel Müdür tarafından, bu noktada
GMP (good manufacturer product) kriterlerine uygun kalite kontrolü yapılması gerektiği
ifade edilmiştir.
I.3.1.2. TİTCK ile Yapılan Görüşme
(59) 11.03.2015 tarihinde TİTCK Akılcı İlaç Kullanımı, İlaç Tedarik Yönetimi ve Tanıtımı Daire
Başkanı ile yapılan görüşmede (Belge-2); yurtdışından ilaç teminine yönelik TEB ile SGK
arasında protokol imzalandığı 2006 yılında ithal ilaca yönelik talebin bugüne kıyasla çok
az olduğu, fakat son yıllara bakıldığı zaman SGK’nın yurtdışından temin edilen ilaçlara
yaklaşık olarak 2012 yılında 400 milyon TL, 2013 yılında 800 milyon TL ve 2014 yılında
1,3 milyar TL ödeme yaptığının görülmesi, eş deyişle ithal ilaç piyasasının bu şekilde
büyümesi üzerine EKK tarafından TEB’in bir sivil toplum örgütü olarak tekel durumunda
kalması sakıncalı bulunarak bu alanın rekabete açılmasına karar verildiği belirtilmiştir.
Karar ertesinde SUT’un 4.3. maddesinin birinci fıkrasında değişiklik yapılması üzerine ilaç
depolarının yurtdışından ilaç temin etmek için TİTCK’ye başvurmaya başladığını dile
getiren Daire Başkanı tarafından, ecza depolarına TİTCK Kılavuzu ve eklerinde de
belirtilen şartlara göre bu hizmeti yürütebileceklerinin bildirildiği ifade edilmiştir.
(60) Ayrıca TİTCK’nin ilaç depolarına objektif kriterler getiren, denetim olanağı sağlayan
düzenlemeler yaptığı, ancak TEB’in ecza deposu kurmasının kanunen mümkün
olmaması nedeniyle, bu denetimin TEB’i kapsamadığı vurgulanmıştır. TİTCK tarafından,
TEB’in SGK ile arasındaki mevcut protokolü bahse konu yeni uygulama doğrultusunda
revize etmesine yönelik TEB’e yazı gönderildiği, fakat TEB tarafından mevcut protokolün
devam ettiği gerekçesiyle bu talebin reddedildiği dile getirilmiştir.
16-42/699-313
13/57

(61) Yurtdışından temin edilen ilaçların hastalar için elzem ilaçlar olmasına dikkat çeken Daire
Başkanı tarafından, piyasadaki ecza depolarının bu ilaçları getirebilecek kapasitesinin
henüz yeterli seviyede olmama ihtimali değerlendirildiğinde, hastalar için riskli bir durum
ortaya çıkacağından, TEB ile mevcut protokolün devam etmesi yönünde tavır aldıkları
belirtilmiştir.
(62) Son olarak, TİTCK Kılavuzu’nun 4. maddesi uyarınca temin edilen ilacın kalitesine ilişkin
sorumlulukları bulunduğundan, ilaç depolarına yetki verilmesinin yurtdışından ilaç temini
sürecinin suiistimal edilmesine yol açacağı yönündeki karşı savların gerçekçi olmadığı
ileri sürülmüştür.
I.3.1.3. Ankara SGK İl Müdürlüğü ile Yapılan Görüşme
(63) 10.03.2015 tarihinde gerçekleştirilen görüşmede (Belge-3) Ankara SGK İl Müdürlüğü
(…..) tarafından; yurtdışından ilaç temini hizmetinin 2007 yılından önce SSK, BAĞ-KUR
ve Emekli Sandığı tarafından ayrı ayrı yürütüldüğü, 2007 yılında SGK çatısı altında
birleşilince SGK ile TEB arasında bu hizmetin yürütülmesine dair bir protokol imzalandığı
belirtilmiştir.
(64) 2007 yılından bugüne kadar ithal ilaç hacminin hem reçete hem ödenen miktar bazında
artış göstermesinin; Sağlık Bakanlığı ve SGK’nın değişen fiyat politikalarından, genel
sağlık sigortası kapsamının sürekli genişlemesinden, tüm dünyada yeni ilaç moleküllerinin
keşfedilmesi ve hekimlerin bu ilaç bilgilerine kolay erişimlerinden kaynaklandığını ifade
eden (…..), yurtdışından ilaç temini için SGK ile protokol imzalamış olan TEB’in bahsi
geçen talebi karşılamakta yetersiz kaldığını vurgulamıştır.
(65) Ayrıca ilaç temininde tek yetkili olarak yetersiz kalan TEB’in, bu çok kritik ilaçlara olan
talebi zamanında karşılayamaması nedeniyle hastalardan şikâyetler geldiğine dikkat
çekilerek, ilaca ulaşma hususunda kaygı duyan hastaların çoğu kez yazılı şikâyet
vermekten imtina ettiği dile getirilmiştir.
(66) Sağlık Bakanlığı tarafından ilaç temini konusunda yetki verilen ilaç depoları ile protokol
imzalanmadığından, uygulamada ecza depolarının hastalardan vekâlet alarak SGK’dan
ilaç parasını tahsil ettiklerini belirten (…..), SGK’nın bu depolarla arasında imzalanmış
protokol olmadığından depoları denetleme ve herhangi bir yaptırım uygulama yetkisinin
de bulunmadığına dikkat çekmiştir.
(67) Türkiye’de bulunmayan ve bu sebeple yurtdışından temin edilen ilaçları temin etme
noktasında TEB’in %10 hizmet bedeli aldığı, fakat ilaç depolarına yetki verilmesiyle
birlikte bu oranın yeni protokolde %6 olarak belirlendiği, ancak ödeme süresinin
kısaltılması konusunda bir değişikliğe gidildiği ifade edilmiştir7.
(68) Son olarak, yurtdışından temin edilen ilaçların çoğunun ileri seviye hastalıkların
tedavisinde kullanılan özel ilaçlar olduğu ve ilacın bekleyemeyecek hastalar için önemi
dikkate alındığında, yurtdışından teminin tek bir kanaldan yapılıyor olmasının gecikmelere
sebebiyet verdiğinin ve bu durumun hastaları sahte ya da kaçak ilaca yönlendirme
ihtimali doğurduğunun altı çizilmiştir.
I.3.1.4. Sağlık Bakanlığı – TEB Protokolü
(69) Sağlık Bakanlığı ile TEB arasında ilk olarak 03.12.1996 tarihinde “Kişisel Tedavi İçin
Yurtdışından İlaç Teminine İlişkin Protokol” imzalanmıştır. İlk protokolde ilacın bedelinin
hasta tarafından ödenmesi, bilahare SGK’dan geri ödenmesi söz konusudur.

7 Daha sonra hizmet bedeli oranı %3,9’a düşürülmüştür.
16-42/699-313
14/57

(70) 19.06.2006 tarihli son protokolün bir yıllık olduğu, sona ermesinden iki ay önce
taraflardan biri protokolü sona erdireceğini karşı tarafa bildirmediği takdirde aynı şartlarla
her defasında uzatılmış sayılacağı düzenlenmiştir. Hastaların ya da geri ödeme
kurumlarının talebi üzerine ilacın yurtdışından temin edilmesi öngörülmüş olup,
reçetelerin Bakanlık tarafından onaylanması gerekmektedir. TEB’in geri ödeme
kurumlarıyla da protokol imzalayabileceği, Birlik’in protokolle üstlendiği görevleri kendi
adına kuracağı iktisadi işletme aracılığıyla da yapabileceği düzenlenmiştir.
I.3.1.5. SGK – TEB Protokolü
(71) TEB ile SGK arasında protokol ilk olarak 04.04.2007 tarihinde, dönemin TEB Başkanı ile
dönemin SGK Başkanı tarafından imzalanmıştır.
(72) Protokol önaraştırma döneminde en son 01.05.2014 tarihinde yenilenmiş ve TEB Başkanı
ile SGK Başkanı tarafından imzalanmıştır. Protokol bir yıl için geçerli olup; sürenin
bitiminden en az iki ay önce yeni dönem protokol görüşmelerine başlanacağı, tarafların
bir ay önceden yazılı bildirmek şartıyla protokolü feshetme hakkına sahip olduğu, Sağlık
Bakanlığı tarafından TEB’e verilen yetkinin Bakanlıkça herhangi bir sebeple geri alınması
halinde yetkinin son bulduğu tarih itibarıyla protokolün SGK tarafından tek taraflı
feshedilmiş olacağı düzenlenmiştir.
(73) Önaraştırma döneminde gerçekleştirilen yerinde inceleme sırasında TEB Genel
Sekreteri’nin bilgisayarından elde edilen “Yurtdışından Şahsi Tedavi İçin Reçete Bazında
İlaç Teminine İlişkin Protokol” isimli belgenin (Belge-4), 2013 yılı için hazırlanan taslak
metin olduğu anlaşılmış olup; SGK ile TEB arasında protokolün revizyonu taslağı
üzerinden yapılan görüşmelerde SGK’nın protokolün 6.1. maddesinde yer alan “Sağlık
Bakanlığı tarafından TEB’e verilen yetkinin Bakanlık tarafından herhangi bir sebeple geri
alınması halinde yetkinin son bulduğu tarih itibarıyla protokol SGK tarafından tek taraflı
feshedilmiş olacaktır.” düzenlemesi ile 7.2. maddesindeki SGK’nın zeyilname ile protokol
şartlarında değişiklik yapma hakkına sahip olduğu, TEB’in bu değişikliklere uymayı kabul
ettiği yönündeki ibarenin çizildiği, eş deyişle TEB tarafından uygun bulunmadığı
görülmüştür.
(74) TEB’in 6.1. maddesindeki düzenlemeye itirazının SGK bünyesinde kabul görmediği ve
01.05.2014 tarihli protokole bu yönde bir düzenleme eklendiği, ancak 7.2. maddesindeki
SGK’nın protokol şartlarında tek taraflı değişiklik yapma hakkına yönelik taslak
düzenlemeye itirazının SGK tarafından da kabul edildiği ve protokolden çıkarıldığı
anlaşılmıştır.
(75) SGK ile yapılan protokol gereği TEB İktisadi İşletmesi tarafından her 15 günde bir Medula
Sistemi’ne8 girilen reçeteler ve raporlar sıralanarak faturalandırılmakta ve ilaç alış
faturaları da eklenerek SGK’ya teslim edilmektedir. Gönderilen faturaların SGK tarafından
kontrolü yaklaşık iki fatura dönemi sonrasında bitmektedir. Soruşturma döneminde elde
edilen protokolün 01.05.2016 tarihli son halinde ilaç ithalat ve hizmet bedeli %3,9 olarak
belirlenmiş olup, protokol benzer biçimde bir yıl geçerlidir. Yeni protokol görüşmelerine
bitiminden en az iki ay önce başlanacağı hükmü de korunmuştur.

8 Medula Sistemi: Sağlık Bakanlığı tarafından oluşturulan ve yürürlüğe konan merkezi bir programdır. İnternet
üzerinden erişilebilen Medula Sistemi sayesinde hastaneler, doktorlar, eczacılar ve optisyenler tıbbi cihaz,
ilaç, sağlık malzemeleri, teşhis, tanı vb. kayıtları sisteme girmekte veya sistem üzerinde takip etmektedirler.
Programın dört alt modülü bulunmaktadır.
16-42/699-313
15/57

I.3.1.6. SGK – İDM Protokolü
(76) İlaç Dağıtım Merkezi Ltd. Şti. (İDM) Yetkilisi (…..) ve dönemin SGK Başkanı tarafından
imzalanmış olan protokolün 15.07.2013 tarihinde yürürlüğe gireceği ve bu tarihten
itibaren yedi yıl geçerli olacağı hükme bağlanmıştır.
(77) Oysa SGK tarafından, 19.03.2015 tarih ve 1488 sayı ile Kurum kayıtlarına giren bilgi
istemine cevap yazısında, İDM ile aralarında protokol yapmak üzere çalışmalar
başlatılarak taslak bir metin hazırlandığı, taslağın imza aşamasına gelindiğinde İDM
temsilcisinin resmi olarak şirketini temsil ve imzaya yetkili olduğuna dair belgenin
olmadığı görülerek protokolün geçersiz kaldığı ve bu durumun İDM’ye ihtarname
gönderilerek bildirildiği belirtilmiştir.
I.3.1.7. BİMER Üzerinden TİTCK’ye Yapılan Hasta Şikâyetleri
(78) TİTCK tarafından, 2014-Şubat 2015 döneminde kendilerine BİMER üzerinden ulaştırılan
ve hasta yakınlarının TEB hakkındaki şikâyetlerini içeren sekiz örnek gönderilmiştir.
Örneklerin ortak özelliği, sürekli kullanılan hayati önemi haiz ilaçlar olması; ürünlerin
stokta bulunmaması, tedarikçiyle sorun yaşanması ya da evrakın sehven iade edilmesi
nedeniyle reçete süresinin geçmesi gibi gecikmelerle hastaların bir-üç ay gibi sürelerle
ilacı alamamaları ve mağdur olmalarıdır.
I.3.1.8. TEB ile Bazı İlaç Üreticileri Arasında İmzalanmış Tedarik Sözleşmeleri
(79) Önaraştırma sürecinde TEB Genel Sekreteri’nin bilgisayarında gerçekleştirilen yerinde
incelemede edinilen tedarik sözleşmesi taslağının 2. maddesinde, ürünün Türkiye’de
ruhsat alana kadar satış ve dağıtımının münhasıran TEB İktisadi İşletmesi’ne ait olması
tasarlanmıştır. Ürünün ruhsat almasına kadar satış ve/veya dağıtım yetkisinin başka kişi
veya kuruluşa verilmesi halinde tedarikçinin TEB’e cezai şart ödeyeceği düzenlenmiştir.
Ayrıca taslak tedarik sözleşmesinin 3. maddesinde 2 yıl olarak belirlenen sözleşme
süresinin, süre bitiminden otuz gün önce sözleşme süresinin yenilenmeyeceği karşı tarafa
bildirilmedikçe birer yıl süre ile uzayacağı belirtilmiştir (Belge-5). Yerinde inceleme
sırasında sözleşmenin içeriği, uygulanıp uygulanmadığı gibi hususlara yönelik bilgi
edinilememiştir. Öte yandan, dokuz ilaç üreticisi firmaya TEB ile aralarında yazılı ya da fiili
bir sözleşme olup olmadığı, yurtdışından ilaç temini konusunda TEB dışındaki diğer ecza
depolarıyla çalışıp çalışmadıkları, çalışmıyorlarsa bunun nedeni sorulmuştur.
(80) ACTELION tarafından; TEB ile aralarında herhangi bir sözleşme olmadan çalıştıkları,
diğer ecza depolarından bu güne kadar herhangi bir talep gelmediği, böyle bir talep söz
konusu olduğunda depolarla çalışmamak için bir nedenleri olmadığı, ancak SGK ile
protokolleri olmadığı için kendilerine başvurma ihtimallerinin düşük olduğu dile getirilmiştir
(Belge-6).
(81) BIOMARIN tarafından; TEB ile aralarında herhangi bir sözleşme olmadığı, BIOMARIN
ürünlerinin sadece Türkiye’de kullanılacağına dair gerekli dokümanları temin etmeleri
halinde diğer ecza depolarıyla da çalışabilecekleri ifade edilmiştir (Belge-7).
(82) SHIRE tarafından, TEB ile imzaladıkları sözleşme sunulmuş olup; diğer ecza
depolarından Dilek Ecza Deposu İth. ve İhr. A.Ş. ile aralarında bir ürünlerine yönelik
olarak 27.11.2012 tarihli lojistik sözleşmesi olduğu, sözleşmenin 06.02.2016 tarihine
kadar uzatıldığı belirtilmiştir (Belge-8).
(83) BMS tarafından; TEB ile sipariş usulü çalıştıkları, TEB’in siparişlerinin Kıbrıs’ta
yetkilendirdikleri Ada Pharma Ltd. tarafından karşılandığı ifade edilerek, diğer ecza
depolarıyla çalışıp çalışmadıkları sorusuna İDM’nin kendilerine başvurduğu, İDM’yi
distribütörleri Ada Pharma Ltd.’e yönlendirdikleri şeklinde yanıt verilmiştir (Belge-9).
16-42/699-313
16/57

(84) JOHNSON tarafından; grup şirketleri Cilag GmbH ile TEB arasında tedarik sözleşmesi
olduğu, sözleşmenin sadece grup şirketi Cilag GmbH ile olması nedeniyle diğer grup
şirketlerinin talep halinde diğer ecza depolarına ürün sağlayabileceği, ancak kendileriyle
ciddi irtibata geçen tek dağıtıcının TEB olduğu, bir ecza deposunun kendileriyle temasa
geçtiğinde SGK ile aralarında protokol olduğunu söylemesine karşın bunun doğru
olmadığının tespit edilmesi üzerine ticari güven zedelendiğinden, iş ortaklığı kurulmadığı
vurgulanmıştır (Belge- 10).
(85) NOVARTIS tarafından; TEB ile aralarında imzalanmış sözleşmeye konu ürünlerin (…..)
tarihinde piyasaya sürüleceği, sözleşmenin (…..) sonuna kadar uzatılması için TEB’e
teklifte bulunulduğu, Novartis Türkiye’ye diğer ecza depolarından gelen talepleri yurtdışı
merkeze yönlendirmelerine karşın, herhangi bir talepte bulunulmadığı hususları ifade
edilmiştir (Belge-11).
(86) ALEXION tarafından; TEB ile aralarında anlaşma olmadığı, ürünlerine yönelik yüksek
taşıma ve muhafaza koşullarını sağlamaları halinde diğer ecza depolarıyla
çalışabilecekleri belirtilmiştir (Belge-12).
(87) ROCHE tarafından; TEB ile aralarında sözleşme olmadan sipariş usulü çalıştıkları, daha
önceleri sözleşme yapmak üzere görüşmelerinin olduğu, ancak mutabakata
varamadıkları, hâlihazırda bir ürünlerinin tedariki için TEB ile görüşmelerinin sürdüğü dile
getirilmiştir (Belge-13). Bilgi istemi yazısına TEB tarafından verilen cevap yazısının
ekinde aşağıda yer verilen 5 tedarikçi ile imzalanmış tedarik sözleşmeleri sunulmuştur.
I.3.1.8.1. Cilag GmbH ile TEB Sözleşmesi
(88) 18.12.2014 tarihli sözleşmenin 2.3. maddesinde sözleşme süresince ürünün münhasıran
Birlik’e (TEB) tedarik edileceği düzenlenmiştir. Aynı şekilde, TEB’in de sözleşme konusu
ürünleri en uygun fiyat koşullarını sağlaması halinde tedarikçi CILAG’dan münhasıran
temin edeceği bağıtlanmıştır. 7. maddesinde sözleşmenin, 18.12.2014’ten 30.06.2015’e
kadar altı aylık süreyle yürürlükte olduğu belirtilmiştir (Belge-14).
I.3.1.8.2. GENZYME ile TEB Sözleşmesi
(89) 18.05.2009 tarihli sözleşmede TEB’in ürünlerin Türkiye’de dağıtımı ve yeniden satışı için
münhasır yetkili olduğu düzenlenmiş olup, 3. maddesi uyarınca süresi bir yıl olan
sözleşmenin, belirlenen süre içerisinde fesih ihbarında bulunulmazsa her dönem için aynı
esaslarla bir yıl süreyle otomatik olarak uzayacağı hükme bağlanmıştır (Belge-15).
Dolayısıyla sözleşme zımni kabul ile belirsiz süreli hale gelmiştir.
I.3.1.8.3. NOVARTIS ile TEB Sözleşmesi
(90) 25.03.2013 tarihli sözleşme bir yıllık olup, sözleşmenin bir yıl sonra sona ereceği
düzenlenmiştir. Sözleşmenin bu halinde herhangi bir münhasırlık hükmü
bulunmamaktadır. Süre uzatımına yönelik düzenlenen ek protokollerin sonuncusunda
sözleşme 25.03.2015 tarihine kadar uzatılmış ve 01.04.2014’ten itibaren geçerli olmak
üzere imzalanan ek protokolün 3. maddesinde ana sözleşmenin 2. maddesine ekleme
yapılarak, ürünün “Türkiye’de satış ve dağıtımında tek yetkili kurumun münhasıran Birlik
[TEB]” olduğu belirtilmiştir (Belge-16).
I.3.1.8.4. SHIRE ile TEB Sözleşmesi
(91) 01.04.2013 tarihli sözleşme bir yıllık olup, ihbar süresi uyarınca devam etmek istenmediği
karşı tarafa bildirilmedikçe sözleşmenin bir yıllık süre için kendiliğinden uzayacağı
düzenlenmiştir. Dolayısıyla sözleşme zımni kabul ile belirsiz süreli nitelik kazanmıştır.
Sözleşmede münhasırlığa yönelik herhangi bir hüküm bulunmamaktadır (Belge-17).
16-42/699-313
17/57

I.3.1.8.5. MERCK ile TEB Sözleşmesi
(92) 21.04.2009 tarihli sözleşme bir yıllık olup, 60 günlük ihbar süresinde sözleşmeye devam
edilmek istenmediği bildirilmedikçe sözleşmenin birer yıl uzayacağı hükme bağlanmıştır.
Dolayısıyla sözleşme zımni kabul ile belirsiz süreli nitelik kazanmıştır. Sözleşmede
münhasırlığa yönelik herhangi bir hüküm bulunmamaktadır (Belge-18).
I.3.2. Soruşturma Döneminde Elde Edilen Bilgi ve Belgeler
I.3.2.1. TEB’de Gerçekleştirilen Yerinde İnceleme
(93) 18.08.2015 tarihinde TEB İktisadi İşletmesi’nde gerçekleştirilen yerinde incelemede
edinilen bilgi/belgelerden soruşturma konusu ile ilişkilendirilebilecek olanlara aşağıda yer
verilmiştir (Belge-19).
I.3.2.1.1. Hasta Şikâyetleri
(94) Aralık 2013 tarihli şikâyet başvurusunda, TEB’in İstanbul İthal İlaç Birimi çalışanının
hastaya ilaç göndermek üzere adres teyidi için aradığı, kargoyla sadece bir kutu
gönderileceğini, yakın mesafelere kargo gönderilmediğinden daha sonrasında ilacın
bizzat gelinerek alınması gerektiğini bildirdiği, hasta yakınının gelmelerinin mümkün
olmadığını iletmesi ve İstanbul birimi açılmadan önce Ankara’dan ilaç talep ederken dahi
daha kısa sürede ellerine ulaştığına dikkat çekmesi üzerine, görevlinin tek başına tüm ilaç
taleplerine yetişemediğini belirttiği ifade edilmiş ve çalışanın hoş olmayan tutumundan
yakınılmıştır. 23.12.2013 tarihli diğer bir başvuruda da TEB’in İstanbul İthal İlaç Birimi
çalışanının kendisine yöneltilen sorulara karşılık agresif tutum sergilemesi şikayet
edilmiştir (Belge-20).
(95) 12.12.2014 tarihinde bir hastaya gönderilen yazıda, ilacın gecikmesinden dolayı hasta
babası tarafından İDM kanalıyla temin edilmesi nedeniyle hasta yakınının evrakın iadesi
talebi üzerine evrakın teslim edildiği belirtilmiştir. Yazının üzerine avukatlara verilmesi
yönünde not düşülmüştür (Belge-21).
(96) İstanbul Tıp Fakültesi doktorunun 09.05.2014 tarihinde TEB’e gönderdiği yazıda; ilaç
raporları değerlendirilirken hastalığa özgü koşulların göz önünde bulundurulması
gerektiğine, TEB’in raporları geri çevirme uygulamalarının tedavinin aksamasına neden
olduğu kadar gereksiz bürokratik yazışmalara da yol açtığına dikkat çekilmiştir (Belge-22).
(97) 19.11.2014 tarihli başvuruda bir hasta yakını, TEB’in İstanbul İthal İlaç Biriminin fiziki
koşullarının yetersizliği ve çalışanların uygunsuz davranışlarını şikâyet ederek, yoğun
çalışma gibi koşullar ne kadar ağır olursa olsun bu gerekçenin hasta yakınlarını azarlama
hakkını vermeyeceğini vurgulamış ve somut örneklerle sorunu ortaya koymuştur (Belge-
23). Özellikle bazı çalışanların sorulan sorulara yanıt olarak ilacı sadece kendilerinin
getirdiğini, başka yerde olmadığını söylemelerinin “kamu hizmetini adeta kişisel tekelinde
görüyor olması” biçiminde algılanması, hastaların/hasta yakınlarının ilaca kolay erişim
hakkı çerçevesinde hizmet kalitesini ortaya koyması bakımından son derece önemlidir.
(98) Mayıs 2015 tarihinde TEB çalışanı tarafından hazırlandığı değerlendirilen bilgi notunda;
ruhsatlandırma süreci tamamlanarak geri ödeme kapsamına alınan bir ilacın piyasaya
sürülmeden önce TEB’in stoklarının tüketilmesi amacıyla yapılan taramada, kargo
şirketinin hastalara ulaşamamış olması nedeniyle ilacın teslim edilemeyerek TEB’e iade
edildiği, tekrar aranan hastalara ulaşılamayınca SGK Bahçelievler İl Müdürlüğü’ne
13.04.2015 tarihinde bir yazı gönderilerek, iade edilen ilaçların Medula Sisteminde ilgili
hastaların üzerinden silinip onların yerine ilaç gönderimi yapılan hastalar üzerine
kaydedilmesi ve TEB’e yeniden ödeme yapılmamasının talep edildiği belirtilmiştir.
16-42/699-313
18/57

(99) Yaklaşık bir ay sonra kendisine ilaç ulaştırılamayan ilgili hastalardan birinin TEB ile
iletişime geçmesiyle birlikte İl Müdürlüğü tarafından TEB’in hastanın üzerinden ilacın
düşürülmesi talebinin yerine getirilmediğinin, ayrıca ilacın yönlendirildiği hastaya da ikinci
kez işlendiğinin anlaşıldığına; İl Müdürlüğü yetkilisiyle yapılan telefon görüşmesinde
TEB’in yaptığı işlemin usulsüz olduğunun, protokol gereği hastalara ilacı teslim etmekle
yükümlü olduklarının ve bu yüküm yerine getirilmediği için hastanın mağdur edildiğinin
beyan edildiğine bilgi notunda yer verilmiştir. İl Müdürlüğü yetkilileri, hastaya ilaç teslim
edilmeden SGK’ya fatura edilmesinin usulsüz işlem olduğu görüşlerini daha sonraki
toplantılarda da dile getirmişlerdir. Bilgi notunda hastalara ulaştırılamayan ilaçların stokta
atıl durumda beklememesi için düşünülen çözüme de yer verilmiştir. Buna göre kargo
şirketinin hastaya ilacı teslim edemeyerek iade ettiği durumlarda kendisine ulaşılamayan
hastaların TEB ile iletişime geçmemesi halinde, durum İl Müdürlüğüne bildirilecektir. İlaç
TEB tarafından faturalandığından bedeli bir sonraki faturada mahsup edilecektir. Bunun
için İl Müdürlüğünün Medula Sisteminde gerekli düzeltmeyi yaparak hastanın üzerinden
ilaç kaydını silmesi gerektiği belirtilen çözüm önerisinde, TEB’in de ancak ilaç stoklarına
gider pusulası ile iade girişi yaptıktan sonra başka bir hastaya ilaç vermesinin mümkün
olduğu ileri sürülmüştür (Belge-24).
(100) Bilgi notunda yer verilen İl Müdürlüğü yetkililerinin konuya ilişkin görüşlerine koşut olarak
SGK İl Müdürlüğü tarafından 11.05.2015 tarihinde TEB’e gönderilen cevap yazısında,
kendilerine ilaç ulaştırılamayan ve fakat adına fatura gönderilerek SGK tarafından
ödemeleri yapılan hastaların mağdur edildiği vurgulanarak, kendi istekleriyle hibe
etmedikleri anlaşılan ilaçların başka hastalara teslim edilerek Medula Sistemine
kaydedilmesinin usulsüz bir işlem olduğu belirtilmiş ve protokol gereği ilacın hastaya
ulaştırılmasından TEB’in yükümlü olduğu hatırlatılarak hastaların mağduriyetinin en kısa
sürede giderilmesi istenmiştir. Soruşturma sürecinde, konuya ilişkin SGK’nın teftişinin
sürdüğü bilgisi edinilmiştir.
(101) Benzer şekilde yaşanan mağduriyete örnek olarak; TEB İthal İlaç Birimine ulaşan ve bir
eczacı tarafından tutulan tutanakta İthal İlaç Birimindeki ekli listede belirtilen ilaçların
miadının dolduğu yönünde bir geri bildirime yer verilmiştir (Belge-25).
(102) SGK’nın TEB’e gönderdiği 27.05.2015 tarihli yazıda, ilgili protokol hükmü hatırlatılarak
ilaçların zamanında ve uygun koşullarda temin edilip hastaya ulaştırılmasının TEB’in
sorumluluğu altında olduğunun altı çizilmiş ve gerek doğrudan gerekse İl Müdürlükleri
kanalıyla SGK’ya intikal eden hasta şikâyetlerinden son günlerde ilaç temin işlemleri
konusunda meydana gelen aksaklıklar sonucunda hasta mağduriyeti yaşandığının
anlaşıldığı dile getirilmiştir. Sonuç olarak, ilaç temin sürecinde hasta mağduriyeti
yaşanmaması amacıyla kesintisiz temine yetecek kadar stok bulundurulması ve temin
işlemlerinin mümkün olan en kısa süreler içerisinde yapılması talep edilmiştir. TEB’in
04.08.2015 tarihli cevap yazısında bazı ilaçların temininde ürünün dünya genelinde
piyasada bulunmaması, üretiminin yeterli olmaması, ilaç fiyatlarında artış olması gibi
TEB’e bağlı olmayan nedenlerle sıkıntı yaşandığı açıklanmış ve fiyatlarında artış olan
ilaçlar için fiyatların güncellenmesi hakkında SGK’ya başvuruda bulundukları belirtilmiştir
(Belge-26).
I.3.2.1.2. Dağıtım Sözleşmeleri
(103) Yerinde inceleme sırasında TEB ile Pharma-Vision GmbH (PHARMA-VISION), Moltek
Sağlık Hizmetleri Üretim Pazarlama A.Ş. (MOLTEK SAĞLIK), GEN İLAÇ ve Walter Krebs
Import-Export GmbH & CO. KG (WALTER KREBS) arasında imzalanan dağıtım
sözleşmeleri edinilmiştir.
16-42/699-313
19/57

(104) TEB-PHARMA VISION dağıtım sözleşmesi 09.01.2013 tarihli olup, sözleşmenin süresi üç
aylıktır. Altı aylık sürelerle zımni olarak uzatılabilen sözleşme belirsiz süreli sözleşme
niteliği taşımaktadır ve halen geçerlidir (Belge-27, 28).
(105) MOLTEK SAĞLIK ile TEB arasında 11.05.2015 tarihinde imzalanan sözleşme altı aylık
olup, zımni kabul ile belirsiz süreli hale gelmiştir (Belge-29).
(106) WALTER KREBS ile TEB arasında 1997 yılında imzalanan ve 2002 yılına değin
süregelen tedarik sözleşmesinde Almanya ve diğer ülkelerden tedarik edilecek ilaçlar için
farklı iskontolar öngörülmüştür. Sözleşmenin imzalandığı tarihte geçerli olan Alman para
birimi bazında Alman eczane satış fiyatına göre üç fiyat aralığında iskonto oranları
getirilmiştir. Almanya dışındaki ilaçlar içinse fark gözetilmeden ilacın eczane satış fiyatı
üzerinden %(…..) iskonto belirlenmiştir. Taraflar, Temmuz 2002 sonunda bir araya
gelerek ek anlaşma yapmıştır. Tedarik sözleşmesinde düzenlenmiş olan iskontolara ek
olarak TEB’e toplam yıllık ciro üzerinden %(…..)’lik iskonto ödenmesi kararlaştırılmıştır.
Ayrıca yıllık toplam cironun belirli eşikleri aşması durumunda da ((…..) ve (…..) Euro)
sırasıyla ilave %(…..) ve %(…..) ek iskonto verilmesi üzerinde anlaşılmıştır (Belge-30).
(107) 1997 tarihli sözleşmenin geçerli olup olmadığına ilişkin bilgi istemi üzerine TEB tarafından
gönderilen ve 27.08.2015 tarihinde Kurum kayıtlarına intikal eden cevap yazısında;
01.06.1997 tarihinden itibaren üç ay için geçerli olan sözleşmenin zımni kabul ile altı aylık
süreler için 2015 yılı Eylül ayı dahil geçerli olduğu, ancak değişen koşullar nedeniyle
sözleşmenin IV. maddesinde düzenlenen iskontoya ait beyanın Alman Markı para
biriminin tedavülden kalkması sebebiyle geçerli olmadığı ve %(…..) iskonto
uygulamasının değişen ekonomik koşullar neticesinde taraflar arasında sözlü olarak
değerlendirilerek ortadan kaldırılmasına karar verildiği dile getirilmiştir. Sonuç itibarıyla
sözleşmenin IV. maddesi hariç geçerli olduğu vurgulanmıştır (Belge-31).
(108) TEB ile GEN İLAÇ arasında 14.01.2013 tarihinde imzalanan sözleşme bir yıllık olup,
zımni kabul yoluyla belirsiz süreli hale gelmiştir (Belge-32).
(109) TEB ile GEN İLAÇ arasında en son alternatif geri ödeme modeli kapsamında imzalanmış
olan sözleşme de yerinde inceleme sırasında alınmıştır (Belge-33).
(110) TEB ile GEN İLAÇ arasında 07.07.2015 tarihinde akdedilen Sözleşme’nin “Sözleşmenin
Konusu” başlıklı 2. maddesine göre sözleşme alternatif geri ödeme modeli
kapsamındadır. Sözleşmenin süresi bir yıl olup, sözleşmenin bitiminden 30 gün önce
taraflardan biri feshetmediği sürece sözleşme otomatik uzatıma tabidir, dolayısıyla zımni
kabul ile sözleşme belirsiz süreli niteliği kazanmıştır.
(111) Sözleşmenin 4.1. maddesi ile ürünlerin menşe bilgilerinin TEB’e verilmesi zorunlu
kılınmıştır. Madde 4.2.2.’de ise ürünlerin GEN İLAÇ’ın SGK ile alternatif ödeme modeli
kapsamında imzaladığı sözleşme ile belirlenen fiyat üzerinden TEB’e teslim edileceği
düzenlenmiştir. Sözleşmenin 4.3.3. maddesinde GEN İLAÇ tarafından ürünlerin
“Certificate of Analysis” ve “Batch Release Certificate” belgelerinin fatura ile birlikte TEB’e
gönderilmesi hükme bağlanmıştır.
(112) Sözleşmenin feshinin düzenlendiği 7. maddede GEN İLAÇ’ın sözleşme süresi boyunca
TEB’e ürün sağlama yetkisi veren Bakanlık düzenlemesinin iptal edilmesi, kaldırılması
veya sözleşme konusu ürünlerden herhangi birisinin Türkiye’de ruhsatlanmasını takiben
geri ödemeye girmesi halleri dışında bir nedenle sözleşmeyi feshedemeyeceği, aksi
takdirde TEB’e cezai şart ödeyeceği bağıtlanmıştır.
16-42/699-313
20/57

(113) Soruşturma konusu ile ilişkili bir diğer sözleşme hükmü ise gizliliğe ilişkin olan 11. madde
olup, anılan düzenlemede GEN İLAÇ ve TEB, sözleşme süresince ve sonrasında birbirleri
hakkında sözleşmenin ifası ile ilgili elde ettikleri ticari sır ve gizli bilgiyi ifşa etmemeyi
taahhüt etmiştir (Belge-34, 35).
I.3.2.1.3. TEB-SGK Yazışmaları
(114) TEB’in 03.03.2015, 25.03.2015 ve 15.04.2015 tarihlerinde SGK’ya gönderdiği
yurtdışından temin edilen ilaçlarla ilgili yazılarda, Anayasa’nın 135. maddesi uyarınca
6643 sayılı Yasa ile kurulmuş kamu kurumu niteliğinde ve tüzelkişiliğe sahip bir meslek
kuruluşu olarak Sağlık Bakanlığı tarafından yurtdışından ilaç temini için yetkilendirilen
TEB’in ihtiyaç sahiplerine en kısa sürede ve uygun saklama koşulları altında ilaç
sağladığı belirtilmiş ve 2014 yılında temin edilen ilk otuz kalem ilacın listesi verilerek,
kamu adına önemli bir sağlık hizmeti yürüten TEB’in, yarısı yetim ilaç9 statüsündeki bu
ilaçlara ruhsat verilip geri ödemeye alınmasının ve eczaneler aracılığıyla hastalara
ulaştırılmasının uygun olacağı görüşünde olduğu vurgulanmıştır (Belge-36).
(115) Sayılan ilaçların geri ödemeye alınarak eczanelerden ihtiyaç sahiplerine ulaştırılması
konusunda SGK’nın işlem yapmasını talep eden TEB’in aslında yazıyı neden SGK’ya
gönderdiği anlaşılamamıştır. Zira ruhsatlandırma süreci Sağlık Bakanlığı’nın uhdesinde
olduğu gibi, bu süreç tamamlanmadan SGK’nın geri ödeme kapsamına dâhil etmesi
mümkün görünmemektedir. Önaraştırmanın başladığı 02.03.2015 tarihinden sadece bir
gün sonra hiçbir amaca hizmet etmeyen bu yazının SGK’ya gönderilmesinin manidar
olduğu değerlendirilmektedir.
I.3.2.2. TEB’den İstenen Bilgi ve Belgeler
(116) 15.01.2016 tarihli yazı ile TEB’den; SGK ile protokol imzalamış olan ACTELION, GEN
İLAÇ, ABBVIE, BOEHRINGER ve GILEAD firmaları ile sözleşmelerinin olup olmadığı,
sözleşme varsa birer nüshası ve Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı (AFAD) ile TEB
arasında imzalanma aşamasında olduğu bilgisi edinilen anlaşmanın imzalanıp
imzalanmadığına yönelik bilgi talep edilmiştir (Belge-37).
(117) TEB tarafından 28.01.2016 tarihinde söz konusu bilgi talebine istinaden gönderilen cevap
yazısında; ACTELION ile taahhütname aracılığıyla çalışıldığı, GEN İLAÇ ile aralarında
sözleşmenin bulunduğu; ABBVIE, BOEHRINGER ve GILEAD ile ise sözleşme
bağıtlanmadığı, ayrıca AFAD ile TEB’in herhangi bir protokol imzalamadığı belirtilmiştir
(Belge-38).
I.3.2.2.1. Dağıtım Sözleşmeleri
I.3.2.2.1.1. ACTELION Taahhütnamesi
(118) ACTELION’un sunmuş olduğu iki taahhütnamenin ilki 19.06.2015, diğeri 27.10.2015
tarihlidir. Alternatif geri ödeme modeli kapsamında ACTELION’un imzaladığı
taahhütnameler uyarınca ACTELION’un her siparişle birlikte Analiz Sertifikası ve Serbest
Bırakma Sertifikasını TEB’e temin edeceği düzenlenmiştir (Belge-39).
(119) 15.12.2015 tarihinde kendileriyle yapılan görüşmede ACTELION yetkilileri tarafından,
TEB’in münhasır sözleşme yapmayı teklif etmesi karşısında hukukçularının bu durumun
sıkıntılı olabileceği görüşü nedeniyle sözleşme yapmayı tercih etmedikleri belirtilmiştir
(Belge-40).

9 Yetim ilaçlar; kısıtlı bir hedef nüfusu olan veya nadir bir hastalığı tedavi eden, dolayısıyla ticari ve mali
potansiyeli sınırlı olan ilaçlardır. AB Yetim Tıbbi Ürün Yönetmeliği’nde nadir olarak sınıflandırılan ve on bin
kişiden en fazla beşini etkileyen (prevalansı 1/2000) hastalıkların teşhisi, önlenmesi ve tedavisi için
kullanılan ilaçlar olarak tanımlanmıştır. Erişim tarihi: 04.07.2016.
16-42/699-313
21/57


I.3.2.2.1.2. GEN İLAÇ Sözleşmesi
(120) Yukarıda ayrıntılarına yer verilen GEN İLAÇ sözleşmesi, 08.10.2015 ve 23.10.2015
tarihlerinde iki kez tadil edilmiş olup, tadilat fiyat ya da ilaç listesi revizyonu biçimindedir
(Belge-41).
I.3.2.3. Ecza Depolarından Edinilen Bilgi ve Belgeler
(121) 13.11.2015 ve 10.12.2015 tarihleri arasında ecza depoları ile yurtdışı ilaç temin sürecine
yönelik yapılan görüşmelerde yetkililer tarafından (Belge-42, 43, 44, 45);
- Ecza depolarının yetkilendirilmesiyle TEB’in hizmet bedelinin %10’dan %6’ya,
sonrasında ise %6’dan %4,5’e kadar düştüğü, dolayısıyla Devletin ecza depolarının
yetkilendirilmesiyle büyük kazanç sağladığı,
- SGK ile protokol girişimlerinin sonuçsuz kaldığı,
- Alternatif ödeme modeli kapsamında yer alan ilaçlar yurtdışından temin edilse bile
SGK’dan kendilerine eksik bedel ödendiği, SGK tarafından alternatif ödemedeki
ilaçlar için eksik bedel ödenmesinin pazarda yalnızca TEB’in kalması sonucunu
doğuracağı,
- Hiçbir sağlık güvencesi olmayan bir hastanın bile alternatif ödemedeki bir ilacı
yalnızca TEB’den temin edebileceği,
- Pazarın her geçen yıl büyüyen bir yapı sergilediği,
- TEB’in ilacı temin ettikten sonra üzerine hizmet komisyonu adı altında belirli bir
yüzde bedel ilave edip SGK’ya fatura edebildiği, ecza depolarının SGK ile protokolü
olmadığından hizmet komisyonunu faturaya yansıtamadıkları,
- Kendilerini arayan hastaların birçoğuna SGK ile anlaşmaları olmadığı için ilaç temin
edilemediği,
- Alternatif ödemedeki ilaçlar için SGK’nın ödeyeceği miktarın ecza depoları
tarafından görülemediği, bu nedenle ilaçları temin etseler bile kendilerine ilaç için
ödedikleri bedelin altında ödeme gerçekleştirildiği,
- Belirtilen sistemin pazarda yalnızca TEB’in kalması için elverişli bir sistem olduğu,
- Pazarda rekabetin olmamasının TEB tarafından SGK’ya yüksek tutarda faturalar
kesilmesine sebebiyet verdiği,
- TEB’in aksayan hizmeti nedeniyle ilaçları geç temin etmesinin hastaları kaçak
ilaçlara yönelttiği
ifade edilmiştir. Bahse konu görüşmelerde belirtilen hususlara bakıldığında, yetkili ecza
depolarının yurtdışından ilaç temin edememelerinin altında yatan en büyük nedenin, SGK
ile protokol akdedememeleri olduğu görülmüştür. Ortak hususların dışında ecza
depolarının belirttiği özellikli konulara da aşağıda firma bazında yer verilmiştir.
16-42/699-313
22/57

I.3.2.3.1. Ankyra Ecza Deposu Sağlık Malzemeleri Tic. Ltd. Şti. (ANKYRA) İle Yapılan
Görüşme
(122) ANKYRA yetkilisi tarafından, bahsedilen konulara ek olarak; alternatif ödeme modeli
kapsamında olmayan 29 ilacın yapılan çalışmada daha düşük maliyetle temin
edilebileceğini tespit ettikleri, bu ilaçların fiyatlarının düşmesi neticesinde devlete bu
yönde bir katkı sağlanabileceği, hiçbir sağlık güvencesi olmayan bir hastanın alternatif
ödeme modelinde olan bir ilacı TEB dışında başka bir kanaldan kesinlikle temin
edemeyeceği ve ilaç temin edebilmek için hasta vekâletinin kaldırılmasına karşı
çıkılmasının yurtdışından ilaç temin işini TEB’e bırakmak anlamına geldiği dile getirilmiştir
(Belge-42).
I.3.2.3.2. Melis Ecza Deposu Ltd. Şti. (MELİS ECZA) İle Yapılan Görüşme
(123) 17.11.2015 tarihli görüşmede MELİS ECZA yetkilileri tarafından; 2013 Temmuz ayında
TİTCK’den yetki belgelerini aldıkları, SGK’nın 2014 Haziran ayında ecza depolarıyla bir
toplantı gerçekleştirdiği ve protokol imzalamak konusunda ecza depolarını o dönemde
cesaretlendirmesine karşın çeşitli bahanelerle geçiştirerek protokol imzalamadığı
belirtilmiştir.
(124) ACTELION ile TEB arasında münhasır sözleşme bulunduğuna dikkat çeken yetkililer
tarafından, ACTELION’un kendileriyle çalışmak istediği fakat TEB'in baskıları sonucu bu
isteğin sonuçsuz kaldığı; Soliris adlı pahalı, soğuk zincir gerektiren, hassas ve ciddi
maliyetleri olan bir ilacın yetkilerinin olması durumunda uçakla getirtip hastalara ulaştırma
planlarının olduğu belirtilmiştir.
(125) Görüşmede sunulan SGK başvurularına yönelik yazışmalar incelendiğinde; yetki
belgesinin alınmasının ardından MELİS ECZA tarafından 17.07.2013 tarihinde SGK’ya
protokol imzalanması talebiyle başvurulduğu, SGK’nın 11.02.2014 tarihli cevap yazısında
yetki belgesinin (1) ve (2) nolu maddelerinde yer alan özellikleri sağladığına dair
TİTCK’den alınacak belgenin ibraz edilmesinin istendiği görülmüştür. Belge için TİTCK’ye
başvuran MELİS ECZA’ya TİTCK tarafından, 25.02.2014 tarihinde MELİS ECZA’nın
anılan maddelerde belirtilen şartların sağlandığını gösteren yazısının kayda alındığı ve
yetki belgesine yönelik cevap yazılarının geçerli olduğu belirtilmiştir. Bu itibarla yetki
belgesinin ve dolayısıyla içerdiği (1) ve (2). maddelerin MELİS ECZA tarafından
sağlandığını ifade eden TİTCK’nin yazısı, 26.02.2014’te SGK’ya sunulmasına karşın
taraflar arasında protokol imzalanmamıştır (Belge-46).
I.3.2.3.3. İpek İlaç Ecza Deposu Ltd. Şti. (İPEK ECZA) İle Yapılan Görüşme
(126) İPEK ECZA ile yapılan 17.11.2015 tarihli görüşmede yetkililer tarafından; 2014 Haziran
ayında SGK’nın ecza depolarını toplantıya çağırdığı, toplantıda yurtdışından ilaç temini
işinin nasıl yürütüleceğine ilişkin bilgi verildiği, en geç Haziran 2014 sonunda protokol
imzalamak için depoları çağıracaklarını belirttikleri, ancak depoların çağırılmadığı
belirtilmiştir. Alternatif ödemenin ilacın yalnızca TEB’den temin edilmesine zemin
hazırlayan bir sistem olduğunu vurgulayan İPEK ECZA yetkilisi, kendilerinin ancak
hastadan vekâlet alarak ilaç temin ettiklerine, fakat alternatif ödeme modeli ile birlikte bu
kapsamdaki ilaçları temin etseler bile indirimli fiyattan geri ödeme yapılmadığı için ecza
depolarının zararına bu ilaçları getirmeyi tercih etmediklerine, dolayısıyla bu modelin
sadece TEB’i adres gösterdiğine dikkat çekmiştir.
16-42/699-313
23/57

(127) İPEK ECZA olarak bu işe girmeden önce TEB'in hastalara yardımcı olduğunu ve kamu
hizmeti gördüğünü zannettiklerini, fakat bu işe girdikten sonra işin içerisinde nasıl bir rant
olduğunun farkına vardıklarını dile getiren yetkililer; TEB'in ilaç teminine ilişkin herhangi
bir denetimin söz konusu olmadığını, bir buçuk yıldır yurtdışından ilaç teminine ilişkin
TEB'de çalışan hiçbir personelden herhangi bir bilgi alamadıklarını vurgulamıştır.
(128) GEN İLAÇ hakkında da bilgi veren yetkililer; GEN İLAÇ’ın alternatif ödeme modeli
kapsamında olmayan ilaçları temin etmesine karşın alternatif ödemede olan ilaçları temin
etmediğini, GEN İLAÇ’ın alternatif ödemedeki en pahalı ilaçları TEB'e teslim eden firma
olduğunu, TEB’in toplam cirosunun %(…..)'unu bu firmanın getirttiği ilaçların
oluşturduğunu belirtmişlerdir.
(129) Söz konusu pazarda rekabet olduğunda hizmet kalitesinin artacağına dikkat çeken
yetkililer tarafından; kendilerini arayan hastaların birçoğuna SGK ile anlaşma
yapamadıkları için ilaç temin edemedikleri, ilaçların hiçbir ölçüt olmadan alternatif
ödemeye alındığı, yurtdışından ilaç temini işini rekabete açarak hizmet kalitesini artırmak
ve ilaçları daha düşük fiyatlardan temin etmek gerektiği, bu noktada en büyük sıkıntının
GEN İLAÇ ile yaşandığı ifade edilmiştir.
(130) Yurtdışındaki üretici firmalardan ilacı temin edemedikleri için birçok hastadan gelen ilaç
talebini karşılayamadıklarına, buna örnek olarak “Soliris" adlı ilaç için firmalarına birçok
defa talep geldiğine dikkat çeken yetkililer; hastaları TEB'e yönlendirdiklerinde, TEB'den
ilacın çok geç temin edildiğine yönelik geri dönüşler aldıkları, GEN İLAÇ’ın getirdiği
ilaçların genelde alternatif ödeme modeli kapsamında olduğu; soğuk zincirde temin
edilmesi gereken bir ilacın, karton kutuyla TEB tarafından getirtildiğine ve hastaya bu
şekilde ulaştırıldığına şahit oldukları hususlarını dile getirmişlerdir (Belge-47).
I.3.2.4. Üretici/Distribütör Firmalardan Edinilen Bilgi ve Belgeler
(131) 15-17.12.2015 tarihlerinde yurtdışı ilaçların tedarikçileri konumunda olan firma yetkilileri
ile yurtdışı ilaç temin sürecine yönelik yapılan görüşmelerde yetkililer tarafından (Belge-
45, 48);
- TEB’in yurtdışından ilaç teminine yönelik SGK ile protokolü olduğu,
- SGK ile akdedilen protokolde dağıtımdan TEB’in sorumlu olduğunun belirtilmesinin
özel ecza depolarıyla çalışılmasına engel olduğu,
- SGK ile akdedilen protokolde TEB’in yanı sıra “Sağlık Bakanlığı’nın yetkilendirdiği
diğer ecza depoları” ifadesinin de yer alması halinde, TİTCK tarafından
yetkilendirilen depolarla çalışmalarının önünde bir engel kalmayacağı,
- Benzer şekilde SGK’nın özel ecza depolarıyla çalışılmasının ancak hasta vekâletinin
alınması suretiyle olabileceğini belirtmesinin ecza depolarıyla çalışılmasına engel
teşkil ettiği,
- Üretici firmaların fiyatların gizli kalması, Türkiye’yi referans alan ülkelerin fiyatlarını
etkilememesi hususlarında hassasiyetlerinin olduğu, fiyat gizliliğinden asıl
kastedilenin SGK’nın internet sitesindeki duyurularında iskonto oranlarının gizli
tutulması olduğu, SGK’nın bu iskonto oranını gizli tutmaması halinde Türkiye’yi
referans alan ülkelerdeki ilaç fiyatları etkileneceği için global firmalar açısından ciddi
finansal kayıplar yaşanabileceği,
- Ruhsatsız ilaçların genelde TEB kanalından hastalara ulaştırıldığı,
- SGK ile protokolü olan tek dağıtıcının TEB olmasının, ilaçların dağıtımının yalnızca
TEB kanalıyla yapılmasına sebebiyet verdiği,
16-42/699-313
24/57

- Özel ecza depoları ile çalışmanın önünde, asgari koşulların sağlanması ve ilacın
Türkiye dışına çıkarılmaması dışında herhangi bir engel olmadığı
belirtilmiştir. Görüşmelerde yetkililer tarafından ifade edilen hususlara bakıldığında; üretici
firmaların ecza depolarına ilaç temin etmemelerinin altında yatan en büyük neden olarak
ecza depoları ile SGK arasında protokol akdedilmemesinin gösterildiği görülmektedir.
SGK ile protokol akdeden tedarikçiler bakımından ise, protokollerde tek dağıtıcı olarak
TEB’in gösterilmesi hususu, ecza depolarına ilaç temin etmeme gerekçesi olarak
belirtilmiştir. Tedarikçilerin bu iki husus dışındaki en büyük kaygısı ise, iskonto
oranlarındaki gizlilik koşullarının sağlanmasıdır. Burada firmaların gizlilikten kastı, ecza
depoları tarafından iskonto oranlarının üçüncü kişilerle paylaşılması değil; SGK’nın
internet sitesinde yer alan alternatif ödemedeki ilaçların yalnızca liste fiyatlarına yer
verilmesi, iskonto oranlarının gizli tutulmasıdır (Belge-49/2). Ortak hususların dışında
belirtilen özellikli konulara da aşağıda firma bazında yer verilmiştir.
I.3.2.4.1. SHIRE ile Yapılan Görüşme
(132) SHIRE yetkilileri tarafından SHIRE’ın TEB ile 2011 yılında akdedilmiş bir sözleşmesinin
bulunduğu, bu sözleşmenin otomatik süre uzatımı içermekle birlikte taraflarca her zaman
öngörülen tek taraflı fesih ihbarının kullanımı ile feshedilebilecek nitelikte olduğu ve
sözleşmelerde münhasırlık hükmünün yer almadığı ifade edilmiştir.
(133) Bununla birlikte, SGK ile alternatif ödeme modeli kapsamında görüşmeler
gerçekleştirilmiş olduğu, ancak henüz bir sözleşme imzalanmadığı, görüşmelerin devam
ettiği belirtilmiştir.
(134) SHIRE’ın belirli ürünlerinin son derece hassas ve soğuk zincir gerektiren ürünler
olduğunu vurgulayan yetkililer, kendilerine ruhsatsız ilaçlara ilişkin bir talep gelip
gelmediğine, talep geldiyse ve karşılanmadıysa bu talebin karşılanmama gerekçesine ve
SGK ile yapılan görüşmelerde fiyat gizliliğine dair bir hususun görüşülüp görüşülmediğine
ilişkin bilgileri yazılı olarak beyan edebileceklerini ifade etmişlerdir (Belge-50).
(135) 17.12.2015 tarihinde yetkilileriyle yapılan görüşmede yöneltilen bu sorulara cevaben
SHİRE tarafından gönderilen ve Kurum kayıtlarına 24.12.2015 tarihinde giren yazıda
(Belge-49); özel ecza depolarından ürünlerine yönelik herhangi bir talep gelip
gelmediğine dair soruya ilişkin olarak, İDM’den bir ürünleri için talep alındığı, 2015 yılı
sonunda şirketlerinde gerçekleşen genel müdür değişikliği vesilesiyle İDM’nin tebrik
mesajlarını ilettiği ve bir görüşme talep ettiği, 2016 yılının ilk aylarında görüşmeyi
hedefledikleri, TEB ile sözleşme süreleri boyunca başkaca ecza deposundan bir talep
almadıkları belirtilmiştir. İDM yetkilileri tarafından, SHIRE’ın herhangi bir görüşme talebi
iletmedikleri ifade edilmiştir (Belge-51). SHIRE Genel Müdürü, tarafların ortak bir zaman
dilimi belirleyemediklerini ve görüşmenin bu nedenle gerçekleşmediğini dile getirmiştir
(Belge-52).
(136) İDM kayıtları incelendiğinde; 2014 yılının sonunda İDM’nin yetkilendirilme sonrası birlikte
çalışmaya hazır olduğunu bildiren tanıtım e-postası gönderdiği, 25.12.2014 tarihinde
gönderilen cevapta SHIRE yetkilisinin 2015 Ocak ayı içerisinde İDM’yi davet ettiği
görülmüştür. Ancak bu görüşme gerçekleşmemiştir. İlaç talebine ilişkin olarak kayda
geçen İDM-SHIRE yazışmalarında ise, 03.11.2015 tarihinde İDM’nin SHIRE’ın
merkezinden ilaç talep ettiği, merkezin 04.11.2015 tarihinde SHIRE Türkiye’ye
yönlendirmesinin ardından aynı gün İDM’nin acil bekleyen hastaları için ilacın miktarını
belirterek teslim süresi ve fiyatı bildirmelerini talep ettiği, ancak SHIRE Türkiye’nin bu
talebi yanıtlamadığı anlaşılmıştır (Belge-53).
16-42/699-313
25/57

(137) Yine 24.12.2015 tarihli cevap yazısında SGK ile alternatif ödeme modeli kapsamında
imzalanan sözleşmede geçen gizlilik hükmüne yönelik görüşmelerde gizlilik hükmünün
içeriğinin nasıl değerlendirildiği hakkındaki soruya ilişkin olarak; gizlilik hükmüyle
korumaya çalıştıkları menfaatlerinin SGK tarafından yayımlanan Yurtdışı İlaç Listesinde
alternatif ödeme modeli kapsamında üzerinde anlaşılan özel fiyatın ifşa edilmemesi
olduğu, Türkiye’yi referans alan ülkelerin Türkiye’ye verilen çok özel fiyattan haberdar
olmalarını ticari olarak istemedikleri, bu itibarla gizlilik hükmüyle koruma sağlamaya
çalıştıkları vurgulanmıştır.
I.3.2.4.2. GILEAD ile Yapılan Görüşme
(138) GILEAD yetkilileri tarafından 2007 yılından beri faaliyette olan GILEAD’ın ruhsatsız ilaç
teminine dair TEB ile doğrudan bir sözleşmelerinin bulunmadığı, ancak SGK ile protokol
akdettikleri ifade edilmiştir.
(139) 2015 Haziran-Temmuz aylarında İDM'den bir ilaç için talep gelmesi üzerine İDM'nin
GILEAD İrlanda merkezine yönlendirildiği, fakat daha sonra merkezden İDM’nin global
firmaya siparişi iletmediğinin öğrenildiği vurgulanmıştır.
(140) İlaç teminine ilişkin süreç ile ilgili yapılan bilgilendirmede yetkililer tarafından; TEB’in direkt
olarak İrlanda merkez ile irtibata geçtiği ve siparişleri doğrudan merkezden istediği
belirtilmiş ve İrlanda’nın da faturayı doğrudan TEB adına kestiği, ilacın kendilerine
gelmeden doğrudan TEB'e gönderildiği dile getirilerek kendilerinin bu sürece dâhil
olmadığının altı çizilmiştir.
(141) SGK'nın geri ödeme protokolünü yalnızca TEB ile yapmasına ilişkin ise yetkililer
tarafından bu konunun kendilerini çok etkilemediği, hangi firmadan ilaç talebi gelirse aynı
fiyattan o firmalara da ilaç temin edebilecekleri, diğer ecza depolarıyla çalışılmasına engel
teşkil eden bir durumun söz konusu olmadığı ve alternatif ödeme kapsamındaki ilaçlarının
ruhsat sürecinin devam ettiği belirtilmiştir (Belge-54).
I.3.2.4.3. ABBVIE ile Yapılan Görüşme
(142) Görüşmede ABBVIE yetkilileri tarafından; alternatif geri ödeme modeli kapsamında SGK
ile imzaladıkları anlaşmada TEB’e atıfta bulunulmasının kendilerini diğer ecza depolarına
ilaç vermeme yönünde bağlamadığını düşündükleri, özel ecza depolarının asgari
koşulları sağlaması ve ilacın Türkiye dışına çıkarılmaması şartıyla SGK ile yaptıkları
anlaşma ile aynı koşullarda diğer ecza depolarına da ilacın temin edilebileceği görüşünde
oldukları belirterek; ilacın temininden sonraki sürecin geri ödemeye yönelik olduğu, bu
itibarla ecza deposuyla SGK arasındaki süreç niteliği taşıdığı vurgulanmıştır (Belge-55).
(143) Görüşmede alternatif ödeme kapsamında hiçbir özel ecza deposunun talepte
bulunmadığının ileri sürülmesine karşın, İDM kayıtlarında 03.11.2015 tarihinde İDM’nin
sipariş için e-posta gönderdiği, ancak e-posta ulaşmasına karşın geri dönüş yapılmadığı
görülmüştür (Belge-56, 57). Bu noktada ilaç talep edilen hastanın özel sigortalı olduğu ve
SGK geri ödeme sistemine dâhil olmadığı özellikle vurgulanmalıdır.
16-42/699-313
26/57

I.3.2.4.4. NOVARTIS ile Yapılan Görüşme
(144) 16.12.2015 tarihinde gerçekleştirilen görüşmede NOVARTIS yetkilileri tarafından
NOVARTIS İsviçre şirketiyle TEB’in 2013 yılında imzaladığı ve süre uzatımıyla süregelen
dağıtım sözleşmesinin 25.03.2015 tarihinde sona erdiği, zira sözleşme konusu ürünlerin
artık geri ödeme kapsamında olduğu, NOVARTIS Merkezin Kasım 2015’te birkaç ilacın
dağıtımı için TEB ile sözleşme imzaladığı belirtilmiştir (Belge-58). Sözleşme Kurum
kayıtlarına 24.06.2016 tarihinde intikal etmiştir (Belge-59). Kendilerinden ilaç talep eden
özel ecza depolarını Merkeze yönlendirdiklerini ekleyen NOVARTIS yetkililerinin dile
getirdiği gibi, İDM 03.11.2015 tarihinde ilaç talebinde bulunmuş, e-posta okunmasına
karşın geri dönüş yapılmamıştır (Belge-60, 61).
I.3.2.4.5. JOHNSON ile Yapılan Görüşme
(145) Kendileriyle gerçekleştirilen görüşmede JOHNSON/CILAG yetkilileri tarafından, TEB
aracılığıyla dağıtılan ilacın yetim ilaç kategorisinde olmadığı ve ruhsat aşamasında
bulunduğu, aralarındaki anlaşmanın 18.12.2014 tarihinden itibaren altı aylık süre için
geçerli olduğu, ancak Haziran 2015 itibarıyla yürürlükte olmadığı, fakat TEB’e ilaç
temininin sürdüğü, 15.09.2015 tarihinde İDM ile sözleşme imzaladıkları belirtilmiştir
(Belge-62).
(146) CILAG’ın ruhsat başvurusunun devam ettiği ve yurtdışı ilaç listesinde yer alan bir ilacının
tedarikine yönelik sözleşmenin 11. maddesinde gizlilik hükmü sözleşmenin sona
ermesinden itibaren beş yıl için de geçerli kılınmıştır. Sözleşmenin süresi, ilgili ilacın
ruhsatının alınmasına bağlanmış olup, sözleşme süresiz niteliktedir (Belge-63). Ayrıca
ilaç, alternatif ödeme modeli kapsamında değildir (Belge-51).
I.3.2.4.6. ACTELION ile Yapılan Görüşme
(147) 15.12.2015 tarihinde kendileriyle yapılan görüşmede ACTELION yetkilileri tarafından,
TEB’in münhasır sözleşme yapmayı teklif etmesi ve kredi notu talep etmesi karşısında
hukukçularının bu durumun sıkıntılı olabileceği görüşü nedeniyle sözleşme yapmayı
tercih etmedikleri belirtilmiştir. Gerekli şartları taşıyan ecza depolarına ilaç temin etme
hususunda çekinceleri olmadığını vurgulayan yetkililer, örneğin MELİS ECZA’nın ruhsatlı
ilaçlarını dağıtması nedeniyle onlarla yurtdışı ilaç konusunda da birlikte çalışmak
istediklerine, ancak SGK ile imzaladıkları protokolde dağıtımdan TEB’in sorumlu
olduğunun belirtilmiş olması nedeniyle MELİS ECZA’ya ilaç veremediklerine dikkat
çekmiştir. Uluslararası denetime tabi oldukları için vekâletle ilaç temin eden ecza
depolarıyla çalışmayı tercih etmedikleri de ifade edilmiştir (Belge-40).
(148) İDM’nin ilaç satışı yapmayı reddetmesinin hukuka aykırı olduğu yönünde ACTELION
firmasını uyarması üzerine; 08.09.2015 tarihli yazısında ACTELION ilaç talebinde
bulunan İDM’ye 4054 sayılı Kanun hükümleri ve Kurum tarafından yürütülen soruşturmayı
takip ettiklerini, Kurumdan herhangi bir geçici tedbir ya da nihai karar kendilerine
gönderilmediğinden SGK ile imzaladıkları alternatif ödeme protokolü gereği protokolde
tanımlanmış tedarik zincirini değiştirmelerinin mümkün olmadığını, İDM’nin SGK ile
imzaladığı bir protokol sunması halinde birlikte çalışabileceklerini belirtmiştir (Belge-64).
ACTELION yetkilileri tarafından SGK ile ACTELION arasında akdedilen bir protokol
olduğu ancak TEB ile bu zamana kadar herhangi bir sözleşme akdedilmediği, ruhsatsız
ilaçların TEB aracılığıyla hastalara ulaştırıldığı ifade edilmiştir.
16-42/699-313
27/57

I.3.2.4.7. Sanofi Sağlık Ürünleri Ltd. Şti. (SANOFI) İle Yapılan Görüşme
(149) SANOFI yetkilileri tarafından GENZYME’ın SANOFI grubu şirketleri arasında ayrı bir iş
birimi olarak geçtiği, ruhsatsız ilaçlarda bugüne kadar TEB ile çalışıldığı ve bu bağlamda
2009 yılında GENZYME ile TEB arasında bu konuda bir sözleşme yapıldığı ve ilaçların
TEB kanalıyla hastalara ulaştırıldığı ifade edilmiştir.
(150) SANOFI; Mayıs 2015 tarihinde aralarında münhasırlık ilişkisi tesis eden tedarik
anlaşmalarının bulunduğu TEB’e icapta bulunarak, TİTCK’nin yayımladığı Kılavuz ve
SUT’ta yapılan değişiklik gereği münhasır sözleşme yapılması yasağı karşısında
aralarındaki sözleşmenin münhasırlık içermeyecek biçimde revize edilmesi görüşünü
paylaşmıştır (Belge-65). Bu sürece ilişkin SANOFI temsilcisince; revize edilmesi
planlanan sözleşmenin taslak metninin Genzyme B.V. tarafından TEB’e iletildiği, TEB’in
incelemesi neticesinde bazı itiraz ve yorumlarının olması üzerine Genzyme B.V.’nin
taslağı tekrar gözden geçirdiği, imzalanması planlanan sözleşmeye ilişkin sürecin devam
ettiği, bu nedenle İDM ile henüz bir görüşme gerçekleştirilmediği ifade edilmiştir (Belge-
66).
(151) Sanofi yetkililerine görüşme sırasında yöneltilen soruya cevaben temsilciler tarafından,
Kurum kayıtlarına 22.12.2015 tarihinde giren yazıda; İDM ile GENZYME arasında yapılan
en son 17.11.2015 tarihli yazışmada GENZYME’ın, kendilerinden ilaç talep eden İDM’ye,
TEB ile aralarındaki münhasırlık sözleşmesinin gözden geçirilerek yenilenmesi
konusunda TEB’den cevap bekledikleri, cevap ertesinde sipariş taleplerinin
değerlendirileceği yönünde bilgi verdiği ve konuya dair anılan tarihten bu yana bir gelişme
yaşanmadığı belirtilmiştir (Belge-67).
(152) İDM kayıtları incelendiğinde; İDM’nin 11.12.2014’te talepte bulunduğu, GENZYME
yetkilisinin sipariş adedi hakkında bilgi istediği; ilacın teslim süresinin on beş günü
geçebileceğini, ürünü stoklu tutup hastalara hızlı ulaşım isteniyorsa farklı bir sözleşme
imzalamaları gerektiğini vurguladığı görülmüştür. 12.12.2014 tarihinde miktarı belirtilen
siparişin oluşturulması için GENZYME yetkilisi sipariş formu, sipariş adresi, vergi dairesi
numarası talep etmiştir. Ancak, İDM’nin daralan zaman nedeniyle siparişlerini sürekli
hatırlatması üzerine 19.12.2014 tarihinde GENZYME, TEB ile bir anlaşmaları olduğunu,
ecza depolarıyla çalışabilmeleri için Merkezle görüştüklerini bildirmiştir. 2015 yılına
gelindiğinde, İDM’nin 06.01.2015 günü yapılan telefon görüşmesine istinaden GENZYME
yetkilisine sipariş bildirdiği ve olumlu ya da olumsuz yanıt beklediği anlaşılmıştır. Yine
03.11.2015 tarihinde İDM’nin GENZYME’dan sipariş talebi olmuş, ancak hiçbir talebe geri
dönüş sağlanmamıştır (Belge-68).
I.3.2.4.8. GEN İLAÇ ile Yapılan Görüşme
(153) GEN İLAÇ yetkilisi ile yapılan görüşmede ilk olarak 2015 Nisan sonunda firmaları ile SGK
arasında protokol imzalandığı, birçok firmanın Türkiye’de münhasır distribütörü
konumunda olan GEN İLAÇ’ın TEB ile anlaşmalarının olduğu hususlarına değinilmiştir.
Özel ecza depolarına yetki verilse de SGK’nın hiçbir firma ile protokol akdetmediğine,
sosyal güvencesi olmayan bir hastanın ruhsatsız bir ilacı temin edemeyeceğine dikkat
çekilmiştir.
(154) İDM de dâhil olmak üzere kendilerinden ilaç isteyen depolara alternatif ödeme modeli
kapsamına girmeyen ilaçları temin ettiklerini belirten yetkili tarafından; alternatif ödeme
modeline dâhil olmuş ürünlerle ilgili SGK’nın firmalarıyla akdetmiş olduğu sözleşmede,
söz konusu ilaçların kendisinin gösterdiği kurum ve kuruluşa temin edilmesi hususunu
düzenlediği, SGK tarafından bu hususun belirtilmemiş olması halinde diğer depolarla da
çalışabilecekleri, fakat SGK ile yapmış oldukları sözleşmenin 3.1.11. maddesinin buna
engel olduğu vurgulanmıştır.
16-42/699-313
28/57

(155) GEN İLAÇ’ın yalnızca TEB'e ilaç temin etmekten yana bir düşüncesinin olmadığının altını
çizen yetkili; şirket cirosunun %(…..)'den fazlasını alternatif ödeme kapsamındaki ilaçların
oluşturduğunu, herhangi bir özel ecza deposunun kendilerinden ilaç talep etmesi
durumunda kendilerine alternatif ödeme modelinde olan ilaçlar için SGK ile muhatap
olmalarının gerektiğini ifade ettiklerini belirtmiştir (Belge-45).
(156) Görüşme akabinde GEN İLAÇ tarafından gönderilen yazıda TEB ile GEN İLAÇ arasında
yapılması planlanan sözleşmeye ilişkin gerçekleştirilen yazışmalara yer verilmiştir (Belge-
69). TEB tarafından alternatif ödeme modeli kapsamında imzalanması planlanan taslağın
ödemeye ilişkin 5. maddesinde GEN İLAÇ’ın her faturanın %(…..)’i oranında TEB’e kredi
notu olarak iskonto yapacağı düzenlemesine yer verilmiş, GEN İLAÇ ilgili hükmün
sözleşmeden çıkarılması gerektiği yorumunda bulunmuştur. TEB’in konuya ilişkin
değerlendirmesi bu maddenin sözleşmenin olmazsa olmaz şartlarından biri olduğu
yönündedir. Sözleşmenin imzalanan son halinde kredi notuna yönelik bu hükme yer
verilmemiştir (Belge-70).
I.3.2.5. SGK’dan Edinilen Bilgi ve Belgeler
I.3.2.5.1. SGK Yetkilileriyle Görüşmeler
(157) 29.07.2015 tarihinde SGK Genel Müdürü ile yapılan görüşmede; firmalar ile SGK
arasında akdedilmiş olan üç adet "Yurt Dışından Şahsi Tedavi İçin Reçete Bazında İlaç
Teminine İlişkin Protokol" örneği temin edilmiştir. Ayrıca SGK ile imza aşamasında olan
firmalara ait sözleşmelerin ise imzalandıktan sonra Kurum kayıtlarına intikal ettirilmesi
hususunda mutabık kalınmıştır (Belge-71, 72). Sözleşmelerin içeriğine yukarda yer
verildiğinden tekrardan kaçınmak amacıyla yeniden değinilmeyecektir.
(158) SGK Bahçelievler İl Müdürlüğü yetkilisi ile 29.12.2015 tarihinde yapılan görüşmede, ithal
ilaçta da takip sisteminin yararlı olabileceği yönündeki görüşlere açıklık getirilmiş ve
ilaçların gümrükten girerken tek bir gümrüğün adres gösterilmesinin ilacın bu sistem
aracılığıyla takibini sağlayacağı ve hangi kanaldan hangi hastaya ulaştığının tespiti
bakımından yararlı olacağı, dolayısıyla gerek sağlık güvenliği gerekse de paralel ithalat
gibi sıkıntıları ortadan kaldıracağı dile getirilmiştir (Belge-73).
(159) Soruşturma sürecinde 15.06.2016 tarihinde gerçekleştirilen son görüşmede ise SGK
Yurtdışı İlaç Daire Başkanı’na yurtdışından ilaç teminine yönelik son gelişmeler
sorulmuştur. Daire Başkanı tarafından; 2015 yılında EKK’da alınan kararlar neticesinde
yurtdışından temin edilecek ilaçların TEB yerine SGK tarafından getirilmesi yönünde
ortaya çıkan irade çerçevesinde gerekli altyapının oluşturulması zaman alacağından
hasta mağduriyeti yaşanmaması için geçiş sürecinde TEB’in faaliyetinin tamamen
sonlandırılmasının olası olmadığı, dolayısıyla mümkün olan en kısa sürede SGK
tarafından yurtdışından temine başlanması için çalışmalarının sürdüğü dile getirilmiştir.
Yetkili, SGK tarafından yurtdışı ilaç temini işinin nasıl yapılacağı, ilk etapta bu ilaçların ne
kadarının SGK, ne kadarının TEB tarafından getirileceği konusunda net bir bilgiye sahip
olmamakla birlikte, yaklaşık (…..) kalem ilaçtan (…..) yurtdışı ilaç bütçelerinin yaklaşık
%(…..)’ünü oluşturduğunu ve öncelikle bu ilaçların SGK tarafından getirilmesinin
planlandığını vurgulamıştır.
(160) Daire Başkanı tarafından; TEB ile yurtdışı ilaç protokolünün 01.05.2016 tarihinde
güncellendiği ve protokolde TEB hizmet bedelinin %3,9’a indirildiği, AFAD ile mültecilere
yönelik yurtdışı ilaç temini hususunda sözleşme akdetmeyi planladıkları ifade edilmiştir
(Belge-74).
16-42/699-313
29/57

I.3.2.5.2. SGK’dan Bilgi Talebi Yazısı
(161) SGK tarafından gönderilen 18.02.2016 tarihli cevap yazısında (Belge-75); 5510 sayılı
Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun 73. maddesi ile Genel Sağlık
Sigortası Uygulamaları Yönetmeliği’nin 10. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca, ilaçların
yurtdışından 2007 yılından bu yana SGK ve TEB arasında imzalanan “Yurtdışından Şahsi
Tedavi İçin Reçete Bazında İlaç Teminine İlişkin Protokol” çerçevesinde TEB tarafından
temin edildiği belirtilmiştir.
(162) SGK’nın TEB dışındaki herhangi bir kanal ile ilaç temini yapmış olan hastalara ilaç
bedellerinin ödenmemesi yönünde herhangi bir düzenlemesinin olmadığı dile getirilmiştir.
(163) Farklı finansal modeller kapsamındaki ilaçların da diğer yurtdışı ilaçlarda olduğu gibi SGK
ile protokolü bulunan TEB kanalı ile dağıtımının yapılmasının münhasır ilişki olarak değil,
farklı finansal model çerçevesinde değerlendirilen ilaçların tedarikçilerinin genel tercihi ve
mevcut durumun gerekliliği olarak ele alındığı vurgulanmıştır. Farklı finansal model
uygulamaları ile ilaçların tedarikçilerden belirlenen fiyat üzerinden ilaç teminine yönelik
taahhüt alarak bu sayede kamu maliyesi açısından tasarruf sağlanmasını amaçladığının
altı çizilmiştir.
(164) Farklı finansal modelin işleyişi hakkında ilaçların tedarikçilerden belirlenen fiyat üzerinden
ilaç teminine yönelik taahhüt alındığı, tedarikçilere SGK tarafından ödeme yapılmasının
söz konusu olmadığı ifade edilmiştir.
(165) Yurtdışından ilaç teminine yönelik 2007/26 nolu Genelge, SUT, yürürlükteki protokol ve
diğer SGK düzenlemelerinde TEB veya herhangi bir dağıtıcı lehine ayrımcılığa yol açacak
bir hüküm ya da uygulamanın olmadığı belirtilmiştir. Oysa TEB lehine ayrımcı
uygulamalara üç örnek vermek mümkündür. İlk olarak, Sağlık Bakanlığı tarafından
yayımlanan Sağlık Raporlarının Düzenlenmesi Hakkında 2014/29 sayılı Genelge ile
sağlık raporlarının tasdik ve rapor formatı yeniden düzenlenerek, ilaç raporlarında
başhekimlik mührü şartı kaldırılmıştır (Belge-76).
(166) Genelgenin 9. maddesinde, bu genelge eki rapor formatına uygun olarak düzenlenen
raporlar için hastalardan ve raporu düzenleyen sağlık kuruluşundan, SUT ve ilgili
mevzuatında belirtilmeyen başkaca herhangi bir bilgi ve belge aslı veya fotokopi ilavesi
talep edilemeyeceği, gereksiz bürokratik işlemlere sebebiyet verilmeyeceği ve hastaların
mağdur edilmeyeceği düzenlenmiştir. Genelgenin 13. maddesinde ise SUT’ta özel hüküm
bulunan ilaçların reçete ve raporlarının SUT’ta belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde
düzenleneceği belirtilmiştir10.

10
20142-.html Erişim tarihi: 04.07.2016
16-42/699-313
30/57

(167) Kurum kayıtlarına 23.06.2016 tarihinde giren ihbar e-postası ekinde yer alan belgelerden;
2014/29 sayılı Genelge’nin tasdik ve mühür şartını kaldırmasına karşın 13. maddesinin
özel düzenlemeye tabi ilaçların raporlarının SUT’ta belirtilen usul ve esaslar çerçevesinde
düzenleneceği hükmü doğrultusunda SUT’un ıslak imza ve mühür koşulunu aramasının
TEB ile SGK Bahçelievler İl Müdürlüğü arasında uyuşmazlığa neden olduğu
anlaşılmaktadır. Genelge ıslak imza ve mührü kaldırmış olsa da SUT’ta halen ıslak imza
ve mühür şartı düzenlemesinin devam ediyor olması TEB’in sunduğu faturaların SGK
tarafından iade edilmesine neden olmuştur. SGK Genel Sağlık Sigortası Genel
Müdürlüğünün görüşü önceleri SUT hükmünün uygulanması yönünde iken, TEB’in
itirazları karşısında düzenlemeler arasındaki çelişkinin giderilmesi için SUT’ta değişiklik
yapılması çalışmaları tamamlanıncaya kadar hasta mağduriyeti yaşanmaması adına
TEB’e iade edilen faturaların ödenmesinin uygun olacağı değerlendirilmiştir. TEB’e
yönelik getirilen bu istisnai durum bireysel başvurular için, dolayısıyla vekâletle iş gören
ecza depoları için geçerli olmayıp, TEB lehine ayrımcı bir uygulama niteliğindedir (Belge-
76).
(168) İkinci olarak “Yurt Dışından İlaç Temini Esasları ve Protokolü” konulu 2007/26 sayılı
Genelge’de SGK’lıların ve hak sahiplerinin TEB’e başvuru yapmadan kendi imkânları ile
yurtdışından ilacı temin etmeleri durumunda, ilacın TEB tarafından temin edilmesine göre
ilave belgeler talep edildiği, örneğin ilaçların kutusunun istenmesi gibi şartların ilave
olarak arandığı görülmüştür.
(169) Son olarak, yukarda yer verilen alternatif ödeme modeli uygulamaları çerçevesinde Ocak
2016’da SUT’ta yapılan değişiklik ile hak sahiplerinin yurtdışından kendi imkânlarıyla ilaç
temin etmelerinin ancak TEB’den süresi içinde ilaç temin edilemediğinin belgelenmesi
koşuluna bağlanması ayrımcı uygulamaya örnek teşkil etmektedir.
(170) SGK’nın cevap yazısına tekrar dönülürse; Sağlık Bakanlığı tarafından yetkilendirilmiş
ecza depolarının SGK’ya protokol imzalanması talebiyle yapmış oldukları başvuruların;
“depoların kâr amacı güden ticari müesseseler olması sebebiyle daha kârlı olacak yüksek
bedelli ilaçları temin etmeyi tercih edebilecekleri”, “hayati önem arz eden ucuz ilaçların
karşılanmaması riski doğabileceği” ve “pazar genişletmek amacıyla yurtdışından temin
edilen ilaçlarda sayısal artış ve hekim çalışması yapılabileceği” endişeleriyle
değerlendirilmediği dile getirilmiştir.
(171) EKK’nın almış olduğu karar doğrultusunda TEB tarafından yurtdışından temin edilen
ilaçların 01.04.2016 tarihi itibarıyla SGK tarafından temininin planlandığı bilgisi
paylaşılmıştır (Belge-75).
I.3.2.6. Sağlık Bakanlığından Edinilen Bilgi ve Belgeler
(172) 17.02.2016 tarihinde gerçekleştirilen görüşmede TİTCK yetkilileri tarafından, yurtdışından
ilaç teminine yönelik Sağlık Bakanlığı tarafından yetkilendirilen ecza depolarının da SGK
ile protokol imzalamasına ilişkin EKK’da görüşme tarihi itibarıyla herhangi bir karar
alınmadığı belirtilmiştir.
(173) TEB’in TİTCK Kılavuzu’nun iptaline yönelik açtığı davada yürütmenin durdurulması kararı
alınması üzerine, Kılavuz’a dayanak olabilecek Ecza Depoları Yönetmeliği’nde değişiklik
yapılarak Kılavuz’un yeniden yürürlüğe alındığı ifade edilmiştir. Öte yandan TEB’in
değiştirilen Ecza Depoları Yönetmeliği’nin 984 sayılı Kanun’a aykırı olduğu gerekçesiyle
açtığı iptal davasının sürdüğü, ancak 1262 sayılı Kanun’un Ek 7. maddesi uyarınca
Bakanlığın yetki verebileceği yönünde savunmada bulunulduğu dile getirilmiştir (Belge-
77). Her iki davaya ilişkin sürece ve soruşturma dönemindeki güncel duruma yukarıdaki
bölümlerde yer verilmiş olup, burada özel ecza depolarının yetkilerinin mahkeme kararları
doğrultusunda durdurulduğu yinelenmelidir.
16-42/699-313
31/57

I.3.2.7. İDM’den Edinilen Bilgi ve Belgeler
I.3.2.7.1. GEN İLAÇ’a Yönelik Şikâyet
(174) İDM’nin Kurum kayıtlarına 10.08.2015 tarihinde intikal eden yazısında; GEN İLAÇ’ın TEB
ile alternatif ödeme modeli kapsamında münhasırlık anlaşması imzaladığı, sözleşmedeki
gizlilik hükmü gereği alternatif ödeme modeli çerçevesinde ilacın indirimli bedelinin
kamuya açıklanmadığı, dolayısıyla hak sahiplerinin geri ödeme miktarı hakkında
bilgilerinin olmadığı, ilaç taleplerinin GEN İLAÇ tarafından reddedilmesi üzerine karşılıklı
noter ihtarnameleri sonucunda GEN İLAÇ’ın cevabında ilacın TEB vasıtasıyla
satılabileceğini bildirdiği ifade edilerek, SGK dışında özel sağlık sigortaları, bankalar,
vakıflar, TBMM, dernekler gibi geri ödeme kurumlarının da TEB’den ilacı temin etmek
zorunda bırakıldığı vurgulanmıştır (Belge-78)11.
(175) İDM ve GEN İLAÇ arasındaki ihtarnameler sürecine ilişkin kayıtlar incelendiğinde, sürecin
alternatif ödeme modeli kapsamında SGK ile protokol ve akabinde TEB ile sözleşme
imzalanmasını takiben başladığı görülmüştür. İDM’nin 08.06.2015 tarihli ilaç talebine
ilişkin e-postasına cevaben GEN İLAÇ yetkilisi, SGK ile yaptıkları alternatif ödeme modeli
anlaşmasına göre talep edilen ürünlerin TEB dışında başka bir firmaya satışının mümkün
olmadığını belirtmiştir (Belge-79).
(176) Bunun üzerine 25.06.2015 tarihinde İDM, noter aracılığıyla GEN İLAÇ’a SGK ile yaptıkları
alternatif ödeme modeli anlaşması gereğince sadece TEB’e ilaç temin edebilecekleri
gerekçesiyle İDM’nin ürün talebini reddettiklerini, Sağlık Bakanlığı tarafından
yetkilendirilen İDM’nin talebinin karşılanmaması nedeniyle hastaların mağdur olduklarını,
münhasıran TEB’e ürün verilmesinin rekabet hukuku, tüketici hukuku ve ilgili sair
mevzuata aykırılık teşkil ettiğini belirterek, ürün temin edilmemesi halinde yasal yollara
başvurulacağını bildirmiştir.
(177) Noter ihtarnamesine yine noter kanalıyla 08.07.2015 tarihinde yanıt veren GEN İLAÇ,
SGK ile imzaladıkları alternatif ödeme modeli anlaşması gereğince ilaç satışlarının SGK
tarafından belirlenen TEB vasıtasıyla yapılacağını bildirmiştir.
(178) İDM’nin 07.08.2015 tarihinde yeniden GEN İLAÇ’tan ilaç istemesi ve GEN İLAÇ’ın ürün
vermeyi reddetmesinin sağlık ve ilaca erişim hakkına olduğu kadar rekabet hukukuna da
aykırı olduğunu vurgulayarak konu ile ilgili soruşturma yürütüldüğünü hatırlatması üzerine
GEN İLAÇ; gönderdikleri noter ihtarnamesine atıfta bulunarak İDM’nin talebinin SGK
sözleşmesi gereği karşılanmasının mümkün olmadığını, SGK ile geçerli bir protokol
imzalamaları halinde mal temininde sıkıntı yaşanmayacağını, İDM’nin muhatabının GEN
İLAÇ değil, SGK olduğunu belirtmiştir (Belge-34, 32).
I.3.2.7.2. İDM-SGK Protokolünün İptaline İlişkin Dava
(179) Kurum kayıtlarına 08.07.2015 tarihinde giren yazısında İDM tarafından, SGK ile
aralarında imzalanmış olan ancak yürürlüğe konmayan protokole yönelik süren haksız
rekabetin meni talepli davaya ilişkin belgeler sunulmuştur. Bu belgelerde;
- İDM yetkilisi (…..)’in 2013 yılının Haziran ayında SGK’ya müracaatta bulunduğu,
evrakın incelenmesi sonucunda SGK’ya davet edildiği,
- Sözleşmenin imza tarihi 12.07.2013’te tarafların biraraya geldikleri ve (…..)’in imza
sirküleri ile yetkili olduğunu gösterir onaylı karar defteri suretini sunduğu,
- 15.07.2013 tarihinde yetki belgesinin kayıp olduğunun şifahen bildirilmesi üzerine,
ilgili belgelerin genel evrak kaydına yeniden teslim edildiği,

11 01.09.2015 tarih, 15-34/507-M sayı ile Kurul, başvurunun soruşturma kapsamında değerlendirilmesine
karar vermiştir.
16-42/699-313
32/57

- SGK’nın 16.07.2013 tarihli noter ihtarnamesinde “sözleşmeyi imzalayan kişinin
şirketi temsil ve ilzama yetkili olduğuna dair belgenin yürürlük tarihi 15.07.2013
tarihine kadar ibraz edilmediği” gerekçesiyle anılan protokolün işleme
alınmayacağının bildirildiği,
- İDM’nin 22.07.2013 tarihli noter ihtarnamesinde, süreç hakkında bilgi ve belge
sunduktan sonra 15.07.2013 tarihinde yeniden teslim ettiği belgelere ilişkin SGK
evrak kayıt numarasını sunduğu
hususları yer almaktadır (Belge-80).
(180) Yazıda ayrıca, özel hukuk sözleşmesi niteliğindeki protokolün usulüne uygun şekilde ve
esaslı tüm unsurları haiz olarak akdedildiği, bu nedenle SGK’nın protokolün yürürlükte
olmadığına ilişkin cevaplarının kabul edilemez olduğu ileri sürülmüştür.
I.3.2.7.3. İDM-BIOMARIN Yazışmaları
(181) İDM’nin 21.11.2014, 24.11.2014 tarihli e-postaları ile BIOMARIN firmasına Sağlık
Bakanlığı tarafından yurtdışından ilaç temini hususunda yetkilendirildikleri bildirilmiş, bir
ilacı kullanan hastalarının reçetelerinin biriktiği vurgulanarak, BIOMARIN merkezden
dönüş olmaması nedeniyle hasta mağduriyeti açısından yardım talep edilmiştir (Belge-
81). İDM tarafından 03.02.2015, 09.03.2015, 27.03.2015 tarihlerinde hastaların kişisel
verileri gizlenerek reçete, rapor ve faturaları BIOMARIN’e iletilmiş ve ilaç talebinde
bulunulmuştur. 01.04.2015 tarihinde ise firma ürünlerinin İDM’ye temini sürecinin
başlatılması talep edilmiştir. Son e-postada yer alan talebe cevaben BIOMARIN yetkilisi,
İDM ile iletişime geçerek sürecin başlatılacağını belirtmiştir. Ancak süreç
başlatılmadığından, 03.11.2015 tarihinde İDM’nin yeniden BIOMARIN Türkiye ve
merkezden ilaç fiyat ve teslim süresini talep ettiği, fakat e-posta okunmasına karşın geri
dönüş yapılmadığı görülmüştür (Belge-82, 83). Her ne kadar kendileriyle yapılan
görüşmede BIOMARIN yetkilileri, İDM’nin talebini distribütörleri GEN İLAÇ’a
yönlendirdiklerini ifade etseler de yazılı kayıtlarda İDM’ye yanıt verilmediği
anlaşılmaktadır (Belge-84).
(182) Bir hastanın vekili, 24.08.2015 tarihinde SGK Bahçelievler İl Müdürlüğü’ne başvurarak
ilgili reçete ve raporlar teslim edilmesine karşın geri ödemenin yapılmadığını belirtmiştir. İl
Müdürlüğü cevap yazısında, alternatif ödeme modeli kapsamında bulunan ilaca
ödenecek tutar gizli tutulduğu ve bildirilmediği için geri ödeme yapılamadığını, Genel
Müdürlüğün Ek-4/C listesinde yayımlanan fiyat üzerinden mi yoksa indirimli hali ile mi geri
ödeme yapılacağı hususunda bilgi vermesi halinde bilginin kendileriyle paylaşılacağını
ifade etmiştir (Belge-85).
I.3.2.7.4. İDM-ALEXION Yazışmaları
(183) 13.05.2014 tarihinde İDM, ALEXION’un Türkiye firmasından ilaç talebine yanıt
alamamaları üzerine ALEXION Genel Merkezine e-posta göndererek, kendilerinin TEB
gibi yurtdışından ilaç teminine yönelik yetkilendirilmiş olduğunu, bir hastaları için acil ilaca
ihtiyaç duyduklarını, ancak ALEXION Türkiye’nin kendilerine bu konuda yardımcı
olmadığını belirterek Genel Merkezden yardım istemiştir. Yine 07.08.2014, 03.11.2015
tarihlerinde de İDM, firmadan ürün talebinde bulunmuş, e-posta okunmasına karşın geri
dönüş yapılmamıştır (Belge-86, 87, 88).
16-42/699-313
33/57

(184) Yanıt verilmemesi üzerine İDM, TİTCK’ye de başvurarak protokolün 2. maddesi uyarınca
“tedarik sırasında başka depoların ilacı temin etmesine engel oluşturacak şekilde üretici
ya da yurtdışı depolarla sözleşme yapılamayacağı”nı hatırlatmış, ALEXION firması ile
yapılan görüşmelerde talep edilen ilacın tedarikinde kendilerine yardımcı
olunamayacağının bildirildiğini belirtmiştir. TİTCK cevap yazısında; münhasır sözleşme
yapılamayacağına yönelik Kılavuz hükmünün açık olduğunu, konuya ilişkin TİTCK’ye
ibraz edilen herhangi bir sözleşme bulunmadığını dile getirmiştir (Belge-89, 90).
(185) Bunun üzerine İDM 23.05.2014 tarihinde ALEXION Ankara Yetkilisine gönderdiği e-
postaya TİTCK’nin cevap yazısını ekleyerek, tedarik sırasında başka depoların ilacı temin
etmesine engel oluşturacak şekilde üretici ya da yurtdışı depolarla sözleşme yapılmaması
gerektiğinin açıkça hüküm altına alındığını, böyle bir sözleşme yapılamayacağı gibi
benzeri uygulamanın da yapılmaması gerektiğini bildirmiştir.
I.3.2.7.5. İDM-AMGEN Yazışmaları
(186) 02.06.2015 tarihinde İDM, AMGEN’e Sağlık Bakanlığı ile yurtdışından ilaç teminine
yönelik imzaladıkları protokolü sunmasının ve özel sağlık sigortalılara da, eş deyişle
SGK’lı olmayanlara da hizmet sunduklarını hatırlatmasının ve AMGEN yetkilisinin
teşekkür etmesinin ardından, 18.06.2015 tarihinde müteaddit kereler AMGEN yetkilisinin
arandığı, ancak kendisine ulaşılamadığı yazışmalardan anlaşılmıştır (Belge-91). İDM
07.08.2015’te AMGEN’den bir hastası için ilaç talebinde bulunmuştur. AMGEN yetkilisi
talebe cevaben hasta için ilacın tedarik sürecinin başlatıldığını belirtmiştir. Reçetenin ve
ilgili belgelerin İDM tarafından AMGEN’e iletilmediğini hatırlatan İDM yetkilisi; kişisel
bilgileri kapatılmasına karşın hastayı birebir nasıl bildiklerini, belgeler İDM uhdesinde
olmasına rağmen başka bir firma üzerinden nasıl sürecin başlatıldığını sormuş ve
tedarikçinin hasta bilgilerini üreticiyle paylaşmasının mümkün olmadığını vurgulamıştır.
AMGEN yetkilisi, ilacın henüz hastaya iletilmediğini ama talebin alındığını belirtmiş, hasta
bilgilerinin nasıl kendileriyle paylaşıldığı konusunda bilgi vermemiştir (Belge-92).
I.3.2.7.6. İDM-CELGENE Yazışmaları
(187) 14.04.2015 tarihinde İDM tarafından, CELGENE’den talep ettikleri yurtdışından şahsi
tedavi için ilaçla ilgili kendilerine dönüş olmadığını hatırlatılmış, CELGENE yetkilisince
yazılı taleplerin tekrar göndermeleri istenmiştir (Belge-93).
(188) 07.08.2015 tarihinde İDM’nin, Sağlık Bakanlığı’nın yetkilendirdiği ecza deposu olarak
CELGENE’den ilaç talep etmesi üzerine, CELGENE yetkilisi CELGENE Türkiye’nin talep
edilen ilacın lisans sahibi olmadığını belirterek İDM’nin yetkisine yönelik belgeleri rica
etmiştir. İDM yetkilisi cevabında, 2014 Nisan ayında ilgili belgelerin kendilerine
sunulduğunu, Türkiye’de ruhsatlı olmayan ürünlerin tedariki için CELGENE Türkiye
üzerinden merkezden talepte bulunulacağının bildirildiğini, bu itibarla kendileriyle temasa
geçildiğini hatırlatarak; sözleşme yapma konusunda İDM’yi oyaladıkları ve münhasıran
TEB ile çalıştıkları izlenimlerini paylaşmıştır. CELGENE yetkilisi tarafından cevapta, TEB
ile aralarında ürün temini için hiçbir anlaşma olmadığı, yanlış yorumlamalarının İDM için
olası işbirliğine zarar vereceği vurgulanarak, İDM’ye ürün tedarik edip edemeyeceklerinin
hukuk birimince incelendiği belirtilmiştir.
(189) 14.08.2015 tarihinde CELGENE yetkilisi tarafından, İDM’nin ilaç talebine ilişkin olarak
Sağlık Bakanlığı yetkilendirme protokolü ile ön ödeme belgelerinin gönderilmesi koşuluyla
talebin karşılanacağı ifade edilmiştir. İDM yetkililerinden talebin karşılanmadığı bilgisi
edinilmiştir (Belge-115).
16-42/699-313
34/57

I.3.2.7.7. SGK-TEB-GEN İLAÇ Yüksek Fiyatla İlaç Satın Almaya Dair Yazışmalar
(190) 21.10.2014 tarihinde GEN İLAÇ yetkilisinin SGK Ankara İl Müdürlüğü yetkilisine
gönderdiği e-postada, Türkiye distribütörü oldukları bir yurtdışı ilacın üreticisinin TEB’e
ilaç bedelini 190 Euro olarak bildirmesine karşın, daha sonraki tarihlerde ilacın SGK
tarafından 250 Euroya alındığını öğrendikleri bildirilerek, fiyat düşüşü ile ilgili bildirim
belgesi iletilmiştir. İl Müdürlüğüne bilahare sunulan üretici firmanın avukatının TEB’e
gönderdiği yazıda ise, söz konusu ilacı TEB’in temin ettiği yurtdışı deponun lisans sahibi
üreticinin onayı olmaksızın ürünleri Türkiye’ye ithal ettiği, fikri mülkiyet haklarının ihlali
nedeniyle yasal yollara başvurulacağı belirtilerek; TİTCK Genelgesi uyarınca üreticinin
ilacın ithalindeki tüm süreçlerden sorumlu olması nedeniyle ecza deposunun tedarikine
yönelik sürece ilişkin teyitlerinin bulunmadığı hususunda TEB uyarılmıştır.
(191) Yukarıda söz edilen belgelerle birlikte Ankara İl Müdürlüğü tarafından 07.11.2015
tarihinde SGK’ya gönderilen yazıda şikayetten bahsedilerek; SGK ile TEB arasındaki
protokolün 3.1.3., 3.1.9. ve 3.1.13. maddeleri uyarınca uygun temin edilmeyen ilaçlara
yönelik şikayet olması halinde SGK denetiminin söz konusu olacağı, TEB’in fiyatların
denetimi için gerekli bilgi ve belgeyi ibraz etme zorunda olduğu belirtilmiş ve konu
SGK’nın değerlendirmesine sunulmuştur.
(192) 14.01.2015 tarihinde SGK tarafından, Ankara İl Müdürlüğüne gönderilen yazıda; konuyla
ilgili TEB’den bilgi istendiği, gelen cevap yazısında fiyat düşüş tarihi 01.10.2014
tarihinden sonra ilgili yurtdışı ecza deposundan hiç temin gerçekleştirilmediğinin belirtildiği
ifade edilerek, protokol gereği ilgili tüm fatura ve belgelerin İl Müdürlüğünce incelenerek
sonucun kendilerine bildirilmesi talep edilmiştir.
(193) SGK’nın yazısı üzerine TEB’den ilgili faturaları talep ederek inceleyen İl Müdürlüğü
24.03.2015 tarihinde SGK’ya gönderdiği yazıda; inceleme sonucunda fiyat düşüş bildirimi
tarihi 01.10.2014’ten sonra ilacın TEB tarafından yurtdışı ecza deposundan muhtelif
tarihlerde 190 Euro yerine 250 Euroya alındığının tespit edildiğini, yüksek fiyattan alım
sonucu fiyat farkının oluştuğunu bildirerek, protokolün fiyat farkı halinde bir sonraki
faturada mahsup edileceğine yönelik hükmünü hatırlatmış ve işleme esas görüş talep
etmiştir. Cevap alınamaması üzerine İl Müdürlüğü 29.05.2015 tarihinde talebini
yinelemiştir (Belge-94). SGK yetkililerinden konuya ilişkin SGK müfettişlerinin
incelemelerinin devam ettiği bilgisi edinilmiştir.
I.3.2.7.8. İDM-HEYL CHEM. Yazışmaları
(194) İDM’nin 14.05.2014 tarihinde ürün talep ettiği e-postaya cevaben HEYL CHEM.
tarafından, yıllardır bir Türk firmasıyla (TEB) çalıştıkları, bu nedenle teklif sunmayacakları
belirtilmiştir. Bunun üzerine İDM, HEYL CHEM’e gönderdiği e-postada; Sağlık Bakanlığı
tarafından yurtdışından ilaç teminine yönelik yetkilendirildiğini, Bakanlıkla aralarında
imzaladıkları protokol gereği ilaçları kendilerine gönderebileceklerini vurgulamıştır.
(195) İDM’nin 27.05.2014 tarihli kendilerine ürün temin edilmemesinin Türkiye’de yasal
olmayacağı ve hastalar açısından sakıncalı olacağı yönündeki e-postasına HEYL CHEM.
tarafından, ekteki belgelerin genel müdüre iletileceği yanıtı verilmiştir.
(196) 18.06.2014 tarihinde İDM’ye verilen cevap e-postasında HEYL CHEM. yetkilisi; İyi
Dağıtım Uygulamaları Kılavuzuna yönelik artan talepler nedeniyle süreçlerini optimize
etmek durumunda olduklarını, bu itibarla mevcut dağıtıcı sayılarını artırmayı
düşünmediklerini dile getirerek, Sağlık Bakanlığı ile İDM’nin imzaladığı yetki protokolünün
sadece Türkiye’de geçerli olduğunu düşündüklerinin ve Alman ilaç mevzuatına göre ürün
satacakları kişileri seçme konusunda serbest olduklarının altını çizmiştir (Belge-95).
16-42/699-313
35/57

I.3.2.7.9. İDM-BOEHRINGER Yazışmaları
(197) İDM’nin 27.02.2015 ve 31.03.2015 tarihlerinde BOEHRINGER’e Sağlık Bakanlığı ile
yurtdışından ilaç teminine yönelik imzaladıkları protokolü sunmasının ardından TEB
hakkında Kurul tarafından başlatılan soruşturmadan haberdar ettiği 19.08.2015 tarihli e-
postasına cevaben BOEHRINGER Türkiye Genel Müdürü tarafından; Sağlık
Bakanlığı’nın özel ecza depolarını da yetkilendirdiği hususunu bildikleri, dağıtıcılara
yönelik eşit muamele politikaları hakkında hassas oldukları, Bakanlığın listesinde SGK ile
sözleşmesi bulunan tek dağıtıcı olarak TEB’in gösterildiği, diğer ecza depolarının SGK ile
sözleşme yapması durumunda bu dağıtıcıların da koşullarını değerlendirecekleri, TEB
hakkında yürütülen soruşturma kapsamındaki iddiaların kendilerine yöneltilemeyeceği
belirtilmiştir (Belge-96, 97).
(198) İDM’nin 03.11.2015 ve 11.11.2015 tarihlerinde BOEHRINGER Türkiye’den talep ettiği
ilaçlarına ilişkin e-postaya cevaben ise, yurtdışından temin edilebilen bu ilaçları
BOEHRINGER Türkiye olarak ithal etme yetkileri olmadığından, yabancı ülkelerdeki
tedarikçilere başvurmaları gerektiği, sadece üreticilerden değil, yetkili depolardan da
temin edebilecekleri, taleplerinin ilgili grup şirketlerine iletileceği bildirilmiştir (Belge-98,
99).
I.3.2.7.10. İDM-REGULON Yazışmaları
(199) İDM’nin 16.09.2015 tarihinde gönderdiği e-postada, ürünlerinin Türkiye’deki distribütörü
GEN İLAÇ olan REGULON’un bir ürününün SGK’nın web sitesinde alternatif ödeme
kapsamına alındığının duyurulduğunu bildirmesinin ardından, REGULON Türkiye yetkilisi
SGK’ya GEN İLAÇ’ın yetkisiz olduğu yönünde itirazda bulunduklarını, alternatif ödeme
anlaşmasının yetkisiz gerçekleştirilmesinden dolayı işlemlerin durdurulduğunu, hukuki
işlem başlattıklarını belirtmiştir (Belge-100).
(200) Benzer şekilde İDM yetkilisinin 03.11.2015 tarihli e-posta ile REGULON yetkilisine ilettiği
ilaç talebi üzerine REGULON yetkilisi tarafından; ilacın alternatif ödeme kapsamında
olmasından dolayı geri ödemesinin mümkün olmadığı, bu itibarla İDM olarak talepte
bulunamayacaklarının daha önceki görüşmelerde belirtildiği, ancak talep edilen miktarın
kendilerine bildirilmesi durumunda fiyat ve teslimat koşulları hakkında İDM'yi
bilgilendirebilecekleri belirtilmiştir (Belge-101). 05.11.2015 tarihli e-postada ise
REGULON’un alternatif ödeme listesinden ilacın çıkarılmasını talep ettiklerini belirtmesine
karşın o tarih itibarıyla hala SGK web sitesinde listede yer aldığını bildiren İDM, konunun
akıbeti hakkında bilgi talep etmiştir (Belge-102).
(201) Kurum kayıtlarına 13.11.2015 tarih, 5379 sayı ile intikal eden ve İDM tarafından
gönderilen yazıda; ALEXION, NOVARTIS, ABBVIE, MYLAN, BMS ve son olarak da
BIOMARIN'e gönderilen ilaç talebine yönelik e-postaların okunduğu, ancak adı geçen
firmalardan kendilerine herhangi bir geri dönüş yapılmadığı hususuna yer verilmiştir
(Belge-103).
16-42/699-313
36/57

I.4. Savunmalar ve Değerlendirmesi
(202) Yapılan savunmada,
 Türkiye’de üretilmeyen ve ithal edilmeyen ilaçların reçete mukabilinde yurtdışından
kaçakçılık suçu oluşturmadan getirtilmesi görevinin 1262 sayılı Kanun’un EK 7.
maddesi uyarınca TEB’e verildiği, bu görevin 1996 yılından beri TEB tarafından
yerine getirilirken, 2013 yılında TİTCK’nin yasal mevzuata aykırı bir şekilde TEB’in
yanı sıra ecza depolarına da yurt dışından ilaç temini yetkisi verdiği ileri sürülerek;
TEB tarafından Danıştay 15. Dairesinde açılan dava dosyasında TİTCK’nin ecza
depolarını yetkilendirmesi işleminin yürütmesinin durdurulmasına karar verildiği,
dolayısıyla yargı kararı ile bu işlemlerin ticarete konu yapılamayacağına ve ecza
depolarına yetki verilemeyeceğine hükmedildiği,
 Bu çerçevede; 6643, 1262, 984 ve 6197 sayılı Kanunlardan kaynaklanan zorunluluk
karşısında özel ecza depolarına yurtdışından ilaç temini yetkisi verilmesinin 4054
sayılı Kanun ile ilişkilendirilmesinin söz konusu olmadığı ileri sürülerek, yargı
kararlarının sonuçlarının beklenmesi gerektiği,
 1262 sayılı Kanun’un Ek 7. maddesinin gerekçesinden maddenin düzenlenme
amacının; hastane, doktor veya hastalar tarafından yurtdışından perakende olarak
getirtilen ruhsatsız müstahzarlar ile muhtelif kişi ya da teşekküller tarafından resmi
müesseseler ile amme menfaatine hadim hayır müesseselerine hediye edilmek üzere
getirtilen ruhsatsız ilaçların Sağlık Bakanlığının izni ile gümrük sorununu çözmek ve
ülkeye bu şekilde girecek ruhsatsız müstahzarları yasallaştırmak ve kaçakçılık
hükümlerine tabi olmasını engellemek olduğunun anlaşıldığı,
 Söz konusu madde incelendiği zaman bu ilaçların sadece tetkik ve tecrübe edilmek
veya şahsi tedavide kullanılmak amacıyla ve ticarete çıkarılmamak şartıyla resmi
müesseseler veya amme menfaatlerine hadim hayır cemiyetleri namına
getirtilebilmesinin kanun koyucu tarafından mümkün kılındığının anlaşıldığı, bu
doğrultuda bir ticari işletmenin bu ilaçları getirtmesinin mümkün olmadığı ve anılan
madde kapsamında bu duruma izin verilmesinin hukuken mümkün olmadığı,
 Sağlık Bakanlığı tarafından münhasıran tayin edilen TEB’e yurtdışından ilaç temini
konusunda izin verilmesi zorunluluğu gibi bir durum söz konusu olmasa da 1262 ve
6643 sayılı Kanunlar ve 181 sayılı KHK hükümleri uyarınca yürütülen hizmetin kamu
yararı amacı güttüğü ve yasalara uygun olduğu, bununla birlikte 1262 sayılı Kanun’un
3, 8 ve 19. maddeleri ile herhangi bir ticaret şirketinin ruhsatsız ilacı getirebilmesinin
yasaklandığı,
 Sağlık Bakanlığı tarafından ecza depolarının yurtdışından ilaç teminine yönelik verilen
iznin 1262 sayılı Kanun’a ve 984 sayılı Kanun’un 11. maddesine aykırılık teşkil ettiği,
 Sağlık Bakanlığı tarafından ecza depolarının yetkilendirilmesi üzerine TEB tarafından
açılan davada Danıştay 15. Dairesinin 2014/6032 E. sayılı dosyasında işlemin
yürütmesinin durdurulmasına karar verilmesinin ardından anılan Dairenin bu kararını
yok etmek için yapılan yönetmelik değişikliğinin iptali için açılan davada yine Danıştay
15. Dairesinin 2015/2926 E. sayılı dosyasında da Yönetmeliğin yürütmesinin
durdurulması kararı verildiği,
16-42/699-313
37/57

 Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’nun 2015/1225 YD İtiraz No ile vermiş olduğu
kararında; "Ülkede ruhsatlandırılmış ilaçların yetkili kurumdan izin alınmak şartıyla
yurtdışından eczane, ecza depoları ve ilaç fabrikaları tarafından ithal edilmeleri
mümkün olmakla birlikte ruhsatlandırılmamış ilaçlar yönünden Ek 7. madde
incelendiğinde sadece tetkik veya tecrübe edilmek veya şahsi tedavide kullanılmak
için belirlenen miktarı aşmamak üzere şahıslara ve ticarete çıkarılmamak şartıyla
resmi müesseseler veya amme menfaatlerine hadim hayır cemiyetlerine izin
verilebileceği, bunun dışında ticari işletmelerin ruhsatlandırılmamış bir ilacı yurt
dışından temin etmeleri mümkün olmadığı gibi bu konuda işletmelere izin verilmesinin
de mümkün olmadığı sonucuna ulaşılmaktadır." ve "984 sayılı Ecza
Ticarethaneleriyle Sanat Ve Ziraat İşlerinde Kullanılan Zehirli ve Müessir Kimyevi
Maddelerin Satıldığı Dükkânlara Mahsus Kanun'un ... 1. ve 11. maddelerinde yer alan
düzenlemeler karşısında, ilaç fabrikaları ve ecza depolarının zorunlu haller de dahil
olmak üzere toptan ve perakende olarak şahıslara ilaç satışı yapması mümkün
değildir.” ifadelerine yer verildiği,
 Yargı organının işlemdeki sakatlığı saptaması durumunda bu saptamanın sakatlığın
doğumu anından itibaren geçerli olacağı, eş deyişle işlemdeki sakatlığın
saptanmasının yaptırımı olan iptal kararı ile işlemin sakatlığın ortaya çıktığı andan bu
yana ortadan kalkmış sayılacağı, bu nedenle yürütmenin durdurulması kararından
önce ve sonra şeklinde bir ayrım yaparak değerlendirme yapmanın mümkün
olmayacağı,
 Yargı tarafından verilecek iptal kararı ile TEB’in tek yetkili olması ve yasadan gelen
bir görevi yapmaya çalışmasından dolayı münhasırlık sözleşmesinin hukuken ve fiilen
bir anlamının olmadığının ve 4054 sayılı Kanun’a aykırılık teşkil eden bir durumun da
söz konusu olmadığının anlaşılacağı
hususları ifade edilmiştir.
(203) Yazılı savunmanın değerlendirilmesinde öncelikle, yazının ekinde sunulan Danıştay 15.
Dairesinin 02.04.2015 tarih ve 2014/6032 E. sayılı, TİTCK Kılavuzu’nun yürütmesinin
durdurulması kararına yukarıda yer verildiği belirtilmelidir.
(204) Öte yandan 1262 sayılı Kanun’un Ek 7. maddesi ile birlikte yorumlanması gereken 8.
maddesine yönelik değerlendirmeye de yukarıda değinilmiştir. Tekrardan kaçınmak adına
özetle; Ek 7. maddede yer alan resmi müesseseler veya kamu yararı gözeten cemiyetler
“namına” ibaresinin, “tarafından” olarak yorumlanmaması gerektiği, çünkü Ek 7. madde,
ithalin hangi koşullara bağlı olduğunu, eş deyişle miktarının nasıl belirleneceği, kimin
namına ithalat yapılabileceği, hangi amaçla getirilebileceği gibi hususları düzenlerken; Ek
7. maddeye uygulanması bakımından atıfta bulunulan 8. maddede ise ithalin kimler
tarafından yapılacağının düzenlendiği görülmektedir.
16-42/699-313
38/57

(205) Ayrıca TEB’in savunmasında ileri sürdüğü gibi, TEB yurtdışı ilaç temini faaliyetini TEB
olarak, yani kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşu olarak değil, İktisadi İşletmesi
aracılığıyla yapmakta olup, İktisadi İşletme’nin cirosuna bakıldığında elde edilen cironun
yüksek bir meblağ olduğu, verilen hizmet karşısında bir hizmet bedelinin alındığı
vurgulanmalıdır. Hizmet bedelinin özel ecza depolarının yetkilendirilmesiyle birlikte
%10’lardan %3,9’a kadar gerilediği bilinmektedir. Elde edilen belgelerden; yurtdışı ilaç
temini faaliyetini kamu hizmeti olarak gören TEB’in tedarikçilerle yaptığı anlaşmalarda
kredi notu adı altında peşin ödeme iskontosu aldığı (WALTER KREBS – Belge-30) ya da
almak için pazarlık yaptığı (ACTELION-Belge-40 ve GEN İLAÇ – Belge-69)
anlaşılmaktadır. Tedarikçilerle münhasır anlaşmalar yaptığı, münhasırlığı kaldırma
teklifinde bulunan tedarikçilerin önerisini reddederek ya da yeni anlaşmalarda münhasırlık
tesis etmeye çalışarak tek dağıtıcı konumunu muhafaza etmeye çalıştığı da belgelerde
görülmektedir.
(206) Dolayısıyla tam anlamıyla ekonomik faaliyet yürüten İktisadi İşletme’nin 4054 sayılı
Kanun anlamında teşebbüs niteliği taşıdığı tartışmasızdır. Yürütülen sağlık hizmetinin
kamu hizmeti olduğu gerçeği tek başına TEB’in kamu kurumu olarak hareket ettiği
anlamına gelmemektedir, aksi halde sağlık hizmeti sunan özel hastaneler ya da
eczanelerin de teşebbüs niteliğinde olmadığı ileri sürülebilecektir. Burada rekabet hukuku
bağlamında önemli olan husus, tüzel kişiliğin statüsünden bağımsız olarak ekonomik
faaliyet yürütülüp yürütülmediğidir. İlerleyen bölümlerde belirtileceği üzere, konuyla
yakından ilişkisi olması nedeniyle Kurul’un SSK’nın ilaç alım faaliyetindeki rolünü
değerlendirdiği kararında12; asli görevi olarak sigorta ve sağlık hizmetleri sunan SSK’nın
ilaç alımları sunduğu sağlık hizmetinin bir parçası olarak değerlendirilmiş ve ekonomik
faaliyet olarak kabul edilmemiştir.
(207) Yürütmenin durdurulması kararlarına ilişkin olarak ise, henüz kesinleşmiş yargı kararı
olmadığı, idarenin yürütmenin durdurulması kararlarını dikkate alarak zaten ecza
depolarının yetkilerini kaldırdığı belirtilmelidir. Hakkında soruşturma yürütülen taraflarca
yapılan ve yukarıda yer verilen diğer savunmalara ilişkin olarak ayrıntılı değerlendirme
karar kapsamında yapıldığından, bu bölümde ayrıca bir açıklamaya gerek görülmemiştir.
I.5. Değerlendirme
I.5.1. 4054 sayılı Kanun’un 6. Maddesine İlişkin Değerlendirme
(208) 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi; “bir veya birden fazla teşebbüsün ülkenin bütününde ya
da bir bölümünde bir mal veya hizmet piyasasındaki hâkim durumunu tek başına yahut
başkaları ile yapacağı anlaşmalar ya da birlikte davranışlar ile kötüye kullanması”nı
yasaklamaktadır. Soruşturmaya konu iddia, anılan maddenin devamında sayılan kötüye
kullanma halleri arasında (a) bendinde yer alan “ticarî faaliyet alanına başka bir
teşebbüsün girmesine doğrudan veya dolaylı olarak engel olunması ya da rakiplerin
piyasadaki faaliyetlerinin zorlaştırılmasını amaçlayan eylemler”e uygunluk göstermektedir.

12 27.05.2003 tarih, 03-35/416-182 sayılı Kurul kararı.
16-42/699-313
39/57

I.5.2. Hâkim Durum Değerlendirmesi
(209) TEB İktisadi İşletmesi’nin 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesini ihlal edip etmediğinin tespiti
bakımından, öncelikle yurtdışından temin edilen ilaçlar pazarında hâkim durumda olup
olmadığının saptanması ve ardından bu uygulamaların kötüye kullanma olup olmadığı
yönünden değerlendirilmesi gerekmektedir. 4054 sayılı Kanun’un 3. maddesinde hâkim
durum; “belirli bir piyasadaki bir veya birden fazla teşebbüsün rakipleri ve müşterilerinden
bağımsız hareket ederek fiyat, arz, üretim ve dağıtım miktarı gibi ekonomik parametreleri
belirleyebilme gücü” olarak tanımlanmıştır. Teşebbüsün hâkim durumda olup olmadığının
anlaşılması için birçok faktörün değerlendirilmesi, pazarın ve teşebbüsün yapısının ele
alınması gerekmektedir. Bu kapsamda hâkim durumda olduğu iddia edilen teşebbüsün
pazardaki gücü, rakip teşebbüslerin pazara giriş veya genişlemeleri önündeki engellerin
varlığı, alıcıların pazar gücü ve pazardaki rekabetin durumu gibi ölçütler
değerlendirilmelidir.
(210) TEB, İktisadi İşletmesi aracılığıyla Türkiye’de çeşitli sebeplerle bulunmayan ilaçların
yurtdışından teminini gerçekleştirmektedir. Yurtdışından temin edilen ilaçlar olarak
tanımlanan ilgili ürün pazarı içerisinde TEB İktisadi İşletmesi’nin edindiği konumu görmek
açısından önaraştırma döneminde SGK’dan edinilen aşağıdaki tablo açıklayıcıdır:
Tablo 1: Yurtdışından Temin Edilen İlaçlara Yönelik Ödeme Bilgisi



TEB
2011 2012 2013 2014
İşlem Gören Reçete İşlem Gören Reçete İşlem Gören Reçete İşlem Gören Reçete
Adedi Tutarı (TL) Adedi Tutarı (TL) Adedi Tutarı (TL) Adedi Tutarı (TL)
(…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Şahıs (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Genel
Toplam (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Kaynak: SGK tarafından gönderilen yazı.
(211) Kararın ilgili bölümlerinde bahsedildiği gibi TEB İktisadi İşletmesi’nin yurtdışından ilaç
teminine yönelik SGK ile imzalanmış bir protokolü bulunmakta olup, özel ecza depolarının
yetkilendirilmesi ve bu yetkilerinin kaldırılmasından sonra da TEB İktisadi İşletmesi bu
alanda tek konumdadır. Tablo 1’den de görüleceği üzere, yıllar iribarıyla yurtdışından ilaç
temin etme konusunda genel ödemeler içinde TEB İktisadi İşletmesi’nin payı oldukça
yüksek olup bu pay 2014 yılında yaklaşık olarak %(…..)’dır.
(212) Soruşturma döneminde, Tablo 1’de yer verilen pazar payı verilerini TEB İktisadi İşletmesi
aleyhine değiştirecek herhangi bir gelişme yaşanmamıştır. Tersine, diğer yürütmenin
durdurulması kararlarının yanı sıra son olarak Danıştay 15. Dairesi’nde açılan 2015/6926
E. sayılı davada, 25.12.2015 tarihinde Ecza Depoları Yönetmeliği’nde değişiklik yapılarak
ecza depolarına yurtdışından ilaç teminine olanak sağlamak amacıyla eklenen
hükümlerin yürütmesinin durdurulmasına karar verilmiştir. Bu gelişmeyle birlikte, Sağlık
Bakanlığı tarafından yurtdışından ilaç temini bakımından yetkili kılınan ancak SGK ile
protokol akdedemediği için faaliyetleri zorlaşan depoların yetkileri kaldırılmıştır. Bu durum
TEB İktisadi İşletmesi’nin yurtdışından ilaç temini bakımından tek yetkili olmasını
pekiştiren bir gelişme olarak değerlendirilmiştir. Tablo 1’deki veriler ve bahsedilen
gelişmeler doğrultusunda, TEB İktisadi İşletmesi’nin yurtdışından ilaç temini pazarında
çok güçlü konumda olduğu görülmüştür.
16-42/699-313
40/57

(213) Bu noktada hâkim durum analizinde kullanılan ölçütlerden biri olan, pazara girişte
yasal/idari engellerin varlığından bahsedilmelidir. Hâkim Durumdaki Teşebbüslerin
Dışlayıcı Kötüye Kullanma Niteliğindeki Davranışlarının Değerlendirilmesine İlişkin
Kılavuz’un (Dışlayıcı Davranış Kılavuzu) “Hâkim Durumun Tespiti” başlıklı bölümünde
“girişin ya da büyümenin önündeki engeller ilgili pazarın özelliklerinden, incelenen
teşebbüsün özelliklerinden ya da davranışlarından kaynaklanabilmektedir. İlgili pazarın
özelliklerinden kaynaklanan engeller; kamu tekelleri13, yetkilendirme ve lisanslama
gereklilikleri14, fikri mülkiyet hakları gibi yasal ve idari engeller ya da batık maliyetler,
ölçek ve kapsam ekonomileri, şebeke etkileri, tüketicilerin başka bir sağlayıcıya geçiş
maliyetleri gibi ekonomik engeller şeklinde ortaya çıkabilir.” değerlendirmesine yer
verilmiştir. Yasal ve idari giriş engelleri hususu, yukarıda yer verilen yürütmeyi durdurma
kararlarından önceki ve sonraki dönem için ayrı olarak değerlendirilecektir.
(214) Anılan yürütmeyi durdurma kararları öncesinde özel ecza depolarının Sağlık Bakanlığı
tarafından yetkili kılındığı ancak SGK ile protokol akdedememelerinden ötürü pazarda
faal olamadıkları bilinmektedir. SGK tarafından bu hususa yönelik, TEB İktisadi İşletmesi
dışındaki herhangi bir kanal ile ilaç temini yapmış olan hastalara ilaç bedellerinin
ödenmemesi yönünde herhangi bir düzenlemenin olmadığı ifade edilmiştir. Ancak
yurtdışından ilaç temini pazarında, SGK ile özel ecza depolarının protokol akdetmemeleri
tedarikçiler tarafından tereddütle karşılanmış; tek yetkili dağıtıcının TEB İktisadi İşletmesi
olduğu yönünde düşünmelerine neden olmuştur. Yukarıda yer verilen belgelerden ve
tedarikçilerle yapılan görüşmelerden de görüldüğü üzere, tedarikçiler TEB İktisadi
İşletmesi ile sözleşme aracılığıyla çalışmasalar dahi özel ecza depolarının ilaç taleplerini
söz konusu gerekçeyle karşılamaya yanaşmamıştır.
(215) Öte yandan SGK’nın özel ecza depolarıyla protokol imzalamaması, vekâletnameyle iş
gören özel ecza depolarının hizmet bedeli almalarını da engellemektedir15. Şöyle ki; elde
edilen belgelerden yetkili ecza depolarının mahkeme kararları öncesinde ancak hastadan
vekâlet alarak ilaç getirtebildikleri ve bu durumda dahi birçok ilaç talebinin üretici firmalar
tarafından SGK ile protokol akdedilmemiş olmasından bahisle reddedildiği anlaşılmıştır.
Bu noktada, tedarikçilerin özel ecza depolarının SGK ile protokollerinin bulunmadığı
gerekçesiyle taleplerini karşılamamasının ve protokolü şart olarak görmelerinin anlamlı
olmadığı belirtilmelidir. Zira SGK bir geri ödeme kuruluşu olup, tedarikçilerin ürünlerin
bedeli ecza depolarınca ödendiği sürece SGK’nın geri ödemesi noktasında endişe
duymaları haklı bir gerekçe gibi görünmemektedir. Tedarikçilerin firmalarına özgü her
türlü koşulun karşılanması ve ödeme kabiliyetinin olması durumunda yetkisi bulunan bir
ecza deposuna ilaç vermesinin önünde herhangi bir hukuki engel bulunmadığı
vurgulanmalıdır. Tedarikçilerin konuya bu biçimde tereddütle yaklaşması, SGK’nın ecza
depolarıyla protokol imzalamamasından ve TEB İktisadi İşletmesi lehine ayrımcı
tutumundan kaynaklanmaktadır.

13 Bkz. Kurul’un 01-17/150-39 sayılı Belko kararı.
14 Bkz. Kurul’un 11-34/742-230 sayılı Turkcell kararı.
15 MELİS ECZA yetkilileri ile yapılan görüşmede, TEB’in ilacı temin ettiği bedelin üzerine belirli bir yüzde de
hizmet bedeli ilave ettiği ve bu faturayı SGK’ya ibraz ettiği, ancak SGK ile protokol akdetmemiş
olmalarından ötürü, ecza depolarının faturaya hizmet bedeli ilave edemedikleri ifade edilmiştir.
16-42/699-313
41/57

(216) SGK’nın TEB İktisadi İşletmesi lehine ayrımcı uygulamalarına değinmek gerekirse,
yukarda dile getirildiği üzere; i-) TEB İktisadi İşletmesi’nin sunduğu reçetelerin
raporlarında mühür şartı aranmazken vekâletle iş gören ecza depoları için bu kolaylığın
söz konusu olmaması, ii-) hak sahiplerinin TEB iktisadi İşletmesi’ne başvuru yapmadan
kendi imkânları ile yurtdışından ilacı temin etmeleri durumunda, ilacın TEB İktisadi
İşletmesi tarafından temin edilmesine göre ilave belgeler talep edilmesi, örneğin ilaçların
kutusunun istenmesi gibi şartların aranması ve iii-) alternatif ödeme modeli uygulamaları
çerçevesinde Ocak 2016’da SUT’ta yapılan değişiklik ile hak sahiplerinin yurtdışından
kendi imkânlarıyla ilaç temin etmelerinin ancak TEB İktisadi İşletmesi’nden süresi içinde
ilaç temin edilemediğinin belgelenmesi koşuluna bağlanması ayrımcı uygulamalara örnek
gösterilebilir. Dolayısıyla bu tür ayrımcı uygulamalar ecza depolarının yetkili oldukları
dönemde daha da dezavantajlı konuma gelmelerine neden olmuştur.
(217) Bunun dışında özel ecza depolarının faal olabilmelerini engelleyen bir diğer husus da,
alternatif ödeme modeli uygulamasıyla ortaya çıkmıştır. Bilindiği üzere, alternatif ödeme
modeli çerçevesinde SGK tedarikçilerle özel fiyat indirimi pazarlığı yapmış ve yurtdışı ilaç
bedelinde ciddi tasarruf elde edilmiştir. Tedarikçilerle özel fiyat indirimi konusunda
protokol imzalayan SGK, bu protokollerde dağıtım kanalı olarak TEB’i16 adres
göstermiştir. Her ne kadar SGK, TEB’in işaret edilmesinin münhasırlık olarak
değerlendirilemeyeceğini ileri sürse de protokolün 3.1.11. maddesi karşısında gerek
tedarikçilerin gerek özel depoların algısı yurtdışından ilaç temin işinin sadece TEB
tarafından yapılabileceği yönündedir. Anılan maddede, yurtdışı ilaçların SGK ile TEB
arasındaki protokol dâhilinde temin edilmesi durumunun sona ermesi halinde dağıtım ile
ilgili olarak SGK’nın başka bir kurum veya kuruluşu tayin edeceği düzenlenmiştir. Bu
madde, SGK tarafından protokollerin münhasır nitelik taşımadığı savını ortadan
kaldırmaktadır. Dolayısıyla protokolde TEB’in dağıtıcı olarak işaret edilmesi tedarikçilerin
sadece TEB ile çalışmaları yönündeki tercihlerinde rol oynamıştır.
(218) Uygulamanın önemli bir özelliği, ilacın indirimli fiyatının ilan edilen listede yer
almamasıdır. Tedarikçilerin gerek SGK ile gerekse TEB ile yaptıkları anlaşmalarda tek
dağıtıcı olarak TEB’in adres gösterilmesi özel ecza depolarının faaliyetini daha da
daraltmıştır. Elde edilen belgelerden görüldüğü üzere tedarikçiler, SGK ve TEB
protokollerini ileri sürerek ecza depolarına ilaç vermemiştir. Depolarla yapılan
görüşmelerde alternatif ödeme modeli kapsamındaki bir ilacı herhangi bir depo temin etse
bile, SGK’nın sisteminde temin edilmiş olan ilaç için ödeneceği duyurulan miktarın, ilacın
temin edilmesi halinde depoya ödenen miktardan fazla olduğu vurgulanmıştır. Eş deyişle,
SGK tedarikçilerle yaptığı anlaşma gereği aldığı indirimli fiyatı internet sitesinde ilan
etmemekte, özel ecza depoları bir şekilde ilacı temin ederek SGK’ya geri ödeme için
başvursa bile depoların ödediği bedel SGK’nın indirimli fiyatından yüksek olduğu için
depoların bu ilaçlar bakımından kârlı çalışabilmeleri olası görünmemektedir. Bu
kapsamda, ecza depolarının Sağlık Bakanlığı tarafından yetkilendirildiği tarih ile
yürütmeyi durdurma kararları arasındaki zaman diliminde SGK’nın depolar ile protokol
akdetmemesi, yetkili depoların pazara girmelerinin önünde bir engel teşkil etmiştir.
(219) Yürütmeyi durdurma kararları sonrasında, Sağlık Bakanlığı tarafından yetkilendirilen ecza
depolarının bu yetkileri kaldırılmıştır. Dolayısıyla mevcut durumda yurtdışından ilaç temini
pazarında tek dağıtıcı TEB İktisadi İşletmesi’dir.

16 Bu noktada, protokollerde ve anlaşmalarda TEB İktisadi İşletmesi yerine TEB’in taraf olduğu, İktisadi
İşletmesi eliyle yurtdışı ilaç temini faaliyetini sürdüren TEB ile TEB İktisadi İşletmesi’nin kararda da birbirleri
yerine kullanıldığı hatırlatılmalıdır.
16-42/699-313
42/57

(220) Bununla birlikte SGK Yurtdışı İlaç ve Tedavi Hizmetleri Daire Başkanı ile yapılan
görüşmede yurtdışından ilaç temini işinin SGK tarafından üstlenilmesinin planlandığı ve
buna yönelik SGK nezdinde yürütülen çalışmalar olduğu ifade edilmiştir. Aynı görüşmede,
(…..) kalem yurtdışı ilaçtan (…..) yurtdışı ilaç bütçesinin yaklaşık %(…..)’ünü oluşturduğu
ve ilk aşamada bu ilaçların SGK tarafından getirtilmesinin planlandığı belirtilmiştir.
(221) Yurtdışından ilaç temini işinin SGK tarafından bir kamu hizmeti olarak değerlendirilmesi
ve bu nedenle bu hizmetin SGK tarafından yürütülmesi, soruşturma konusuyla
ilişkilendirilemeyecek niteliktedir. Ancak belirtilmelidir ki, TEB’in yurtdışından ilaç temini
işinin ilk etapta tamamen sonlandırılması olası değildir. Bu husus, yurtdışından ilaç temini
işinin belirli bir altyapı gerektirdiği gerekçesiyle SGK tarafından da kabul edilmiştir (Belge-
74).
(222) Görüldüğü üzere yürütmeyi durdurma kararları öncesinde SGK’nın ecza depolarıyla
protokol akdetmemesi yurtdışı ilaç pazarına idari bir giriş engeli oluşturmaktadır.
(223) Öte yandan SGK’lı olmayanların durumundan bahsetmek gerekmektedir. SGK’dan
edinilen bilgiye göre, özel sağlık sigortaları, bankalar, vakıflar, dernekler ya da herhangi
bir güvencesi olmadan kendisi almak isteyenler gibi SGK’lı olmayanların toplam nüfusa
oranı %(…..)’dur (Belge-104). Bu noktada, bu oranın yurtdışı ilaca özel olmadığı, SGK’lı
olmayan ancak yurtdışından ilaç temin edenlerin oranına yönelik herhangi bir çalışma
bulunmadığı, buna karşın yurtdışı ilaç pazarının büyüme trendi dikkate alındığında SGK’lı
olmayan yurtdışı ilaç kullanıcılarının oranının da ihmal edilebilir düzeyde olmayabileceği
vurgulanmalıdır. SGK’nın yürütmeyi durdurma kararları öncesinde özel ecza depolarıyla
protokol akdetmemiş olması, SGK’lı olmayan ve yurtdışından ilaç temin etmesi gereken
hastaların ilaca ulaşmalarında zorluk yaşanmasına sebep olmuştur. Tüm bu hususlardan
hareketle, yürütmeyi durdurma kararları öncesinde SGK’nın ecza depolarıyla yapılacak
protokollere taraf olmaması, yurtdışından ilaç temini pazarında TEB İktisadi İşletmesi’nin
hâkim durumda olmasına yol açmıştır.
(224) Yürütmeyi durdurma kararları sonrasında ise Sağlık Bakanlığı tarafından yurtdışından ilaç
temini bakımından yetkilendirilen depoların bu yetkileri kaldırılmış ve ilgili pazarda faaliyeti
olan tek yetkili olarak TEB kalmıştır. Dolayısıyla yukarıda yer verilen değerlendirmeler
sonucunda, TEB İktisadi İşletmesi’nin yurtdışı ilaç pazarında hâkim durumda olduğu
tespit edilmiştir. Her ne kadar, mevcut durumda temin edilecek ilaçların SGK tarafından
hastalara ulaştırılması planlansa da, SGK’lı olmayan hastaların durumu ve SGK’nın temin
etmeyeceği ilaçlar bakımından ayrıca bir değerlendirme yapmak gerekmektedir.
I.5.3. Hâkim Durumun Kötüye Kullanılmasına Yönelik Değerlendirme
(225) 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi; “Bir veya birden fazla teşebbüsün ülkenin bütününde
ya da bir bölümünde bir mal veya hizmet piyasasındaki hâkim durumunu tek başına yahut
başkaları ile yapacağı anlaşmalar ya da birlikte davranışlar ile kötüye kullanması hukuka
aykırı ve yasaktır.” hükmünü haizdir. 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesinin (a) bendinde ise
“ticari faaliyet alanına başka bir teşebbüsün girmesine doğrudan veya dolaylı olarak engel
olunması ya da rakiplerin piyasadaki faaliyetlerinin zorlaştırılmasını amaçlayan eylemler”
hâkim durumun kötüye kullanılmasına örnek hallerden biri olarak sayılmıştır.
(226) Herhangi bir pazara girmek isteyen veya hâlihazırda bir pazarda faaliyet gösteren
teşebbüslerin, pazara girebilmek veya pazarda etkin şekilde faaliyetlerini sürdürebilmek
için ihtiyaç duydukları birtakım kaynaklara erişimlerinin, hâkim durumdaki bir teşebbüsün
tek taraflı eylemi ile engellenmesinin, rakiplerin faaliyetlerinin zorlaştırılmasına yönelik bir
kötüye kullanma olarak değerlendirilmesi mümkündür.
16-42/699-313
43/57

(227) Yurtdışından ilaç temini pazarında, TEB dışında özel ecza depolarının faal olamadığı ve
bu nedenle TEB’in anılan pazarda hâkim durumda olduğu kararın önceki kısımlarında
belirtilmiştir. TEB ve TEB İktisadi İşletmesi’nin, yetkili ecza depolarının faal
olamamasındaki rolü, hâkim durumun kötüye kullanılmasına yönelik değerlendirme
bakımından önem arz ettiğinden Sağlık Bakanlığı tarafından yetkilendirilmesine rağmen,
bu yetkilerin kaldırıldığı döneme kadar faaliyetlerini yalnızca hastalardan vekâlet almak
suretiyle gerçekleştirebilen depoların, ilaç temin edememelerinin altında yatan neden ya
da nedenlerin irdelenmesi gerekmektedir.
(228) Belirtmek gerekir ki özel ecza depolarının yetkili olmadığı dönemde TEB’in tek yetkili
olması, yasal düzenlemelerle mümkün kılındığından depolara yönelik yetkilendirmenin
söz konusu olmadığı dönem bakımından yurtdışı ilaç pazarında hâkim durumda olan
TEB’in hâkim durumu ve bu hâkim durumunu kötüye kullanıp kullanmadığı hususu
değerlendirme dışında tutulacaktır.
(229) Aynı biçimde, mahkeme kararları sonrasında özel ecza depolarının yetkilerinin
kaldırılmasını takiben yurtdışı ilaç temini pazarında tek aktör olarak TEB kaldığından,
yetkinin kaldırıldığı mevcut dönem için TEB’in rakiplerin faaliyetini zorlaştırdığından söz
etmek mümkün görünmemektedir.
(230) Dolayısıyla, soruşturma döneminde yaşanan gelişmeler dikkate alındığında, hâkim
durumun kötüye kullanılması eylemine yönelik iddialar incelenirken özel ecza depolarına
yurtdışı ilaç temini yetkisi verilmesi ile mahkeme kararları ertesinde yetkilerinin
kaldırılması arasındaki zaman diliminin ele alınması gerekmektedir. Şöyle ki, özel ecza
depolarına yetki verilmesine karşın SGK’nın depolarla protokol imzalamaması,
tedarikçilerin protokolleri olmadığı için ecza depolarını yetkisiz olarak algılaması ve ilaç
taleplerini karşılamaması ya da sözleşmelerinde münhasırlık düzenlemeleri olması
nedeniyle sadece TEB ile çalışmayı sürdürmeleri; ecza depolarının yetkilerinin
kaldırılmasını takiben yurtdışı ilaç temini pazarında sadece TEB’in kalmasından farklılık
arz etmektedir. Dolayısıyla yetkinin kaldırıldığı dönem için TEB’in rakiplerin faaliyetini
zorlaştırdığından söz etmek mümkün görünmemekte iken, ecza depolarının yetkilerinin
olduğu dönemde ilgili pazarda faaliyetlerinin zorlaştırılıp zorlaştırılmadığının tespit
edilmesi gerekmektedir. Bu noktada incelenecek zaman dilimi, TİTCK’nin Kılavuz
yayımlayarak gerekli koşulları sağlayan özel ecza depolarını da yetkilendirmeye başladığı
18.07.2014 ile resmi internet sitesinde mahkeme kararları gereği özel ecza depolarının
faaliyetlerinin durdurulduğunu belirttiği 30.04.2016 tarihleri arasındaki döneme tekabül
etmektedir.
(231) Başvuruya konu TEB’in yurtdışından ilaç temini konusunda Sağlık Bakanlığınca
yetkilendirilen ecza depolarının faaliyetini zorlaştırdığına yönelik iddiaların, TEB’in ilaç
temini noktasında tek yetkili olarak yetersiz kalması üzerine 2013 yılında Sağlık Bakanlığı
ve SGK gibi ilgili kurumların tasarrufu ile gerekli mevzuat değişikliğine gidilmesi ve özel
ecza depolarına da belirlenen koşulları sağlamaları şartıyla yurtdışından ilaç temin etme
yetkisi verilmesi sonrasında ortaya çıktığı anlaşılmıştır.
16-42/699-313
44/57

(232) TEB, yurtdışından temin edilen ilaçlara yönelik reçete sayısındaki artışı; ilaçların
Türkiye’de ruhsatlandırılma sürecinin uzun sürmesi, bir kısmı maliyeti çok yüksek yetim
ilaç grubundan olan bu ilaçların bazılarının da SGK’nın fiyat politikaları gibi çeşitli
nedenlerle piyasaya arz edilmemesi ve hekimlerin yeni üretilen ilaçları tercih etmesine
bağlamaktadır (Belge-105). Buna koşut olarak; yetim ilaç kullanan hasta ve piyasaya ilk
kez arz edilen ilaç sayısındaki artışla birlikte bu ilaçların pahalı, ruhsat süreçlerinin de
uzun olması nedeniyle yeni ilaçların uzun süre ruhsatsız olarak temin edilme zorunluluğu
sonucunda harcamalarda da artış meydana gelmektedir. Aynı tespit önaraştırma
döneminde görüşülen TİTCK ve SGK yetkilileri tarafından da dile getirilmiştir. Ancak
TİTCK ve SGK yetkilileri, bu artış karşısında TEB’in kapasitesini artırmayarak tek yetkili
olarak yetersiz kaldığını, hastalardan gecikmeler konusunda şikâyetler aldıklarını da
vurgulamıştır. Yurtdışından temin edilen ilaçların son derece kritik ve sürekli sağlanması
gereken hastalıklarda kullanıldığı göz önünde bulundurulduğunda, yurtdışından ilaç
temini sürecinin aksamadan yürütülmesinin hayati önemi haiz olduğu görülmüştür.
(233) Yukarıda da belirtildiği üzere, yurtdışından sağlanan ilaç miktarında yıllar içinde artış
yaşanması ve TEB’in temin noktasında yetersiz kalması üzerine, Sağlık Bakanlığı ve
SGK mevzuat değişikliğine giderek bu alanın özel ecza depolarına da açılması yöntemini
uygulamaya geçirmek üzere girişimlerde bulunmuştur. Bu bağlamda, 24.03.2013
tarihinde SGK tarafından SUT’ta değişikliğe gidilmiş ve “Sağlık Bakanlığınca
yetkilendirilmiş taraflar ile SGK arasında protokol” yapılabileceği düzenlenmiştir. Bu
düzenlemeden yaklaşık beş ay sonra 01.08.2013 tarihinde hüküm metninde yeniden
değişikliğe gidilmesi ve “TEB ile yürürlükte bulunan protokolün yanı sıra” Sağlık
Bakanlığınca yetkilendirilmiş diğer taraflarla da protokol yapılabileceği biçiminde
düzeltilmesi ve TEB’in ayrı tutulmasının anlamlı olduğu değerlendirilmektedir. Her ne
kadar SGK özel ecza depolarından İDM ile aralarında imzalanmış bir protokol olmadığını
ileri sürse de, İDM ile SGK arasında 15.07.2013 tarihinde protokol imzalanmış, ancak
protokol geçersiz sayılarak uygulamaya konmamış, diğer ecza depolarıyla protokol
imzalanmamış, dolayısıyla bu zaman diliminde özel ecza depoları protokolleri olmadığı
için SGK’ya geri ödeme başvurularını hastalardan vekâletname alarak gerçekleştirmeye
çalışmıştır.
(234) Önaraştırma sürecinde TEB Genel Sekreteri’nin bilgisayarından elde edilen Çalışma ve
Sosyal Güvenlik Bakanı’na hitaben kaleme alınmış yazıda, yurtdışından ilaç temini için
TEB dışında özel veya tüzel kişi ve kuruluşlarla da anlaşma yapılmasının sakıncaları dile
getirilmiştir. Yazıda; bu hizmetin kâr amacıyla yapılmaması gereken son derece stratejik
bir iş olduğu, bu alanın ticari amaçlı şirketlere de açılmasının kamu menfaati açısından
mahzurlu olduğu, reklam ve tanıtımlarla ilaç sarfiyatının artacağı, bu yönde bir
uygulamanın 1262, 6197 ve 984 sayılı Kanunlarla çeliştiği ve ruhsatsız ilaç satan
eczanelere yol açacağı yönünde sakınca ve çekinceler vurgulanmıştır (Belge-106).
(235) Yukarıda da vurgulandığı üzere, SGK’nın yetkilendirilmiş ecza depolarıyla protokol
imzalamaması ya da imzalanan protokolü geçersiz kılması; ecza depolarını hastalardan
vekâletname alarak, geri ödeme için SGK’ya başvurmaya yöneltmiş, bu durum da çoğu
hastanın işlem maliyetini düşünerek TEB’i tercih etmesine yol açmıştır. Öte yandan,
soruşturma döneminde görüşülen tedarikçiler de SGK ile protokolü olmayan ecza
depolarının yetkisi konusunda şüphe duyduklarını belirtmiştir.
16-42/699-313
45/57

(236) Soruşturma döneminde ecza depolarının SGK ile protokollerinin olmamasının yarattığı
dezavantajı pekiştiren diğer bir gelişme yaşanmış ve SGK alternatif ödeme modeli
uygulamalarına geçerek tedarikçilerle fiyat indirimi anlaşmaları yapmış ve imzaladıkları
protokollerde TEB tek dağıtıcı olarak adres gösterilmiştir. Tedarikçilerin TEB ile
imzaladıkları dağıtım sözleşmeleri ertesinde ecza depolarının SGK’nın yurtdışı ilaç
ödemeleri toplamında büyük bir orana sahip ilaçları temin etmeleri olanağı tamamen
ortadan kalkmıştır. Bununla birlikte alternatif ödeme modeli uygulamasının idarenin
tasarrufundan kaynaklandığı, bu konuda TEB’e 4054 sayılı Kanun kapsamında bir ihlal
isnadında bulunulamayacağı anlaşılmaktadır.
(237) Öte yandan Sağlık Bakanlığının tanıdığı yetkilendirmenin yetersiz olduğu düşüncesiyle
gerek tedarikçilerde gerekse ecza depolarında yurtdışından ilaç temini için SGK ile
protokol imzalanması gerektiği yönünde bir algılama söz konusudur. TEB, yurtdışı ilaç
temini işinin kamu yararı niteliği taşıdığı, özel ecza depolarının bu alana girmesinin
yurtdışından ilaç temini işinin ticarileştirilmesine sebebiyet vereceği düşüncelerinden
hareketle; depoların engellenmesi ve yurtdışından ilaç temininin yalnızca TEB kanalıyla
yapılması gerektiğine yönelik iradesini soruşturma sürecinde birçok defa ortaya
koymuştur.
(238) Gerek önaraştırma gerekse soruşturma döneminde elde edilen belgelere bakıldığında,
TEB’in TİTCK ile yazışmalarında özel ecza depolarına yurtdışı ilaç temini yetkisinin
verilmesinin yasal olmadığını sık sık vurguladığı, yetkilendirme sonrasında TEB’in
TİTCK’nin protokolü TİTCK Kılavuzu ışığında yenileme teklifini aynı gerekçelerle
reddettiği, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanına hitaben kaleme alınan yazıda TEB
dışında özel ya da tüzel kişilerle de anlaşma yapılmasının sakıncalarını dile getirdiği
görülmüştür.
(239) Yine Danıştay ve İdare Mahkemeleri nezdinde TEB tarafından açılan davalar da bu
iradeyi yansıtmaktadır. Yaşanan süreç, özel ecza depolarının yetkilerinin iptali istemiyle
açtığı davalarda TEB’in bu girişiminde başarılı olduğunu göstermektedir. SGK’nın ecza
depolarıyla protokol imzalama yönündeki isteksizliğinde veya TEB lehine ayrımcı
uygulamalar yürütmesinde, öte yandan Sağlık Bakanlığının mahkeme sürecinde yasal
düzenlemeleri yaparak hukuki belirsizlikleri ya da engelleri ortadan kaldırma yönünde
irade ortaya koymamasında TEB’in girişimlerinin de payı olabileceği
değerlendirilmektedir.
(240) Ancak TEB’in bu iradesinin özellikle ecza depolarının Sağlık Bakanlığı tarafından
yetkilendirildiği dönem sonrasında, ecza depolarının pazar dışına itilmesi, faaliyetlerinin
zorlaşması ve pazarın kapanması yönünde kötüye kullanma olarak nitelendirilebilecek
mahiyette olmadığı değerlendirilmektedir. Bir yandan da TEB’in hukuki altyapısı
hazırlanmadan özel ecza depolarını yetkilendirme uygulamasına başlaması nedeniyle
ortaya çıkan belirsizliğe karşı hukuki yollara başvurması anayasal hak kullanımından öte
görülmemelidir.
16-42/699-313
46/57

(241) Sağlık Bakanlığının yurtdışı ilaç pazarını serbestleştirme yönündeki iradesini
gerçekleştirmek için yargı kararlarında dile getirilen hukuki dayanak yoksunluğu ya da
TİTCK Kılavuzu’nun çıkarılmasının ve Ecza Depoları Yönetmeliği’nde yapılan değişikliğin
hukuka uyarlık göstermediği gerekçelerini dikkate alarak gerekli yasal düzenlemeleri
yapması beklenebilirdi. Keza SGK’nın özel ecza depolarıyla protokol imzalamayarak
depoları vekâletname ile iş görme yoluna sevk etmesi, ecza depolarını dezavantajlı
konuma itecek biçimde TEB lehine ayrımcı uygulamalar yürütmesinin, alternatif ödeme
modeli kapsamında tek dağıtıcı olarak TEB’i adres gösteren protokoller tasarlamasının,
bunların sonucunda tedarikçilerde münhasıran TEB’le çalışmaları gerektiği yönünde
izlenim doğmasına neden olmasının TEB’in hâkim durumda kalmasına yol açtığı, pazarın
serbestleşmesini ve ecza depolarına açılmasını zorlaştırdığı değerlendirmektedir.
(242) Bu noktada SGK’nın yukarıda anılan geri ödeme alanındaki düzenleme ve uygulamaları
nedeniyle 4054 sayılı Kanun kapsamında incelenip incelenemeyeceği hususu akla
gelebilecektir. Kurul’un yine geri ödeme konusundaki uygulamalarına yönelik 2012 tarihli
SGK17 ile 2003 tarihli SSK18 ve Emekli Sandığı19 hakkında aldığı kararlarda, o dönemde
SSK ile Emekli Sandığı’nın ve son olarak SGK’nın sağladığı sigorta ve sağlık hizmetleri
“ekonomik faaliyet” olarak nitelendirilmemiş ve bu itibarla 4054 sayılı Kanun anlamında bir
teşebbüs davranışı olarak kabul edilmemiştir. Mevcut dosya kapsamında da SGK’nın,
depoların yetkili olduğu dönemde depolarla protokol akdetmemesinin anılan depoların
yurtdışından ilaç temini pazarında faal olmalarına engel teşkil ettiği görülse de geçmiş
tarihli Kurul kararlarına koşut olarak, SGK’nın ecza depolarıyla protokol akdetmeyerek
anılan pazarda TEB lehine hâkim durum yaratılmasına sebebiyet vermesi ve ayrımcı
uygulamalarla diğer depolara ait faaliyetleri kısıtlaması gibi uygulamaların 4054 sayılı
Kanun kapsamında değerlendirilemeyeceği kanaatine ulaşılmıştır.
(243) Daha önce de ifade edildiği üzere TEB’in, soruşturma konusu pazardaki faaliyetinde
kamu yararı amacını gözettiği iddiası ve bu nedenle bu faaliyetlerin özel ecza depolarının
da pazara girmeleri yoluyla ticarileştirilmemesi gerektiği yönünde iradesi söz konusudur.
SGK ve TEB yetkilileri ile yapılan görüşmelerde ve edinilen belgelerde yetkililer
tarafından, ender görülen hastalıklarda kullanılan yetim ya da ultra yetim ilaçların satışını
artırma politikasının ortaya çıkabileceği ifade edilmiştir. Bu noktada belirtmek gerekir ki,
Türkiye’de ya da yurtdışında belirtilen savı destekleyecek herhangi bir veri ya da
akademik çalışma söz konusu değildir. Ayrıca TEB tarafından belirtilen ifadeleri destekler
bir örnek söz konusu olsa dahi, bu örnek, kendilerinin de vurguladığı gibi, anayasal hak
niteliğinde olan hastanın ilaca erişimi bakımından alternatif temin kaynaklarının
engellenmesine yönelik bir sistemin hastaların ve kamunun yararına olacağını
göstermeyecektir. Yurtdışından ilaç teminine yönelik objektif ve yüksek standartlı ölçütler
getirilmesi, saklama ve transfer koşullarının iyi denetlenmesi; alternatif temin kaynağının
artırılması açısından gerekli ve yeterlidir.

17 02.03.2012 tarih, 12-09/290-91 sayılı Kurul kararı.
18 27.05.2003 tarih, 03-35/416-182 sayılı Kurul kararı.
19 19.06.2003 tarih, 03-44/501-221 sayılı Kurul kararı.
16-42/699-313
47/57

(244) Yurtdışından ilaç temini işinin yalnızca TEB tarafından yapılması ve özel ecza depolarının
bu alandaki faaliyetlerinin engellenmesi ya da zorlaştırılmasının kamu yararı ve hasta
mağduriyetinin önlenmesi noktasında savunulduğu dikkate alındığında, TEB’in tek yetkili
olmasının bu iki husus bakımından da olumlu sonuçlar doğurduğu söylenemeyecektir.
Şöyle ki; önaraştırma ve soruşturma dönemlerinde TEB’in bu alanda tek yetkili
olmasından kaynaklanan sıkıntıların kararın ilgili bölümlerinde yer verildiği gibi hastalar
tarafından şikâyet konusu edildiği ve hasta şikâyetlerinin yanında doktorlar tarafından da,
ilaçların temin sürecinde yaşanan aksaklıkların ve bürokratik işleyişin ciddi mağduriyetlere
sebep olduğunu içeren şikâyetlerin bizzat TEB’e yöneltildiği görülmektedir. Bu noktada
bahse konu pazarı meydana getiren ilaçların hastalar açısından son derece önemli
olduğu göz önünde bulundurulduğunda, şikâyetlerin nicel yönden değerlendirilmemesi
gerekmektedir. Çok az sayıda hasta şikâyeti ya da mağduriyeti de olsa, bu durum
sorunsuz yürütülmesi gereken bu işte aksaklıklar yaşandığı gerçeğini ortadan
kaldırmayacaktır. Tüm bu şikâyetler ve yaşanan mağduriyet, TEB’in tek dağıtıcı olmasının
TEB tarafından öne sürülen hastaların ilaçlara kesintisiz ulaşımlarının sağlanması ve
mağduriyetin önlenmesi için gerekli olduğu yönündeki savlarını çürütmektedir.
(245) TEB tarafından öne sürülen yurtdışı ilaçların TEB tarafından getirtilmesi ve hastalara
ulaştırılmasının kamu yararını doğurduğu ve SGK bütçesinden bu şekilde daha az para
çıktığı yönündeki savunmayı ise, TEB’in elde ettiği hizmet bedelinin %11’lerden özel ecza
depolarının pazara girmesiyle birlikte %3,9’lara kadar düşmesi hususunun çürüttüğü
değerlendirilmektedir. Özel ecza depolarının yetkilendirilmesiyle birlikte hizmet bedelinde
yaşanan bu gelişme, esasında depoların yetkilendirilmesinin kamu yararı doğurduğunu
göstermektedir.
(246) Benzer biçimde fiyatın regüle edilmesi ve denetlenmesi tek teşebbüsün olduğu bir
piyasada zor iken, rakiplerin bulunması, birbirlerinin fiyatlarını da kontrol etmelerini
sağlayacak ve dolayısıyla kamunun ilaca yüksek bedel ödemesini engelleyecektir. Kaldı
ki, alternatif temin kaynaklarının çoğaltılmasının kamu tasarrufuna yol açacağına yönelik
somut örnek de yaşanmıştır. Elde edilen belgelerden görüldüğü üzere, GEN İLAÇ
yetkilisi, Türkiye distribütörü oldukları bir yurtdışı ilacın üreticisinin TEB’e ilaç bedelini 190
Euro olarak bildirmesine karşın, daha sonraki tarihlerde ilacın SGK tarafından 250
Euro’ya alındığını öğrendiklerini bildirerek, fiyat düşüşü ile ilgili bildirim belgesini iletmiş ve
şikâyette bulunmuştur. GEN İLAÇ, Türkiye’de faaliyet gösterdiği için fiyatları kontrol etme
olanağına sahip iken, Türkiye şubelerinin ruhsatsız ilaç satışında rolü bulunmayan ve
doğrudan global firma aracılığıyla işlem gerçekleştiren tedarikçilerin yapılan indirimin
SGK’ya geri ödeme başvurusunda faturaya yansıtılmadığını tespit etme olanağı
bulunmamaktadır. Bu itibarla, yurtdışı merkezli tedarikçilerin fiyat denetimi, piyasa
aktörleri tarafından yapılabileceğinden, pazarın serbestleştirilmesi önem taşımaktadır.
(247) Yine çalışanlarının tutumlarından, fiziki koşulların yetersizliğinden, teslimat
gecikmelerinden, tedaviyi aksatan bürokratik yazışmalardan, hizmet kalitesinin düşük
olmasından hastaların şikâyette bulunduğu; TEB’in SGK’nın usulsüz olduğunu ileri
sürdüğü ve inceleme başlattığı işlemlerine de rastlandığı göz önünde bulundurulduğunda,
fiyat rekabetinin yanı sıra hizmet rekabetinin de artması ve böylelikle hizmet kalitesinin
yükselmesi için alternatif temin kaynaklarının artırılması gerekmektedir. Burada önemli
olan rekabet politikasından da önce anayasal hak olan sağlık hakkı gereğince hastaların
alternatif temin kaynaklarının artırılması, kesintisiz hizmet alabilmelerinin sağlanmasıdır.
Ecza depolarının vekâletname ile iş görmeye sevk edilmesi, gerek hastalar gerekse ecza
depoları için işlem maliyeti niteliği taşımaktadır.
16-42/699-313
48/57

(248) Alternatif ödeme modeli uygulaması ecza depolarının faaliyet alanını daha da
daraltmıştır. SGK’nın tedarikçilerle özel indirim anlaşması yapması kamu tasarrufu
açısından önemli ve olumlu olmakla birlikte, bir geri ödeme kurumu olan SGK’nın ilacın
kimin tarafından dağıtılacağında söz sahibi olmasının bir zorunluluk olmaması gerektiği
değerlendirilmektedir. Kaldı ki, tedarikçiler özel ecza depolarına yönelik olumsuz bir bakış
açısına sahip olmadıklarını, asgari koşulları karşılaması ve ilacın Türkiye dışına
çıkarılmaması şartıyla depolarla çalışabileceklerini dile getirmişlerdir. Her ne kadar SGK
bu hususta tedarikçilerin gizlilik şartını gerekçe olarak gösterse de, soruşturma
döneminde görüşülen tedarikçiler gizlilikten kasıtlarının SGK’nın fiyatını referans alan
ülkelerdeki fiyatların etkilenmemesi için özel indirimli fiyatı ilan etmemesi olduğunu
vurgulamıştır. Gizliliğin sağlanmasının yolu tek dağıtıcı ile çalışmak olmadığı gibi,
dağıtıcılarla yapılacak sözleşmelerde gizlilik hükmü ve cezai şart getirilmesinin amaca
hizmet edeceği değerlendirilmektedir.
(249) Öte yandan TEB yetkililerinin yurtdışı ilaç pazarının serbestleştirilmesinin hastaları sahte
ya da kaçak ilaca yönlendireceği savının da gerçekçi olmadığını Sağlık Bakanlığı ve SGK
yetkilileri de belirtmişlerdir. Aksine hastanın tek kanala mahkûm edilmesi ve bu kanalda
hizmetin aksaması, kesintisiz ilaç kullanımına ihtiyaç duyan son derece kritik hastalıklara
sahip kişileri, ilacın gecikmesi halinde kaçak ilaca yöneltecektir. Kaçak ve sahte ilaçla
mücadelenin yolu, alternatif temin kaynaklarının yaratılmaması olmamalıdır. Bu
bağlamda, özel ecza depolarının yurtdışından ilaç teminine yönelik getirilen kuralların ve
denetim yollarının kaçak ve sahte ilacı önlemeye yönelik olarak yeterli olduğu, bu şartlar
altında özel ecza depoları üzerinden yurtdışından ilaç temin edilmesinin kamu sağlığı ve
yararı açısından endişe doğurmayacağı değerlendirilmektedir.
(250) Tüm bunlardan ayrı olarak özel sigortalıların durumuna da ayrıca değinmek
gerekmektedir. Yurtdışından ilaç temini işinin SGK tarafından gerçekleştirileceği
varsayımı altında dahi SGK’lı olmayan ve yurtdışından temin edilmesi gereken bir ilacı
kullanmak durumunda olan bireylerin, TEB dışında başka bir kanaldan ilacı temin
edemeyecek olmaları hasta tercihini kısıtlar niteliktedir. Hasta haklarının korunmasının ve
hasta mağduriyetinin önlenmesinin önemi dikkate alındığında, özellikle SGK’lı olmayan
ve temin ettiği ilacın ücretini şahsi olarak karşılamak isteyen bir bireyin mevcut
düzenlemeler marifetiyle alternatif temin kaynakları kısıtlanmakta ve yaşanan mağduriyet
göz önünde bulundurulduğunda ilaca ulaşımı riske atılmaktadır. Bu noktada amacın
TEB’in yurtdışından ilaç getirtmesine engel olmak olmadığı belirtilmelidir. TEB’in iktisadi
işletmesi aracılığıyla yurtdışından ilaç temin edebilmesi yasal düzenlemeler çerçevesinde
her zaman mümkün olabilmelidir. Amaç, bu alanın rekabete açılması, hastaların alternatif
kanallara yönelme imkânına erişmeleri ve bu yolla rekabetin sağladığı avantajlardan
yararlanabilmeleridir.
(251) Yukarıda yer verilen tüm bu hususlardan hareketle, yurtdışı ilaç pazarının rekabete
açılması; hastaların alternatif temin kaynaklarına sahip olmalarını ve hizmetin daha kaliteli
işlemesini sağlayacak, ilaç temin eden firmalar arasında SGK’ya en uygun fiyatı sunarak
ilacı getirtmek bakımından rekabet oluşacak ve bu rekabet yurtdışı ilaç bütçesinin SGK’ya
yükünü azaltacaktır. Mevcut şikâyetler işleyişte sıkıntılar yaşandığını ve TEB’in tek başına
büyüyen bir pazarda etkin faaliyet göstermekte zorlandığını göstermektedir. Bununla
birlikte henüz eşit koşullarda faaliyete geçmemiş olmalarına rağmen Sağlık Bakanlığı
tarafından yetkilendirme yapılmasından sonra bile hizmet komisyonlarında meydana
gelen düşüş, anılan pazarın rekabete açılmamasının değil açılmasının kamu yararı
doğuracağını göstermektedir.
16-42/699-313
49/57

(252) SGK’nın mevcut iradesinin yurtdışından ilaç temini işinin büyük kısmının SGK tarafından
yapılması yönünde olduğu göz önünde bulundurulduğunda, SGK’nın temin etmeyi
planlamadığı yurtdışından temin edilmesi gereken ilaçlar bakımından da hasta
mağduriyetinin azaltılması ve daha büyük oranda kamu yararı sağlanması ancak pazarın
rekabete açılması ile mümkün olacaktır. Yukarıda yapılan tüm açıklamalar çerçevesinde,
T.C. Sağlık Bakanlığına ve T.C. Sosyal Güvenlik Kurumuna yurtdışından ilaç temini
pazarının rekabete açılmasına yönelik görüş gönderilmesi gerektiği sonucuna ulaşılmıştır.
I.5.3.1. Münhasırlık İçeren Anlaşmaların 6. Madde Bağlamında Değerlendirilmesi
(253) Yukarıda yer verildiği üzere, soruşturmaya konu edilen husus, TEB’in münhasırlık yoluyla
ve diğer eylemleriyle 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi kapsamında hâkim durumunu
kötüye kullanıp kullanmadığının tespitidir.
(254) Dosya konusu iddialar bakımından münhasırlık içeren anlaşma kavramıyla TEB’in
tedarikçilerle yaptığı ve anlaşma konusu ürünlerin münhasıran TEB’e tedarik edilmesini
ya da TEB’in anlaşma konusu ürünlerin Türkiye’de dağıtımı ve yeniden satışı için
münhasır yetkili olmasını içeren anlaşmalar kastedilmekte olup, bu anlamda münhasırlık
kavramıyla Türkiye pazarı bakımından tek alıcıya sağlama yükümlülüğü ifade
edilmektedir. Tek alıcıya sağlama yükümlülüğü, sağlayıcının anlaşma konusu malları
veya hizmetleri kendi kullanımı veya yeniden satış amacıyla Türkiye içerisinde sadece bir
alıcıya satmasına yönelik doğrudan ya da dolaylı yükümlülük olarak tanımlanmaktadır20.
Tek alıcıya sağlama yükümlülüğü içeren münhasır anlaşmaların ortaya çıkardığı en
önemli rekabet riski diğer alıcılara pazarın kapatılmasıdır. Bu tür münhasır anlaşmalarda
alıcının alt pazardaki konumu bir rekabet sorununun ortaya çıkıp çıkmadığının
değerlendirilmesinde önemli bir faktördür. Alıcının alt pazarda hakim durumda olması
halinde tek alıcıya sağlama yükümlülüğü rekabeti kısıtlayıcı etkiler ortaya
çıkarabilmekte21 ve 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi kapsamında
değerlendirilebilmektedir.
(255) Tek alıcıya sağlama yükümlülüğü türü münhasırlık, rakip alıcıların sağlayıcılara erişimini
engellemek suretiyle ilgili pazarı kapamakta ve bu şekilde rakiplerin hâkim durumdaki
teşebbüse karşı etkin birer rakip olarak ortaya çıkma olanaklarını kısıtlayabilmektedir22.
Münhasır anlaşmalardan kaynaklanan rekabet karşıtı piyasa kapama etkisinin
belirlenmesinde; incelenen davranışın kapsamı, alıcının alt pazardaki konumu, gerek
sağlayıcıların gerekse rakip alıcıların konumları, pazara giriş engelleri, ürünün niteliği
hâkim durumdaki teşebbüsün müşteriler açısından önemi ve münhasırlık süresi gibi
hususlar dikkate alınmaktadır23.

20 Dikey Anlaşmalara İlişkin Kılavuz, par. 188.
21 Dikey Anlaşmalara İlişkin Kılavuz, par. 190.
22 Dışlayıcı Davranış Kılavuzu, par. 66.
23 Dışlayıcı Davranış Kılavuzu, par. 67.
16-42/699-313
50/57

(256) Şu hususu belirtmek gerekir ki, münhasır anlaşmaların hâkim durumdaki bir teşebbüs
tarafından yapılması, söz konusu anlaşmaların her zaman rekabete aykırı olduğu
anlamına gelmemektedir. Konuyla ilgili olarak rule of reason yaklaşımı çerçevesinde bir
analiz yapılmaktadır. Tek alıcıya sağlama türü münhasır anlaşmalarda anlaşmanın
rakiplerin üst pazara erişimini sınırladığı değerlendiriliyor ise, ikinci aşama olarak
münhasır anlaşmanın tüketici zararına yol açıp açmadığı analiz edilmektedir. Son
aşamada ise münhasır anlaşma dolayısıyla yaratılan tüketici zararının anlaşmadan
kaynaklı bir etkinlik dolayısıyla dengelenip dengelenmediği değerlendirilmektedir.
Dolayısıyla münhasır anlaşmaların ihlal teşkil etmemesi bakımından, yarattıkları etkinliğin
tüketicilere verilen zararı bertaraf edecek büyüklükte olması gerekmektedir24.
(257) Soruşturma konusu anlaşmalar bu kapsamda incelendiğinde, öncelikle önaraştırma
sürecinde dokuz tedarikçiye TEB ile aralarında yazılı ya da fiili bir anlaşma olup olmadığı
sorulmuş ve TEB tarafından verilen cevap yazısının ekinde beş ilaç tedarikçisi ile
imzalanmış dağıtım sözleşmeleri sunulmuştur. Beş sözleşmenin üçünde TEB, ithal edilen
sözleşme konusu ürünlerin Türkiye’de tedariki için münhasıran yetkili kılınmıştır.
(258) Soruşturma döneminde, TEB ile aralarında dağıtım sözleşmesi olan tedarikçilerden
bazıları ile ve alternatif ödeme modeli kapsamında SGK ile anlaşma imzalayan
tedarikçilerle görüşmeler gerçekleştirilmiş, anılan teşebbüslerden bilgi ve belge talep
edilmiştir. Dağıtım sözleşmeleri ile ya da sözleşmesiz olarak tedarikçilerle faaliyetini
sürdüren TEB’in sözleşmelerinin özel ecza depolarının yetkili oldukları ve yetkilerinin
kaldırıldığı dönem için ayrı olarak ele alınması gerekmektedir.
(259) Soruşturma sürecinde TEB’in anlaşmaları incelendiğinde, anlaşmaların üç ana döneme
ayrıldığı görülmüştür: i-) özel ecza depolarına yetki verilmesinden önceki dönemde
imzalanan anlaşmalar ve sözleşmesiz sürdürülen ticari ilişkiler, ii-) özel ecza depolarına
yetki verilmesi sürecinde imzalanan anlaşmalar ile geçmişten süregelen anlaşmalar ve
sözleşmesiz sürdürülen ticari ilişkiler ve iii-) özel ecza depolarının yetkilerinin kaldırılması
sonrasında süren anlaşmalar. Bu noktada, yetkinin olduğu döneme ilişkin kesitin alternatif
ödeme modeli uygulamaları ile alt kırılımlarının da ayrıca ele alınması gerekmektedir.
(260) Özel ecza depolarının yetkisinin bulunmadığı döneme ilişkin rekabet hukuku bağlamında
inceleme yapmanın olanaklı olmadığı, yasal ve idari tasarruf sonucu yurtdışı ilaç
pazarında tek aktör olarak faaliyet gösterirken TEB’in anlaşmalarının 4054 sayılı Kanun
kapsamında incelenmesinin mümkün olmadığı değerlendirilmektedir. Burada önemli olan
ilgili anlaşmaların yetkilendirme sonrasında da devam edip etmediğidir. Süren anlaşmalar
doğaldır ki, 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi kapsamında incelenebilecektir. Bu
açıklamadan sonra aşağıda yer verilen Tablo 2’de anlaşmalar; dönemlerine göre
sınıflandırılmıştır:

24 O’Donoghue, R. & A.J. Padilla (2006), The Law and Economics of Article 82 EC, Hart Publishing, s. 361.
16-42/699-313
51/57

Tablo 2- TEB, Üretici Firmalar ve SGK Arasındaki Anlaşmalar
Ecza Depolarının
Yetkilendirilmesinden Önce Yapılan
ve Süregelen Anlaşmalar
Ecza Depolarına Yetki Verilen Dönemde Yapılan Anlaşmalar ile Süregelen
Anlaşmalar
Alternatif Ödeme Modeli Öncesi Alternatif Ödeme Modeli Sonrası
Sözleşmesinde
Münhasırlık
Düzenlemesi
Olan
Tedarikçiler
Fiili Durumda
Münhasır
Çalışan
Tedarikçiler
Sözleşmesinde
Münhasırlık
Düzenlemesi
Olan
Tedarikçiler
Fiili Durumda
Münhasır Çalışan
Tedarikçiler
Sözleşmesinde
Münhasırlık
Düzenlemesi
Olan
Tedarikçiler
Fiili Durumda
Münhasır Çalışan
Tedarikçiler
GENZYME WALTER KREBS NOVARTIS WALTER KREBS NOVARTIS ABBVIE
MERCK CILAG MERCK MOLTEK GILEAD
SHIRE GENZYME SHIRE ALEXION
PHARMA-VISION
PHARMA-
VISION BOEHRINGER
GEN İLAÇ GEN İLAÇ B&A
GEN İLAÇ
ACTELION
WALTER KREBS
MERCK
SHIRE
PHARMA- VISION
I.5.3.1.1. Ecza Depolarının Yetkilendirilmesinden Önce Yapılan ve Süregelen
Anlaşmalar
(261) TEB’in yetkilendirme döneminden önce yapmış olduğu dağıtım anlaşmalarının birinde
münhasırlık hükmüne yer verilmiş olup, GENZYME ile arasındaki bu sözleşme halen
sürmektedir. 18.05.2009 tarihli sözleşmede TEB’in ürünlerin Türkiye’de dağıtımı ve
yeniden satışı için münhasır yetkili olduğu düzenlenmiş, 3. maddesi uyarınca süresi bir yıl
olan sözleşmenin, belirlenen süre içerisinde fesih ihbarında bulunulmazsa her dönem için
aynı esaslarla bir yıl süreyle otomatik olarak uzayacağı hükme bağlanmıştır (Belge-
18/14). Soruşturma döneminde yapılan görüşmede GENZYME yetkilileri, Mayıs 2015
tarihinde aralarında münhasırlık ilişkisi tesis eden tedarik anlaşmalarının bulunduğu
TEB’e icapta bulunarak, TİTCK’nin yayımladığı Kılavuz ve SUT’ta yapılan değişiklik
gereği münhasır sözleşme yapılması yasağı karşısında aralarındaki sözleşmenin
münhasırlık içermeyecek biçimde revize edilmesi görüşünü paylaştıklarını belirtmiştir
(Belge-65). Bu sürece ilişkin GENZYME temsilcisi tarafından; revize edilmesi planlanan
sözleşmenin taslak metninin Genzyme B.V. tarafından TEB’e iletildiği, TEB’in incelemesi
neticesinde bazı itiraz ve yorumlarının olması üzerine Genzyme B.V.’nin taslağı tekrar
gözden geçirdiği, imzalanması planlanan sözleşmeye ilişkin sürecin devam ettiği ifade
edilmiştir (Belge-66). Sözleşmedeki münhasırlık hükmü konusunda ısrarcı olan ve
değişiklik teklifine itiraz eden tarafın hâkim durumdaki TEB olduğu anlaşılmaktadır.
(262) TEB’in bu dönemde WALTER KREBS, MERCK, SHIRE, PHARMA-VISION ve GEN İLAÇ
ile imzaladığı ve özel ecza depolarına yetki verildiği dönemde de geçerli olan belirsiz
süreli sözleşmelerde ise münhasırlık hükmü bulunmamaktadır. Buna karşın sözleşme
tarafı tedarikçiler sadece TEB ile çalışmayı sürdürmüşler.
16-42/699-313
52/57

I.5.3.1.2. Ecza Depolarına Yetki Verilen Dönemde Yapılan Anlaşmalar ile Süregelen
Anlaşmalar
-Alternatif Ödeme Modeli Öncesi
(263) Ecza depolarının yetkilendirildiği dönemde NOVARTIS ve CILAG ile sözleşme
imzalanmış iken, geçmiş dönemden süregelen ve yukarıda yer verilen GENZYME
sözleşmesinin de bu kategoride sayılması gerekmektedir.
(264) 25.03.2013 tarihli NOVARTIS sözleşmesi bir yıllık olup, sözleşmenin bir yıl sonra sona
ereceği düzenlenmiştir. Bu haliyle sözleşmede herhangi bir münhasırlık hükmü
bulunmamaktadır. Ancak süre uzatımına yönelik düzenlenen ek protokollerin
sonuncusunda sözleşme 25.03.2015 tarihine kadar uzatılmış ve 01.04.2014’ten itibaren
geçerli olmak üzere imzalanan ek protokolün 3. maddesinde ana sözleşmenin 2.
maddesine ekleme yapılarak, ürünün “Türkiye’de satış ve dağıtımında tek yetkili kurumun
münhasıran Birlik [TEB]” olduğu belirtilmiştir (Belge-16).
(265) Sözleşme hakkında bilgi talep edilen NOVARTIS tarafından; TEB ile aralarında
imzalanmış sözleşmeye konu ürünlerin (…..) tarihinde piyasaya sürüleceği, sözleşmenin
(…..) sonuna kadar uzatılması için TEB’e teklifte bulunulduğu ifade edilmiştir (Belge-11).
(266) 16.12.2015 tarihinde gerçekleştirilen görüşmede ise, NOVARTIS yetkilileri tarafından
Novartis İsviçre şirketiyle TEB’in 2013 yılında imzaladığı ve süre uzatımıyla süregelen
dağıtım sözleşmesinin 25.03.2015 tarihinde sona erdiği, zira sözleşme konusu ürünlerin
artık geri ödeme kapsamında olduğu, Novartis Merkezin Kasım 2015’te birkaç ilacın
dağıtımı için TEB ile sözleşme imzaladığı belirtilmiştir (Belge-58). Sözleşme Kurum
kayıtlarına 24.06.2016 tarih ve 4121 sayı ile intikal etmiştir (Belge-59). Dolayısıyla ilgili
dönemde NOVARTIS ile imzalanan sözleşmede münhasırlık hükmü geçerli olarak
uygulanmıştır.
(267) 18.12.2014 tarihli CILAG (JOHNSON) sözleşmesinin 2.3. maddesinde sözleşme
süresince ürünün münhasıran Birlik’e (TEB) tedarik edileceği düzenlenmiştir. Aynı
şekilde, TEB’in de tedarikçi CILAG’ın en uygun fiyat koşullarını sağlaması halinde
münhasıran tedarikçiden temin edeceği bağıtlanmıştır. Sözleşmenin 7. maddesinde
18.12.2014’ten 30.06.2015’e kadar altı aylık süreyle yürürlükte olduğu belirtilmiştir (Belge-
14).
(268) Yapılan görüşmede JOHNSON/CILAG yetkilileri tarafından, TEB aracılığıyla dağıtılan
ilacın yetim ilaç kategorisinde olmadığı ve ruhsat aşamasında olduğu, aralarındaki
anlaşmanın 18.12.2014 tarihinden itibaren altı aylık süre için geçerli olduğu, ancak
Haziran 2015 itibarıyla yürürlükte olmadığı, fakat TEB’e ilaç temininin sürdüğü,
15.09.2015 tarihinde İDM ile sözleşme imzaladıkları belirtilmiştir (Belge-62). Dolayısıyla
Eylül 2015 tarihine kadar CILAG sözleşmesinin münhasırlık hükmü geçerlidir.
(269) Diğer yandan yukarıda da belirtildiği üzere, TEB’in, WALTER KREBS, MERCK, SHIRE,
PHARMA-VISION ve GEN İLAÇ ile imzaladığı sözleşmeler özel ecza depolarına yetki
verildiği dönemde de geçerli olmuştur. Belirsiz süreli olan bu sözleşmelerde münhasırlık
düzenlemesi bulunmamaktadır. Buna karşın sözleşme tarafı tedarikçiler sadece TEB ile
çalışmayı sürdürmüşlerdir.
- Alternatif Ödeme Modeli Sonrası
16-42/699-313
53/57

(270) Yukarıda yer verildiği üzere Nisan 2015’te SUT’ta değişiklik yapılarak SGK, yurtdışından
temin edilen ürün gruplarının piyasada bulunurluğunun sağlanması hususlarının teşvik
edilmesi amacıyla alternatif ödeme modelleri oluşturmak konusunda yetkilendirilmiştir.
Üretici firmalarla görüşmelere başlayan SGK, 30.04.2015 ilâ 04.01.2016 tarihleri arasında
yedi üretici ile protokol imzalamıştır.
(271) Soruşturma sürecinde SGK’dan elde edilen ve GEN İLAÇ, ACTELION, ABBVIE, GILEAD,
BOEHRINGER, ALEXION ve B&A ile SGK arasında imzalanan protokollerin firmaya özgü
koşullar haricinde çatı olarak benzer olduğu görülmüştür (Belge: 71, 72, 74).
(272) Münhasırlık uygulamaları özelinde, sözleşmenin 3.1.11. maddesinde yurtdışı ilaçların
SGK ile TEB arasındaki protokol dâhilinde temin edilmesi durumunun sona ermesi
halinde dağıtım ile ilgili olarak SGK’nın başka bir kurum veya kuruluşu tayin edeceği
düzenlenmiştir. Bu madde, SGK tarafından protokollerin münhasır nitelik taşımadığı
savını ortadan kaldırmaktadır. Zira SGK ancak TEB’in protokolünün sona ermesi
durumunda “başka bir kurum veya kuruluşu” tayin edecek, bilahare yeni kuruluşla
protokol imzalanacaktır. Hükmün lafzından da anlaşıldığı üzere, SGK’nın özel ecza
depolarıyla protokol imzalamak şeklinde bir niyeti olmadığı gibi, TEB’in münhasır dağıtıcı
konumu olmadığı yönündeki iddiaları da gerçekçi değildir. SGK’nın ileri sürdüğü gibi ecza
depolarıyla da protokol imzalandığında, tedarikçi firmaların tek tek depolarla protokol
imzalayabileceği, SGK ile tedarikçi arasındaki sözleşmenin sadece TEB’i adres
göstermesi diye bir durumun söz konusu olmadığı yönündeki savını sözleşmenin 3.1.11.
maddesi desteklememektedir. Zira hükmün lafzından, ancak SGK ile TEB arasındaki
protokolün sona ermesi durumunda başka kuruluşların devreye alınacağı açıkça
anlaşılmaktadır.
(273) Rekabet hukuku bağlamında sözleşmenin önemli bir diğer maddesi 8. maddedeki
yürürlük hükmüdür. Sözleşmenin süresi beş yıl olarak belirlenmiş, sona erme tarihinden
önce tarafların yazılı olarak mutabık kalmaları koşuluyla uzatılabileceği düzenlenmiştir.
Dolayısıyla sözleşmeler bir yıllık olarak düzenlenmiştir.
(274) SGK ile protokolü bulunmasına karşın ABBVIE, GILEAD, ALEXION, BOEHRINGER ve
B&A; TEB ile yazılı sözleşme yapmayı tercih etmemiş olup, ticari ilişkilerine devam
etmektedir. SGK’nın tedarikçilerle imzaladığı protokolde TEB’i adres olarak
göstermesinden dolayı tedarikçiler münhasıran TEB ile çalışmaktadırlar.
(275) Tedarikçilerin SGK ile imzaladıkları protokoller ertesinde tedarikçilerden GEN İLAÇ ve
ACTELION, TEB ile alternatif ödeme modeli kapsamında sözleşme imzalamıştır. Bu
sözleşmelerde TEB münhasır dağıtıcı olarak tayin edilmemiştir. Elde edilen belgelere
bakıldığında; TEB’in ACTELION’u münhasır anlaşma yapmaya zorladığı, ACTELION
yetkililerin hukuken sakıncalı olacağını düşünerek münhasır anlaşmaya yanaşmadıkları
ACTELION yetkilileri tarafından ifade edilmiştir. Ayrıca yetkililer; ruhsatlı ilaçlarını dağıtan
ve yurtdışı ilaç yetkisi de bulunan MELİS ECZA ile yurtdışı ilaç konusunda da birlikte
çalışmak istediklerine, ancak SGK ile imzaladıkları protokolde dağıtımdan TEB’in sorumlu
olmasının belirtilmiş olması nedeniyle ilaç veremediklerine dikkat çekmiştir (Belge-40).
ACTELION, TEB’in münhasır sözleşme yapma teklifini uygun görmeyerek taahhütname
imzalamıştır.
16-42/699-313
54/57

(276) Yine elde edilen belgelere bakıldığında, TEB ile 2009 yılından bu yana süregelen
münhasır anlaşması bulunan GENZYME yetkililerinin, Mayıs 2015 tarihinde TEB’e icapta
bulunarak, TİTCK’nin yayımladığı Kılavuz ve SUT’ta yapılan değişiklik gereği münhasır
sözleşme yapılması yasağı karşısında aralarındaki sözleşmenin münhasırlık içermeyecek
biçimde revize edilmesi görüşünü paylaştığı (Belge-65), revize edilmesi planlanan
sözleşmenin taslak metninin Genzyme B.V. tarafından TEB’e iletildiği, TEB’in incelemesi
neticesinde bazı itiraz ve yorumlarının olması üzerine Genzyme B.V.’nin taslağı tekrar
gözden geçirdiği, imzalanması planlanan sözleşmeye ilişkin sürecin devam ettiği
anlaşılmaktadır (Belge-66).
(277) Bu dönemde TEB’in tedarikçilerle yaptığı sözleşmelere MOLTEK SAĞLIK ile imzaladığı
sözleşme eklenmiştir. MOLTEK SAĞLIK ile TEB arasında 11.05.2015 tarihinde
imzalanan sözleşme altı aylık olup, zımni kabul ile belirsiz süreli hale gelmiştir (Belge-29).
Sözleşmede münhasırlık düzenlemesi bulunmaktadır.
(278) Yukarıda yapılan tespitler çerçevesinde TEB’in tedarikçilerle yaptığı ve özel ecza
depolarının yetkilendirildiği dönemde geçerli olan anlaşmalarından dördünde tek alıcıya
sağlama yükümlülüğü türünde bir münhasırlık düzenlemesinin bulunduğu görülmektedir.
TEB’in yazılı ya da yazılı olmayan bir anlaşmaya dayalı olarak tedarikçilerle sürdürdüğü
diğer ticari ilişkilerinde ise tedarikçilerin münhasıran TEB ile çalıştıkları görülmektedir.
Dosya kapsamında elde edilen bilgi ve bulgulardan, TEB İktiadi İşletmesi’nin tedarikçilerle
münhasırlık içeren anlaşma yapmak yönünde bir iradesinin bulunduğu, münhasırlık
koşulunun anlaşmalarda yer almasından menfaat sağlayan ve bu koşulun anlaşmalarda
yer almasını talep eden taraf olduğu değerlendirilmektedir.
(279) Yurtdışından ilaç temini konusunda yetkilendirilen ecza depoları ile SGK’nın protokol
imzalamaması, tedarikçilerin sadece TEB’in yetkili olduğu izlenimine kapılmasına neden
olmuş, depoların hastalardan vekâletname alarak iş görme yoluna sevk edilmesi,
tedarikçileri sadece TEB ile çalışmaya yönlendirmiştir. Alternatif ödeme modeli sonrası
SGK’nın tedarikçiler ile yaptığı protokollerde TEB tek yetkili dağıtıcı olarak adres
gösterilmiştir. Bu durumda TEB ile tedarikçi arasında münhasırlık düzenlemesi içeren
yazılı bir anlaşma bulunmasa bile tedarikçi münhasıran TEB ile çalışmıştır.
(280) Böylesi pazar koşulları çerçevesinde TEB’in tedarikçilerle yaptığı münhasırlık içeren
anlaşmaların pazarı kapama, bu suretle rakiplerin faaliyetlerini zorlaştırma bakımından
ortaya çıkardığı fiili ve potansiyel etkilerin değerlendirilmesinde yukarıda da belirtildiği
üzere davranışın kapsamı, alıcının alt pazardaki konumu, gerek sağlayıcıların gerekse
rakip alıcıların konumları, pazara giriş engelleri, ürünün niteliği gibi hususların
değerlendirilmesi gerekmektedir.
(281) Bu değerlendirmeye geçildiğinde ilk dikkati çeken husus, yurt dışından ilaç temini
pazarında TEB İktisadi İşletmesinin incelenen dönemde yaklaşık %[85-95] oranında
pazar payı ile neredeyse tek oyuncu konumunda olmasıdır. Bu güçlü pazar konumuyla
TEB’in tedarikçilerle yaptığı münhasırlık içeren anlaşmalar, SGK’nın idari tasarrufları
sonucu pazara giriş imkanları önemli ölçüde kısıtlanan özel ecza depolarının pazara
girişlerini daha da zorlaştırmıştır. Nitekim idari tasarruflar sonucu son derece daralan özel
ecza depolarının oyun alanı TEB’in münhasırlık içeren anlaşmalarıyla daha da
daralmıştır.
16-42/699-313
55/57

(282) Bu daralma karşısında özel ecza depolarının alternatif sağlayıcılara yönelip
yönelemeyecekleri irdelendiğinde sağlayıcıların konumu ve ürünün niteliği hususları ön
plana çıkmaktadır. Tek alıcıya sağlama yükümlülüğü türünde münhasırlık
düzenlemelerinin, ara mallarda veya ürünün homojen olduğu hallerde pazarı kapama
ihtimali daha azdır25. Dosya konusu yurt dışından temin edilen ilaçlar ise, her bir ilaç
bakımından ele alındığında, belli kullanım alanları olan, diğer bir deyişle tüketici gözünde
başka ilaçlarla ikame edilme imkanları sınırlı olan ilaçlardır. Hastanın spesifik olarak belli
bir ilacı talep etmesi üzerine temin edilmektedirler. Dolayısıyla farklılaştırılmış bir ürünün
de ötesinde, tüketici bakış açısıyla çoğu durumda ikamesi dahi olmayan ya da sınırlı olan
ürünler söz konusudur.
(283) Bu açıklamalarla da bağlantılı olarak yurtdışından temin edilen her bir ilaç bakımından
tedarikçilerin ilgili ilacın çoğu durumda tek sağlayıcısı konumunda olduğu dikkate
alınmalıdır. Bu durum tedarikçilerin hem her bir ilaç bazında önemli pazar güçlerinin
olabileceğine hem de her bir ilaç bazında alternatif temin kaynaklarının sınırlılığına işaret
etmektedir. Dolayısıyla dosya konusu ürünün nitelikleri ve bu ürünlerin sağlayıcılarının
konumları, ecza depoları için olası temin kaynaklarından birini bile kaybetmenin pazara
girmek ve pazarda tutunmak bakımından önemli olmasına yol açmaktadır.
(284) Diğer yandan TEB karşısında ecza depolarının konumları da konunun değerlendirilmesi
bakımından önem taşımaktadır. Rakip alıcılar, sağlayıcılarla lehine münhasırlık
düzenlemesi içeren anlaşmalar yapan alıcıya göre önemli ölçüde küçüklerse pazarın
kapanması riski artmaktadır26. Zira rakip alıcıların benzer alım gücüne sahip olmamaları
ve sağlayıcılara benzer satış olanakları sunamamaları halinde rakip alıcıların sağlayıcılar
nezdinde pazarlık gücü sınırlı kalmakta ve büyük alıcının sağlayıcılarla münhasır
anlaşmalar yapması kolaylaşmaktadır. Bu durum TEB’in münhasır anlaşmalarının hem
fiili hem de potansiyel olarak pazarı kapama etkisini artıran bir husus olarak ortaya
çıkmaktadır.
(285) Etkinlik ve haklı gerekçe savunması açısından ele alındığında, TEB’in yurtdışından ilaç
temini işinin tek bir teşebbüs tarafından yürütülmesi gerektiğine ilişkin argumanları ve
savunmaları yukarıdaki bölümde ayrıntılı bir şekilde ele alınmış ve TEB tarafından ileri
sürülen hususların münhasırlığı haklı gösterebilecek nitelikte olmadığı açıklanmıştır.
Münhasırlığın hizmet sunumunda gelişme ya da iyileşmeye gibi herhangi bir olumlu
etkisinin bulunduğu kanaatine ulaşılamamakta aksine kararın ilgili kısımlarında yer
verildiği üzere, tersi yönde belge ve bulgular bulunmakta, hasta mağduriyetleri, hastaların
alternatif temin kaynaklarına ulaşamamaları ve kesintisiz hizmet alamamaları söz konusu
olmaktadır. Bunun yanı sıra münhasırlığın maliyetleri azaltıcı etkisi olduğu veya
yeniliklere katkı sağladığı vb. etkinlik savunmaları ya da haklı gerekçe iddiaları TEB
tarafından öne sürülmediği gibi bu yönde bir çıkarım da dosya kapsamındaki tespit ve
bulgular çerçevesinde yapılamamaktadır. Bu nedenle TEB’in münhasırlık içeren
anlaşmaları neticesinde tüketici zararının ortaya çıktığı değerlendirilmektedir.

25 Dikey Anlaşmalara İlişkin Kılavuz, par. 195.
26 Dikey Anlaşmalara İlişkin Kılavuz, par. 192.

16-42/699-313
56/57

(286) Sonuç olarak; yürütmenin durdurulması kararı öncesinde ve sonrasında TEB’in ilgili
pazarda hâkim durumda olduğu, özel ecza depolarının yetkilendirildiği dönemde ya da
öncesinde yapılan ve süregelen anlaşmalar ile özel ecza depolarının yetkilendirildiği
dönem açısından soruşturma döneminde elde edilen belge ve bulguların TEB’in pazarı
kapamaya yönelik davranışlar içinde olduğunu kanıtlamakta yeterli olduğu, bu itibarla
TEB İktisadi İşletmesi’nin yurtdışı ilaç tedarikçileriyle münhasırlık içeren anlaşmalar
yapmak suretiyle 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi kapsamında rakiplerinin faaliyetinin
zorlaştırılmasına yönelik bir kötüye kullanma eylemi içinde olduğu kanaatine ulaşılmıştır.
I.5.4. Rekabeti Sınırlayıcı Anlaşma, Uyumlu Eylem ve Kararlar ile Hâkim Durumun
Kötüye Kullanılması Halinde Verilecek Para Cezalarına İlişkin Yönetmelik
Kapsamında Değerlendirme
(287) 4054 sayılı Kanun’un 16. maddesinin üçüncü fıkrasında; “Bu Kanun’un 4, 6 ve 7 nci
maddelerinde yasaklanmış davranışlarda bulunanlara, ceza verilecek teşebbüs ile
teşebbüs birlikleri veya bu birliklerin üyelerinin nihai karardan bir önceki mali yıl sonunda
oluşan veya bunun hesaplanması mümkün olmazsa nihai karar tarihine en yakın mali yıl
sonunda oluşan ve Kurul tarafından saptanacak olan yıllık gayri safi gelirlerinin yüzde
onuna kadar idarî para cezası verilir.” hükmü yer almaktadır.
(288) Bu bağlamda TEB İktisadi İşletmesi’nin yaptığı münhasır anlaşmalar neticesinde, 4054
sayılı Kanun’un 6. maddesini ihlal ettiği kanaati oluştuğundan, söz konusu teşebbüse
4054 sayılı Kanun’un 16. maddesinin üçüncü fıkrası ve Rekabeti Sınırlayıcı Anlaşma,
Uyumlu Eylem ve Kararlar ile Hâkim Durumun Kötüye Kullanılması Halinde Verilecek
Para Cezalarına İlişkin Yönetmelik (Yönetmelik) hükümleri uyarınca idari para cezası
uygulanması gerektiği sonucuna ulaşılmıştır.
(289) TEB İktisadi İşletmesi’nin münhasır anlaşmalar neticesinde 4054 sayılı Kanun’un 6.
maddesini ihlal etmesi, Yönetmelik’in 5. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi uyarınca
diğer ihlaller kategorisinde değerlendirilmiş, Yönetmeliğin 2. fıkrası da dikkate alınarak
temel para cezasına esas alınacak oran %2 olarak belirlenmiştir.
(290) TEB İktisadi İşletmesi’nin, münhasırlık içeren anlaşmalar ile 4054 sayılı Kanun’un 6.
maddesini ihlal ettiği zaman dilimi, TİTCK’nın Kılavuz yayımlayarak gerekli koşulları
sağlayan özel ecza depolarını da yetkilendirmeye başladığı 18.07.2014 ile resmi internet
sitesinde yargı kararları gereği özel ecza depolarının faaliyetlerinin durdurulduğunu
belirttiği 30.04.2016 tarihleri arasına tekabül etmektedir.
(291) Dolayısıyla ihlal bir yıldan uzun beş yıldan kısa sürdüğünden Yönetmeliğin 5. maddesinin
üçüncü fıkrasının (b) bendi uyarınca temel para cezasına esas oran, 1/2 oranında
artırılarak temel para cezası %3 olarak belirlenmiştir. İhlalde bir kamu otoritesi olan
SGK’nın teşvikinin bulunması Yönetmelik’in 7. maddesinin birinci fıkrası hükümleri
uyarınca hafifletici unsur olarak kabul edilmiştir. Böylelikle temel para cezası 1/2 oranında
indirilmiş ve hakkında soruşturma yürütülen TEB İktisadi İşletmesi’ne 2015 mali yılı
sonunda oluşan ve Kurul tarafından belirlenen yıllık gayri safi gelirlerinin takdiren %1,5
oranında idari para cezası verilmesi gerektiği kanaatine ulaşılmıştır.
16-42/699-313
57/57

J. SONUÇ
(292) 07.07.2015 tarihli ve 15-28/335-M sayılı Kurul kararı uyarınca yürütülen soruşturma ile
ilgili olarak düzenlenen Rapor’a ve Ek Görüş’e, toplanan delillere, yazılı savunmalara,
sözlü savunma toplantısında yapılan açıklamalara ve incelenen dosya kapsamına göre,
1. Türk Eczacıları Birliği İktisadi İşletmesi’nin yurtdışından ilaç temini pazarında hâkim
durumda olduğuna ve yurtdışı ilaç tedarikçileriyle münhasırlık içeren anlaşmalar
yapmak suretiyle 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesini ihlal ettiğine,
2. Bu nedenle, 4054 sayılı Kanun’un 16. maddesinin üçüncü fıkrası ve “Rekabeti
Sınırlayıcı Anlaşma, Uyumlu Eylem ve Kararlar ile Hakim Durumun Kötüye
Kullanılması Halinde Verilecek Para Cezalarına İlişkin Yönetmelik”in 5. maddesinin
birinci fıkrasının (b) bendi ve ikinci fıkrası ile üçüncü maddesinin (a) bendi, 7.
maddesinin birinci fıkrası hükümleri uyarınca 2015 mali yılı sonunda oluşan ve Kurul
tarafından belirlenen yıllık gayri safi gelirlerinin takdiren, %1,5 oranında olmak üzere,
- Türk Eczacıları Birliği İktisadi İşletmesi’ne 18.062.307,32 TL
idari para cezası verilmesine,
3. T.C. Sağlık Bakanlığı’na ve T.C. Sosyal Güvenlik Kurumu’na yurtdışından ilaç temini
pazarının rekabete açılmasına yönelik görüş gönderilmesi için Başkanlığın
görevlendirilmesine
OYBİRLİĞİ ile, Ankara İdare Mahkemelerinde yargı yolu açık olmak üzere karar
verilmiştir.


Full & Egal Universal Law Academy