Rekabet Kurumu Başkanlığından,

REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2013-2-17 (Önaraştırma)
Karar Sayısı : 13-62/864-370
Karar Tarihi : 06.11.2013
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI
Üyeler : Kenan TÜRK, Dr. Murat ÇETİNKAYA
Reşit GÜRPINAR, Fevzi ÖZKAN, Doç. Dr. Tahir SARAÇ
B. RAPORTÖRLER: Onur Yelda YÜKSEL, Ümit Nevruz ÖZDEMİR, Hatice YAVUZ
C. BAŞVURUDA
BULUNAN : - Türk Telekomünikasyon AŞ.
Turgut Özal Bulvarı Aydınlıkevler 06103 Ankara
D. HAKKINDA İNCELEME
YAPILAN : - Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş.
Turkcell Plaza Meşrutiyet Cad. No:153 34430 Tepebaşı/İstanbul
(1) E. DOSYA KONUSU: Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş.’nin son sekiz yılda
uyguladığı tüm kampanya ve tarifelerde “GSM hizmetleri pazarı” ve “mobil
şebekeler üzerinden arama pazarı”ndaki hâkim durumunu fiyat sıkıştırması ve
yıkıcı fiyatlama yapmak suretiyle kötüye kullandığı iddiası.
(2) F. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 04.04.2013 tarih ve 2072 sayı ile giren
başvuru üzerine hazırlanan 04.07.2013 tarih ve 2013-2-17/İİ sayılı İlk İnceleme Raporu,
11.07.2013 tarihli Kurul toplantısında görüşülmüş ve 13-44/563-M sayı ile önaraştırma
yapılmasına karar verilmiştir. İlgili karar uyarınca düzenlenen 21.10.2013 tarih ve 2013-
2-17/ÖA sayılı Önaraştırma Raporu görüşülerek karara bağlanmıştır.
(3) G. İDDİALARIN ÖZETİ: Başvuruda özetle,
- Benzer başvurulara ilişkin olarak Rekabet Kurumu tarafından yapılan analizlerde,
Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş. (Turkcell)’nin diğer işletmecilere uyguladığı dakika
başına ağırlıklı ortalama çağrı sonlandırma ücreti olan toptan ücretinin dikkate
alındığı,
- Buna mukabil, her bir abonelik bazında kullanıma bağlı olarak ortaya çıkan dakika
başına ortalama şebeke içi tarifeleri olan perakende ücretinin değerlendirmeye
alınmadığı,
- Rekabet Kurumu tarafından yapılacak analizlerde, 2013 yılı Turkcell Referans
Erişim Teklifi, Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu (BTK)'nun 05.02.2013 tarih ve
2013/DK-ETD/70 sayılı “Turkcell Referans Erişim Teklifinin Onaylanması” kararı ve
BTK'nın 2009/149 sayılı Kurul kararında değişiklik yapılmasına ilişkin 13.03.2013
tarih ve 2013/DK ETD/142 sayılı kararı da dikkate alınarak, BTK tarafından da kabul
edilen ve düzenlenen Turkcell çağrı başlatma ücretine de yer verilmesi gerektiği,
- Toptan düzeyde mobil çağrı başlatma ve sonlandırma piyasalarında BTK tarafından
etkin piyasa gücüne (EPG) sahip işletmeci olarak belirlenen Turkcell’e getirilen
yükümlülükler yeterli olmadığından, BTK’nın dört yıldır toptan seviyedeki
düzenlemelerle perakende pazar yapısındaki aksaklıkları gidermeye çalıştığı,
- Bu tür düzenlemelerin ise sektördeki geçici piyasa aksaklıklarından kaynaklanan
anti-rekabetçi pazar yapısının düzeltilmesi ve adil rekabetin tesisi için yeterli
olmadığı,
13-62/864-370
2/9

- BTK’nın öncül düzenlemelerine rağmen Turkcell’in BTK kararlarına aykırı
uygulamalarının devam ettiği ve BTK tarafından Turkcell hakkında herhangi bir
yaptırım kararının alınmadığı,
- Turkcell’in perakende (alt) pazarda uyguladığı şebeke içi ücretlerin, çağrı
sonlandırma ücretinin 1,71 katı şeklinde düzenlenen on-net (şebeke içi) çağrı
ücretinin altında kaldığı, Turkcell’in bu şekilde fiyat sıkıştırması ihlalinde bulunduğu
ve Türk Telekom Grubu'nu zarara uğrattığı,
- Turkcell’in perakende ücretlerini toptan ücretlerin altında belirlemesinin tüketiciyi
Turkcell’e yönlendirdiği ve toptan pazardaki yüksek fiyatlarla perakende pazarda
şebeke içi düşük ücretlerini sübvanse ettiği
ifade edilmekte,
- Bu kapsamda, konuya ilişkin olarak geçmiş Rekabet Kurulu kararlarının alındığı
tarih itibariyle uygulanan arabağlantı ücretlerinin 1,71 katı oranıyla bulunacak değer
üzerinden tekrar değerlendirilmesi,
- Rekabet hukukunda sekiz yıllık zamanaşımının bulunması dolayısıyla Turkcell'in 8
yıllık tüm tarife ve kampanyalarının BTK düzenlemeleri ışığında fiyat sıkıştırması
bakımından incelenmesi
talep edilmektedir.
(4) Yukarıdaki iddiaların yanı sıra, başvuruda Turkcell’in “fiyat sıkıştırması ve yıkıcı
fiyatlamalar” yoluyla hâkim durumunu kötüye kullandığı da belirtilmiştir. Ancak, bu iddia
ile ilgili olarak hangi uygulamaları ne şekilde yıkıcı fiyatlamaya yol açtığına dair bir
açıklama ve destekleyici bilgi sunulmamıştır.
(5) H. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: İlgili raporda, Turkcell hakkında soruşturma açılmasına
gerek olmadığı ifade edilmiştir.
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
I.1. BTK Görüşü
(6) Anılan başvurunun elektronik haberleşme sektörüne ilişkin olması sebebiyle 5809 sayılı
Elektronik Haberleşme Kanunu’nun (EHK) 7. maddesinin ikinci fıkrası gereğince
17.04.2013 tarih ve 4303 sayılı yazı ile BTK’dan görüş talep edilmiştir. Söz konusu
görüş, 13.06.2013 tarih ve 3667 sayılı yazı ile Kurum kayıtlarına intikal etmiştir. Görüşte
özetle,
- Türk Telekom’un, sırasıyla 16.12.2009 tarihli, DK-10/659 sayılı ve 08.12.2009
tarihli, 2009.DK-10.625 sayılı BTK kararları ile sabit şebeke üzerinden arama
hizmetlerine yönelik ilgili perakende piyasalar olan sabit telefon şebekesine erişim
piyasası ve sabit şebeke üzerinden arama pazarında EPG’ye sahip işletmeci
olarak belirlendiği ve tarife kontrol yükümlülüklerine tabi kılındığı,
- Bu kapsamda Türk Telekom’un, son kullanıcılara uygulanacak tarifelerini
12.11.2009 tarihli ve 27404 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren
Tarife Yönetmeliği kapsamında BTK’ya bildirdiği,
- Anılan Yönetmelik’in 8. maddesinin 1. fıkrasında, “İlgili pazarda etkin piyasa
gücüne sahip işletmeciler tarafından uygulanacak tarifeler ve uygulanan tarifelerde
yapılacak her türlü değişiklik, bu Yönetmeliğin 6 ncı ve7 nci maddesi çerçevesinde
Kurum tarafından aksi belirtilmediği takdirde bildirim usulüne tabidir” hükmünün ve
3. fıkrasında “İşletmeci, tarifelerin bu Yönetmeliğin 7 nci maddesinin birinci
fıkrasının b bendi başta olmak üzere Kurum düzenlemelerine aykırı olmadığını
gösteren, hizmete ilişkin genel hüküm ve şartları da içeren ayrıntılı bilgi ve
belgeleri açık ve anlaşılır şekilde bildirim kapsamında sunmakla yükümlüdür”
hükmünün yer aldığı,

13-62/864-370
3/9

- Mobil hizmetlere ilişkin toptan seviyede pazar analizlerinin yapıldığı, bu kapsamda
alınan 08.02.2013 tarihli ve 2013/DK-SRD/105 sayılı BTK kararı ile “Mobil
Şebekelere Erişim ve Çağrı Başlatma Pazarı”nda Turkcell’in, 07.12.2012 tarihli ve
2012/DK-10/613 sayılı BTK kararı ile ise “Mobil Çağrı Sonlandırma Pazarı”nda ise
her üç mobil şebeke işletmecisinin (Avea, Turkcell ve Vodafone) EPG ilan edildiği,
- Turkcell'in her iki piyasada da EPG'ye sahip işletmeci olması ve son kullanıcılara
sunulan GSM hizmetleri kapsamında rekabeti olumsuz yönde etkileyebilecek bir
güce sahip olduğunun tespit edilmesi nedeniyle 2009/DK-07/149 sayılı BTK
kararının alındığı,
- Söz konusu kararın gereğinin yerine getirilip getirilmediğinin zaman içinde izlendiği
ve pazardaki gelişmeler doğrultusunda bu kararın güncellendiği,
- Bununla birlikte Turkcell’in, perakende piyasada EPG statüsünde olmadığı için,
Tarife Yönetmeliği kapsamında Türk Telekom’un tabi olduğu şekilde bildirme
yükümlülüğüne tabi olmadığı,
- Diğer taraftan, 25.03.2009 tarihli ve 2009/DK-D7/149 sayılı BTK kararının 2.
maddesinin (b) fıkrası ile, Turkcell’in diğer işletmecilere uyguladığı dakika başına
ağırlıklı ortalama çağrı sonlandırma ücretinin (toptan ücretin), her bir abonelik
paketi bazında kullanıma bağlı olarak ortaya çıkan dakika başına ortalama şebeke
içi tarifeleri (perakende ücreti) geçmemesini sağlamaya yönelik tedbirleri almakla
yükümlü kılındığı, 25.04.2012 tarihli ve 2012/DK-D7/181 sayılı BTK kararıyla, söz
konusu yükümlülüğün Turkcell tarafından sunulan kampanyaları da kapsamasının
sağlandığı,
- Buna ilaveten, 05.02.2013 tarihli ve 2013/DK-ETD/70 sayılı BTK kararıyla
Turkcell'in Referans Erişim Teklifi’nin (RET) onaylandığı, RET kapsamında
Turkcell altyapısı üzerinden Sanal Mobil Şebeke Hizmeti (SMŞH) sunacak olan
alternatif işletmecilerin Turkcell'den almak durumunda oldukları çağrı başlatma,
çağrı sonlandırma ve on-net çağrılara ilişkin ücretlere de yer verildiği,
- İlgili hizmetin maliyetlerini yansıtacak şekilde belirlenen on-net çağrıların ücretinin,
çağrının Turkcell şebekesinden başlatılması ve yine Turkcell şebekesinde
sonlandırılması hasebiyle çağrı başlatma hizmeti ve bu hizmetle ilintili Turkcell
tarafından sağlanacak çağrı sonlandırma hizmetini içerdiği,
- Mobil şebeke işletmecileri için Kurum tarafından geliştirilen maliyet modellerinden
hareketle on-net çağrıların maliyetinin, çağrı sonlandırma maliyetinin 1,71 katı
olarak hesaplandığı, BTK tarafından ilgili mevzuat çerçevesinde on-net çağrıların
ücretlerinin belirlenmesinde bu oranın (ses için 5,35/3,13 ve SMS için 2,91/1,70)
esas alındığı,
- Akabinde 25.03.2009 tarihli ve 2009/DK-D7/149 sayılı BTK kararının 2.
maddesinin (b) fıkrasında belirtilen toptan ücretin RET kapsamında SMŞH dahil
alternatif işletmecilerin ödemesi öngörülen toptan on-net çağrıların ücreti dikkate
alınarak güncellenmesi gerekliliğinin ortaya çıktığı ve bu doğrultuda anılan kararı
değiştiren 13.03.2013 tarihli ve 2013/DK-ETD/142 sayılı kararın alındığı,
- Ayrıca, 25.04.2012 tarihli ve 2012/DK-D7/181 sayılı BTK kararıyla Turkcell
tarafından uygulanan kampanyalara ilişkin getirilen yükümlülüğün, 13.03.2013
tarihli ve 2013/DK-ETD/142 sayılı karar ile 01.07.2013 tarihi itibarıyla kaldırıldığı,
- Buna ilaveten, ilgili işletmecilerin SMS sonlandırma ücretlerinin değişen pazar
şartları çerçevesinde gözden geçirilmesi ihtiyacına binaen 12.04.2013 tarihli ve
2013/DK-ETD/201 sayılı BTK kararının alındığı ve 2013/DK-ETD/142 sayılı kararın
3. maddesinin bu çerçevede güncellendiği,
- Dolayısıyla, Türk Telekom'un başvurusunda yer verdiği üzere, Turkcell'in
25.03.2009 tarihli ve 2009/DK-07/149 sayılı BTK kararına aykırı davrandığından
bahisle BTK tarafından bahse konu aykırılığa ilişkin herhangi bir yaptırım
uygulanmadığı iddiasının gerçeği yansıtmadığı,
13-62/864-370
4/9

- 2009/DK-07/149 sayılı BTK kararı ve devamındaki ilgili düzenlemelerin, toptan
seviyede yapılan pazar analizlerinin birer sonucu olarak BTK tarafından yapıldığı,
bu çerçevede Turkcell’in, perakende piyasada EPG'ye sahip işletmeci konumunda
olmadığı için, Tarife Yönetmeliği anlamında bir bildirim yükümlülüğüne de tabi
olmadığı,
- Diğer taraftan, konuyla ilgili olarak tesis edilen BTK kararları çerçevesinde 149
sayılı karara aykırılıkların tespitine bağlı olarak çeşitli yaptırımların uygulandığı,
anılan kararın sektörde yaşanan gelişmeler doğrultusunda güncellendiği ve söz
konusu BTK düzenlemelerinin Türk Telekom'un bahse konu iddialarının
incelenirken dikkate alınabileceğinin değerlendirildiği
belirtilmiştir.
I.2. İlgili BTK Kararları
(7) Türk Telekom’un başvurusu ile BTK görüşünde yer verilen bazı kararlar kronolojik
olarak aşağıda ele alınmıştır.
(8) İlk olarak BTK’nın 25.03.2009 tarih ve 2009/DK-07/149 sayılı kararının 1. maddesinin
(a) fıkrasında bir GSM işletmecisinin son kullanıcılarına uyguladığı şebeke içi tarifelerin
BTK tarafından belirlenen “GSM Azami Tarife Çizelgesi” kapsamında üst sınıra tabi
olduğu ve bu üst sınırın altında kalmak kaydıyla son kullanıcılarına istediği tarifeyi
uygulamakta serbest olduğu belirtilmektedir. Aynı maddenin (b) fıkrasında ise: “Çağrı
sonlandırma ücretleri açısından da diğer işletmecilerle serbestçe anlaşma yapabildiği,
anlaşma sağlanamaması halinde ise referans arabağlantı tekliflerinde yer alan
arabağlantı ücretinin işletmecinin diğer işletmecilere uygulayacağı çağrı sonlandırma
ücreti olduğu” belirtilmektedir. Ayrıca referans arabağlantı tekliflerinde yer alan
arabağlantı ücretinin işletmeci için bir üst ya da alt sınır olmadığı, anılan ücretten daha
düşük arabağlantı ücretleri üzerinden de diğer işletmecilerle anlaşma sağlanabileceği
ifade edilmektedir.
(9) Söz konusu kararda, son kullanıcı tarifeleri ile çağrı sonlandırma ücretleri arasındaki
marjın rekabete aykırı olmayacak şekilde belirlenmesi gerektiği belirtilmektedir. Bu
çerçevede kararın 2. maddesinin (b) fıkrasında: “Turkcell’in diğer işletmecilere
uyguladığı dakika başına ağırlıklı ortalama çağrı sonlandırma ücretinin (toptan ücretin),
her bir abonelik paketi bazında kullanıma bağlı olarak ortaya çıkan dakika başına
ortalama şebeke içi tarifeleri (perakende ücreti) geçmemesinin sağlanmasına yönelik
tedbirlerin Turkcell tarafından alınmasının gerekli olduğu” sonucuna varılmıştır. Kararın
(e) fıkrasında ise, Turkcell’in yukarıda belirtilen dakika başına ağırlıklı ortalama çağrı
sonlandırma ücretini “diğer şebekelerde başlayıp kendi şebekesinde sonlanan
çağrılardan elde ettiği aylık toplam geliri aynı döneme ilişkin gelen çağrı sonlandırma
trafiğine bölerek hesaplaması gerektiği” ifade edilmiştir.
(10) 25.04.2012 tarihli ve 2012/DK–07/181 sayılı BTK kararıyla söz konusu yükümlülüğün
Turkcell tarafından sunulan kampanyaları da kapsaması sağlanmıştır. <