(4734 S. K. m. 54, 65)
Toplantı No: 2011/035
Gündem No: 13
Karar Tarihi: 02.05.2011
Karar No: 2011-UH.II-1448
Şikayetçi: Emiroğulları Yemek Fabrikaları Gıda İnş. Temz. Hizm. San. ve Tic. Ltd. Şti., Alacakapı Mahallesi Çarşı İçi No: 2 Battalgazi / Malatya
İhaleyi yapan idare: Malatya Devlet Hastanesi Baştabipliği, Hastane Caddesi Merkez / Malatya
Başvuru tarih ve sayısı: 06.04.2011 / 18271
Başvuruya konu ihale: 2010/512667 İhale Kayıt Numaralı "2011 ve 2012 Yılları Malzemeli Yemek Pişirme ve Sonrası Hizmet Alımı" İhalesi
Kurumca Yapılan İnceleme ve Değerlendirme: 27.04.2011 tarih ve B.07.6.KİK.0.07.00.00-101.04-.H.(11.03).(0199)./2011-28E sayılı Esas İnceleme Raporunda;
Malatya Devlet Hastanesi Baştabipliği tarafından 05.11.2010 tarihinde açık ihale usulü ile yapılan “2011 ve 2012 Yılları Malzemeli Yemek Pişirme ve Sonrası Hizmet Alımı” ihalesine ilişkin olarak Emiroğulları Yemek Fabrikaları Gıda İnş. Temz. Hizm. San. ve Tic. Ltd. Şti.’nin 18.03.2011 tarihinde yaptığı şikâyet başvurusunun, idarenin 25.03.2011 tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibinin 06.04.2011 tarih ve 18271 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 05.04.2011 tarihli dilekçe ile itirazen şikâyet başvurusunda bulunduğu,
İdare tarafından gönderilen bilgi ve belgelerin incelenmesinden;
4734 sayılı Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (c) bendi gereğince itirazen şikâyet başvurusunun reddine,
Karar verilmesinin uygun olacağı hususlarına yer verilmiştir.
Karar:
Esas İnceleme Raporu ve ekleri incelendi:
İtirazen şikâyet dilekçesinde özetle; başvuru sahibinin dilekçesinde özetle; aşırı düşük teklif açıklamalarının idare tarafından kabul edilmemesi sebepleri ile ilgili olarak, idarece şikâyet başvurusuna verilen cevapta yer alan 1, 2 ve 3 üncü maddelerde belirtilen gerekçelerin yerinde olmadığı, 4, 5, 10 ve 11 inci maddelerde belirtilen giderlerin genel giderler içinde öngörüldüğü ve ayrıca bir ödenek tahsis edilmediği, aşırı düşük teklif açıklamalarının Kamu İhale Genel Tebliğinin 79 uncu maddesine uygun olduğu ve tekliflerinin yeniden değerlendirilmesi gerektiği iddialarına yer verilmiştir.
Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir:
Başvuru sahibi Emiroğulları Yemek Fabrikaları Gıda İnş. Temz. Hizm. San. ve Tic. Ltd. Şti. ile Tuğra Yemekçilik Gıda Temizlik İnş. Tic. ve San. Ltd. Şti.’nin 03.01.2011 tarihinde Kurum kayıtlarına giren itirazen şikâyet başvurularının incelenmesi neticesinde, Kamu İhale Kurulu tarafından alınan 17.01.2011 tarih ve 2011/UH.II-264 sayılı Karar ile 17.01.2011 tarih ve 2011/UH.II-265 sayılı Kararda, Üstün Yemekçilik Gıda Tem. Tic. ve San. Ltd. Şti., Emiroğulları Yemek Fabrikaları Gıda İnş. Temz. Hiz. San. ve Tic. Ltd. Şti. ve Elazığ Aşsan Yemek Fab. San. ve Tic. Ltd. Şti.’nin tekliflerinin aşırı düşük teklif sorgulamasına tabi tutulması ve bu aşamadan sonraki ihale işlemlerinin mevzuata uygun olarak yeniden gerçekleştirilmesi gerektiği belirtilmiştir.
Bahsi geçen Kurul Kararları doğrultusunda, 07.02.2011 tarihli yazı ile adı geçen üç firmanın aşırı düşük teklif sorgulamasına tabi tutulduğu belirlenmiştir. Sözü edilen yazıda; “Sunmuş olduğunuz teklifin bileşenlerini ayrıntılı bir şekilde belirten açıklamanızı 14.02.2011 tarih saat 16:00’a kadar Hastanemiz Baştabipliğine ivedi olarak yazılı bir şekilde vermenizi…” ifadeleri yer almaktadır.
İdarece Kuruma gönderilen belgelerden, söz konusu üç istekliden sadece başvuru sahibi firmanın aşırı düşük teklif açıklaması yaptığı, diğer firmaların ise açıklama yapmadığı anlaşılmıştır. İhale komisyonu kararından, başvuru sahibinin bila tarihli aşırı düşük teklif açıklamasının 14.02.2011 tarihinde idare kayıtlarına girdiği tespit edilmiştir.
İddia konusu hususla ilgili olarak, Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin “Aşırı düşük teklifler” başlıklı 59 uncu maddesinde; “(1) İhale komisyonu verilen tekliflerden, diğer tekliflere veya yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit eder. Bu teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister.
(2) İhale komisyonu;
a) Verilen hizmet ve yapım yönteminin ekonomik olması,
b) Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin işin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar,
c) Teklif edilen işin özgünlüğü,
hususlarında belgelendirilmek suretiyle yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak, aşırı düşük teklifleri değerlendirir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifleri reddedilir. İhale komisyonunca reddedilmeyen aşırı düşük teklifler, geçerli teklif olarak dikkate alınır.
(3) Aşırı düşük tekliflerin tespiti ve değerlendirilmesinde; Kamu İhale Kurumu tarafından aşırı düşük tekliflerin tespiti, değerlendirilmesi ve ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi amacıyla sınır değer veya sorgulama kriterleri ya da ortalamalar belirlenmiş ise ihale komisyonu bu düzenlemeyi esas alır.
(4) Aşırı düşük teklif değerlendirmesinde tekliflerin, asgari maliyet yanında sözleşme giderlerini karşılayıp karşılamadığı da dikkate alınır.” hükmü,
Kamu İhale Genel Tebliğinin “Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında teklif fiyata dahil olacak giderler” başlıklı 78 inci maddesinde; “78.1. Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımları; ağırlıklı olarak personel çalıştırılmasına dayanan, çalıştırılacak personel sayısının belirlendiği ve haftalık çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı hizmetlerdir.
78.2. Malzemeli veya malzemesiz temizlik, malzemesiz yemek, özel güvenlik, sayaç okuma ve kesme-açma, hasta ve ziyaretçi yönlendirme, tıbbi sekreterlik, veri işleme ve otomasyon sisteminin işletimi hizmetleri gibi hizmetler personel çalıştırılmasına dayalı olup, bu tebliğde personel çalıştırılmasına dayalı olan/olmayan hizmetler arasında sayılmayan işlerin personel çalıştırılmasına dayalı olup olmadığı yukarıda yer verilen tanıma göre idarelerce değerlendirilecektir.
78.3. Malzeme dahil yemek hazırlama hizmeti veya malzeme dahil yemek hazırlama ve dağıtım hizmeti ya da makine ve ekipman ile araçlar ve/veya akaryakıtın yüklenici tarafından sağlanacağı çöp toplama ve nakline ilişkin hizmetler ile personel taşıma gibi hizmetler personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak değerlendirilmeyecektir. Ancak, personel çalıştırılmasına dayalı olmayan bir hizmet alımına ilişkin ihale dokümanında haftalık çalışma saatlerinin tamamını idarede geçirecek personel sayısının belirlenmesi hallerde teklif fiyata dahil giderler arasında işçilik giderine yer verilmesi gerekmektedir.” açıklaması,
Aynı Tebliğin “Hizmet alımı ihalelerinde aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesi” başlıklı 79 uncu maddesinde;
“79.1. Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde, tekliflerin değerlendirilmesinde;
İhale ve sözleşmeye ilişkin damga vergileri, Kamu İhale Kurumu payı ve noter masrafları gibi sözleşme giderleri ile amortisman, kıdem tazminatı, iş yeri hekimliği ücreti, oryantasyon (ihale konusu işe uyum) eğitimi gideri, yaka kartı ve bu mahiyetteki genel giderleri karşılamak üzere birim fiyat teklif cetvelinde yer alan her bir işçilik kalemindeki (yol, yemek ve giyecek dahil brüt asgari ücret veya brüt asgari ücretin yüzde (%) fazlası üzerinden ücret hesaplanan işçilik kalemi ile ulusal bayram ve genel tatil günleri ve fazla çalışma saatlerine ilişkin işçilik kalemleri) birim fiyatlar üzerinden işçilik hesaplama modülü kullanılarak % 3 oranında sözleşme giderleri ve genel giderler hesaplanacaktır.
79.2. Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde; amortisman, kıdem tazminatı, iş yeri hekimliği ücreti, oryantasyon eğitimi gideri, yaka kartı ve bu mahiyetteki giderlerin genel giderler içinde yer alacağı kabul edileceği için aşırı düşük teklif sorgulamasında bu giderler, önemli teklif bileşeni olarak belirtilmeyecek ve isteklilerden aşırı düşük teklif sorgulamasına verdikleri cevaplarda bu giderler için bir bedel öngörmeleri istenmeyecektir. Sözleşme giderleri ve genel giderler içinde değerlendirilmesi öngörülen giderler idari şartnamelerde “teklif fiyata dahil olan diğer giderler” kısmında belirtilmeyecektir.
…
79.4. İhale komisyonu tarafından, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihaleleri ile personel çalıştırılmasına dayalı olmamakla birlikte ihale dokümanında personel sayısının belirlendiği ve haftalık çalışma saatinin tamamının idarede kullanılacağı hizmet alımı ihalelerinde asgari işçilik maliyeti, sözleşme giderleri ve genel giderler ile varsa malzeme ve diğer maliyet kalemleri, bunlar dışında kalan hizmet alımı ihalelerinde ise ihale dokümanında belirtilen teklif fiyata dahil giderler dikkate alınmak suretiyle tekliflerin değerlendirilmesi yapılarak 4734 sayılı Kanunun 38 inci maddesi uyarınca teklifi aşırı düşük görülen isteklilerden işin niteliğine göre ihale komisyonunca belirlenen önemli teklif bileşenleri ile ilgili açıklama istenecektir. İdarelerce aşırı düşük tekliflere yönelik açıklama istenmesine ilişkin yazıda, teklifte önemli olduğu tespit edilen bileşenlerin belirtilmesi ve açıklama için isteklilere üç (3) iş gününden az olmamak üzere makul bir süre verilmesi gerekmektedir.
Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde, kâr hariç yaklaşık maliyet tutarının üzerindeki teklifler aşırı düşük teklif olarak kabul edilmeyecektir.
79.4.1. İsteklilerce yapılacak aşırı düşük teklife ilişkin açıklamalar belgelere dayanmalıdır. Belgelere dayanılmaksızın yapılan açıklamalar kabul edilmeyerek söz konusu teklifler reddedilecektir.
79.4.2. İhale komisyonu tarafından yapılacak aşırı düşük teklif değerlendirmesinde aşağıdaki hususların dikkate alınması gerekmektedir.
79.4.2.1. İhale komisyonu, teklifin önemli bileşenlerine ilişkin olarak;
a) Verilecek hizmetin ekonomik olması,
b) Seçilen teknik çözümler ve hizmetlerin temininde kullanılacak avantajlı koşullar,
c) Teklif edilen hizmetin özgünlüğü,
hususlarında istekliler tarafından belgelere dayalı olarak yapılan yazılı açıklamaları da dikkate almak suretiyle aşırı düşük teklifleri değerlendirerek ihaleyi sonuçlandıracaktır.
...
79.4.2.3. Teklifi aşırı düşük bulunan isteklilerin, tekliflerinde önemli olduğu tespit edilen bileşenler ile ilgili olarak Kanunun 38 inci maddesi uyarınca yapacakları açıklamaya dayanak teşkil eden bilgi ve belgeleri sunmaları gerekmektedir.
İsteklilerin açıklamalarına dayanak teşkil eden bilgi ve belgeler;
a. Tedarikçi veya üreticilerden alınan proforma faturalar,
b. Fiyat teklifleri,
c. Kamu kurum ve kuruluşları tarafından sunulan mal ve hizmetlere ilişkin ilan edilmiş fiyat tarifeleri veya bunlardan alınmış fiyat teklifleri,
ç. Kamu kurum ve kuruluşları tarafından ilgili mala ilişkin ilan edilen asgari fiyatlar,
d. Perakende satış yapan zincir mağaza veya marketlerin yayımladıkları fiyat kataloglarında yer alan fiyatlar,
e. Ticaret borsalarına kayıtlı mallara ilişkin olarak 5174 sayılı Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği ile Odalar ve Borsalar Kanununun 51 inci maddesinin (c) bendi uyarınca borsa idaresi tarafından düzenlenen ilgili malın fiyatını gösteren belgeler,
f. Yaş sebze ve meyve için, Yaş Sebze ve Meyve Ticaretinin Düzenlenmesi ve Toptancı Halleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname uyarınca faaliyet gösteren toptancı hali idaresi tarafından düzenlenen ilgili malın fiyatını gösteren belgeler,
g. İsteklinin ürettiği, aldığı veya sattığı mallara ilişkin maliyet/satış tutarı tespit tutanaklarıdır.
İstekliler tekliflerine ilişkin olarak yukarıda sayılan belgelerden kendileri için uygun olanları (79.4.2.4-79.4.2.13) maddelerine göre yapacakları açıklamalar kapsamında sunacaklardır.
Yukarıda sayılan belge ve bilgilerden hiçbiri ile açıklama yapılmasının fiilen mümkün olmadığının anlaşıldığı durumlarda istekli tarafından gerekçesi belirtilmek suretiyle ilgili mevzuatına göre son 12 ay içinde düzenlenen açıklamaya elverişli diğer belge ve bilgiler kullanılarak da açıklama yapılabilir. (Örnek: Yurt dışından ithal edilen mallara ilişkin olarak gümrük giriş beyannamesi kullanılarak açıklama yapılabilir.)
…
79.4.2.8. İstekli tarafından açıklaması yapılacak girdinin fiyatının, kamu kurum ve kuruluşlarınca ilan edilen ilgili mala ilişkin asgari fiyatlara uygun olması halinde sadece ilan/davet ile ihale tarihi arasında (ihale tarihi hariç) geçerli olan asgari fiyatın belgelendirilmesi suretiyle açıklama yapılması yeterlidir.(Örnek: EPDK tarafından il bazında günlük olarak yayımlanan akaryakıt fiyatları vb.)
79.4.2.9. İstekli tarafından perakende satış yapan zincir mağaza veya marketlerin yayımladıkları fiyat kataloglarının kullanılması halinde, ilgili mala ait sadece ilan/davet ile ihale tarihi arasında (ihale tarihi hariç) geçerli olan bir fiyatı gösteren mağaza veya market yönetimince onaylanmış kataloğu sunması yeterlidir.
79.4.2.10. İstekli tarafından ticaret borsalarında oluşan fiyatların kullanılması halinde, 5174 sayılı Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği ile Odalar ve Borsalar Kanununun 51 inci maddesinin (c) bendi uyarınca borsa idaresi tarafından düzenlenen ve ilgili malın ihale tarihinden önceki son işlem tarihinde gerçekleşen asgari fiyatını gösteren belge ile açıklama yapılması yeterlidir.
79.4.2.11. İstekli tarafından yaş sebze ve meyve için, toptancı halinde oluşan fiyatların kullanılması halinde, Yaş Sebze ve Meyve Ticaretinin Düzenlenmesi ve Toptancı Halleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname uyarınca faaliyet gösteren toptancı hali idaresi tarafından düzenlenen ve ilgili malın, ihale tarihinden önceki son 12 ayın herhangi bir işlem gününe ait asgari fiyatını gösteren belge ile açıklama yapılması yeterlidir.
…
79.4.2.19. Personel çalıştırılmasına dayalı olmayan hizmet alımlarına ilişkin aşırı düşük teklif sorgulamasında, sözleşme giderleri ve genel giderlerin % 3 oranında hesaplanması söz konusu olmayacak, sözleşme giderleri ilgili mevzuatına göre hesaplanmak suretiyle aşırı düşük teklif sorgulamasına cevap verilecek ve teklifler değerlendirilecektir.
…
79.4.2.24. Yemek hizmet alımı ihalelerinde, çalıştırılacak personelin giyim gideri ile su, tuz, baharat, peçete ve masa örtüsü giderleri için yapılacak açıklamalara ilişkin olarak isteklilerden belge sunmaları istenmeyecektir. İhale komisyonu ayrıca, bu girdiler dışındaki girdilerden de belgelendirilmesine gerek bulunmayanları tespit edebilecektir.
…
79.5. Aşırı düşük teklif sorgulaması sonucunda; (79.4.2.) maddesine uygun açıklamada bulunmayan, açıklamaları teknik şartnameye aykırı hususlar içeren veya teklif tutarı, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde asgari işçilik maliyeti ve % 3 oranındaki sözleşme giderleri ile genel giderleri, personel çalıştırılmasına dayalı olmamakla birlikte ihale dokümanında personel sayısının belirlendiği ve haftalık çalışma saatinin tamamının idarede kullanılacağı hizmet alımı ihalelerinde ise asgari işçilik maliyeti ve ilgili mevzuatı uyarınca hesaplanacak sözleşme giderlerini karşılamayan isteklilerin teklifleri gerekçeleri belirtilmek suretiyle reddedilecektir…” açıklamasına yer verilmiştir.
Yukarıda belirtilen Yönetmelik hükmüne göre, isteklilerden talep edilecek aşırı düşük teklif açıklamalarında, teklifte önemli olduğu idare tarafından tespit edilen bileşenlerin belirtilmesi gerekmektedir. Ancak, mahut Yönetmelik hükmüne aykırı olarak, idare tarafından adı geçen isteklilere gönderilen aşırı düşük teklif açıklamasının istenmesine dair yazılarda, teklifte önemli olan bileşenlerle ilgili olarak idarece bir tespit yapılmamıştır.
Buna karşın, her halükarda, aşırı düşük teklif sorgulamasına tabi tutulan isteklilerin, teklif açıklamalarını anılan Yönetmelik hükmü ve Tebliğ açıklamaları doğrultusunda yapması gerekmektedir.
Bu doğrultuda, başvuru sahibinin aşırı düşük teklif açıklaması incelendiğinde, açıklama kapsamında, iki sayfa açıklama yazısı, bir sayfa maliyet analizi tablosu, bir sayfa ekmek hesap cetveli, altı sayfa işçilik hesaplama modülü yardımıyla yapılan işçilik hesabı; beş sayfa, kahvaltı, diyet kahvaltı, normal öğle yemeği ve diyet yemeği örnek menüleri üzerinden maliyet hesabı, 25 sayfa her bir yemek çeşidindeki malzeme girdilerine ait fiyatlar üzerinden yemek çeşitlerinin maliyet hesabı, altı sayfa kapasite raporu, bir sayfa üçüncü şahıs mali sorumluluk sigorta teklifi, bir sayfa elektrik tüketim bedeline ait belge, iki sayfa doğalgaz fiyatlarıyla ilgili internet sayfası çıktısı, sekiz sayfa Malatya Ticaret Borsası internet sayfasından alınan meyve-sebze-hububat-et fiyatlarına ilişkin 2010 yılı Kasım ayı bülteni çıktısı, yedi sayfa Malatya Ticaret Borsası internet sayfasından alınan meyve-sebze-hububat-et vs. fiyatlarına ilişkin 2010 yılı Ekim ayı bülteni çıktısı, dört sayfa İstanbul Büyükşehir Belediyesi internet sayfasından alınan meyve-sebze hali fiyat listesi çıktısı, 11 sayfa Gaziantep Ticaret Borsası internet sayfasından alınan meyve-sebze-hububat-et vs. fiyatlarına ilişkin 11.11.2010 tarihli günlük bülten çıktısı, üç sayfa Eskişehir Büyükşehir Belediyesi internet sayfasından alınan meyve-sebze-hububat fiyatlarına ilişkin fiyat listesi çıktısı, dört sayfa Adana Ticaret Borsası meyve-sebze-hububat-et vs. fiyatlarına ilişkin 11.11.2010 tarihli günlük bülten çıktısı, altı sayfa Edirne Ticaret Borsası meyve-sebze-hububat-et vs. fiyatlarına ilişkin Ekim ayı bülteni çıktısı ve 28 sayfa Ankara Ticaret Borsası meyve-sebze-hububat-et vs. fiyatlarına ilişkin 11.11.2010 tarihli günlük bülten çıktısı bulunmaktadır. Aşırı düşük teklif açıklaması kapsamında, başka bir belge bulunmamaktadır.
Aşırı düşük teklif açıklaması kapsamında bulunan maliyet analizi tablosu 12 kalemden oluşmaktadır. Bu kalemler, sırasıyla sözleşme gideri (%3), çiğ girdi gideri, personel gideri, personel kıyafeti gideri, temizlik gideri, üçüncü şahıs mali sorumluluk sigorta gideri, amortisman (demirbaş), akaryakıt gideri, elektrik-su giderleri, LPG gideri, ekmek gideri ve ilaçlama gideridir.
İhale komisyonu kararı ekinde bulunan başvuru sahibinin aşırı düşük teklif açıklaması ile ilgili olarak yapılan değerlendirmeye ilişkin 25.02.2011 tarihli yazıda, aşırı düşük teklif açıklamasının kabul edilmeme gerekçeleri 17 madde halinde sıralanmıştır.
Söz konusu 17 madde arasında yer alan 7 ve 11 inci maddelerdeki, personelin kıyafeti ile masalarda bulunacak tuz, peçete, kürdan gibi malzemelere ait giderlerin maliyetlerinin hesaplanmadığına ilişkin olarak idarece belirtilen gerekçelerin, Kamu İhale Genel Tebliğinin 79.4.2.24 numaralı maddesine aykırı olması sebebiyle, mevzuata uygun olmadığı ve isteklinin bu kalemlerle ilgili açıklama yapmasına gerek olmadığı sonucuna varılmıştır.
Bunun haricinde, aşırı düşük teklif açıklamasında yer alan maliyet analizi tablosunda, sözleşme giderinin % 3 üzerinden hesaplandığı görülmektedir. Kamu İhale Genel Tebliğinin 78.3 numaralı maddesine göre, malzemeli yemek alımı ihaleleri personel çalıştırılmasına dayalı ihaleler değildir. Bu durumda, sözleşme ve genel giderlerin hesaplanmasında, aynı Tebliğin 79.4.2.19 numaralı maddesine göre hareket edilmesi gerekmekte ise de, idari şartnamenin 25 inci maddesinde % 3 oranında sözleşme ve genel giderlerin teklif fiyata dahil edileceği hususunun düzenlendiği tespit edilmiştir.
Teklif fiyatı etkileyen unsurlarla ilgili olarak ihale dokümanı incelendiğinde, idari şartnamenin “Teklif fiyata dahil olan giderler” başlıklı 25 inci maddesi; “25.1. Taahhüdün yerine getirilmesine ilişkin olarak bu şartnamede teklif fiyata dahil olması öngörülen bütün masraflar teklife dahildir. Buna göre sözleşmenin uygulanması sırsında ilgili mevzuat gereğince yapılacak KDV hariç ulaşım, sigorta resim, harç, KİK Payı Masrafları ve sözleşme genel giderleri (%3) teklife dahildir.
25.2. 25.1. maddesinde yer alan gider kalemlerinde artış olması ya da benzeri yeni gider kalemlerinin oluşması hallerinde, teklif edilen fiyatın bu tür artış ya da farkları karşılayacak payı içerdiği kabul edilir. Yüklenici, bu artış ve farkları ileri sürerek herhangi bir hak talebinde bulunamaz.
25.3. Teklif fiyata dahil olan diğer giderler aşağıda belirtilmiştir:
25.3.1.
25.4. Sözleşme konusu işin bedelinin ödenmesi aşamasında doğacak Katma Değer Vergisi (KDV), ilgili mevzuatı çerçevesinde İdare tarafından yükleniciye ayrıca ödenir.
25.5. Bu madde boş bırakılmıştır.” şeklinde düzenlenmiştir. Aynı şartnamenin 7.5.2 numaralı maddesinde ise ihale konusu işin ifasında kullanılacak 33 kalemden oluşan makine ve ekipman listesi mevcuttur.
Aynı hususla ilgili olarak teknik şartname incelendiğinde, teknik şartnamede, çalıştırılacak işçi sayısının en az 48 kişi olacağı ve bu personelin 08:00-16:00 saatleri arasında hastaneden ayrılmayacağı, işin ifasında 33 kalemden oluşan makine ve ekipmanın kullanılacağı, hastanenin Beydağı Ek Binasında yer alan mutfakta hazırlanan yemeklerin taşımalı sistemle merkez hizmet binalarına taşınacağı, mutfaktaki sistemlerin doğalgaza uyumlu hale getirilmesi konusunda gerekli düzenlemelerin yapılarak doğalgazlı sisteme geçileceği vb. hususlar yer almaktadır. Teknik şartnamenin ekinde ise kullanılacak malzemelere ait gramajlar ve evsaf belirlenmiştir.
Yukarıda yapılan teklif fiyatı etkileyen unsurlar ve isteklinin aşırı düşük teklif açıklamasındaki maliyet analizinde bulunan listede yer alan kalemler doğrultusunda bir inceleme yapıldığında;
Teklif açıklaması kapsamında bulunan işçilik hesaplama modülü yardımıyla yapılan hesaplarda, 48 işçinin ücretlerinin, 01.07.2010 - 31.12.2010 tarihleri arasında geçerli olan asgari ücret üzerinden hesaplandığı görülmektedir. Toplam işçilik ücreti 51.964,40 TL olmaktadır. Bu tutardan % 3 oranındaki sözleşme ve genel giderler karşılığı tutar çıkarıldığında elde edilen meblağ 50.457,87 TL olmaktadır ki bu tutar, maliyet analiz tablosunda yer alan tutardır. Bundan dolayı, ihale komisyon kararı ekindeki aşırı düşük teklif açıklamasının kabul edilmeme gerekçeleri arasında yer alan 13 üncü maddedeki, personel giderlerinin hesaplanmasında toplamda hata yapıldığına dair tespitin yerinde olmadığı sonucuna varılmıştır.
Maliyet analiz tablosunun çiğ girdi giderine ilişkin ikinci kaleminde, toplam tutar 3.666.648,15 TL iken, aynı açıklama kapsamında bulunan çiğ girdi hesabına ilişkin belgede, iki yıllık çiğ girdi masrafı 3.576.518,11 TL olarak hesaplanmıştır. Teklif tutarının hesaplandığı maliyet analiz tablosundaki ilgili tutarın daha yüksek olması sebebiyle bu çelişkili durum bir aykırılık olarak görülmemiştir.
Başvuru sahibi firmanın, çiğ girdi giderlerine ilişkin olarak, aşırı düşük teklif açıklaması kapsamında, yukarıda da ifade edildiği gibi, Malatya Ticaret Borsası, İstanbul Büyükşehir Belediyesi meyve-sebze hali, Gaziantep Ticaret Borsası, Eskişehir Büyükşehir Belediyesi, Adana Ticaret Borsası, Edirne Ticaret Borsası ve Ankara Ticaret Borsası tarafından yayımlanan aylık veya günlük fiyat bültenlerinin sunulduğu görülmektedir.Söz konusu belgelerin, bu belgeleri yayımlayan kurumlar tarafından onaylı olmadıkları belirlenmiştir. İhale komisyon kararı ekindeki aşırı düşük teklif açıklamasının kabul edilmeme gerekçeleri arasında yer alan 3 üncü maddesinde, bu durumun mevzuata aykırılık teşkil ettiği ifade edilmektedir. Ancak, Kamu İhale Genel Tebliğinin yukarıda aktarılan 79.4.2.8, 79.4.2.9, 79.4.2.10 ve 79.4.2.11 numaralı maddelerinde ilgili kurum ve kuruluşlarca belirlenen fiyatlara ilişkin belgelerin kullanılabileceği belirtilmesine karşın, bu belgelerin onaylı olması gerektiğine dair bir düzenleme veya açıklama mevzuatta yer almamaktadır. Örneğin Kamu İhale Genel Tebliğinin 79.4.2.10 numaralı maddesinde 5174 sayılı Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği ile Odalar ve Borsalar Kanununun 51 inci maddesinin (c) bendine atıfta bulunulmasına karşın, borsalarca düzenlenecek veya onaylanacak belgeler ile ilgili bahsi geçen maddenin ikinci fıkrasının (c) bendinde borsaya dahil maddelerin fiyatlarına ilişkin belgeler, verilecek hizmetler arasında sayılmakta, onay gerektiren hususlar ise (f), (g) ve (h) bentlerinde ayrıca sayılmaktadır. Bu konuya ilişkin olarak örneğin EPDK tarafından internet üzerinden yayımlanan akaryakıt fiyatlarına ilişkin çıktı, akaryakıt fiyatının belgelendirilmesi açısından yeterli olmaktadır. Bu sebeple, ihale komisyon kararının 3 üncü maddesinde belirtilen gerekçe mevzuata uygun bulunmamıştır.
Ancak, çiğ girdi giderlerine ilişkin olarak çeşitli hal veya ticaret borsalarına ait ihale tarihi öncesi fiyat listeleri sunulmasına karşın, yemek çeşitlerine ilişkin tablolarda yer alan malzeme cinslerindeki fiyatlarla hal veya ticaret borsası fiyatları arasındaki ilişkinin nasıl kurulduğuna dair bir açıklama tespit edilemediğinden, herhangi bir malzeme fiyatının hangi meyve-sebze hali veya ticaret borsası belgesine dayanılarak kullanıldığı hususu belirlenememiştir. Bu belirsizliğin, aşırı düşük tekliflerin açıklanması mantığı açısından, mevzuata uygun olmadığı sonucuna varılmıştır.
Aşırı düşük teklif açıklaması kapsamında bulunan maliyet analizinin 6 ncı kalemindeki üçüncü şahıs mali sorumluluk sigortasına ilişkin olarak istekli tarafından sunulan sigorta teklifinin üzerinde bir tarih mevcut değildir; ilgili belge başka bir idareye hitaben hazırlanmıştır ve belge üzerinde sigorta şirketinin adı bulunmasına karşın, herhangi bir imza, kaşe vs. bulunmamaktadır. Dolayısıyla, söz konusu belgenin incelenen açıklama dahilinde değerlendirilmesinin mümkün olmadığı sonucuna varılmış ve bu durum mevzuata aykırı bulunmuştur.
Aşırı düşük teklif açıklaması kapsamında bulunan maliyet analizinin 7 nci kaleminde yer alan amortisman girdisinde belirtilen tutarı tevsik eden hiçbir belge aşırı düşük teklif açıklaması dahilinde bulunmamaktadır. Başvuru sahibi, itirazen şikâyet başvurusunda, demirbaşların amortisman bedelinin genel giderler içerisinde değerlendirildiğini ifade etmektedir. Ancak, Kamu İhale Genel Tebliğinin 79.2 numaralı maddesine göre personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde, amortismanın genel giderler içinde yer alacağı hususunun kabul edileceği ve aşırı düşük teklif sorgulamasında bu giderin önemli bir teklif bileşeni olarak belirtilmesine gerek olmadığı, isteklilerin aşırı düşük teklif sorgulamasına verdikleri cevaplarda da bu gider için bir bedel öngörmelerine gerek olmadığı belirtilmektedir. Ancak, daha önce de belirtildiği gibi, malzeme dahil yemek alımı ihalesi, Tebliğin yukarıda aktarılan 78.3 numaralı maddesine göre personel çalıştırılmasına dayalı bir ihale değildir. Dolayısıyla, idari ve teknik şartnamede belirtilen makine ve ekipman içerisinde, istekliye ait demirbaşlar arasında bulunan kalemler için amortismanla ilgili gerekli belgelendirmenin yapılması, demirbaş listesinde olmayanlar için ise kiralama vb. işlemler için gerekli belgelendirmenin yapılmasının gerekli olduğu neticesi ile, başvuru sahibinin, amortisman ve bakım-onarım giderleri hususlarında bir belgelendirme yapmamış olmasının mevzuata aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
Benzer şekilde, hastanenin Beydağı Ek Binasında yer alan mutfakta hazırlanan yemeklerin taşımalı sistemle merkez hizmet binalarına taşınacağı dikkate alındığında, yapılacak taşıma işlemi ile ilgili olarak sarf edilecek akaryakıt masrafına ait bir belgelendirme de teklif açıklaması dahilinde bulunmadığından, bu durumun mevzuata aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
İhale komisyon kararı ekindeki aşırı düşük teklif açıklamasının kabul edilmeme gerekçeleri arasında yer alan 14 üncü maddede, doğalgaz tesisatı ile ilgili maliyetin teklif tutarına yansıtılmadığı ifade edilmektedir. Teknik şartnamenin “Tarafların yükümlülükleri” başlıklı kısmının 37 nci maddesinde; “Yüklenici firma, mutfaktaki sistemlerini doğalgaza uyumlu hale getirme konusunda gerekli düzenlemeleri yaparak doğalgazlı sisteme geçer. Yine bu durumda kullanılan doğalgazı ölçmek ayraç saatlerle yapılıp kullanılan gaz ve yatırım giderleri firma tarafından karşılanır. (Sunulan hizmetin sona ermesi durumda doğalgaz sistemi yüklenici firma tarafından sökülemez. Mevcut hali ile idareye teslim edilir ve hiçbir ücrette talep edilemez.)” düzenlemesi yer almaktadır. Söz konusu şartname maddesi dışında, ihale dokümanı kapsamında isteklilere mutfak sistemlerinin doğalgaza uyumlu hale getirilmesi hususunda bilgi sağlayan proje vs. gibi bir belgeye rastlanmamıştır. Bu hususla ilgili olarak, Üstün Yemekçilik Gıda Temizlik Tic. ve San. Ltd. Şti. tarafından ihale tarihi öncesinde 05.11.2010 tarihinde idare kayıtlarına girdiği anlaşılan dilekçe ile dokümana yönelik olarak yapılan başvuru kapsamında bir iddia olmasına karşın, idarece mezkûr şikâyet başvurusuna verilen cevap ile söz konusu iddianın reddedildiği ve konu ile ilgili olarak Kuruma bir itirazen şikâyet başvurusu olmaması nedeniyle dokümanın kesinleştiği belirlenmiştir. Bu durumda, idari şartnamenin 12 nci maddesinin birinci fıkrasına göre işin yapılacağı yeri ve çevresini gezmek, inceleme yapmak, teklifini hazırlamak ve taahhüde girmek için gerekli olabilecek tüm bilgileri temin etmek isteklinin sorumluluğundadır ve teklif fiyatı etkileyen unsurlar arasında yer alan teknik şartnamenin ilgili maddesindeki doğalgazlı sisteme geçilmesine ilişkin gider kaleminin aşırı düşük teklif açıklaması kapsamında izah edilmesi ve belgelendirilmesi gerekirken bu açıklamanın yapılmamasının mevzuata aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
Maliyet analiz tablosunda bulunan diğer bir kalem, 11 inci sırada bulunan ekmek gideridir. Ekmek giderine ilişkin olarak, teklif açıklaması kapsamında yer alan bir sayfalık belgede, ekmek giderinin birim fiyat olarak tespit edilen 0,30 TL üzerinden hesaplandığı görülmüştür. Söz konusu belgede yer alan tablodaki toplam öğün miktarı, idari şartname ekindeki tabloda bulunan toplam öğün miktarı ile aynıdır. Ekmek giderine ilişkin belgede, öğün başına bir kişiye 60 gr ekmek verileceği ifade edilmektedir. İstekli tarafından öngörülen birim fiyat olan 0,30 TL ile toplam öğün miktarı olan 2.228.000 sayısının çarpılması sonucu elde edilen tutar, 668.400,00 TL’dir. Ancak, ilgili belgede, genel toplam tutarı, 668.400,00 TL’nin yarısı olan 334.200,00 TL olarak yazılmıştır. Bu durumun sebebi anlaşılamamakla birlikte, zikredildiği gibi, anılan belge üzerinde bir öğünde bir kişiye 60 gr ekmek verileceği belirtildiğinden, bu durumun, teknik şartnamenin “Evsaflar” başlıklı kısmının “Ekmek evsafı” başlıklı bölümünde yer alan; “Bütün normal yemek, diyet yemeği ve kahvaltılarda, kişi öğün için 125 (yüzyirmibeş) gram ekmek verilecektir. Diyet alan hastalara ise tuzsuz veya kepekli ekmek verilecektir.” düzenlemesine aykırılık teşkil ettiği ve idarece belirlenen miktarda ekmekten daha az miktarda ekmek üzerinden yapılan hesaplama sebebiyle, aşırı düşük teklif açıklamasının bu kısmının mevzuata aykırı olduğu sonucuna varılmıştır. Ayrıca, ekmek birim fiyatının nasıl tespit edildiğine ilişkin bir belgelendirmeye de rastlanmamıştır.
Başvuru sahibi tarafından maliyet analiz tablosunun 12 nci kaleminde bahsedilen ilaçlama giderine ilişkin olarak da herhangi bir belgelendirme aşırı düşük teklif açıklaması dahilinde mevcut değildir
Açıklanan sebeplerden, Emiroğulları Yemek Fabrikaları Gıda İnş. Temz. Hizm. San. ve Tic. Ltd. Şti.’nin aşırı düşük teklif açıklamasının mevzuata uygun olmadığı neticesine ulaşılarak, başvuru sahibinin iddiası yerinde görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, 4734 sayılı Kanunun 65 inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen 60 gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere;
Anılan Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (c) bendi gereğince itirazen şikâyet başvurusunun reddine,
Oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY
İncelemeye konu ihalede;
Başvuru sahibinin; aşırı düşük teklif açıklamalarının Kamu İhale Genel Tebliğinin 79 uygun olduğu ve tekliflerinin yeniden değerlendirilmesi gerektiği yönündeki iddiasının incelenmesi sonucunda, iddia yerinde bulunmayarak itirazen şikayet başvurusunun reddine karar verilmiş bulunmaktadır.
İncelemeye konu ihale; 2011 ve 2012 Yılları Malzemeli Yemek Pişirme ve Sonrası Hizmet Alımı İhalesi işi olup, idarece yaklaşık maliyetin 14 devlet hastanesi tarafından yapılan ihalelerde oluşan birim fiyatların ortalaması esas alınarak toplam 7.121.680,00 TL olarak belirlendiği, bahse konu ihalede 13 adet ihale dokümanının satın alındığı ve ihaleye 11 teklif verildiği, 24.11.2010 tarihli ihale komisyon kararı ile ihalenin Üstün Yemekçilik Gıda Tem. Tic. Ve San. Ltd. Şti. üzerinde bırakıldığı, Kuruma yapılan itirazen şikayet başvuruları üzerine alınan 17.01.2011 tarih ve 2011/UH.II-264 ve 2011/UH.II-265 sayılı Kurul kararı ile Üstün Yemekçilik Gıda Tem. Tic. ve San. Ltd. Şti., Emiroğulları Yemek Fabrikaları Gıda İnş. Temz. Hiz. San. ve Tic. Ltd. Şti. ve Elazığ Aşsan Yemek Fab. San. ve Tic. Ltd. Şti.’nin tekliflerinin aşırı düşük teklif sorgulamasına tabi tutulması yönünde verilen düzeltici işlem kararı üzerine başvuru sahibinin aşırı düşük açıklaması yeterli görülmeyerek ihalenin Tuğra Ltd. Şti.’nin üzerinde bırakıldığı anlaşılmıştır.
4734 sayılı Kanunun “Aşırı düşük teklifler” başlıklı 38 inci maddesinde; “İhale komisyonu verilen teklifleri 37 nci maddeye göre değerlendirdikten sonra, diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit eder. Bu teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister.
İhale komisyonu;
a) İmalat sürecinin, verilen hizmetin ve yapım yönteminin ekonomik olması,
b) Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin mal ve hizmetlerin temini veya yapım işinin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar,
c) Teklif edilen mal, hizmet veya yapım işinin özgünlüğü,
Hususlarında belgelendirilmek suretiyle yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak, aşırı düşük teklifleri değerlendirir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifleri reddedilir.
İhale komisyonu, aşırı düşük tekliflerin tespiti ve değerlendirilmesinde Kurum tarafından belirlenen kriterleri esas alır. Kurum bu maddenin uygulanmasında; aşırı düşük tekliflerin tespiti, değerlendirilmesi ve ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi amacıyla sınır değer veya sorgulama kriterleri ya da ortalamalar belirlemeye yetkilidir.” hükmü yer almaktadır.
Bahse konu madde hükmünden, ihale komisyonunun, yaptığı değerlendirme neticesinde geçerli olduğunu tespit ettiği tekliflerden, ihalede verilen diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olan isteklileri tespit edeceği ve tespit edilen bu teklifleri reddetmeden önce yine madde metninde belirtilen usul doğrultusunda sorgulamaya tabi tutacağı anlaşılmaktadır.
Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde, aşırı düşük teklif sorgulamasının Kamu İhale Genel Tebliğinin “teklif fiyata dahil masraflar” ve “aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesini” düzenleyen maddeleri ile idari şartnamenin “teklif fiyata dahil olan giderler” başlıklı maddesindeki düzenlemelerin esas alınarak yapılması gerekmektedir. Bu ihalelerde, aşırı düşük teklif sorgulaması sonucunda belgelere dayalı yazılı açıklama yapmayan veya ihale komisyonunca açıklamaları yetersiz bulunan isteklilerin teklifleri ile teklif edilmesi gereken asgari işçilik maliyetini karşılamayan teklifler gerekçesi belirtilmek suretiyle reddedilecektir. Ancak şikayet başvurusuna konu hizmetin personel çalıştırılmasına dayalı bir hizmet alım ihalesi olmaması nedeniyle aşırı düşük değer tespitine yönelik Kurumca belirlenmiş bir yöntem bulunmamakta olup, ihale konusu hizmetin maliyet unsurlarının, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında olduğu gibi önceden net olarak belirlenen nitelikte olmadığı görülmektedir. Bu durumda, ihale dokümanında belirtilen şartlara uygun olarak hizmetin ifası için her isteklinin basiretli tacir olma yükümlülüğü gereğince kendi organizasyon yapısı, kullanacağı makine ekipmanın özellikleri, malzeme teminindeki kendine özgü koşulları vb. unsurları dikkate alarak teklif fiyatını belirlemesi gerekmektedir.
İhale konusu işin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı işi olmadığı ve başvuru sahibi isteklinin teklifinin yaklaşık maliyetin altında olmakla birlikte yaklaşık maliyetin altındaki bütün geçerli tekliflerin birbirine göre yakın olduğu ve en düşük teklifin bile diğer tekliflere göre aşırı düşük olarak değerlendirilemeyeceği anlaşıldığından, idarece hiçbir isteklinin teklifine ilişkin olarak aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmaksızın ihalenin karara bağlanması gerekmektedir.
Ayrıca, malzeme dahil yemek alım hizmetlerinde yemek bileşenlerini oluşturan girdilerin önemli bir kısmı yerel, mevsimsel ve iklim özelliklerine göre farklılıklar göstermekte, bir çok girdi müstahsilden doğrudan temin edilebilmektedir. Özellikle sebze meyve gibi girdilerin piyasa koşulları sebebiyle muhasebeleştirilmesinde karşılaşılan güçlüklerin aşırı düşük teklif sorgulamasında ispat için aranılan belgelere yansıtılmasında isteklilerin önünde önemli bir engel teşkil edeceği düşünülmektedir. Kamu İhale Kurumu tarafından personel çalıştırılmasına dayalı olmayan hizmet alımları için aşırı düşük sınır değerin tespiti ve sorgulanması konusunda bir kriter belirlenmediği hususu göz önüne alındığında, şikayete konu ihalede aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmasının objektif kriterlerinin var olmadığı düşünülmektedir.
Yukarıda açıklandığı üzere, inceleme konusu ihalede “düzeltici işlem belirlenmesine” karar verilmesi gerektiği yönündeki düşüncemle, “itirazen şikayet başvurusunun reddine” ilişkin karara katılmıyorum. (¤¤)
Full & Egal Universal Law Academy