(2709 S. K. m. 10, 35, 74, 125) (6328 S. K. m. 5, 21) (657 S. K. m. 164) (6098 S. K. m. 129) (Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik m. 6) (Muhasebat Genel Müdürlüğü Genel Tebliği (Sıra No: 34) Aylıkların Banka Aracılığıyla Ödenmesi m. 1) (Banka Promosyonları İle İlgili Başbakanlık Genelgesi METİN)
SAYI: 2022/949-S.22.1457
BAŞVURU NO. 2021/14132
KARAR TARİHİ: 20/01/2022
TAVSİYE KARARI
BAŞVURAN: ….
BAŞVURUYA KONU İDARE: Zonguldak İl Nüfus Ve Vatandaşlık Müdürlüğü
BAŞVURUNUN KONUSU: Banka promosyonunun ödenmesi talebi hakkındadır.
BAŞVURU TARİHİ: 22/08/2021
I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
1. Kurumumuza 22/08/2021 tarihli başvuruda şikayetçi özetle; “Zonguldak Valiliği, İl Nüfus ve Vatandaşlık Müdürlüğü bünyesinde, 22/02/2021 tarihinden itibaren veri hazırlama ve kontrol işletmeni olarak çalışmakta olduğunu, İl Nüfus ve Vatandaşlık Müdürlüğü’nce 02/12/2020 tarihinde Garanti Bankası ile 5 yıllık promosyon sözleşmesi yapıldığını, kendisinin de kurumda çalışmaya başladığı tarihten itibaren Garanti Bankası’ndan maaş aldığını, göreve başladığı tarihle sözleşme bitiş süresi içinde hesaplanacak banka promosyonunun ödenmesi için Kuruma başvuruda bulunduğunu ancak kendisine banka promosyonu ödemesi yapılmadığını iddia ederek ödenmeyen banka promosyonunun tarafına ödenmesini ” talep etmektedir.
II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2. Kurumumuzca şikayet başvurusunun çözümü amacıyla 05/11/2021 tarihli ve …. Sayılı yazı ile Zonguldak İl Nüfus ve Vatandaşlık Müdürlüğü’nden bilgi ve belge talep edilmiştir. Zonguldak İl Nüfus ve Vatandaşlık Müdürlüğü’nün 17/11/2021 tarihli ve …. sayılı cevabi yazısı ve eklerinde özetle;
2.1. Başvurucu, ….' in maaş promosyonu talebiyle ilgili 16/08/2021 tarihli dilekçesine İstinaden, 27/07/2021 tarihli ve …. sayılı yazı ile promosyon anlaşması yapılan Zonguldak Garanti Bankasına bildirilerek şartnamenin 1 inci maddesine göre ödeme yapılmasının istendiği, ancak bankanın cevabi yazısında "21/12/2020 tarihinde imzalanan Maaş Ödemeleri Protokolünün 3.1 maddesi kapsamında ödeme yapılamayacağının" belirtildiği, Bankanın cevabının başvurucuya 10/08/2021 tarihinde elden tebliğ edilerek 19/08/2021 tarihli ve …. sayılı yazı ile de yargı yoluna başvurabileceği hususunda bilgilendirme yapıldığı, Müdürlüğün promosyon ödemesi ile ilgili ayrı bir bütçe kalemi veya imkanı bulunmadığından, anlaşma yapılan Bankaca da ödeme yapılamayacağı belirtildiğinden "Dostane Çözüm" yoluna gidilemediği,
2.2. Başvuruya konu olan promosyon ödemesinin 2007/21, 2008/18, 2010/17sayılı Başbakanlık Genelgeleri kapsamında; Zonguldak İl Nüfus ve Vatandaşlık Müdürlüğü ile Türkiye Garanti Bankası AŞ. Zonguldak Şubesi arasında 01/12/2020 tarihinden geçerli olmak üzere 21/12/2020 tarihinde imzalanmış olan Maaş Protokolüne göre kişi başı 4.600 TL olarak ve Bankaca her bir personelin hesabına 15/12/2021 tarihinde 4.600,00' er TL aktarılmak üzere yapıldığı,
2.3. Başvuru sahibi …. Valilik Makamının 25/01/2021 tarih ve sayılı oluru ile Zonguldak Kilimli İlçe Nüfus Müdürlüğü’nde görev yapmakta iken Müdürlüklerine atanmış olduğu, 22/02/2021 tarihinde Merkez İlçe Nüfus Müdürlüğünde de göreve başladığı, Kilimli İlçe Nüfus Müdürlüğü’nün 10/11/2021 tarihli ve …. sayılı yazılarından "Başvuru sahibinin Kilimli İlçe Nüfus Müdürlüğü’nde görev yaptığı sırada 01/05/2018-15/04/2021 tarihleri arası İçin Akbank AŞ. Zonguldak Şubesinden maaş promosyon ödemesi aldığının" tespit edildiği,
2.4. Bankalara gönderilen Maaş Promosyon Teklif ve Şartnamenin 1. maddesinde "Protokol tarihinden sonra Kuruma dahil olacak personelin %20'sine Ödeme yapılması yönünde" teklif verildiği, ancak Bankaca düzenlenen protokolde bu hükme yer verilmeyerek imzalanan Protokolün 3/1. maddesinde "Kuruluşun personel sayısındaki artış, promosyon tutarının artırılması hususunda bir talep hakkı doğurmayacaktır" şeklinde açıklama konulduğu, Başvuru sahibi ile Kurumları arasında yargı organlarında görülmekte olan dava süreci veya karara bağlanmış uyuşmazlığın bulunmadığı” ifade edilmiştir.
III. İLGİLİ MEVZUAT
3. 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının,
3.1. “Kanun önünde eşitlik” başlıklı 10 uncu maddesinin beşinci fıkrası; “Devlet organları ve idare makamları bütün işlemlerinde kanun önünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorundadırlar”,
3.2. “Mülkiyet hakkı” başlıklı 35 inci maddesinde; “Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz.”,
3.3. “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74 üncü maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkralarında; “Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir. Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler”,
3.4. 125 inci maddesinin yedinci fıkrası; “İdare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlüdür”,
4. Birleşmiş Milletler İnsan Haklarının Geliştirilmesi ve Korunması İçin Kurulan Ulusal Kuruluşların Statüsüne İlişkin İlkeler/Paris Prensiplerinde; "...Ulusal kuruluşlar, yürürlükteki
yasaları, mevzuatı ve yasa tasarıları ile yasa önerilerini incelerler ve metinlerin, insan haklarının temel ilkeleriyle uyumlu hale getirilmeleri için uygun gördükleri tavsiyeleri yaparlar; gerek gördükleri takdirde, yeni yasaların kabul edilmesini, yürürlükteki yasaların uyumlu hale getirilmesini ve idari önlemlerin alınmasını veya değiştirilmesini tavsiye ederler. Ulusal düzeyde yürürlükte olan yasaların, mevzuatın ve uygulamaların, insan haklarına ilişkin uluslararası belgeler ve mekanizmalarla uyumlu hale getirilmesini ve hayata geçirilmesini teşvik ederler ve sağlarlar.",
5. 14/06/2012 tarihli ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun “Kurumun görevi” başlıklı 5 inci maddesinin birinci fıkrasında; “Kurum, idarenin işleyişi ile ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir”,
6. 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 164 üncü maddesinin dördüncü fıkrasında; "Üçüncü fıkra kapsamına giren personelin her türlü özlük haklarının ve tahakkuk işlemlerinin belli merkezlerden yapılabilmesi ve ödemelerin bankacılık sistemi aracılığı ile gerçekleştirilmesi için gerekli düzenlemeleri yapmaya ve gerekli tedbirleri almaya Maliye Bakanlığı yetkilidir.”,
7. 6098 sayılı Türk Borçlar Kanununun “Üçüncü kişi yararına sözleşme” başlıklı 129 uncu maddesi;
“Kendi adına sözleşme yapan kişi, sözleşmeye üçüncü kişi yararına bir edim yükümlülüğü koydurmuşsa, edimin üçüncü kişiye ifa edilmesini isteyebilir. Üçüncü kişi veya üçüncü kişiye halef olanlar da, tarafların amacına veya örf ve âdete uygun düştüğü takdirde edimin ifasını isteyebilirler. Bu durumda, üçüncü kişi veya ona halef olanlar bu hakkı kullanmak istediklerini borçluya bildirdikten sonra, alacaklı borçluyu ibra edemeyeceği gibi, borcun nitelik ve kapsamını da değiştiremez.”,
8. 20/07/2007 tarihli ve 26588 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 2007/21 sayılı Başbakanlık Genelgesinin 4 üncü maddesinde; "Banka tarafından verilecek promosyon miktarının tamamı personele dağıtılacaktır", 5 inci maddesinde; "Dağıtılacak promosyonlar, ilgili banka tarafından personel adına açılan hesaba aktarılmak suretiyle ödenecektir",
9. 17/07/2012 tarihli ve 28356 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Muhasebat Genel Müdürlüğünün 34 Sıra No lu Genel Tebliğinin 1 inci maddesinde; “Bu Tebliğin amacı, merkezi yönetim kapsamında yer alan kamu idarelerinde görevli kamu görevlileri ve işçilerin aylık ödemelerinin bankacılık sistemi aracılığı ile gerçekleştirilmesine ilişkin usul ve esasları belirlemektir.” düzenlemelerine yer verilmiştir.
VI. KAMU DENETÇİSİ ….’İN KAMU BAŞDENETÇİSİ'NE ÖNERİSİ
10. Kamu Denetçisi tarafından dosya kapsamında yapılan değerlendirme neticesinde, başvuru konusuna ilişkin “Tavsiye Karar Önerisi” Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur.
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE A. Hukuka ve Hakkaniyete Uygunluk Yönünden
11. Başvuran, 1. paragrafta da açıklandığı üzere, naklen atandığı Zonguldak İl Nüfus ve Vatandaşlık Müdürlüğü’nce, Türkiye Garanti Bankası AŞ. Zonguldak Şubesi arasında yapılan sözleşme gerekçe gösterilerek ödenmeyen banka promosyonunun ödenmesini talep etmektedir.
12. Konuyla ilgili Başvuruya muhatap, Zonguldak İl Nüfus ve Vatandaşlık Müdürlüğü’nce yapılan açıklamada; başvuranın Valilik Makamının 25/01/2021 tarih ve sayılı oluru ile Zonguldak Kilimli İlçe Nüfus Müdürlüğü’nde görev yapmakta iken Müdürlüklerine atanmış olduğu, 22/02/2021 tarihinde Merkez İlçe Nüfus Müdürlüğünde de göreve başladığı, Kurum olarak Türkiye Garanti Bankası AŞ. Zonguldak Şubesi arasında 01/12/2020 tarihinde yapılan protokol gereği, söz konusu tarihten itibaren geçerli 5 yıllık süre için kişi başı 4.600,00’er TL. peşin olarak çalışan tüm personele promosyon ödenmesi için ilgili bankaya talimat verildiği, başvuranın Kurumlarına yapmış olduğu banka promosyonuyla ilgili talebin ilgili bankaya iletildiği ancak bankanın sözleşmede sonradan gelen personele yönelik ödeme yapılmayacağının bildirilmesi ile kurumlarında banka promosyonu için ayrılmış bir ödenek kaleminin bulunmaması nedeniyle ilgiliye başvuruya konu ödemenin talebi doğrultusunda yapılamayacağı hususları belirtilmiştir.
13. 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 164 üncü maddesinde; madde kapsamına giren personelin her türlü özlük haklarının ve tahakkuk işlemlerinin belli merkezlerden yapılabilmesi ve ödemelerin bankacılık sistemi aracılığı ile gerçekleştirilmesi için gerekli düzenlemeleri yapmaya ve gerekli tedbirleri almaya Maliye Bakanlığı yetkili olduğu hükme bağlanmıştır. Söz konusu düzenleme gereğince çıkarılan 17/07/2012 tarihli ve 28356 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Muhasebat Genel Müdürlüğünün 34 Sıra No lu Genel Tebliği ise, kamu personelinin maaşlarının bankalar vasıtasıyla ödenmesine yönelik usul ve esasları belirlemiştir.
14. Bu doğrultuda kamu personelinin maaşlarının ödenmesi için ilgili kurumlarla anlaşan bankalar, söz konusu mali haklara ilişkin protokoller akdetmekte ve bu protokoller gereğince elde ettiği gelirler üzerinden “promosyon” adı verilen ek mali imkanları ilgili kurumlara sağlamaktadır. Bankaların sunduğu bu imkânların, kamu kurum-kuruluşları tarafından ne şekilde değerlendirileceği ve personelin bunlardan yararlanıp yararlanmayacağına ilişkin uygulamada yeknesaklığın bulunmayışı sebebiyle 20/07/2007 tarihli ve 26588 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 2007/21 sayılı Başbakanlık Genelgesi hazırlanmıştır.
15. Söz konusu Genelge, bankalarla yapılacak protokollere ilişkin uyulması gereken genel çerçeveyi çizmiş olup promosyon ödemeleri bağlamındaki tereddütleri bir noktaya kadar gidermiştir. Ancak zaman içinde değişen şartlarla birlikte, Genelgenin 4 üncü ve 5 inci maddelerinin yeniden ele alınması gerekmiş ve bu kapsamda söz konusu maddelerde değişiklik öngörmek üzere sırasıyla 2008/18 sayılı ve 2010/17 sayılı Başbakanlık Genelgeleri çıkarılmıştır. 2007/21 sayılı Genelgenin 5 inci maddesindeki değişiklikle, kamu kurum ve kuruluşlarının promosyon ödemelerini ne miktarda ve ne kadar sürede yapacaklarına ilişkin sınırlayıcı hüküm ortadan kaldırılmıştır. Böylece ilgili kurumların kendi öznel şartlarını değerlendirerek bu ödemeyi yapmaları hususunda geniş bir takdir sahası oluşturulmuştur. Söz konusu Genelgenin 4 üncü maddesinde yapılan değişiklikle ise, bankadan alınacak promosyon miktarının tamamının personele dağıtılacağı esası benimsenmiş ve bu suretle promosyon bedelinin üçte birine kadarki kısmının ilgili kurum personelinin ihtiyaçları doğrultusunda kullanılabileceğine ilişkin yaklaşım terkedilmiştir. Bu hususlar, promosyon bedelinin, kamu personelinin aylık veya ücretinin tamamlayıcı parçası olduğu gerçeğinin kabulüne işaret etmektedir.
16. Dosyadaki bilgi ve belgelerden Zonguldak İl Nüfus ve Vatandaşlık Müdürlüğü ile Türkiye Garanti Bankası AŞ. Zonguldak Şubesi arasında 01/12/2020 tarihinde yapılan 5 yıllık Maaş Ödemeleri Protokolü imzalandığı ve bu protokol uyarınca, ilgili tarihte fiili olarak görev yapan personele peşin olarak 4.600,00 TL nakit promosyon ödemesi yapıldığı, başvuranında protokol yürürlüğe girdikten sonra 22/02/2021 tarihinden itibaren Merkez İlçe Nüfus Müdürlüğünde çalışmaya başladığı ve ilk maaşını 15/03/2021 tarihinde almaya başladığı, İdareye 26/02/2021 tarihinde banka promosyonu için başvuruda bulunduğu, idarenin de başvuranın bu talebini 03/03/2021 tarihinde Zonguldak Garanti Bankası Şubesi’ne aktardığı, söz konusu yazıda banka promosyonun ödenmesinin talep edildiği, ilgili Banka Şubesi’nin de İdareye göndermiş olduğu cevabi yazıda; “Kurumunuzla Bankamız arasında düzenlenen Maaş Ödeme Sözleşmesinin 3.1 maddesi uyarınca promosyon ödemesi yapılmamıştır” şeklinde olumsuz cevap verildiği, idarenin de diğer personellerden farklı olarak şikayetçiye promosyon ödemesi yapamadığı tespit edilmiştir.
17. Başvuran açısından konu değerlendirildiğinde, yeni bir kurumda göreve başlayan, yeni bir maaş ödeme protokolüne tabi olarak maaş alacak olan personel için, bu protokol kapsamında yapılacak işlemlerde idarenin eşit davranma yükümlülüğüne uyması Anayasamızda öngörülen kanun önünde eşitlik ilkesinin gereğidir. Dolayısıyla şikayetçiye Kuruma başladığı tarihten itibaren banka promosyonu ödenmesi gerekirken söz konusu ödemenin yapılmamasıyla şikayetçinin mülkiyet hakkının ihlal edildiği değerlendirilmektedir.
18. Öte yandan İdareyle Banka Şubesi arasında yapılan Maaş Ödeme Sözleşmesinin 3 üncü maddesinde; “İdarenin Personel Maaş Ödemelerini protokol süresi boyunca banka aracılığıyla yapması karşılığında banka, idarenin talimatı doğrultusunda kişi başı 4.600 TL ödeme yapmayı taahhüt eder. İdarenin personel sayısındaki artış, promosyon tutarının arttırılması hususunda bir talep hakkı doğurmayacaktır” İdarenin bünyesindeki personel sayısının artması halinde, yeni katılan personelin maaş ödemeleri hizmeti de bu iş bu protokol hükümleri kapsamında olacaktır” hükmünün yer aldığı, başvuranında bu sözleşmeden sonra kurumda göreve başladığı ve anılan banka şubesinden maaş aldığı açıktır. Kurumla Banka şubesi arasında imzalan sözleşme metninde de zikredildiği üzere; başvuranın bu sözleşmeye dahil edilerek kıstelyevm usulü banka promosyonu alması gerekirken İdarece sözleşme hükümlerinin uygulanmasının ve takibinin yapılmadığı dolayısıyla başvuranın banka promosyonu ödenmeyerek mağdur edildiği anlaşılmaktadır.
19. Benzer bir konuda Kurumumuza yapılan 2019/9680 no.lu şikâyet başvurusuyla ilgili olarak Kurumumuzca yapılan inceleme ve araştırma sonucunda; yukarıdaki paragraflarda değinilen gerekçeler de göz önünde bulundurularak, bahsi geçen İdareye 06/11/2019 tarihli “Tavsiye Kararı” verilmiştir. Söz konusu kararda da; “... şikayetçinin önceki çalıştığı kurumda 10/04/2018-10/04/2021 tarihleri aralığı için banka promosyonu almış olsa da, 26/11/2018 tarihinden itibaren 3 yıldan fazla sürede Garanti Bankası A.Ş. aracılığıyla maaşını alacağı, dolayısıyla şikayetçiye promosyon ödemesi yapılmaması durumunun hakkaniyete aykırı olduğu, ayrıca bu durumun personel arasında eşitsizlik doğuracağı için eşitlik ilkesine de aykırı olduğu ve çalışma barışını olumsuz yönde etkileyeceği, idarenin başvuranın durumuna uygun çözüm üretmesi gerektiği ...” hususları belirtilmiş olup, banka promosyonunun eksik ödenen kısmının başvurana iadesi hususunda ilgili İdareye Tavsiye’de bulunulmuştur.
20. Aynı şekilde Sağlık Bakanlığı bünyesinde çalışan şikayetçinin 2020/86669 no.lu şikayet başvurusuna; yukarıdaki paragraflarda değinilen gerekçeler de göz önünde bulundurularak, bahsi geçen .İl Sağlık Müdürlüğü’ne 12/10/2020 tarihinde Tavsiye Kararı verilmiştir. Söz konusu kararda da; “...şikayetçinin, maaş ödeme sözleşmesi imzalandığı tarihte ... İl Sağlık Müdürlüğü nezdinde görevli olmasına rağmen, adı geçen İdare tarafından, şikayetçiye eksik promosyon ödemesi yapılması (şikayetçinin daha önceki kurumunun promosyon sözleşmesinin dönemi ile mevcut kurumunun promosyon sözleşmesi dönemindeki çakışan sürelere ilişkin promosyon bedelinin ilgiliye ödenmemesi) işleminde hukuka, hakkaniyete ve eşitlik ilkesine uygunluk bulunmadığı tespitleri yapılarak banka promosyonunun eksik ödenen kısmının başvurana ödenmesi hususunda ilgili İdareye Tavsiye’de bulunulmuştur.
21. Şikâyetçinin iddiaları, idarenin açıklamaları, ilgili mevzuat hükümleri ile tüm dosya kapsamındaki bilgi ve belgeler birlikte değerlendirildiğinde; İdare tarafından maaş ödeme sözleşmesinden sonra göreve başlayan ve ilgili banka şubesinden maaş alan başvurana banka promosyonu ödenmemesi işleminde hukuka, hakkaniyete ve eşitlik ilkesine uygunluk tespit edilememiştir.
B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden
22. İyi yönetim ilkelerine, 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin "İyi yönetim ilkeleri" başlıklı 6 ncı maddesinde yer verilmiş olup; söz konusu ilkeler yönünden yapılan değerlendirmeler neticesinde; İdarenin “karara karşı başvuru yolları gösterilmesi'' ilkesi ile “kararların gerekçeli olması” ilkelerine uymadığı anlaşılmış olup, idareden bundan böyle bu ilkelere de uygun hareket etmesi önerilmektedir.
VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN YASAL MEVZUAT
23. 6328 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, bu Kararın idareye tebliğ tarihinden itibaren 30 gün içinde idare tarafından herhangi bir eylem ya da işlem tesis edilmezse (varsa) dava açma süresinden kalan süre işlemeye devam edecek olup ilgili İdarenin işlemine karşı Zonguldak İdare Mahkemelerinde yargı yolu açıktır.
VII. KARAR
Yukarıda açıklanan gerekçe ve dosya kapsamına göre, BAŞVURUNUN KABULÜNE;
Başvuranın mahrum kaldığı promosyon tutarının hesaplanarak tam ve eksiksiz bir şekilde ödenmesi yönünde yeni bir işlem tesisi için ZONGULDAK İL NÜFUS ve VATANDAŞLIK MÜDÜRLÜ ĞÜ’NE TAVSİYEDE BULUNULMASINA,
6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun 20 nci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca, Zonguldak İl Nüfus ve Vatandaşlık Müdürlüğü tarafından bu karar üzerine tesis edilecek işlemin otuz gün içinde Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna,
Kararın, BAŞVURANA ve ZONGULDAK İL NÜFUS ve VATANDAŞLIK MÜDÜRLÜĞÜ’NE tebliğine,
Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisi’nce karar verildi. (¤¤)
Full & Egal Universal Law Academy