ΠΡΟΤΆΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΈΑ

GERARD HOGAN

της 13ης Ιουνίου 2019 ( 1 )

Υπόθεση C‑363/18

Organisation juive européenne,

Vignoble Psagot Ltd

κατά

Ministre de l’Économie et des Finances

[αίτηση του Conseil d’État (Συμβουλίου της Επικρατείας, Γαλλία)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]

«Προδικαστική παραπομπή – Προσέγγιση των νομοθεσιών – Επισήμανση και παρουσίαση των τροφίμων – Κανονισμός (ΕΕ) 1169/2011 – Υποχρεωτική αναγραφή της καταγωγής των προϊόντων – Παράλειψη που ενδέχεται να παραπλανήσει τους καταναλωτές – Προϊόντα από εδάφη που το Ισραήλ κατέχει από το 1967»

I. Εισαγωγή

1.

Η υπό εξέταση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως έχει ως αντικείμενο την ερμηνεία του κανονισμού (ΕΕ) 1169/2011 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 25ης Οκτωβρίου 2011, σχετικά με την παροχή πληροφοριών για τα τρόφιμα στους καταναλωτές ( 2 ).

2.

Η εν λόγω αίτηση υποβλήθηκε στο πλαίσιο διαφοράς μεταξύ, αφενός, μιας ένωσης που είναι γνωστή ως Organisation juive européenne και μιας αμπελουργικής εταιρίας με την επωνυμία Psagot Ltd (στο εξής: Psagot) και, αφετέρου, του Ministre de l’économie et des Finances français (Γάλλου Υπουργού Οικονομίας και Οικονομικών) με αντικείμενο μια ανακοίνωση με την οποία ο τελευταίος επέβαλε να αναγράφονται, επί των τροφίμων που κατάγονται από τα εδάφη που το Ισραήλ κατέχει από τον Ιούνιο του 1967 και, όπου συντρέχει τέτοια περίπτωση, από οικισμούς εποίκων εντός των εδαφών αυτών, το επίμαχο έδαφος και, επιπρόσθετα, η ένδειξη «ισραηλινός οικισμός».

3.

Με την αίτηση αυτή παρέχεται στο Δικαστήριο η ευκαιρία να διευκρινίσει την έκταση της υποχρέωσης να αναγράφεται επί των τροφίμων η χώρα καταγωγής ή ο τόπος προέλευσης στις περιπτώσεις που η μη αναγραφή των πληροφοριών αυτών θα μπορούσε να παραπλανήσει τον καταναλωτή.

II. Συνοπτική έκθεση του ιστορικού πλαισίου

4.

Μετά από σύντομη στρατιωτική εκστρατεία που πραγματοποιήθηκε τον Ιούνιο του 1967, το Ισραήλ κατέλαβε ορισμένα εδάφη τα οποία προηγουμένως ανήκαν σε τρία άλλα κράτη ή ελέγχονταν από αυτά, ήτοι την Αίγυπτο, τη Συρία και την Ιορδανία. Στην περίπτωση της Αιγύπτου, τα επίμαχα εδάφη ήταν η Χερσόνησος του Σινά και η Λωρίδα της Γάζας (η Αίγυπτος είχε τη διοίκηση της Λωρίδας της Γάζας από το 1948 έως το 1967, μολονότι αυτή καθ’ εαυτή δεν ανήκε στην Αίγυπτο). Τα Υψώματα του Γκολάν ανήκαν στη Συρία, ενώ η Δυτική Όχθη και η Ανατολική Ιερουσαλήμ τελούσαν υπό τη διοίκηση της Ιορδανίας μεταξύ του 1948 και του 1967.

5.

Στην περίπτωση του Σινά, το έδαφος αυτό επεστράφη στην Αίγυπτο στο πλαίσιο της συνθήκης ειρήνης του 1979 μεταξύ του Ισραήλ και της Αιγύπτου. Το Ισραήλ εκκένωσε τη Λωρίδα της Γάζας το 2005, μολονότι ελέγχει τη μέσω ξηράς, αέρος και θαλάσσης πρόσβαση στην περιοχή αυτή. Η Λωρίδα της Γάζας βρίσκεται τώρα υπό τον de facto έλεγχο της οργάνωσης που είναι γνωστή ως Χαμάς.

6.

Με την εξαίρεση ενός μικρού τμήματος εδάφους που επεστράφη στη Συρία το 1974 και μιας μικροσκοπικής αποστρατικοποιημένης ζώνης, τα Υψώματα του Γκολάν παραμένουν υπό ισραηλινή κατοχή. Το Ισραήλ προσάρτησε τα Υψώματα του Γκολάν τον Δεκέμβριο του 1981.

7.

Η Ανατολική Ιερουσαλήμ παραμένει επίσης υπό ισραηλινή κατοχή. Όσον αφορά τη Δυτική Όχθη, η κατάσταση είναι πιο περίπλοκη. Μέρος της τελεί υπό τη διοίκηση της Παλαιστινιακής Εθνικής Αρχής, αλλά μεγάλες ζώνες στο έδαφος αυτό διεκδικούνται παρά ταύτα από το Ισραήλ. Το Ισραήλ έχει επίσης δημιουργήσει εκτεταμένους οικισμούς για τους πολίτες του στην Ανατολική Ιερουσαλήμ, στη Δυτική Όχθη και στα Υψώματα του Γκολάν. Προηγουμένως, είχε δημιουργήσει τέτοιους οικισμούς στο Σινά, οι οποίοι όμως κατεδαφίστηκαν όταν το έδαφος αυτό επανήλθε υπό αιγυπτιακό έλεγχο. Υπήρχαν επίσης ορισμένοι οικισμοί στη Λωρίδα της Γάζας, αλλά και αυτοί κατεδαφίστηκαν όταν το Ισραήλ εκκένωσε το έδαφος αυτό το 2005.

8.

Τα προεκτεθέντα αποτελούν, σε πολύ γενικές γραμμές, το ιστορικό πλαίσιο της υπό εξέταση αίτησης προδικαστικής αποφάσεως. Η εν λόγω αίτηση αφορά τη συμβατότητα με το δίκαιο της Ένωσης ορισμένων απαιτήσεων επισήμανσης, τις οποίες θα περιγράψω λεπτομερώς στις παρούσες προτάσεις, σχετικά με τα προϊόντα που κατάγονται από αυτά τα κατεχόμενα εδάφη. Προκειμένου να δώσει λυσιτελή απάντηση εν προκειμένω, το Δικαστήριο θα πρέπει, τουλάχιστον σε ορισμένο βαθμό, να αξιολογήσει τη νομιμότητα της τωρινής κατοχής, από το Ισραήλ, των εδαφών που χάριν ευκολίας θα αποκαλώ, στη συνέχεια των παρουσών προτάσεων, κατεχόμενα εδάφη. Πάντως, είναι σημαντικό να λεχθεί εκ προοιμίου ότι το Δικαστήριο κατ’ ανάγκην θα εξετάσει το επίμαχο ζήτημα ως αμιγώς νομικό ζήτημα, έχοντας συναφώς ως σημείο αφετηρίας το διεθνές δίκαιο και λαμβάνοντας υπόψη τις σχετικές αποφάσεις του Συμβουλίου Ασφαλείας των Ηνωμένων Εθνών και της Γενικής Συνέλευσης των Ηνωμένων Εθνών, μια σημαντική γνώμη που το Διεθνές Δικαστήριο διατύπωσε το 2004 και άλλες πηγές του διεθνούς δικαίου. Πρέπει όμως να τονισθεί ότι τόσο οι παρούσες προτάσεις όσο και η τελική απόφαση του Δικαστηρίου επ’ ουδενί θα πρέπει να θεωρηθεί ότι εκφράζουν μια πολιτική ή ηθική άποψη σχετικά με οποιοδήποτε από τα ζητήματα που εγείρονται με την υπό εξέταση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως.

III. Το νομικό πλαίσιο

Α. Το δίκαιο της Ένωσης

1. Ο κανονισμός 1169/2011

9.

Οι αιτιολογικές σκέψεις 3, 29 και 33 του κανονισμού 1169/2011 έχουν ως εξής:

«(3)

Προκειμένου να επιτευχθεί υψηλό επίπεδο προστασίας της υγείας των καταναλωτών και να εξασφαλισθεί το δικαίωμά τους για πληροφόρηση, θα πρέπει να διασφαλισθεί ότι οι καταναλωτές είναι κατάλληλα ενημερωμένοι όσον αφορά τα τρόφιμα που καταναλώνουν. Οι επιλογές των καταναλωτών είναι δυνατόν να επηρεασθούν, μεταξύ άλλων, από υγειονομικούς, οικονομικούς, περιβαλλοντικούς, κοινωνικούς και δεοντολογικούς προβληματισμούς.

[…]

(29)

Η αναγραφή της χώρας καταγωγής ή του τόπου προέλευσης ενός τροφίμου θα πρέπει να προβλέπεται σε κάθε περίπτωση που η απουσία της είναι πιθανόν να παραπλανήσει τους καταναλωτές όσον αφορά την πραγματική χώρα καταγωγής ή τον πραγματικό τόπο προέλευσης του συγκεκριμένου προϊόντος. Σε κάθε περίπτωση, η αναγραφή της χώρας καταγωγής ή του τόπου προέλευσης θα πρέπει να γίνεται με τρόπο ώστε να μην παραπλανάται ο καταναλωτής και βάσει σαφώς καθορισμένων κριτηρίων, τα οποία θα διασφαλίζουν ίσους όρους για τη βιομηχανία και θα βελτιώνουν την κατανόηση από τους καταναλωτές των πληροφοριών που σχετίζονται με τη χώρα καταγωγής ή τον τόπο προέλευσης ενός τροφίμου. Τα εν λόγω κριτήρια δεν θα πρέπει να εφαρμόζονται στις αναγραφές που σχετίζονται με το όνομα ή τη διεύθυνση του υπευθύνου επιχείρησης τροφίμων.

[…]

(33)

Οι ενωσιακοί μη προτιμησιακοί κανόνες καταγωγής θεσπίζονται στον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 2913/92 του Συμβουλίου, της 12ης Οκτωβρίου 1992, περί θεσπίσεως κοινοτικού τελωνειακού κώδικα [ΕΕ 1992, L 302, σ. 1], και στις διατάξεις εφαρμογής του στον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 2454/93 της Επιτροπής, της 2ας Ιουλίου 1993, για τον καθορισμό ορισμένων διατάξεων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 2913/92 του Συμβουλίου περί θεσπίσεως του κοινοτικού τελωνειακού κώδικα [ΕΕ 1993, L 253, σ. 1]. Ο καθορισμός της χώρας καταγωγής των τροφίμων θα βασίζεται σε αυτούς τους κανόνες, τους οποίους γνωρίζουν καλά οι υπεύθυνοι επιχειρήσεων τροφίμων και οι διοικήσεις και οι οποίοι θα πρέπει να διευκολύνουν εν προκειμένω την εφαρμογή τους.»

10.

Το άρθρο 1, παράγραφος 1, του κανονισμού 1169/2011, το οποίο επιγράφεται «Αντικείμενο και πεδίο εφαρμογής», ορίζει τα εξής:

«Ο παρών κανονισμός αποτελεί τη βάση για την εξασφάλιση υψηλού επιπέδου προστασίας των καταναλωτών όσον αφορά τις πληροφορίες για τα τρόφιμα, λαμβανομένων υπόψη των διαφορών αντίληψης των καταναλωτών και των αναγκών τους για πληροφόρηση και με παράλληλη διασφάλιση της εύρυθμης λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς.»

11.

Το άρθρο 2 του κανονισμού 1169/2011 επιγράφεται «Ορισμοί». Κατά το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο ζʹ, ως «τόπος προέλευσης» νοείται «οποιοσδήποτε τόπος από τον οποίο αναγράφεται ότι προέρχεται ένα τρόφιμο και ο οποίος δεν είναι η “χώρα καταγωγής” όπως ορίζεται σύμφωνα με τα άρθρα 23 έως 26 του [κοινοτικού τελωνειακού κώδικα]· το όνομα, η εμπορική επωνυμία ή η διεύθυνση του υπευθύνου της επιχείρησης τροφίμων στην επισήμανση δεν συνιστά ένδειξη της χώρας καταγωγής ή του τόπου προέλευσης του εν λόγω τροφίμου κατά την έννοια του παρόντος κανονισμού». Το άρθρο 2, παράγραφος 3, επισημαίνει επίσης ότι, «[γ]ια τους σκοπούς του παρόντος κανονισμού, η χώρα καταγωγής ενός τροφίμου αναφέρεται στην καταγωγή ενός τροφίμου, όπως καθορίζεται σύμφωνα με τα άρθρα 23 έως 26 του [κοινοτικού τελωνειακού κώδικα]».

12.

Το άρθρο 3 του κανονισμού 1169/2011, το οποίο επιγράφεται «Γενικοί στόχοι», προβλέπει τα εξής:

«Με την παροχή πληροφοριών για τα τρόφιμα επιδιώκεται υψηλό επίπεδο προστασίας της υγείας και των συμφερόντων των καταναλωτών, αυτή αποτελεί δε τη βάση για να επιλέγουν οι τελικοί καταναλωτές ενήμεροι και να κάνουν ασφαλή χρήση των τροφίμων, με ιδιαίτερη έμφαση στους υγειονομικούς, οικονομικούς, περιβαλλοντικούς, κοινωνικούς και δεοντολογικούς παράγοντες.

[…]»

13.

Το άρθρο 7 του κανονισμού 1169/2011 επιγράφεται «Θεμιτές πρακτικές σχετικά με τις πληροφορίες». Η παράγραφος 1 του άρθρου αυτού προβλέπει τα εξής:

«Οι πληροφορίες για τα τρόφιμα δεν πρέπει να είναι παραπλανητικές, ιδίως:

α)

ως προς τα χαρακτηριστικά του τροφίμου και ιδίως τη φύση, την ταυτότητα, τις ιδιότητες, τη σύνθεση, την ποσότητα, τη διατηρησιμότητα, τη χώρα καταγωγής ή τον τόπο προέλευσης, τη μέθοδο παρασκευής ή παραγωγής του·

[…]».

14.

Το άρθρο 9, παράγραφος 1, στοιχείο θʹ, του κανονισμού 1169/2011 ορίζει ότι είναι υποχρεωτική η αναγραφή της χώρας καταγωγής ή του τόπου προέλευσης, όταν αυτό προβλέπεται στο άρθρο 26 του εν λόγω κανονισμού. Κατά την παράγραφο 2 του τελευταίου αυτού άρθρου, η χώρα καταγωγής ή ο τόπος προέλευσης αναγράφονται υποχρεωτικά «όταν η μη αναγραφή τους ενδέχεται να παραπλανήσει τον καταναλωτή ως προς την πραγματική χώρα καταγωγής ή τον πραγματικό τόπο προέλευσης του τροφίμου, ιδίως αν οι πληροφορίες που συνοδεύουν το τρόφιμο ή η ετικέτα στο σύνολό της υπονοούν ότι το τρόφιμο έχει διαφορετική χώρα καταγωγής ή τόπο προέλευσης».

15.

Το άρθρο 38 του κανονισμού 1169/2011, το οποίο επιγράφεται «Εθνικά μέτρα», ορίζει τα εξής:

«1. Όσον αφορά τα θέματα που εναρμονίζονται ειδικά από τον παρόντα κανονισμό, τα κράτη μέλη δεν μπορούν να θεσπίζουν ούτε να διατηρούν εθνικά μέτρα, εκτός αν εξουσιοδοτούνται προς τούτο από το δίκαιο της Ένωσης. Τα εν λόγω εθνικά μέτρα δεν παρεμποδίζουν την ελεύθερη κυκλοφορία αγαθών ούτε εισάγουν διακρίσεις όσον αφορά τρόφιμα από άλλα κράτη μέλη.

2. Με την επιφύλαξη του άρθρου 39, τα κράτη μέλη μπορούν να θεσπίζουν εθνικά μέτρα για θέματα που δεν εναρμονίζονται ειδικά από τον παρόντα κανονισμό, υπό τον όρο ότι δεν απαγορεύουν, παρακωλύουν ή περιορίζουν την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων τα οποία συμμορφώνονται με τον παρόντα κανονισμό.»

16.

Το άρθρο 39 του κανονισμού 1169/2011, το οποίο επιγράφεται «Εθνικά μέτρα για τις πρόσθετες υποχρεωτικές ενδείξεις», προβλέπει τα εξής:

«1. Εκτός από τις υποχρεωτικές ενδείξεις που αναφέρονται στο άρθρο 9, παράγραφος 1, και στο άρθρο 10, τα κράτη μέλη μπορούν, σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 45, να θεσπίζουν μέτρα που να απαιτούν πρόσθετες υποχρεωτικές ενδείξεις για συγκεκριμένους τύπους ή κατηγορίες τροφίμων, για τουλάχιστον έναν από τους εξής λόγους:

α)

την προστασία της δημόσιας υγείας·

β)

την προστασία των καταναλωτών·

γ)

την πρόληψη της απάτης·

δ)

την προστασία των δικαιωμάτων βιομηχανικής και εμπορικής ιδιοκτησίας, των αναγραφών προέλευσης και των ελεγχόμενων ονομασιών προέλευσης και την πρόληψη του αθέμιτου ανταγωνισμού.

2. Κατ’ εφαρμογήν της παραγράφου 1, τα κράτη μέλη μπορούν να θεσπίζουν μέτρα σχετικά με την υποχρεωτική αναγραφή της χώρας καταγωγής ή του τόπου προέλευσης τροφίμων, μόνο όταν υπάρχει αποδεδειγμένη διασύνδεση μεταξύ ορισμένων ιδιοτήτων του τροφίμου και της καταγωγής ή της προέλευσής του. Όταν κοινοποιούν στην Επιτροπή τα εν λόγω μέτρα, τα κράτη μέλη παρέχουν στοιχεία που να αποδεικνύουν ότι η πλειονότητα των καταναλωτών προσδίδει ιδιαίτερη αξία στην παροχή αυτής της πληροφορίας.»

2. Ο τελωνειακός κώδικας

17.

Κατά τον χρόνο έκδοσης του κανονισμού 1169/2011, το άρθρο 23, παράγραφος 1, του κοινοτικού τελωνειακού κώδικα προέβλεπε ότι «[κ]ατάγονται από συγκεκριμένη χώρα τα εμπορεύματα που παράγονται εξ ολοκλήρου στην εν λόγω χώρα». Το άρθρο 24 του κοινοτικού τελωνειακού κώδικα διευκρίνιζε ότι «εμπόρευμα στην παραγωγή του οποίου μεσολάβησαν δύο ή περισσότερες χώρες, κατάγεται από τη χώρα στην οποία πραγματοποιήθηκε η τελευταία μεταποίηση ή ουσιαστική επεξεργασία, οικονομικά δικαιολογημένη, σε επιχείρηση εξοπλισμένη για τον σκοπό αυτό και η οποία κατέληξε στην κατασκευή ενός νέου προϊόντος ή ενός προϊόντος που αντιπροσωπεύει σημαντικό στάδιο παραγωγής».

18.

Ο κοινοτικός τελωνειακός κώδικας καταργήθηκε με τον κανονισμό (ΕΕ) 952/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 9ης Οκτωβρίου 2013, για τη θέσπιση του ενωσιακού τελωνειακού κώδικα ( 3 ) (στο εξής: ενωσιακός τελωνειακός κώδικας). Κατά το άρθρο 286, παράγραφος 3, του ενωσιακού τελωνειακού κώδικα, οι παραπομπές στον κοινοτικό τελωνειακό κώδικα λογίζονται ως παραπομπές στις αντίστοιχες διατάξεις του ενωσιακού τελωνειακού κώδικα.

19.

Το άρθρο 60 του ενωσιακού τελωνειακού κώδικα –το οποίο τέθηκε σε ισχύ την 1η Μαΐου 2016 ( 4 )– αντιστοιχεί κατ’ ουσίαν στις διατάξεις που προηγουμένως περιλαμβάνονταν στο άρθρο 23, παράγραφος 1, και στο άρθρο 24 του κοινοτικού τελωνειακού κώδικα. Κατά την παράγραφο 1 της νέας αυτής διάταξης, «[τ]α εμπορεύματα που έχουν παραχθεί εξ ολοκλήρου σε μία μόνο χώρα ή έδαφος θεωρούνται ως καταγόμενα από την εν λόγω χώρα ή έδαφος». Η παράγραφος 2 ορίζει ότι «[τ]α εμπορεύματα στην παραγωγή των οποίων συμμετέχουν μία ή περισσότερες χώρες ή εδάφη θεωρούνται ως καταγόμενα από τη χώρα ή το έδαφος στην οποία πραγματοποιήθηκε η τελευταία, ουσιαστική, οικονομικά δικαιολογημένη μεταποίηση ή επεξεργασία, σε επιχείρηση εξοπλισμένη για τον σκοπό αυτό, η οποία κατέληξε στην παρασκευή ενός νέου προϊόντος ή αντιπροσωπεύει σημαντικό στάδιο της παρασκευής».

3. Η ερμηνευτική ανακοίνωση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για την ένδειξη της καταγωγής των εμπορευμάτων που προέρχονται από τα εδάφη τα οποία το Ισραήλ κατέχει από τον Ιούνιο του 1967

20.

Στις 12 Νοεμβρίου 2015 η Ευρωπαϊκή Επιτροπή δημοσίευσε, στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ανακοίνωση με τίτλο «Ερμηνευτική ανακοίνωση της 12ης Νοεμβρίου 2015 για την ένδειξη της καταγωγής εμπορευμάτων που προέρχονται από τα εδάφη τα οποία κατέχει το Ισραήλ από τον Ιούνιο του 1967» ( 5 ) (στο εξής: ερμηνευτική ανακοίνωση).

21.

Η Επιτροπή αιτιολογεί την προσέγγισή της επικαλούμενη το γεγονός ότι υπάρχουν «αιτήματα από καταναλωτές, οικονομικούς παράγοντες και εθνικές αρχές για αποσαφήνιση της κατάστασης όσον αφορά την ισχύουσα ενωσιακή νομοθεσία σχετικά με την ένδειξη της καταγωγής των προϊόντων που κατάγονται από τα κατεχόμενα από το Ισραήλ εδάφη» ( 6 ). Σκοπός της είναι «επίσης να εξασφαλιστεί ο σεβασμός των θέσεων και των δεσμεύσεων της Ένωσης, σύμφωνα με το διεθνές δίκαιο, σχετικά με τη μη αναγνώριση από την Ένωση της κυριαρχίας του Ισραήλ επί των εδαφών που κατέχει το Ισραήλ από τον Ιούνιο του 1967» ( 7 ).

22.

Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο η Επιτροπή, στο τέλος της ερμηνευτικής ανακοίνωσής της, εκθέτει τα εξής:

«(7) Δεδομένου ότι τα Υψώματα του Γκολάν και η Δυτική Όχθη (περιλαμβανομένης της Ανατολικής Ιερουσαλήμ) δεν ανήκουν στην επικράτεια του Ισραήλ σύμφωνα με το διεθνές δίκαιο, η ένδειξη “προϊόν του Ισραήλ” θεωρείται ανακριβής και παραπλανητική κατά την έννοια της σχετικής νομοθεσίας.

(8) Αν η ένδειξη της καταγωγής είναι υποχρεωτική, θα πρέπει να χρησιμοποιηθεί άλλη ένδειξη, που να λαμβάνει υπόψη τον τρόπο με τον οποίο είναι κοινώς γνωστά αυτά τα εδάφη.

(9) Για τα προϊόντα από την Παλαιστίνη που δεν κατάγονται από οικισμούς, μια ένδειξη που δεν είναι παραπλανητική ως προς τη γεωγραφική καταγωγή και συγχρόνως αντιστοιχεί στη διεθνή πρακτική θα μπορούσε να είναι “προϊόν από τη Δυτική Όχθη (παλαιστινιακό προϊόν)”, “προϊόν από τη Γάζα” ή “προϊόν από την Παλαιστίνη”.

(10) Για τα προϊόντα από τη Δυτική Όχθη ή τα Υψώματα του Γκολάν που κατάγονται από οικισμούς, μια ένδειξη που θα περιοριζόταν στην αναφορά “προϊόν από τα Υψώματα του Γκολάν” ή “προϊόν από τη Δυτική Όχθη” δεν θα ήταν αποδεκτή. Ακόμη και αν οι ενδείξεις αυτές θα προσδιόριζαν την ευρύτερη περιοχή ή το ευρύτερο έδαφος καταγωγής του προϊόντος, η παράλειψη της πρόσθετης γεωγραφικής πληροφορίας ότι το προϊόν προέρχεται από ισραηλινούς οικισμούς θα παραπλανούσε τον καταναλωτή ως προς την πραγματική καταγωγή του προϊόντος. Στις περιπτώσεις αυτές, θα πρέπει να προστίθεται, π.χ. σε εισαγωγικά, η φράση “ισραηλινός οικισμός” ή κάποια ισοδύναμη φράση. Συνεπώς, θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν φράσεις όπως “προϊόν από τα Υψώματα του Γκολάν (ισραηλινός οικισμός)” ή “προϊόν από τη Δυτική Όχθη (ισραηλινός οικισμός)”.»

Β. Το γαλλικό δίκαιο

23.

Στις 24 Νοεμβρίου 2016 ο Υπουργός Οικονομίας και Οικονομικών, στηριζόμενος στον κανονισμό 1169/2011, δημοσίευσε στην Επίσημη Εφημερίδα της Γαλλικής Δημοκρατίας ανακοίνωση προς τους επιχειρηματίες σχετικά με την αναγραφή της καταγωγής των εμπορευμάτων από τα εδάφη που το Ισραήλ κατέχει από το 1967 («Avis aux opérateurs économiques relatifs à l’indication de l’origine des marchandises issues des territoires occupés par Israël depuis 1967») ( 8 ) (στο εξής: επίμαχη ανακοίνωση).

24.

Η επίμαχη ανακοίνωση έχει ως εξής:

«Ο κανονισμός [1169/2011] προβλέπει ότι τα στοιχεία της επισήμανσης πρέπει να είναι αξιόπιστα. Δεν πρέπει να δημιουργούν κίνδυνο παραπλάνησης του καταναλωτή, ιδίως ως προς την καταγωγή των προϊόντων. Επομένως, τα τρόφιμα που προέρχονται από τα εδάφη που κατέχει το Ισραήλ πρέπει να φέρουν επισήμανση που μαρτυρεί την καταγωγή αυτή.

Κατά συνέπεια, η [direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes du ministère de l’Économie et des Finances français] [Γενική Διεύθυνση ανταγωνισμού, καταναλωτών και καταπολέμησης της απάτης, του γαλλικού Υπουργείου Οικονομίας και Οικονομικών] εφιστά την προσοχή των επιχειρηματιών στην ανακοίνωση [της Επιτροπής].

Η ανακοίνωση αυτή διευκρινίζει, ειδικότερα, ότι, βάσει του διεθνούς δικαίου, τα Υψώματα του Γκολάν και η Δυτική Όχθη, συμπεριλαμβανομένης της Ανατολικής Ιερουσαλήμ, δεν αποτελούν τμήμα του Ισραήλ. Κατά συνέπεια, προκειμένου να μην παραπλανάται ο καταναλωτής, η επισήμανση των τροφίμων πρέπει να αναφέρει με ακρίβεια τη συγκεκριμένη καταγωγή των προϊόντων, ανεξάρτητα από το αν αυτή αναγράφεται υποχρεωτικά βάσει των κοινοτικών κανόνων ή με πρωτοβουλία του ίδιου του επιχειρηματία.

Για τα προϊόντα από τη Δυτική Όχθη ή τα Υψώματα του Γκολάν που κατάγονται από οικισμούς εποίκων, μια ένδειξη που θα περιοριζόταν στην αναφορά “προϊόν από τα Υψώματα του Γκολάν” ή “προϊόν από τη Δυτική Όχθη” δεν θα ήταν αποδεκτή. Ακόμη και αν οι ενδείξεις αυτές θα προσδιόριζαν την ευρύτερη περιοχή ή το ευρύτερο έδαφος καταγωγής του προϊόντος, η παράλειψη της πρόσθετης γεωγραφικής πληροφορίας ότι το προϊόν προέρχεται από ισραηλινούς οικισμούς θα παραπλανούσε τον καταναλωτή ως προς την πραγματική καταγωγή του προϊόντος. Στις περιπτώσεις αυτές, θα πρέπει να προστίθεται, εντός παρενθέσεως, η φράση “ισραηλινός οικισμός” ή κάποια ισοδύναμη φράση. Συνεπώς, θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν φράσεις όπως “προϊόν από τα Υψώματα του Γκολάν (ισραηλινός οικισμός)” ή “προϊόν από τη Δυτική Όχθη (ισραηλινός οικισμός)”.»

IV. Το ιστορικό της διαφοράς της κύριας δίκης

25.

Με την επίμαχη ανακοίνωση, ο Γάλλος Υπουργός Οικονομίας και Οικονομικών, στηριζόμενος στον κανονισμό 1169/2011, προσδιόρισε τις ενδείξεις που μπορούν ή δεν μπορούν να χρησιμοποιούνται στα προϊόντα από τα εδάφη που το Ισραήλ κατέχει από τον Ιούνιο του 1967.

26.

Με δύο αιτήσεις ακυρώσεως, η Organisation juive européenne και η Psagot (εταιρία που ειδικεύεται στην εκμετάλλευση αμπελώνων που βρίσκονται ειδικά στα κατεχόμενα από το Ισραήλ εδάφη) ζητούν την ακύρωση της επίμαχης ανακοίνωσης λόγω υπέρβασης εξουσίας.

27.

Κατά το αιτούν δικαστήριο, η εκτίμηση της συμβατότητας της επίμαχης ανακοίνωσης με τον κανονισμό 1169/2011 εξαρτάται από το αν το δίκαιο της Ένωσης απαιτεί να αναγράφονται, επί των προϊόντων που κατάγονται από έδαφος που το Ισραήλ κατέχει από το 1967, η ένδειξη ότι κατάγονται από το έδαφος αυτό, καθώς και η ένδειξη ότι προέρχονται από ισραηλινό οικισμό, εφόσον συντρέχει τέτοια περίπτωση, ή, σε περίπτωση αρνητικής απάντησης, από το αν οι διατάξεις του κανονισμού 1169/2011 επιτρέπουν στα κράτη μέλη να απαιτούν να φέρουν τα προϊόντα αυτά μια τέτοια επισήμανση.

V. Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου

28.

Υπό τις συνθήκες αυτές, με απόφαση της 30ής Μαΐου 2018, η οποία περιήλθε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 4 Ιουνίου 2018, το Conseil d’État (Συμβούλιο της Επικρατείας, Γαλλία) αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να θέσει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:

«Επιβάλλει το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ιδίως ο κανονισμός 1169/2011 […], εφόσον είναι υποχρεωτική η αναγραφή της ενδείξεως της καταγωγής προϊόντος που εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού αυτού, να αναγράφεται υποχρεωτικά επί προϊόντος που προέρχεται από έδαφος που κατέχει το Ισραήλ από τον Ιούνιο του 1967 ένδειξη ότι αυτό προέρχεται από το εν λόγω έδαφος καθώς και ένδειξη που προσδιορίζει, εφόσον συντρέχει τέτοια περίπτωση, ότι προέρχεται από ισραηλινό οικισμό, Σε διαφορετική περίπτωση, επιτρέπουν οι διατάξεις του [κανονισμού 1169/2011], ιδίως αυτές του κεφαλαίου VI, σε κράτος μέλος να επιβάλλει την αναγραφή τέτοιων ενδείξεων,»

29.

Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν η Organisation juive européenne, η Psagot, η Γαλλική, η Σουηδική, η Ιρλανδική και η Ολλανδική Κυβέρνηση, καθώς και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Εξαιρουμένης της Ολλανδικής Κυβέρνησης, όλοι οι ανωτέρω μετέχοντες στην προδικαστική διαδικασία ανέπτυξαν προφορικώς τις απόψεις τους ενώπιον του Δικαστηρίου κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση που διεξήχθη στις 9 Απριλίου 2019.

VI. Ανάλυση

Α. Το πρώτο ερώτημα

30.

Με το πρώτο ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινισθεί αν το δίκαιο της Ένωσης, και ιδίως ο κανονισμός 1169/2011, απαιτεί να αναγράφεται, στο πλαίσιο της επισήμανσης, η καταγωγή των προϊόντων που προέρχονται από έδαφος που το Ισραήλ κατέχει από το 1967 και, σε περίπτωση καταφατικής απάντησης, ποια είναι η έκταση της εν λόγω απαίτησης επισήμανσης.

1. Η έννοια των όρων «χώρα καταγωγής» και «τόπος προέλευσης»

31.

Κατά τα άρθρα 9 και 26 του κανονισμού 1169/2011, η χώρα καταγωγής ή ο τόπος προέλευσης αναγράφονται υποχρεωτικά όταν «η μη αναγραφή τους ενδέχεται να παραπλανήσει τον καταναλωτή ως προς την πραγματική χώρα καταγωγής ή τον πραγματικό τόπο προέλευσης του τροφίμου». Ως εκ τούτου, είναι απαραίτητο να προσδιορισθεί κατ’ αρχάς η έννοια των όρων «χώρα καταγωγής» και «τόπος προέλευσης».

32.

Ο «τόπος προέλευσης» ορίζεται στο άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο ζʹ, του κανονισμού 1169/2011, αντιθέτως προς τη «χώρα καταγωγής», η οποία ορίζεται με παραπομπή στα άρθρα 23 έως 26 του κοινοτικού τελωνειακού κώδικα.

33.

Όπως το Δικαστήριο είχε ήδη την ευκαιρία να διευκρινίσει σχετικά με το άρθρο 24 του κοινοτικού τελωνειακού κώδικα, οι διατάξεις αυτές δίνουν έναν κοινό ορισμό της έννοιας της καταγωγής των εμπορευμάτων, αλλά δεν αφορούν το περιεχόμενο των πληροφοριών που απευθύνονται στους καταναλωτές ( 9 ). Επομένως, ο όρος «χώρα καταγωγής» κατά την έννοια του κανονισμού 1169/2011 καλύπτει απλώς και μόνο τα εμπορεύματα που κατάγονται από μια χώρα, συμπεριλαμβανομένων των χωρικών της υδάτων.

34.

Επιπλέον, το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο ζʹ, του κανονισμού 1169/2011 προβλέπει επίσης ότι «το όνομα, η εμπορική επωνυμία ή η διεύθυνση του υπευθύνου της επιχείρησης τροφίμων στην επισήμανση δεν συνιστά ένδειξη της χώρας καταγωγής ή του τόπου προέλευσης του εν λόγω τροφίμου κατά την έννοια του παρόντος κανονισμού». Υπό το πρίσμα της διατύπωσης αυτής, είναι σαφές ότι η αναφορά σε «τόπο προέλευσης» αφορά κατ’ ανάγκην έναν τόπο που δεν είναι ούτε χώρα ούτε η διεύθυνση του υπευθύνου της επιχείρησης τροφίμων που αναγράφεται στην επισήμανση.

35.

Η λέξη «τόπος» είναι μια κοινή λέξη που δηλώνει, κατά τη συνήθη σημασία της, μια χωρική κατάσταση που καθιστά δυνατό τον εντοπισμό ορισμένου προσώπου ή πράγματος ( 10 ). Επομένως, ο όρος «χώρα καταγωγής» κατά την έννοια του κανονισμού 1169/2011 αναφέρεται σε χώρα, συμπεριλαμβανομένων των χωρικών της υδάτων ( 11 ), ενώ ο όρος «τόπος προέλευσης» αναφέρεται σε γεωγραφική έκταση που είναι μικρότερη από μια χώρα και μεγαλύτερη από την ακριβή τοποθεσία στην οποία βρίσκεται ένα κτίριο ( 12 ).

36.

Επιπλέον, πάντως, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, για την ερμηνεία διάταξης του δικαίου της Ένωσης πρέπει να λαμβάνονται υπόψη όχι μόνο το γράμμα της, αλλά και το πλαίσιο στο οποίο αυτή εντάσσεται και οι σκοποί που επιδιώκονται με τη ρύθμιση της οποίας αποτελεί μέρος ( 13 ).

37.

Πρώτον, ο σκοπός του κανονισμού 1169/2011 εκτίθεται με σαφήνεια στο άρθρο του 1: ο νομοθέτης της Ένωσης επιδιώκει την εξασφάλιση «υψηλού επιπέδου προστασίας των καταναλωτών όσον αφορά τις πληροφορίες για