MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

MACIEJA SZPUNARA

od 28. studenoga 2017. ( 1 )

Predmet C‑579/16 P

Europska komisija

protiv

FIH Holding A/S,

FIH Erhvervsbank A/S

„Žalba – Državne potpore – Bankarski sektor – Potpora koja je dodijeljena danskoj banci FIH u obliku prijenosa njezine imovine umanjene vrijednosti novom društvu kćeri te naknadnog povrata te imovine od strane danskog tijela nadležnog za osiguranje financijske stabilnosti – Pojam državne potpore – Test subjekta u tržišnom gospodarstvu – Primjena testa vjerovnika u tržišnom gospodarstvu u situaciji kada je korisnik već primio državnu potporu”

Uvod

1.

Europska komisija žalbom od Suda traži ukidanje presude Općeg suda u predmetu T‑386/14 ( 2 ) kojom je Opći sud poništio Komisijinu Odluku 2014/884/EU o državnoj potpori koju je Kraljevina Danska dodijelila banci FIH. ( 3 )

2.

U bitnome, Opći je sud utvrdio da je Komisija počinila pogrešku koja se tiče prava odabravši netočan analitički okvir za utvrđivanje postojanja državne potpore i, posebice, ne primijenivši test vjerovnika u tržišnom gospodarstvu, varijantu testa „subjekta u tržišnom gospodarstvu”. ( 4 )

3.

Osnovno pitanje u ovoj žalbi je sljedeće: treba li Komisija primijeniti test vjerovnika u tržišnom gospodarstvu kako bi u obzir uzela financijsku izloženost države članice kao vjerovnika, kada ta izloženost proizlazi iz prijašnje državne potpore dodijeljene dotičnom poduzetniku?

4.

Budući da se ovo pitanje odnosi na primjenu testa subjekta u tržišnom gospodarstvu na niz uzastopnih mjera potpore, ono je od posebnog značaja za procjenu javnih potpora dodijeljenih kako bi se riješila rastuća financijska kriza. Sud se u prošlosti bavio sličnim problemima, ( 5 ) ali ovaj predmet ukazuje na potrebu usklađivanja i razjašnjenja postojeće sudske prakse.

5.

Tumačenje pojma državne potpore Suda u ovome predmetu moglo bi biti važno i za primjenu Direktive o oporavku i sanaciji banaka (2014/59/EU) koja se odnosi na funkcioniranje bankarske unije. ( 6 )

Okolnosti spora

6.

Okolnosti spora izložene u pobijanoj presudi, mogu se sažeti kako slijedi.

7.

FIH Erhvervsbank A/S („FIH”) je danska banka u stopostotnom vlasništvu FIH Holdinga A/S („FIH Holding”).

8.

Kao i druge banke, FIH se u 2009. koristio određenim mjerama koje je Kraljevina Danska donijela kako bi stabilizirala bankarski sektor („mjere iz 2009.”).

9.

U lipnju i srpnju 2009., FIH je dokapitaliziran s 1,9 milijardi danskih kruna (DKK) (približno 225 milijuna eura) osnovnog hibridnog kapitala, te mu je odobreno državno jamstvo u ukupnom iznosu od 50 milijardi DKK (oko 6,31 milijardi eura). Obje su mjere donesene u kontekstu programa državnih potpora koji je odobrila Komisija.

10.

FIH je cjelokupno jamstvo upotrijebio za izdavanje obveznica za koje je jamčila država, u ukupnom iznosu od 41,7 milijardi DKK (oko 5,56 milijardi eura) koje su trebale dospjeti u 2012. i 2013. Između 2009. i 2011. Kreditna agencija Moody’s je snizila FIH‑ov rejting s A2 na B1 s negativnim izgledima.

11.

Danska vlada je 2012. u odnosu na FIH predvidjela donošenje drugog paketa mjera i o njima obavijestila Komisiju („mjere iz 2012.”).

12.

Ukratko, te mjere su predviđale prijenos najproblematičnije imovine FIH‑a na društvo NewCo, novoosnovano društvo kći FIH Holdinga koji bi financiralo dansko tijelo nadležno za osiguranje financijske stabilnosti („FSC”). Posljedično, FSC je zatim trebao izvršiti kupnju udjela društva NewCo koje je trebalo biti likvidirano, dok je FIH Holding FSC‑u trebao dati neograničeno jamstvo za gubitke.

13.

Komisija je zaključila da mjere iz 2012. predstavljaju državnu potporu u korist društva NewCoa i grupe FIH, ali ih je privremeno odobrila ujedno pokrenuvši formalni istražni postupak. Tijekom istrage danska je vlada podnijela plan restrukturiranja i predložila obveze osmišljene da odgovore na sumnje koje je izrazila Komisija.

14.

U spornoj odluci, Komisija je utvrdila kako mjere u korist FIH‑a i FIH Holdinga predstavljaju državnu potporu. Konkretno, Komisija je smatrala da mjere ne prolaze test subjekta u tržišnom gospodarstvu jer Kraljevina Danska nije djelovala na način koji je usporediv sa subjektom u tržišnom gospodarstvu. Bilo je vjerojatno da će sporazum o kupoprodaji udjela društva NewCo generirati gubitak za FSC, a predložen prinos za ulaganje u kapital je bio nedovoljan.

15.

Komisija je, što se tiče usklađenosti potpore, ispitala mjere na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a te je u svjetlu Komunikacije o postupanju i Komunikacije o restrukturiranju imovine umanjene vrijednosti, ( 7 ) proglasila usklađenom sa planom restrukturiranja i obvezama navedenima u Prilogu Odluke.

Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda

16.

FIH i FIH Holding su tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 24. svibnja 2014. pokrenuli postupak za poništenje sporne odluke.

17.

Tužitelji su pred prvostupanjskim sudom iznijeli tri tužbena razloga u prilog poništenja. Prvi tužbeni razlog odnosio se na povredu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, u mjeri u kojoj pobijanom odlukom test subjekta u tržišnom gospodarstvu nije pravilno primijenjen. ( 8 )

18.

Pobijanom presudom Opći sud je prihvatio prvi tužbeni razlog i poništio spornu odluku.

19.

Nakon što je podsjetio na primjenjiva pravna načela (točke 50. do 60. pobijane presude), Opći sud je istaknuo kako je pitanje koje se pred njime postavilo bilo je li Komisija primijenila odgovarajući test za procjenu postojanja potpore. Tužitelji su tvrdili da je Komisija trebala primijeniti test vjerovnika u tržišnom gospodarstvu kako bi u obzir uzela rizik financijskih gubitaka zbog prethodno postojećih dugova FIH‑a u odnosu na dansku vladu. Komisija je tvrdila kako se prethodno postojeće dugove nije moglo uzeti u obzir s obzirom da su oni bili posljedica mjera iz 2009. koje su predstavljale državnu potporu (točka 61. pobijane presude).

20.

Opći sud je istaknuo kako je gospodarski subjekt, u situaciji kao u ovom predmetu, u kojem je predmetno društvo prethodno dokapitalizirano i kojem je odobreno jamstvo, sličan privatnom vjerovniku koji želi svesti gubitke na najmanju mjeru, a ne privatnom ulagaču koji želi ostvariti što veću dobit. Za gospodarski subjekt, koji je u društvo uložio kapital i kojemu je osim toga odobrio jamstvo, može biti opravdano poduzeti mjere koje bitno smanjuju rizik gubitka njegova kapitala i od aktivacije jamstva. Također, za Kraljevinu Dansku može biti ekonomski opravdano da donese mjere poput prijenosa imovine umanjene vrijednosti sve dok je njihov trošak ograničen i dok pretpostavljaju smanjene rizike te kad bi, da njih nema, bilo vrlo vjerojatno da će morati snositi gubitke u iznosu većem od navedenog troška (stavci 64. do 66. pobijane presude).

21.

Nadalje, Opći sud je zaključio kako u spornoj odluci nije ispitan trošak koji bi nastao da Kraljevina Danska nije donijela mjere iz 2012. i da je, s tim u vezi, došlo do primjene pogrešnog pravnog testa i to načela ulagača u tržišnom gospodarstvu, umjesto da su navedene mjere ispitane u skladu s načelom vjerovnika u tržišnom gospodarstvu. Naime, postupanje Kraljevine Danske u vrijeme donošenja predmetnih mjera u 2012. ne može se usporediti s postupanjem ulagača koji nastoji ostvariti što veću dobit, već s postupanjem vjerovnika koji gubitke nastoji svesti na najmanju mjeru. (stavci 68. i 69. pobijane presude).

22.

Kao posljedicu toga, Opći sud je odbio Komisijine argumente (stavci 72. do 81. pobijane presude) i prihvatio prvi tužbeni razlog.

Zahtjevi stranaka

23.

Komisija od Suda zahtijeva da ukine pobijanu presudu, vrati predmet Općem sudu na ponovno suđenje te da o troškovima odluči naknadno.

24.

FIH i FIH Holding od Suda zahtijevaju da odbije žalbu i naloži Komisiji snošenje troškova.

Ocjena

25.

Komisija se oslanja na samo jedan žalbeni razlog
i to onaj da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava utvrdivši da je Komisija bila dužna primijeniti test privatnog vjerovnika i uzeti u obzir troškove koji su mogli nastati da danska vlada nije donijela mjere iz 2012.

26.

Komisija tvrdi da je takvo utvrđenje Općeg suda uzrokovano pogreškom koja se tiče prava s obzirom na to da je predmetni trošak izravna posljedica prijašnjih državnih potpora te, u skladu sa sudskom praksom Suda – naročito presudom u Gröditzer Stahlwerke i Land Burgenland – Komisija ne može u obzir uzeti takav trošak kada primjenjuje test subjekta u tržišnom gospodarstvu.

27.

FIH i FIH Holding tvrde da je, donošenjem mjera iz 2012., Kraljevina Danska djelovala na način na koji bi djelovao razborit i razuman privatni vjerovnik te da je učinkovito zaštitila svoje gospodarske interese kao vjerovnika. Ističu kako je prije donošenja mjera iz 2012. Kraljevina Danska bila suočena sa značajnim rizikom od neto gubitka 3,8 milijardi DKK na 42 milijarde DKK obveznica s državnim jamstvom i, prema tome, sa rizikom od ukupnog neto gubitka od barem 5,7 milijardi DKK u slučaju propasti FIH‑a. Mjere iz 2012. značajno su smanjile izloženost FSC‑a, kako u pogledu stupnja tako i u pogledu iznosa rizika.

28.

Prema FIH‑u i FIH Holdingu, bilo bi nespojivo s ciljem kontrole državne potpore, ako bi pravila o državnoj potpori sprečavala razumno reprogramiranje izloženosti države članice samo zato što je rizik s kojim se suočava proizašao iz prijašnje državne potpore koju je odobrila Komisija. Takav bi ishod također bio u suprotnosti s načelom neutralnosti iz članka 345. UFEU‑a s obzirom na to da javni vjerovnici ne bi imali iste mogućnosti kao privatni, za zaštitu svojih interesa. U prilog svojem argumentu, FIH i FIH Holding se pozivaju na presudu Suda ING, na koju se pobijana presuda također oslanja.

Logička osnova testa subjekta u tržišnom gospodarstvu

29.

Ova žalba Sudu daje mogućnost da istraži logičke osnove na kojima se temelji test subjekta u tržišnom gospodarstvu.

30.

Prema sudskoj praksi Suda, da bi neka mjera bila svrstana u državnu potporu u smislu Ugovora, mora se ispuniti svaki od četiri kumulativna uvjeta propisana u članku 107. stavku 1. UFEU‑a. Da bi se mjera smatrala državnom potporom, najprije mora postojati intervencija države ili iz državnih sredstava, drugo, ta intervencija mora biti takva da može utjecati na trgovinu među državama članicama, treće, njome se mora davati selektivna prednost poduzetniku i, četvrto, njome se mora narušavati ili prijetiti da će se narušiti tržišno natjecanje. ( 9 )

31.

Prema ustaljenoj sudskoj praksi, treći od tih uvjeta odnosi se na mjere koje su bez obzira na svoj oblik takve da mogu staviti poduzetnike izravno ili neizravno u povoljniji položaj ili koje treba smatrati gospodarskom prednošću koju poduzetnik korisnik ne bi ostvario u uobičajenim tržišnim uvjetima. ( 10 )

32.

Pojam potpore obuhvaća različite oblike potpore, uključujući one koji proizlaze iz transakcija između države i poduzetnika koji djeluju na tržištu, ako je tijekom tih transakcija poduzetnik korisnik ostvario gospodarsku prednost koju ne bi ostvario u uobičajenim tržišnim uvjetima. ( 11 )

33.

Kako bi se utvrdilo daje li određena transakcija takvu gospodarsku prednost, Komisija je razvila test subjekta u tržišnom gospodarstvu. ( 12 ) Taj se test primjenjuje u različitim oblicima, ovisno o tome djeluje li država kao ulagač, vjerovnik, prodavatelj, jamac, kupac ili zajmodavac. Ako bi slični uvjeti bili ostvareni tijekom usporedive transakcije privatnog tržišta, mjera ne bi davala nikakvu selektivnu prednost poduzetniku, te stoga ne bi predstavljala državnu potporu.

34.

Taj test je izraz načela jednakog postupanja prema javnim i privatnim poduzetnicima ili šireg načela neutralnosti u vezi sa nacionalnim pravilima kojim se uređuje sustav vlasništva (članak 345. UFEU‑a). Kada javne vlasti djeluju na tržištu u okolnostima koje odgovaraju uobičajenim tržišnim uvjetima, njihovi se postupci ne smatraju državnim potporama. ( 13 )

35.

Test subjekta u tržišnom gospodarstvu se primjenjuje kada je državna intervencija ekonomske prirode, a ne kada država izvršava javne ovlasti. Taj test je, kada je primjenjiv, jedan od čimbenika koje Komisija treba uzeti u obzir u svrhu utvrđivanja postojanja takve potpore. ( 14 )

Ograničenja testa subjekta u tržišnom gospodarstvu u slučaju prijašnje dodjele državne potpore

Gröditzer Stahlwerke i Land Burgenland

36.

U dva predmeta koja su se odnosila na privatizaciju javnih poduzetnika, Sud je isključio primjenu testa subjekta u tržišnom gospodarstvu u odnosu na transakciju koja je povezana s prijašnjom državnom potporom dodijeljenom istom poduzetniku.

37.

U Gröditzer Stahlwerke – vezano uz privatizaciju javnog poduzetnika u poteškoćama – njemačka vlada tvrdila je da je negativna prodajna cijena bila opravdana u okviru testa subjekta u tržišnom gospodarstvu s obzirom na to da bi više koštala likvidacija poduzeća nego njegova privatizacija po negativnoj cijeni. Visoki potencijalni trošak likvidacije bio je uzrokovan činjenicom da je poduzetnik u prošlosti primio državna jamstva i zajmove.

38.

Sud je istaknuo da se obaveze, koje država preuzima kada djeluje u svojstvu dioničara i kada izvršava javne ovlasti, moraju jasno razlikovati. ( 15 )Obveze vezane uz zajmove s državnim jamstvom proizlaze iz dodjele potpora, dakle kada država izvršava javne ovlasti, te
one ne mogu biti uključene u izračun uobičajenih troškova likvidacije. ( 16 ) Zajmovi dioničara s druge strane, uzevši u obzir poduzetnikove teškoće i uvjete vezane uz zajmove, predstavljaju potporu te se kao posljedica toga ne mogu uzeti u obzir prilikom izračuna troškova likvidacije. ( 17 )

39.

Sud je potvrdio ovaj pristup u presudi Land Burgenland. Slučaj se odnosio na privatizaciju banke koja se koristila „Ausfallhaftung” – zakonskim jamstvom koje je uključivalo obvezu države da intervenira u slučaju insolventnosti. Kao posljedica toga, država mora djelovati kao jamac banke, čak i nakon privatizacije, uzimajući u obzir obveze preuzete prije datuma privatizacije. Austrijske su vlasti tvrdile kako se, s obzirom na rizik aktivacije državnog jamstva za gubitke banke čak i nakon njezine privatizacije, imaju pravo pobrinuti da kupac podnese dovoljno dokaza o ozbiljnosti i kreditnoj sposobnosti. Prema austrijskim vlastima, ovo razmatranje opravdalo bi prihvaćanje znatno niže cijene privatizacije ako bi ta cijena bila povezana s nižim rizikom od aktivacije jamstva prema Ausfallhaftungu. ( 18 )

40.

Sud je podsjetio kako se za potrebe testa subjekta u tržišnom gospodarstvu u obzir moraju uzeti samo obveze koje država preuzima kada djeluje u svojstvu dioničara, a ne kada izvršava javne ovlasti. ( 19 ) Način na koji se prednost daje te način na koji država intervenira su nevažni – pod uvjetom da država članica intervenira u svojstvu dioničara. ( 20 )

41.

Također, Sud je istaknuo kako je Opći sud ispitao treba li Ausfallhaftung uzeti u obzir kod provođenja testa privatnog prodavatelja te je utvrdio kako privatni prodavatelj ne bi dao takvo jamstvo. Ausfallhaftung stoga predstavlja državnu potporu te ga je država dodijelila kada je izvršavala javne ovlasti. ( 21 )

42.

Kao posljedica toga,