UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (seitsemäs jaosto)

21 päivänä heinäkuuta 2016 ( *1 )

”Ennakkoratkaisupyyntö — Ympäristö — Direktiivi 92/43/ETY — Luontotyyppien suojelu — Erityisten suojelutoimien alueet — Natura 2000 ‑alue ”Schelden ja Durmen suistoalueet Alankomaiden rajalta Gentiin” — Satama-alueen kehittäminen — Suunnitelman tai hankkeen suojelualueelle aiheuttamien vaikutusten arvioiminen — Kielteisten vaikutusten aiheuttaminen — Tuhottua osaa vastaavan aluetyypin edeltävä kehittäminen, jota ei ole vielä saatettu päätökseen — Päätökseen saattaminen arvioimisen jälkeen — 6 artiklan 3 ja 4 kohta”

Yhdistetyissä asioissa C-387/15 ja C‑388/15,

joissa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvista ennakkoratkaisupyynnöistä, jotka Raad van State (ylin hallintotuomioistuin, Belgia) on esittänyt 13.7.2015 tekemillään päätöksillä, jotka ovat saapuneet unionin tuomioistuimeen 17.7.2015, saadakseen ennakkoratkaisun asioissa

Hilde Orleans,

Rudi Van Buel ja

Marina Apers (C-387/15)

sekä

Denis Malcorps,

Myriam Rijssens ja

Guido Van De Walle (C-388/15)

vastaan

Vlaams Gewest,

Gemeentelijk Havenbedrijf Antwerpenin

osallistuessa asian käsittelyyn,

UNIONIN TUOMIOISTUIN (seitsemäs jaosto),

toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja C. Toader (esittelevä tuomari) sekä tuomarit A. Prechal ja E. Jarašiūnas,

julkisasiamies: E. Sharpston,

kirjaaja: A. Calot Escobar,

ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,

ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet

—

Hilde Orleans, Rudi Van Buel, Marina Apers, Denis Malcorps, Myriam Rijssens ja Guido Van De Walle, edustajanaan I. Rogiers, advocaat,

—

Gemeentelijk Havenbedrijf Antwerpen, edustajinaan S. Vernaillen ja J. Geens, advocaten,

—

Belgian hallitus, asiamiehinään L. Van den Broeck ja S. Vanrie, avustajanaan V. Tollenaere, advocaat,

—

Euroopan komissio, asiamiehinään E. Manhaeve ja C. Hermes,

päätettyään julkisasiamiestä kuultuaan ratkaista asian ilman ratkaisuehdotusta,

on antanut seuraavan

tuomion

Ennakkoratkaisupyynnöt koskevat luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21.5.1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY (EYVL 1992, L 206, s. 7, jäljempänä luontodirektiivi) 6 artiklan 3 ja 4 kohdan tulkintaa.

Nämä pyynnöt on esitetty kahdessa asiassa, joista ensimmäisessä asianosaisina ovat yhtäältä Hilde Orleans, Rudi Van Buel ja Marina Apers ja toisessa Denis Malcorps, Myriam Rijssens ja Guido Van De Walle ja toisaalta Vlaams Gewest (Flanderin alue, Belgia) ja jotka koskevat sellaisten päätösten pätevyyden riitauttamista, joilla on vahvistettu alueellinen maankäyttösuunnitelma nimeltään ”Antwerpenin merisatama-alueen rajaaminen – sataman kehittäminen vasemmalla rannalla” (jäljempänä alueellinen maankäyttösuunnitelma).

Asiaa koskevat oikeussäännöt

Unionin oikeus

Luontodirektiivin johdanto-osan ensimmäisessä ja kolmannessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”ympäristön laadun säilyttäminen, suojelu ja parantaminen, johon kuuluu luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu, on yhteisön noudattaman yleisen edun mukainen, [SEUT 191] artiklassa määrätty ensisijainen tavoite.

– –

tämän direktiivin ensisijaisena tavoitteena on edistää luonnon monimuotoisuuden säilyttämistä, ottaen huomioon taloudelliset, sosiaaliset, sivistykselliset ja alueelliset vaatimukset, ja direktiivi edistää yleistä kestävän kehityksen tavoitetta, luonnon monimuotoisuuden säilyttäminen saattaa tietyissä tapauksissa vaatia ihmisen toimenpiteiden ylläpitämistä ja jopa niiden kannustamista.”

Saman direktiivin 1 artiklassa säädetään seuraavaa:

”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:

– –

'luontotyypin suojelun tasolla' eri tekijöiden yhteisvaikutusta, joka koskee luontotyyppiä ja sillä luonteenomaisia lajeja ja joka voi vaikuttaa alueen luontaiseen levinneisyyteen, rakenteeseen ja toimintoihin pitkällä aikavälillä sekä sille luonteenomaisten lajien eloonjäämiseen pitkällä aikavälillä, 2 artiklassa tarkoitetulla alueella.

Luontotyypin 'suojelun taso' katsotaan 'suotuisaksi' jos:

—

sen luontainen levinneisyys sekä alueet, joilla sitä esiintyy tällä alueella, ovat vakaita tai laajenemassa

—

erityinen rakenne ja erityiset toiminnot, jotka ovat tarpeen sen säilyttämiseksi pitkällä aikavälillä, ovat olemassa ja säilyvät todennäköisesti ennakoitavissa olevassa tulevaisuudessa

– –

’yhteisön tärkeänä pitämällä alueella’ aluetta, joka luonnonmaantieteellisellä alueella tai alueilla, joihin se kuuluu, edistää merkittävästi liitteessä I olevan luontotyypin tai liitteessä II olevan lajin suotuisan suojelun tason säilyttämistä tai ennalleen saattamista ja joka voi myös edistää merkittävästi 3 artiklassa tarkoitetun ’Natura 2000:n’ yhtenäisyyttä, ja/tai edistää osaltaan merkittävästi luonnon monimuotoisuuden säilyttämistä kyseisellä luonnonmaantieteellisellä alueella tai alueilla.

– –

’erityisten suojelutoimien alueella’ jäsenvaltioiden lainsäädännöllisellä, hallinnollisella ja/tai sopimusoikeudellisella toimenpiteellä osoittamaa yhteisön tärkeänä pitämää aluetta, jolla sovelletaan niiden luontotyyppien ja/tai niiden lajien kantojen, joille alue on osoitettu, suotuisan suojelun tason säilyttämistä tai ennalleen saattamista koskevia tarvittavia suojelutoimenpiteitä.

– –”

Kyseisen direktiivin 2 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1. Tämän direktiivin tavoitteena on edistää luonnon monimuotoisuuden säilymistä suojelemalla luontotyyppejä ja luonnonvaraista eläimistöä ja kasvistoa jäsenvaltioiden sillä Euroopassa olevalla alueella, jossa perustamissopimusta sovelletaan.

2. Tämän direktiivin mukaisesti toteutetuilla toimenpiteillä pyritään varmistamaan yhteisön tärkeänä pitämien luontotyyppien ja luonnonvaraisten eläin- ja kasvilajien suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai sen ennalleen saattaminen.

3. Tämän direktiivin mukaisesti toteutetuilla toimenpiteillä otetaan huomioon taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset vaatimukset sekä alueelliset ja paikalliset erityispiirteet.”

Saman direktiivin 3 artiklan 1 kohdan sanamuoto on seuraava:

”Perustetaan erityisten suojelutoimien alueiden yhtenäinen eurooppalainen ekologinen verkosto, ’Natura 2000’. Tämän verkoston avulla, joka koostuu alueista, joilla on liitteessä I lueteltuja luontotyyppejä ja liitteessä II lueteltujen lajien elinympäristöjä, on varmistettava kyseisten luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai tarvittaessa ennalleen saattaminen niiden luontaisella levinneisyysalueella.

– –”

Luontodirektiivin 6 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1. Jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarvittavat suojelutoimenpiteet ja laadittava tarvittaessa tarkoituksenmukaisia käyttösuunnitelmia, jotka koskevat erityisesti näitä alueita tai jotka sisältyvät muihin kehityssuunnitelmiin, sekä tarpeellisia lainsäädännöllisiä, hallinnollisia tai sopimusoikeudellisia toimenpiteitä, jotka vastaavat liitteen I luontotyyppien ja liitteessä II esitettyjen lajien ekologisia vaatimuksia alueilla.

2. Jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarpeellisia toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu, siinä määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin.

3. Kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta ovat omiaan vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnista tehtyjen johtopäätösten perusteella ja jollei 4 kohdan säännöksistä muuta johdu, toimivaltaiset kansalliset viranomaiset antavat hyväksyntänsä tälle suunnitelmalle tai hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että suunnitelma tai hanke ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen, ja kuultuaan tarvittaessa kansalaisia.

4. Jos suunnitelma tai hanke on alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnin kielteisestä tuloksesta huolimatta ja vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttuessa kuitenkin toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset tai taloudelliset syyt, jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarvittavat korvaavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Natura 2000:n yleinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä. Jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle toteutetut korvaavat toimenpiteet.

Jos kyseisellä alueella on ensisijaisesti suojeltava luontotyyppi ja/tai laji, ainoat kysymykseen tulevat näkökohdat ovat sellaisia, jotka liittyvät ihmisen terveyteen tai yleiseen turvallisuuteen tai ensisijaisen tärkeisiin suotuisiin vaikutuksiin ympäristöön taikka, komission lausunnon mukaan, muihin erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottaviin syihin.”

Belgian oikeus

Luonnonsuojelusta ja luonnonympäristöstä 21.10.1997 annetun asetuksen (decreet betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu) (Belgisch Staatsblad 10.1.1998, s. 599, jäljempänä luonnonsuojeluasetus) 2 §:n 30 momentissa määritellään ”merkittävä vaikutus erityisten suojelutoimien alueen koskemattomuuteen” seuraavasti:

”vaikutus, jolla on mittaus- ja todentamiskelpoisia seurauksia erityisten suojelutoimien alueen koskemattomuuteen, siltä osin kuin on olemassa mittaus- ja todentamiskelpoisia seurauksia sellaisen (sellaisten) lajin (lajien) tai luontotyypin (luontotyyppien) suojelun tasoon, joita varten kyseinen erityisten suojelutoimien alue on osoitettu, tai tämän asetuksen liitteessä III mainitun lajin (mainittujen lajien) suojelun tasoon, sikäli kuin vaikutus aiheutuu kyseisellä erityisten suojelutoimien alueella.”

Kyseisen asetuksen 2 §:n 38 momentissa ”erityisten suojelutoimien alueen koskemattomuus” määritellään seuraavasti:

”bioottisten ja abioottisten tekijöiden kokonaisuus ja niiden alueelliset ja ekologiset ominaisuudet ja prosessit, jotka ovat tarpeen seuraavien suojelemiseksi:

luontotyypit ja lajien elinympäristöt, joita varten kyseinen erityisten suojelutoimien alue on osoitettu, ja

liitteessä III mainitut lajit.”

Asetuksen 36ter §:ssä säädetään seuraavaa:

”1. Hallintoviranomaisen on toteutettava toimivaltansa puitteissa erityisten suojelutoimien alueilla kyseisen alueen käyttötarkoituksesta riippumatta tarvittavat suojelutoimenpiteet, joilla on aina vastattava tämän asetuksen liitteessä I mainittujen luontotyyppien ja liitteissä II, III ja IV mainittujen lajien sekä sen liitteessä IV mainitsemattomien ja Flanderin alueella säännöllisesti esiintyvien muuttolintujen ekologisiin vaatimuksiin. Flanderin hallitus voi säätää yksityiskohtaiset säännöt, jotka koskevat tarvittavia suojelutoimenpiteitä ja ekologisia vaatimuksia sekä suojelutavoitteiden vahvistamismenettelyä.

– –

3. Luvanalainen toiminta tai suunnitelma tai ohjelma, jolla joko erikseen tai yhdessä yhden tai useamman olemassa olevan tai ehdotetun toiminnan, suunnitelman tai ohjelman kanssa voi olla merkittävä vaikutus erityisten suojelutoimien alueen koskemattomuuteen, on arvioitava asianmukaisesti erityisten suojelutoimien alueelle aiheutuvien merkittävien vaikutusten kannalta.

– –

Aloitteen tekijä vastaa asianmukaisen arvioinnin tekemisestä.

– –

4. Viranomainen, jonka on tehtävä lupahakemusta, suunnitelmaa tai ohjelmaa koskeva päätös, voi myöntää luvan tai hyväksyä suunnitelman tai ohjelman vain, jos suunnitelmalla tai ohjelmalla tai toiminnan toteuttamisella ei ole merkittävää vaikutusta kyseisen erityisten suojelutoimien alueen koskemattomuuteen. Toimivaltaisen viranomaisen on aina varmistettava ehtoja asettamalla, ettei erityisten suojelutoimien alueen koskemattomuuteen voida vaikuttaa merkittävästi.

5. Poiketen siitä, mitä 4 momentissa säädetään, luvanalainen toiminta tai suunnitelma tai ohjelma, joka joko erikseen tai yhdessä yhden tai useamman olemassa olevan tai ehdotetun toiminnan, suunnitelman tai ohjelman kanssa voi vaikuttaa merkittävästi erityisten suojelutoimien alueen koskemattomuuteen, voidaan sallia tai hyväksyä vain

sen jälkeen, kun on ilmeistä, ettei erityisten suojelutoimien alueen koskemattomuuden kannalta ole olemassa vähemmän haitallisia vaihtoehtoisia ratkaisuja, ja

erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt. Jos kyseisellä erityisten suojelutoimien alueella tai sen osa-alueella on ensisijaisesti suojeltava luontotyyppi tai laji, ainoat kysymykseen tulevat näkökohdat ovat sellaisia, jotka liittyvät ihmisen terveyteen tai yleiseen turvallisuuteen tai ensisijaisen tärkeisiin suotuisiin ympäristövaikutuksiin taikka – komission lausunnon mukaan – muihin erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottaviin syihin.

Edellisessä momentissa tarkoitettu poikkeus voidaan lisäksi sallia vain siinä tapauksessa, että seuraavat edellytykset ovat täyttyneet:

1°

tarvittavat korvaavat toimenpiteet on toteutettu ja tarvittavat aktiiviset suojelutoimenpiteet on toteutettu tai niitä ollaan toteuttamassa sen varmistamiseksi, että erityisten suojelutoimien alueen tai alueiden yleinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä

2°

korvaavat toimenpiteet ovat sen luonteisia, että vähintään vastaavan pinta-alan suuruista vastaavaa luontotyyppiä tai sen luonnonympäristöä lähtökohtaisesti kehitetään aktiivisesti.

Flanderin hallitus voi säätää yksityiskohtaiset säännöt, joiden mukaan on otettava käyttöön asianmukainen arviointi toiminnan vaikutuksesta luontotyyppeihin, lajin elinympäristöihin ja lajiin tai lajeihin, joita varten erityisten suojelutoimien alue on osoitettu, vähemmän haitallisten vaihtoehtojen ja korvaavien toimenpiteiden tutkimiseksi.

Flanderin hallitus arvioi, onko kyse erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavasta syystä, mukaan lukien sosiaaliset tai taloduelliset syyt.

Jokainen tässä momentissa säädetyn poikkeusmenettelyn mukaisesti tehty päätös perustellaan.”

Pääasiat ja ennakkoratkaisukysymys

Pääasiat koskevat alueellista maankäyttösuunnitelmaa, jolla on tarkoitus kehittää suurta osaa Antwerpenin (Belgia) satamasta Schelde-joen vasemmalla rannalla.

Kyseinen hanke vaikuttaa Natura 2000 ‑alueeseen, jonka nimi on ”Schelden ja Durmen suistoalueet Alankomaiden rajalta Gentiin” (jäljempänä asianomainen Natura 2000 ‑alue) ja joka on osoitettu erityisten suojelutoimien alueeksi muun muassa luontotyyppiä ”jokisuistot” varten.

Flanderin hallitus hyväksyi 27.4.2012 tekemällään päätöksellä alustavasti alueellista maankäyttösuunnitelmaa koskevan hankkeen, joka vahvistettiin lopullisesti 30.4.2013 tehdyllä päätöksellä. Viimeksi mainitun päätöksen täytäntöönpanon lykkäämiseksi ja sen kumoamiseksi nostettiin kanne Raad van Statessa (ylin hallintotuomioistuin, Belgia). Kyseinen tuomioistuin määräsi 3.12.2013 antamallaan tuomiolla päätöksen täytäntöönpanon lykättäväksi osittain muun muassa Beverenin (Belgia) kunnan osalta.

Tämän täytäntöönpanon osittaisen lykkäämisen jälkeen Flanderin hallitus teki 24.10.2014 oikaisupäätöksen, jolla muutettiin 30.4.2013 tehdyn päätöksen sisältöä poistamalla ja korvaamalla viimeksi mainitun päätöksen säännökset, joiden täytäntöönpanoa oli lykätty. Edellä mainittu 24.10.2014 tehty päätös julkaistiin Belgisch Staatsbladissa 28.11.2014.

Ennakkoratkaisupyynnön esittämisestä tehdyistä päätöksistä ilmenee, että alueellinen maankäyttösuunnitelma, joka on 27.4.2012 ja 24.10.2014 tehtyjen päätösten kohteena, voi vaikuttaa merkittävästi asianomaiseen Natura 2000 ‑alueeseen, koska suunnitellut työt merkitsevät alueella esiintyviin tiettyihin luontotyyppeihin kuuluvien maa-alueiden t