CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE

presentadas el 24 de noviembre de 2016 ( 1 )

Asunto C‑632/15

Costin Popescu

contra

Guvernul României,

Ministerul Afacerilor Interne,

Direcția Regim Permise de Conducere si înmatriculare a Vehiculelor,

Direcția Rutieră,

Serviciul Public Comunitar Regim Permise de Conducere și înmatriculare a Vehiculelor

[Petición de decisión prejudicial planteada por la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Tribunal Supremo, Rumanía)]

«Procedimiento prejudicial — Transportes — Transportes por carretera — Permiso de conducción — Directiva 2006/126/CE — Artículo 13, apartado 2 — Concepto de “autorización de conducción concedida antes del 19 de enero de 2013” — Normativa nacional de transposición de esta Directiva — Obligación de obtener un permiso de conducción impuesta a las personas en posesión de una autorización de conducción de ciclomotores sin permiso antes de la entrada en vigor de esta normativa — Admisibilidad»

I. Introducción

La petición de decisión prejudicial planteada por la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Tribunal Supremo, Rumanía) versa sobre la interpretación de la Directiva 2006/126/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 2006, sobre el permiso de conducción, ( 2 ) y en concreto, en esencia, sobre la interpretación de su artículo 13, apartado 2, en relación con el considerando 5.

Esta petición se presenta en el marco de un recurso interpuesto por un particular dirigido a obtener que su autorización para conducir un vehículo de tipo ciclomotor por la vía pública, certificada mediante un documento que daba fe de que había superado un curso sobre normativa de tráfico, sea reconocida después del 19 de enero de 2013, fecha de aplicación de las disposiciones de la Directiva 2006/126 pertinentes en el caso de autos ( 3 ) y fecha de entrada en vigor de la normativa nacional rumana que transpuso esta Directiva en el Derecho nacional.

El interesado sostiene que, en virtud del documento antes citado, es titular de una «autorización de conducción concedida antes del 19 de enero de 2013», en el sentido del artículo 13, apartado 2, de la Directiva 2006/126, y que tal autorización le exime de someterse a las pruebas teóricas y prácticas que han de superarse para obtener el permiso de conducción que se exige desde tal fecha para circular con ciclomotores en Rumanía.

A la vista de las consideraciones que expondré a continuación, considero que las disposiciones de esta Directiva no se oponen a una normativa de transposición como la aquí controvertida, mediante la cual un Estado miembro exige la obtención de un permiso de conducción a las personas que estuvieran anteriormente autorizadas para conducir ciclomotores por la vía pública sin ser titulares de dicho permiso.

II. Marco jurídico

A. Derecho de la Unión

A tenor del considerando 5 de la Directiva 2006/126, ésta «no debe afectar a las autorizaciones de conducción ya existentes concedidas o adquiridas con anterioridad a la fecha de aplicación de la presente Directiva».

Según el considerando 13 de esta Directiva «la introducción de una categoría de permiso de conducción para los ciclomotores tiene el objetivo concreto de aumentar la seguridad vial para los conductores más jóvenes que, según las estadísticas, son los más afectados por los accidentes de carretera».

El considerando 16 establece que «debe sustituirse el modelo de permiso de conducción definido en la Directiva 91/439/CEE [ ( 4 )] por un modelo único consistente en una tarjeta de plástico. Este modelo tiene que adaptarse al mismo tiempo debido a la introducción de una nueva categoría de permiso de conducción para ciclomotores y de una nueva categoría de permiso de conducción para motocicletas».

A tenor de los apartados 1 y 2 de su artículo 4, titulado «Categorías definiciones y edades mínimas»:

«1. El permiso de conducción previsto en el artículo 1 autorizará a conducir vehículos de motor de las categorías que se definen a continuación. Podrán expedirse a partir de la edad mínima indicada para cada categoría. El término “vehículo de motor” designará todo vehículo autopropulsado que circule por carretera por sus propios medios […].

2. Ciclomotores:

(Categoría AM)

—

Vehículo de dos o tres ruedas cuya velocidad máxima no sea superior a 45 km/h, tal como se definen en el artículo 1, apartado 2, letra a), de la Directiva 2002/24/CE [ ( 5 )] (a excepción de aquellos cuya velocidad máxima sea inferior o igual a los 25 km/h) y los cuadriciclos ligeros definidos en el artículo 1, apartado 3, letra a), de la Directiva 2002/24/CE.

—

la edad mínima para la categoría AM se establece en 16 años.»

El artículo 7 de la Directiva 2006/126, titulado «Expedición, validez y renovación», dispone, en su apartado 1, letras a) y b):

«1.

La expedición del permiso de conducción estará subordinada a las condiciones siguientes:

haber aprobado una prueba de control de aptitud y comportamiento, una prueba de control de conocimientos, así como cumplir determinadas normas médicas, con arreglo a lo dispuesto en los Anexos II y III,

haber aprobado una prueba teórica específica para la categoría AM, los Estados miembros podrán exigir la superación de una prueba de control de aptitud y comportamiento, y una revisión médica para esta categoría.

Para los triciclos y cuadriciclos de esta categoría, los Estados miembros podrán imponer una prueba específica de aptitud y comportamiento. Para la diferenciación de los vehículos de la categoría AM, se podrá introducir un código nacional en el permiso de conducción.»

10.

El artículo 13 de esta Directiva, rubricado «Equivalencia de los permisos de modelo no comunitario», está redactado en los términos siguientes:

«1. Previo acuerdo de la Comisión, los Estados miembros establecerán las equivalencias entre las autorizaciones obtenidas antes de la aplicación de la presente Directiva y las categorías definidas en el artículo 4.

Previa consulta a la Comisión, los Estados miembros podrán realizar en sus normativas nacionales las adaptaciones necesarias para aplicar las disposiciones de los apartados 4, 5 y 6 del artículo 11. [ ( 6 )]

2. Las autorizaciones de conducción concedidas antes del 19 de enero de 2013 no quedarán derogadas ni alteradas en modo alguno por las disposiciones de la presente Directiva.»

11.

En virtud del artículo 16, apartados 1 y 2, de la Directiva 2006/126, titulado «Incorporación al Derecho nacional», los Estados miembros, por un lado, debían adoptar y publicar las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a las disposiciones de dicha Directiva que se enumeran en dicho apartado ( 7 ) a más tardar el 19 de enero de 2011 y, por otro lado, debían aplicar estas disposiciones de transposición a partir del 19 de enero de 2013.

B. Derecho rumano

12.

La legea nr. 203/2012 (Ley n.o 203/2012), ( 8 ) que ha transpuesto determinadas disposiciones de la Directiva 2006/126 en el Derecho rumano, es aplicable desde el 19 de enero de 2013. Modificó la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice (Decreto-ley con carácter de urgencia del Gobierno n.o 195/2002 relativo a la circulación por la vía pública) ( 9 ) (en lo sucesivo, «OUG n.o 195/2002») así como el Reglamento de aplicación de dicho Decreto-ley con carácter de urgencia, en su versión aprobada por la Hotărârea Guvernului nr. 1391/2006 (Orden del Gobierno n.o 1391/2006). ( 10 )

13.

Antes de la entrada en vigor de la Ley n.o 203/2012, el Reglamento de aplicación de la OUG n.o 195/2002 preveía, en su artículo 160, apartado 2, que «quienes carezcan de permiso de conducción sólo podrán conducir ciclomotores por la vía pública si demuestran que han superado un curso sobre normativa vial en un centro autorizado para la formación de conductores de vehículos de motor».

14.

El artículo 161, apartado 2, de dicho Reglamento de aplicación precisaba que «cuando circulen por la vía pública, los ciclistas estarán obligados a llevar su documento de identidad, y los conductores de ciclomotores deberán llevar además su certificado de formación en la normativa sobre tráfico y el certificado de registro del vehículo».

15.

Desde la entrada en vigor de la Ley n.o 203/2012, las disposiciones de los artículos 160 y 161 de dicho Reglamento de aplicación de la OUG n.o 195/2002 relativas a los ciclomotores fueron derogadas, mientras que las disposiciones aplicables a las bicicletas se mantuvieron en vigor.

16.

El artículo 6, puntos 6 y 21, de la OUG n.o 195/2002, en su versión modificada por la Ley n.o 203/2012 (en lo sucesivo, «OUG n.o 195/2002 modificada»), define los conceptos de «vehículo de motor» y de «ciclomotor» y establece, por un lado, que «los ciclomotores […] son considerados vehículos de motor» y, por otro lado, que los cuadriciclos ligeros «se asimilarán a los ciclomotores».

17.

Su artículo 20, apartados 1 y 2, está redactado en los términos siguientes:

«1. Para conducir por la vía pública vehículos de motor, […] sus conductores deberán estar en posesión del correspondiente permiso de conducción.

2. Se expedirán permisos de conducción para las siguientes categorías de vehículos: AM […].»

18.

El anexo 1 de la OUG n.o 195/2002 modificada, versa sobre las categorías de vehículos para los que se concede un permiso de conducción, previstas en el artículo 20, apartado 2, de esta última. La letra a) de dicho anexo define la «categoría AM» en el sentido de que comprende los «ciclomotores».

19.

A tenor del artículo 23, apartados 1 y 9, de la OUG n.o 195/2002 modificada:

«1. La autorización para conducir un vehículo de motor […] por la vía pública se concederá exclusivamente al titular de un permiso de conducción válido, correspondiente a la categoría a la que pertenezca el vehículo o, en su caso, a toda persona que pueda acreditar que dispone de un documento que le autoriza para circular por la vía pública.

[…]

9. El examen para la obtención del permiso de conducción constará de una prueba teórica de evaluación de conocimientos y de una prueba práctica de evaluación de aptitud y comportamiento, en función de la categoría de permiso solicitado.

La prueba práctica para la categoría AM sólo consistirá en evaluar la aptitud en circuitos dispuestos especialmente al efecto. Las condiciones para la obtención del permiso de conducción se establecerán reglamentariamente.»

III. Litigio principal, cuestión prejudicial y procedimiento ante el Tribunal de Justicia

20.

El Sr. Costin Popescu es titular de un certificado de registro, que le fue expedido el 12 de octubre de 2010, para un cuadriciclo ligero de la marca Aixam, clasificado como vehículo de la categoría L6e, ( 11 ) asimilado a un ciclomotor. Asimismo, posee un certificado, de 26 de octubre de 2010, que acredita que ha superado un curso sobre normativa de tráfico para la conducción de ciclomotores por la vía pública. Dichos documentos bastaban en aquella época para poder circular con un vehículo como el suyo, de conformidad con los artículos 160 y 161 del Reglamento de aplicación de la OUG n.o 195/2002 en su versión entonces en vigor.

21.

A partir del 19 de enero de 2013, la conducción por la vía pública de ciclomotores o de vehículos asimilados se condicionó en Rumanía a la obtención de un permiso de conducción, en virtud de la Ley n.o 203/2012, que modificó la OUG n.o 195/2002 para transponer al Derecho nacional determinadas disposiciones de la Directiva 2006/126. ( 12 )

22.

El Sr. Popescu interpuso un recurso, dirigido contra varias autoridades nacionales, ( 13 ) ante la Curtea de Apel București (Tribunal Superior de Bucarest, Rumanía), mediante el que solicitó que su autorización de conducción de ciclomotores por la vía pública, obtenida antes del 19 de enero de 2013, siguiera reconociéndose después de dicha fecha, sin tener que cumplimentar ninguna otra formalidad ni procedimiento complementario, ( 14 ) y que se obligase a la autoridad competente a expedir a su favor un documento que lo acreditase. En apoyo de su recurso, alegó que la nueva normativa, derivada de la Ley n.o 203/2012, es contraria a las disposiciones de la Directiva 2006/126.

23.

Dado que el demandante en el litigio principal también propuso una excepción de inconstitucionalidad respecto a las disposiciones de la OUG n.o 195/2002 modificadas por la citada Ley, la Curtea de Apel București (Tribunal Superior de Bucarest) remitió el asunto a la Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional, Rumanía).

24.

Mediante resolución de 5 de diciembre de 2013, dicho órgano jurisdiccional desestimó por infundada la excepción de inconstitucionalidad, debido a que la interpretación de las normas del Derecho de la Unión excede de su competencia, pues esta prerrogativa corresponde exclusivamente al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, y a que las disposiciones de Derecho nacional impugnadas por el Sr. Popescu son conformes a la Constitución rumana.

25.

Sobre la base de la citada resolución, la Curtea de Apel București (Tribunal Superior de Bucarest) declaró la inadmisibilidad del recurso, mediante sentencia de 8 de abril de 2014.

26.

El Sr. Popescu interpuso recurso de casación contra esta sentencia ante la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Tribunal Supremo), en el que alegó que las disposiciones de la Ley n.o 203/2012 no son conformes al considerando 5 y al artículo 13, apartado 2, de la Directiva 2006/126, el cual dispone que «[l[as autorizaciones de conducción concedidas antes del 19 de enero de 2013 no quedarán derogadas ni alteradas en modo alguno por las disposiciones de [esta] Directiva».

27.

En su defensa, la Inspectoratul General al Poliției Române (Inspección General de la Policía Rumana, Rumanía) adujo que las modificaciones introducidas en la OUG n.o 195/2002 mediante la Ley n.o 203/2012, que consisten en supeditar la conducción de un ciclomotor a la obtención de un permiso, estaban motivadas por el objetivo de aumentar la seguridad vial, reduciendo el número y las consecuencias de los accidentes de tráfico que implican a ciclomotores mediante la exigencia de que los conductores adquieran los conocimientos teóricos y las competencias prácticas necesarias en el marco de una formación apropiada.

28.

En este contexto, mediante resolución de 12 de noviembre de 2015, recibida en el Tribunal de Justicia el 30 de noviembre de 2015, la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Tribunal Supremo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la cuestión prejudicial siguiente:

«¿Permiten las disposiciones de la Directiva 2006/126 […] que el Estado Rumano imponga, en el caso de los conductores de ciclomotores que estuvieran en posesión de un documento oficial que les confería el derecho a conducir por la vía pública antes del 19 de enero de 2013, la obligatoriedad de un permiso de conducción basado en unas pruebas o exámenes similares a los de los demás vehículos de motor, para poder seguir conduciendo ciclomotores después del 19 de enero de 2013?»

29.

Han presentado observaciones escritas el Sr. Popescu, los Gobiernos rumano y eslovaco y la Comisión Europea. No se ha celebrado vista.

I. Análisis

A. Sobre el tenor de la cuestión prejudicial

30.

La cuestión que plantea el órgano jurisdiccional remitente requiere, en mi opinión, que se formulen unas observaciones preliminares, tanto desde el punto de vista de la formulación de dicha cuestión como desde la perspectiva del tratamiento que se propone dispensarle.

1. Sobre la calificación jurídica de los hechos del litigio principal

31.

Cabe observar que el tenor de la cuestión planteada al Tribunal de Justicia ha suscitado precisiones, incluso reservas, por parte del Gobierno rumano.

32.

A tenor de la cuestión que plantea, el órgano jurisdiccional remitente parece partir de la premisa de que el demandante en el asunto principal estaba «en posesión de un documento oficial que [le] daba derecho a conducir por la vía pública antes del 19 de enero de 2013», en virtud de la normativa rumana en vigor antes de dicha fecha. No obstante, el Gobierno rumano rechaza que uno u otro de los dos documentos que invoca el interesado ( 15 ) tenga valor de documento oficial que le atribuyera efectivamente el derecho en cuestión en ese momento.

33.

En cuanto atañe al certificado de registro expedido a favor del Sr. Popescu por la autoridad administrativa competente, ( 16 ) este Gobierno considera que dicho certificado «constituía únicamente la prueba de la matriculación del vehículo [en cuestión]» y permitía que éste fuera clasificado, de conformidad con las disposiciones nacionales aplicables en la materia. ( 17 ) En cuanto atañe al certificado de haber superado un curso sobre la normativa de tráfico que fue expedido por una autoescuela, este mismo Gobierno sostiene que tal certificado de formación en la normativa de tráfico se ajustaba a las exigencias de las normas entonces en vigor, ( 18 ) pero que, no obstante, no generaba un verdadero derecho a conducir un vehículo de motor por la vía pública. A su juicio, este último derecho, que el artículo 23, apartado 1, de la OUG n.o 195/2002 únicamente reconoce a las personas titulares de un permiso de conducción válido, no debe confundirse con el simple derecho a utilizar ciclomotores en la vía pública que concedían las otras normas antes citadas. ( 19 )

34.

A este respecto, ha de recordarse que en el marco de una remisión prejudicial al amparo del artículo 267 TFUE, la definición del contenido del Derecho interno de un Estado miembro y la calificación jurídica del litigio de que conoce el órgano jurisdiccional remitente corresponden únicamente a este último. ( 20 ) Dado que el Tribunal de Justicia no puede realizar él mismo una apreciación de los elementos fácticos del asunto en relación con las disposiciones de Derecho nacional pertinentes, le corresponderá pronunciarse a la vista de las consideraciones de hecho y de Derecho expuestas en la resolución de remisión. ( 21 ) No obstante, en un espíritu de cooperación con los tribunales nacionales, el Tribunal de Justicia podrá proporcionarles todas las indicaciones que considere necesarias. ( 22 )

35.

En el caso de autos, he de señalar que, en mi opinión, ninguno de los dos documentos invocados por el demandante en el asunto principal puede considerarse como acto constitutivo de un genuino «permiso de conducción» concedido por las autoridades de un Estado miembro, en el sentido de la Directiva 2006/126. Queda pues por determinar si el interesado ha sido titular de una «autorización de conducción concedida antes del 19 de enero de 2013», en virtud de la normativa rumana en vigor antes de tal fecha, autorización que podría, e incluso debería, preservase en virtud de la aplicación del artículo 13, apartado 2, de la Directiva 2006/126.

1. Sobre el objeto de la cuestión prejudicial y tesis posibles

36.

En esencia, el órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia que determine si las disposiciones de la Directiva 2006/126 y, en particular, su artículo 13, apartado 2, se oponen o no a que una normativa de un Estado miembro obligue a las personas que hayan tenido una autorización para conducir ciclomotores por la vía pública sin ser no obstante titulares de un permiso de conducción antes del 19 de enero de 2013 —fecha de entrada en vigor de las disposiciones que trasponen dicha Directiva en el Derecho interno— a obtener dicho permiso para poder seguir conduciendo estos vehículos más allá de la citada fecha.

37.

Ha de recordarse que el Tribunal de Justicia ya ha interpretado diversas disposiciones de la Directiva 2006/126, en particular en una serie de sentencias relativas al principio de reconocimiento mutuo de permisos de conducción en el sentido de esta Directiva. ( 23 ) La cuestión aquí planteada reviste un carácter inédito en la medida en que la interpretación del concepto de «autorización de conducción concedida antes del 19 de enero de 2013» que figura en el artículo 13, apartado 2, de dicha Directiva no ha sido objeto en sí de una cuestión prejudicial. No obstante, he de subrayar que el Tribunal de Justicia se ha pronunciado sobre la función desempeñada por esta disposición en el marco de obser