ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (pátého senátu)

12. března 2015 ( *1 )

„Řízení o předběžné otázce — Veřejné zakázky — Směrnice 89/665/EHS a 2004/18/ES — Zásady rovného zacházení a transparentnosti — Vazba uchazeče na odborníky veřejného zadavatele — Povinnost zohlednit tuto vazbu — Důkazní břemeno týkající se podjatosti odborníka — Neexistence dopadu takové podjatosti na konečný výsledek hodnocení — Lhůty pro podání návrhu na přezkum — Zpochybnění abstraktních kritérií pro zadání — Objasnění těchto kritérií po sdělení úplných důvodů pro zadání zakázky — Míra souladu nabídek s technickými specifikacemi jako kritérium hodnocení“

Ve věci C‑538/13,

jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Litva) ze dne 9. října 2013, došlým Soudnímu dvoru dne 14. října 2013, v řízení

eVigilo Ltd

proti

Priešgaisrinės apsaugos ir gelbėjimo departamentas prie Vidaus reikalų ministerijos,

podporovanému

„NT Service“ UAB,

„HNIT‑Baltic“ UAB,

SOUDNÍ DVŮR (pátý senát),

ve složení T. von Danwitz, předseda senátu, C. Vajda, A. Rosas, E. Juhász (zpravodaj) a D. Šváby, soudci,

generální advokát: N. Jääskinen,

vedoucí soudní kanceláře: A. Calot Escobar,

s přihlédnutím k písemné části řízení,

s ohledem na vyjádření předložená:

—

za eVigilo Ltd J. Puškorienė, advokaté,

—

za Priešgaisrinės apsaugos ir gelbėjimo departamentas prie Vidaus reikalų ministerijos R. Baniulisem, jako zmocněncem,

—

za „NT Service“ UAB a „HNIT‑Baltic“ UAB D. Soloveičikasem, advokatas,

—

za litevskou vládu D. Kriaučiūnasem a K. Dieninisem, jakož i V. Kazlauskaitė-Švenčionienė, jako zmocněnci,

—

za řeckou vládu K. Paraskevopoulou a V. Stroumpouli, jako zmocněnkyněmi,

—

za Evropskou komisi A. Steiblytė a A. Tokárem, jako zmocněnci,

s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,

vydává tento

Rozsudek

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 1 odst. 1 třetího pododstavce směrnice Rady 89/665/EHS ze dne 21. prosince 1989 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce (Úř. věst. L 395, s. 33, Zvl. vyd. 06/01, s. 246), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/66/ES ze dne 11. prosince 2007 (Úř. věst. L 335, s. 31, dále jen „směrnice 89/665“), jakož i článku 2, čl. 44 odst. 1 a čl. 53 odst. 1 písm. a) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby (Úř. věst. L 134, s. 114, Zvl. vyd. 06/07, s. 132).

Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi společností eVigilo Ltd (dále jen „eVigilo“) a Priešgaisrinės apsaugos ir gelbėjimo departamentas prie Vidaus reikalų ministerijos (Všeobecný hasičský a záchranný sbor při ministerstvu vnitra, dále jen „veřejný zadavatel“) ve věci hodnocení nabídek uchazečů v rámci zadávání veřejné zakázky.

Právní rámec

Unijní právo

Článek 1 odst. 1 třetí pododstavec směrnice 89/665 stanoví:

„Pokud jde o zakázky, které spadají do oblasti působnosti směrnice 2004/18/ES, přijmou členské státy opatření nezbytná k zajištění možnosti účinného, a zejména co nejrychlejšího přezkumu rozhodnutí veřejných zadavatelů v souladu s podmínkami stanovenými v článcích 2 až 2f této směrnice z důvodu, že těmito rozhodnutími bylo porušeno právo Společenství v oblasti zadávání veřejných zakázek nebo vnitrostátní předpisy je provádějící.“

Body 2 a 46 odůvodnění směrnice 2004/18 jsou tohoto znění:

„(2)

Zadávání zakázek sjednaných v členských státech jménem státu, regionálních nebo místních orgánů a jiných veřejnoprávních subjektů musí dodržovat zásady Smlouvy [musí být v souladu se zásadami Smlouvy], zejména se zásadou volného pohybu zboží, zásadou svobody usazování a zásadou svobodného poskytování služeb a se zásadami z nich odvozenými, jako je zásada rovného zacházení, zásada zákazu diskriminace, zásada vzájemného uznávání, zásada proporcionality a zásada transparentnosti. Pro veřejné zakázky, které převyšují určitou hodnotu, je žádoucí, aby byla vypracována ustanovení zavádějící na úrovni Společenství koordinaci vnitrostátních zadávacích řízení těchto zakázek, jež by byla založena na těchto zásadách, aby zajistila jejich účinnost a zaručila otevření zadávání veřejných zakázek hospodářské soutěži. Tato koordinační ustanovení by proto měla být vykládána v souladu s výše uvedenými pravidly a zásadami, jakož i s dalšími pravidly Smlouvy.

[...]

(46)

Zakázky by měly být zadávány na základě objektivních kritérií, která zajistí dodržení zásad transparentnosti, zákazu diskriminace a rovného zacházení a zaručí, že nabídky budou posuzovány v podmínkách účinné hospodářské soutěže. V důsledku toho je vhodné připustit použití pouze dvou kritérií: ‚nejnižší ceny‘ a ‚hospodářsky nejvýhodnější nabídky‘.

K zajištění dodržení zásady rovného zacházení při zadávání zakázek je vhodné stanovit povinnost – danou judikaturou – zajistit nezbytnou transparentnost, která umožní každému uchazeči, aby byl přiměřeně informován o kritériích a opatřeních, která budou použita pro určení hospodářsky nejvýhodnější nabídky. Je tedy na veřejných zadavatelích, aby uvedli kritéria pro zadání zakázky a poměrnou váhu přikládanou každému z těchto kritérií s dostatečným předstihem, aby je hospodářské subjekty znaly při vypracovávání svých nabídek. [...]

Pokud se veřejní zadavatelé rozhodnou zadat zakázku podle hospodářsky nejvýhodnější nabídky, měli by nabídky posuzovat tak, aby určili, která z nich nabízí nejlepší poměr kvality a ceny. Proto by měly stanovit hospodářská a kvalitativní kritéria, která, brána jako celek, musí umožnit určit nabídku, která je pro veřejného zadavatele nejvýhodnější. Stanovení těchto kritérií závisí na předmětu zakázky do té míry, do jaké musí tato kritéria umožnit jak vyhodnocení úrovně plnění, jakou každá nabídka nabízí vzhledem k předmětu zakázky, jak je definován v technických specifikacích, tak posoudit poměr kvality a ceny u každé nabídky.

[...]“

Podle článku 2 směrnice 2004/18:

„Veřejní zadavatelé jednají s hospodářskými subjekty na základě zásad rovnosti a zákazu diskriminace a postupují transparentním způsobem.“

Článek 44 odst. 1 této směrnice stanoví:

„Zakázky se zadávají na základě kritérií stanovených v článcích 53 a 55, s ohledem na článek 24 poté, co je veřejnými zadavateli ověřena vhodnost hospodářských subjektů, které nebyly vyloučeny podle článků 45 a 46, v souladu s kritérii hospodářských a finančních předpokladů, odborných a technických znalostí nebo způsobilosti, uvedenými v článku 47 až 52 a případně s nediskriminačními pravidly a kritérii uvedenými v odstavci 3.“

Článek 53 odst. 1 písm. a) uvedené směrnice stanoví:

„Aniž jsou dotčeny vnitrostátní právní a správní předpisy o odměňování určitých služeb, vycházejí veřejní zadavatelé při zadávání zakázek z těchto kritérií:

pokud se zakázka zadává na základě hospodářsky nejvýhodnější nabídky z hlediska veřejného zadavatele, která zahrnuje různá kritéria spojená s předmětem dané veřejné zakázky, jako jsou kvalita, cena, technická úroveň, estetické a funkční vlastnosti, vlastnosti z hlediska vlivu na životní prostředí, provozní náklady, návratnost nákladů, záruční servis a technická pomoc, datum dodání, dodací lhůta a lhůta pro dokončení.“

Litevské právo

Článek 2 odst. 17 zákona č. VIII‑1210 ze dne 13. srpna 1996 o zadávání veřejných zakázek (Žin., 1996, č. 84-2000) (dále jen „zákon o zadávání veřejných zakázek“) stanoví:

„‚Prohlášení o nestrannosti‘: písemné prohlášení člena Komise pro veřejné zakázky nebo odborníka, kterým se potvrzuje jejich nestrannost vůči uchazečům o zakázku.“

Článek 16 odst. 5 tohoto zákona stanoví:

„Každý člen Komise pro veřejné zakázky a každý odborník se může účastnit prací uvedené Komise až po podepsání prohlášení o nestrannosti a závazku mlčenlivosti.“

Článek 3 uvedeného zákona, nadepsaný: „Základní zásady zadávání zakázek a jejich dodržování“, v odstavci 1 stanoví:

„Veřejný zadavatel zajistí, aby byly během postupů při zadávání zakázek nebo zadání zakázky dodržovány zásady rovnosti zbraní, zákazu diskriminace, vzájemného uznávání, proporcionality a transparentnosti.“

Článek 90 téhož zákona stanoví:

„Na základě výsledků hodnocení nabídek, uskutečněného v souladu s postupem uvedeným v čl. 39 odst. 7 tohoto zákona, jsou dodávky zboží, služby nebo stavební práce nakupovány od uchazeče, který předložil hospodářsky nejvýhodnější nabídku nebo nabídl nejnižší cenu. Při zadávání zakázek na dodávky zboží, služby nebo stavební práce lze předložené nabídky hodnotit na základě kritéria hospodářsky nejvýhodnější nabídky nebo nejnižší ceny, nebo na základě kritérií týkajících se předmětu zakázky, která jsou stanovena v zadávací dokumentaci veřejného zadavatele a která nemohou v rozporu s požadavky stanovenými v čl. 3 odst. 1 tohoto zákona protiprávně a částečně omezovat přístup uchazečů k zakázce, ani poskytovat přednostní přístup některým uchazečům.“

Článek 39 odst. 7 zákona o veřejných zakázkách, ve znění platném od 1. září 2009 do 2. března 2010, stanoví:

„Pro účely přijetí rozhodnutí o přijaté nabídce musí veřejný zadavatel:

v souladu s postupem a kritérii hodnocení stanovenými v zadávací dokumentaci bezodkladně vyhodnotit nabídky předložené uchazeči a stanovit jejich předběžné pořadí (s výjimkou případu, kdy je jediný uchazeč vyzván k předložení nabídky, nebo pokud nabídku předloží jediný uchazeč). Předběžné pořadí nabídek se stanoví v sestupném pořadí podle jejich hospodářské výhodnosti nebo vzestupně podle jejich ceny. V případech, ve kterých se uplatní kritérium hodnocení hospodářsky nejvýhodnější nabídky, a v případech, kdy jsou nabídky několika uchazečů stejně hospodářsky výhodné, se v rámci předběžného pořadí nabídek přizná prvenství uchazeči, jehož obálka obsahující nabídky byla zaregistrována jako první nebo jehož nabídka byla elektronicky podána nejdříve. V případech, ve kterých je kritériem hodnocení nejnižší navrhovaná cena a několik nabídek obsahuje totožné ceny, se v rámci předběžného pořadí nabídek přizná prvenství uchazeči, jehož obálka obsahující nabídky byla zaregistrována jako první nebo jehož nabídka byla podána elektronicky nejdříve,

oznámit bezodkladně každému uchazeči, který podal nabídku, předběžné pořadí nabídek a každému uchazeči, jehož nabídka nebyla zařazena do uvedeného pořadí, důvody odmítnutí jeho nabídky, včetně odmítnutí nabídky z důvodu nerovnocennosti nebo nesplnění funkčních požadavků, jakož i požadavků týkajících se popisu očekávaných výkonů, stanovených veřejným zadavatelem v souladu s článkem 25 tohoto zákona,

potvrdit pořadí nabídek a vydat rozhodnutí týkající se přijaté nabídky až poté, co v souladu s postupem stanoveným tímto zákonem přezkoumá žádosti a opravné prostředky uchazečů, kteří podali nabídky (v případě, že uvedené žádosti a opravné prostředky byly podány), ale nejdříve 10 dní po zaslání oznámení o předběžném pořadí nabídek uchazečům.“

Článek 39 odst. 7 zákona o veřejných zakázkách, ve znění platném od 2. března 2010, je následujícího znění:

„Pro účely přijetí rozhodnutí o zadání zakázky musí veřejný zadavatel v souladu s postupem a kritérii hodnocení stanovenými v zadávací dokumentaci bezodkladně vyhodnotit nabídky podané uchazeči, ověřit v případě uvedeném v čl. 32 odst. 8 tohoto zákona splnění minimálních kvalifikačních předpokladů uchazeče, jehož nabídku lze přijmout na základě výsledků vyhodnocení, stanovit pořadí nabídek (s výjimkou případu, kdy je jediný uchazeč vyzván k předložení nabídky, nebo případu, kdy jediný uchazeč předloží nabídku) a přijmout nabídku. Pořadí nabídek se stanoví v sestupném pořadí podle jejich hospodářské výhodnosti nebo vzestupně podle jejich ceny. V případech, ve kterých se uplatní kritérium hodnocení hospodářsky nejvýhodnější nabídky, a v případě, kdy nabídky několika uchazečů jsou stejně hospodářsky výhodné, nebo v případech, ve kterých je kritériem hodnocení nabídek nejnižší nabízená cena a několik nabídek obsahuje totožné ceny, se v rámci pořadí nabídek přizná prvenství uchazeči, jehož obálka obsahující nabídky byla zaregistrována jako první nebo jehož nabídka byla podána elektronicky nejdříve.“

Spor v původním řízení a předběžné otázky

Veřejný zadavatel vyhlásil dne 22. ledna 2010 otevřené nabídkové řízení, nazvané „Nákup varovného a informačního systému pro veřejnost s využitím infrastruktury sítí mobilních veřejných telefonních služeb uchazečů“, v rámci něhož společnost eVigilo společně se společnostmi „ERP“ UAB a „Inta“ UAB, jakož i dalším konsorciem tvořeným společnostmi „NT Service“ UAB a „HNIZ-Baltic“ UAB předložily své nabídky.

Podle předkládajícího soudu je hodnota zakázky ve sporu, který mu byl předložen, 14998972,45 litevského litasu (LTL) (tj. přibližně 4344002 eur), takže dotčené nabídkové řízení se týká nákupu, který spadá do působnosti směrnic 2004/18 a 89/665.

Ze spisu předloženého Soudnímu dvoru vyplývá, že v bodě 67 podmínek nabídkového řízení jsou jako kritéria hodnocení uvedeny celková cena uvedeného varovného systému, počet subjektů účastnících se projektu spolu s uchazečem a obecné a funkční požadavky. Tyto požadavky zahrnují odůvodnění technického a architektonického řešení, jakož i podrobné funkční prvky a jejich soulad s technickými specifikacemi a potřebami veřejného zadavatele, integritu a slučitelnost nabízeného systému s informačními a technickými infrastrukturami využívanými veřejným zadavatelem, rozšíření funkčních možností systému a jejich odůvodnění, jakož i strategii realizace projektu, účinnost plánu řízení, popis opatření ke kontrole kvality a popis týmu projektu.

Komise pro nabídkové řízení veřejného zadavatele poté, co přezkoumala hodnocení technických nabídek provedené šesti odborníky, výsledky tohoto hodnocení potvrdila. Veřejný zadavatel informoval dne 4. listopadu 2010 uchazeče o výsledcích tohoto hodnocení.

Dne 2. listopadu 2010 podala společnost eVigilo první žalobu týkající se legality postupů zadání této veřejné zakázky, přičemž namítala zejména nejasnost podmínek nabídkového řízení.

Tato žaloba byla upřesněna dne 20. prosince 2010 vysvětlením údajných nedostatků hodnocení provedeného odborníky a neopodstatněnosti výsledků tohoto hodnocení.

Dne 31. ledna 2011 zpochybnila společnost eVigilo druhou žalobou legalitu opatření veřejného zadavatele tvrzením, že nabídka třetích osob měla být odmítnuta, neboť její cena překračovala výši finančních prostředků poskytnutých pro dotčený projekt.

Dne 8. března 2011 veřejný zadavatel, jakož i společnosti „NT Service“ UAB a „HNIT-Baltic“ UAB uzavřeli smlouvu, třebaže o sporech mezi společností eViligo a veřejným zadavatelem nebylo ještě rozhodnuto.

Dne 19. března 2012 společnost eVigilo svou první žalobu týkající se legality hodnocení nabídek doplnila upřesněním své argumentace týkající se nesprávného vymezení kritérií pro hodnocení hospodářské výhodnosti uvedených ve výzvě k podávání nabídek.

Dne 10. dubna 2012 společnost eVigilo opětovně svou žalobu doplnila a uvedla nové skutečnosti spojené s podjatostí odborníků, kt