Causa C‑430/10

Hristo Gaydarov

contro

Director na Glavna direktsia «Ohranitelna politsia» pri Ministerstvo

na vatreshnite raboti

(domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dall’Administrativen

sad Sofia-grad)

«Libera circolazione di un cittadino dell’Unione — Direttiva 2004/38/CE — Divieto di lasciare il territorio nazionale a causa di condanna penale in un altro paese — Traffico di stupefacenti — Misura giustificabile da motivi di ordine pubblico»

Massime della sentenza

1. Cittadinanza dell’Unione europea — Diritto di libera circolazione e di libero soggiorno nel territorio degli Stati membri — Direttiva 2004/38 — Diritto di uscita e d’ingresso — Ambito di applicazione

(Art. 21 TFUE, direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2004/38, art. 4, n. 1)

2. Cittadinanza dell’Unione europea — Diritto di libera circolazione e di libero soggiorno nel territorio degli Stati membri — Direttiva 2004/38 — Limitazione del diritto d’ingresso e di soggiorno per motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza

(Art. 21 TFUE, direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2004/38, art. 27)

1. Lo status di cittadino dell’Unione conferisce al cittadino europeo, anche nei confronti del proprio Stato membro di origine, i diritti inerenti a tale status, in particolare il diritto di circolare e di soggiornare liberamente sul territorio degli Stati membri, quale riconosciuto dall’art. 21 TFUE. Il diritto alla libera circolazione comprende sia il diritto per i cittadini dell’Unione europea di entrare in uno Stato membro diverso da quello di cui sono originari, sia il diritto di lasciare quest’ultimo. Infatti, le libertà fondamentali garantite dal Trattato sarebbero vanificate se lo Stato membro di origine, senza una valida giustificazione, potesse vietare ai suoi cittadini di lasciare il suo territorio per entrare nel territorio di un altro Stato membro.

Dato che l’art. 4, n. 1, della direttiva 2004/38, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, dispone espressamente che ogni cittadino dell’Unione munito di una carta d’identità o di un passaporto in corso di validità ha il diritto di lasciare il territorio di uno Stato membro per recarsi in un altro Stato membro, la situazione di una persona cui è fatto divieto di lasciare uno Stato di cui ha la cittadinanza rientra nella sfera di applicazione della suddetta direttiva.

(v. punti 24-27)

2. Gli artt. 21 TFUE e 27 della direttiva 2004/38, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, non ostano ad una normativa nazionale che consenta restrizioni al diritto di un cittadino di uno Stato membro di spostarsi sul territorio di un altro Stato membro a causa, in particolare, di una condanna penale subita dal cittadino medesimo in un altro Stato per traffico di stupefacenti, subordinatamente alla condizione, in primo luogo, che il comportamento personale di tale cittadino costituisca una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave nei confronti di un interesse fondamentale della società, in secondo luogo, che la misura restrittiva prevista sia idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo perseguito e non ecceda quanto sia necessario al suo conseguimento e, in terzo luogo, che la misura medesima possa costituire oggetto di sindacato giurisdizionale effettivo che consenta di verificarne la legittimità, in fatto e in diritto, con riguardo alle esigenze del diritto dell’Unione.

(v. punto 42 e dispositivo)

SENTENZA DELLA CORTE (Quarta Sezione)

17 novembre 2011 (*)

«Libera circolazione di un cittadino dell’Unione – Direttiva 2004/38/CE – Divieto di lasciare il territorio nazionale a causa di condanna penale in un altro paese – Traffico di stupefacenti – Misura giustificabile da motivi di ordine pubblico»

Nel procedimento C‑430/10,

avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 267 TFUE, dall’Administrativen sad Sofia-grad (Bulgaria), con ordinanza 11 agosto 2010, pervenuta in cancelleria il 2 settembre 2010, nella causa

Hristo Gaydarov

contro

Direktor na Glavna direktsia «Ohranitelna politsia» pri Ministerstvo na vatreshnite raboti,

LA CORTE (Quarta Sezione),

composta dal sig. J.‑C. Bonichot (relatore), presidente di sezione, dalla sig.ra A. Prechal, dal sig. K. Schiemann, dalla sig.ra C. Toader e dal sig. E. Jarašiūnas, giudici,

avvocato generale: sig. P. Mengozzi

cancelliere: sig.ra L. Hewlett, amministratore principale,

vista la fase scritta del procedimento,

considerate le osservazioni presentate:

– per la Commissione europea, dalla sig.ra D. Maidani e dal sig. V. Savov, in qualità di agenti,

vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione, in primo luogo, dell’art. 27, nn. 1 e 2, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 29 aprile 2004, 2004/38/CE, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (GU L 158, pag. 77, e rettifiche GU L 229, pag. 35, e GU 2005, L 197, pag. 34), in secondo luogo, del regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 15 marzo 2006, n. 562, che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen) (GU L 105, pag. 1, in prosieguo: il «regolamento n. 562/2006»), e, in terzo luogo, della Convenzione d’applicazione dell’Accordo di Schengen, del 14 giugno 1985, tra i governi degli Stati dell’Unione economica Benelux, della Repubblica federale di Germania e della Repubblica francese relativo all’eliminazione graduale dei controlli alle frontiere comuni (GU 2000, L 239, pag. 19), firmata a Schengen (Lussemburgo) il 19 giugno 1990 (in prosieguo: la «CAAS»).

2 Tale domanda è stata proposta nell’ambito di una controversia tra il sig. Gaydarov, cittadino bulgaro, ed il direktor na Glavna direktsia «Ohranitelna politsia» pri Ministerstvo na vatreshnite raboti (direttore della direzione generale «Polizia di sicurezza» del Ministero degli Interni bulgaro, in prosieguo: il «direttore della polizia»), in merito ad una misura di divieto di uscita dal territorio e di rilascio di passaporto o di altro documento analogo adottato dal direttore della polizia nei confronti del sig. Gaydarov.

Contesto normativo

Diritto dell’Unione

La direttiva 2004/38

3 La direttiva 2004/38 si applica, a norma del suo articolo 3, n. 2, a qualsiasi cittadino dell’Unione che si rechi o soggiorni in uno Stato membro diverso da quello di cui ha la cittadinanza, nonché ai suoi familiari.

4 L’art. 4, nn. 1 e 3, di detta direttiva così recita:

«1. Senza pregiudizio delle disposizioni applicabili ai controlli dei documenti di viaggio alle frontiere nazionali, ogni cittadino dell’Unione munito di una carta d’identità o di un passaporto in corso di validità e i suoi familiari non aventi la cittadinanza di uno Stato membro e muniti di passaporto in corso di validità hanno il diritto di lasciare il territorio di uno Stato membro per recarsi in un altro Stato membro.

(...)

3. Gli Stati membri rilasciano o rinnovano ai loro cittadini, ai sensi della legislazione nazionale, una carta d’identità o un passaporto dai quali risulti la loro cittadinanza».

5 Il successivo art. 27, nn. 1‑3, così dispone:

«1. Fatte salve le disposizioni del presente capo, gli Stati membri possono limitare la libertà di circolazione di un cittadino dell’Unione o di un suo familiare, qualunque sia la sua cittadinanza, per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica. Tali motivi non possono essere invocati per fini economici.

2. I provvedimenti adottati per motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza rispettano il principio di proporzionalità e sono adottati esclusivamente in relazione al comportamento personale della persona nei riguardi della quale essi sono applicati. La sola esistenza di condanne penali non giustifica automaticamente l’adozione di tali provvedimenti.

Il comportamento personale deve rappresentare una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave da pregiudicare un interesse fondamentale della società. Giustificazioni estranee al caso individuale o attinenti a ragioni di prevenzione generale non sono prese in considerazione.

3. Al fine di verificare se l’interessato costituisce un pericolo per l’ordine pubblico o la pubblica sicurezza, in occasione del rilascio dell’attestato d’iscrizione o, in mancanza di un sistema di iscrizione, entro tre mesi dalla data di arrivo dell’interessato nel suo territorio o dal momento in cui ha dichiarato la sua presenza nel territorio in conformità dell’articolo 5, paragrafo 5, ovvero al momento del rilascio della carta di soggiorno, lo Stato membro ospitante può, qualora lo giudichi indispensabile, chiedere allo Stato membro di origine, ed eventualmente agli altri Stati membri, informazioni sui precedenti penali del cittadino dell’Unione o di un suo familiare. Tale consultazione non può avere carattere sistematico. Lo Stato membro consultato fa pervenire la propria risposta entro un termine di due mesi».

Il regolamento n. 562/2006

6 Ai sensi del quinto ‘considerando’ del regolamento n. 562/2006:

«La definizione di un regime comune in materia di attraversamento delle frontiere da parte delle persone non mette in discussione né pregiudica i diritti in materia di libera circolazione di cui godono i cittadini dell’Unione e i loro familiari nonché i cittadini dei paesi terzi e i loro familiari che, in virtù di accordi conclusi tra la Comunità e i suoi Stati membri, da un lato, e detti paesi terzi, dall’altro, beneficiano di diritti in materia di libera circolazione equivalenti a quelli dei cittadini dell’Unione».

7 A termini del ventesimo ‘considerando’ del regolamento medesimo:

«Il presente regolamento rispetta i diritti fondamentali ed osserva i principi riconosciuti, in particolare, dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Dovrebbe essere attuato nel rispetto degli obblighi degli Stati membri in materia di protezione internazionale e di non respingimento».

8 L’art. 3 del regolamento medesimo così dispone:

«Il presente regolamento si applica a chiunque attraversi le frontiere interne o esterne di uno Stato membro, senza pregiudizio:

a) dei diritti dei beneficiari del diritto comunitario alla libera circolazione,

(...)».

9 Il successivo art. 7, n. 6, così recita:

«Le verifiche sui beneficiari del diritto comunitario alla libera circolazione sono effettuate a norma della direttiva 2004/38/CE».

La CAAS

10 A termini dell’art. 71 della CAAS:

«1. Le Parti contraenti si impegnano, relativamente alla cessione diretta o indiretta di stupefacenti e di sostanze psicotrope di qualsiasi natura, compresa la cannabis, nonché alla detenzione di detti prodotti e sostanze allo scopo di cederli o di esportarli, ad adottare, conformemente alle vigenti convenzioni delle Nazioni Unite (...), tutte le misure necessarie a prevenire ed a reprimere il traffico illecito degli stupefacenti e delle sostanze psicotrope.

2. Le Parti contraenti si impegnano a prevenire ed a reprimere, mediante provvedimenti amministrativi e penali, l’esportazione illecita di stupefacenti e di sostanze psicotrope, compresa la cannabis, nonché la cessione, la fornitura e la consegna di detti prodotti e sostanze (...).

(...)

5. Per quanto riguarda la lotta contro la domanda illecita di stupefacenti e di sostanze psicotrope di qualsiasi natura, compresa la cannabis, le Parti contraenti si adopereranno con ogni mezzo per prevenire e lottare contro gli effetti negativi della domanda illecita. Ciascuna Parte contraente è responsabile delle misure adottate a tal fine».

La normativa nazionale

La Costituzione bulgara

11 Ai sensi dell’art. 35, n. 1, della Costituzione bulgara:

«Ciascuno ha il diritto di scegliere liberamente la propria residenza, di circolare nel territorio del paese e di uscire dai suoi confini. Questo diritto può essere limitato solo ex lege ai fini della tutela della sicurezza nazionale, della salute pubblica, nonché dei diritti e delle libertà di altri cittadini».

La legge sui documenti personali bulgari

12 L’art. 23, nn. 2 e 3, della legge sui documenti personali bulgari (Zakon za balgarskite litschni dokumenti, DV, 11 agosto 1998, n. 93), come modificata nel 2006 (DV n. 105, in prosieguo: la «ZBLD»), così dispone:

«2. Ogni cittadino bulgaro ha il diritto di lasciare il Paese, anche con una carta d’identità, attraverso le frontiere della Repubblica di Bulgaria con gli Stati membri dell’Unione europea nonché nei casi previsti dai trattati internazionali, e di farvi ritorno.

3. Il diritto di cui al n. 2 può subire solo le limitazioni previste dalla legge che abbiano lo scopo di tutelare la sicurezza nazionale, l’ordine pubblico, la salute dei cittadini o i diritti e le libertà di altri cittadini».

13 A termini del successivo art. 76 della ZBLD:

«È possibile vietare alle persone di seguito indicate di lasciare il Paese e non rilasciare loro pas