FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

VERICA TRSTENJAK

föredraget den 16 december 2010(1)

Mål C‑28/09

Europeiska kommissionen

mot

Republiken Österrike

”Fördragsbrott – Artikel 226 EG – Artiklarna 28–30 EG – Varutransport på väg över Alperna – Sektoriellt körförbud för lastbilar som väger mer än 7,5 ton och som används för transport av vissa varor – Inskränkning av den fria rörligheten för varor – Berättigande – Luftkvalitet – Skydd för hälsan och miljön – Proportionalitetsprincipen”

Innehållsförteckning

Inledning

I – Tillämpliga bestämmelser

A – Unionsrätten

1. Direktiv 96/62

2. Direktiv 1999/30

3. Direktiv 2008/50

B – Nationell rätt

1. Den österrikiska lagen om skydd för luftföroreningar (Immissionsschutzgesetz Luft)

2. Förordning om sektoriellt körförbud

II – Bakgrund

III – Det administrativa förfarandet

IV – Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden

V – Parternas huvudargument

VI – Rättslig bedömning

A – Det sektoriella körförbudet som åtgärd för införlivande av direktiven 96/62 och 1999/30

B – Huruvida det föreligger en inskränkning i den fria rörligheten för varor

C – Huruvida inskränkningen i den fria rörligheten för varor är rättfärdigad

1. Förhållandet mellan förordningen om sektoriellt körförbud och gemenskapsrättens grundläggande rättigheter

2. Frågan huruvida åtgärderna är motiverade med hänsyn till skyddet för miljön

a) Tvingande miljöskäl

b) Proportionalitetsprövning

i) Huruvida förordningen om sektoriellt körförbud är lämplig

ii) Huruvida den sektoriella förordningen om sektoriellt körförbud är nödvändig

iii) Huruvida förordningen om sektoriellt körförbud är skälig

c) Slutsats i denna del

VII – Sammanfattning

VIII – Rättegångskostnader

IX – Förslag till avgörande

Inledning

1. Förevarande mål rör en talan om fördragsbrott som kommissionen har väckt enligt artikel 226 EG.(2) Kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Österrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 28 EG och 29 EG genom att på en del av motorvägen A12 införa ett körförbud för fordon med en totalvikt över 7,5 ton som transporterar vissa varor.

2. Utmärkande för förevarande mål är att domstolen redan i dom av den 15 november 2005, kommissionen mot Österrike(3), slog fast att ett liknande sektoriellt körförbud på motorvägen A12 utgjorde ett åsidosättande av artiklarna 28 EG och 29 EG och fastställde att Republiken Österrike åsidosatt fördraget. Republiken Österrike har med beaktande av denna dom försökt att utforma det sektoriella körförbud som det rör sig om i förevarande fall i enlighet med unionsrätten. I detta avseende utarbetades det nya sektoriella körförbudet å ena sidan som del av ett åtgärdspaket för att förbättra luftkvaliteten utmed motorvägen Inntal. Å andra sidan försökte Republiken Österrike att införa transportalternativ för de varutransporter som omfattades av det sektoriella körförbudet.

3. Kommissionen har mot denna bakgrund påpekat att den till största delen välkomnar och stöder de åtgärdspaket som Republiken Österrike utarbetat för att förbättra luftkvaliteten utmed motorvägen Inntal. Den anser emellertid att proportionalitetsprincipen inte har iakttagits med avseende på det sektoriella körförbud som föreskrivs i detta och ansåg att det var nödvändigt att inleda ett nytt förfarande. Eftersom det nya sektoriella körförbudet på motorvägen A12 såväl med avseende på den rättsliga ramen som med avseende på den faktiska utformningen av körförbudet skiljer sig från det körförbud som genom dom av den 15 november 2005 fastställts strida mot unionsrätten, inleddes förevarande fördragsbrottsförfarande med rätta på grundval av artikel 226 EG. (4)

I – Tillämpliga bestämmelser

A – Unionsrätten(5)

1. Direktiv 96/62

4. Det allmänna målet med rådets direktiv 96/62/EG av den 27 september 1996 om utvärdering och säkerställande av luftkvaliteten(6) är enligt artikel 1 att definiera de grundläggande principerna för en gemensam strategi som syftar till

– att definiera och uppställa mål för luftkvaliteten inom gemenskapen, så att skadliga effekter för människors hälsa och för miljön i allmänhet kan undvikas, förebyggas och minskas,

– att utvärdera luftkvaliteten i medlemsstaterna med gemensamma metoder och kriterier som grund,

– att relevant information om luftkvaliteten ska finnas tillgänglig i tillräcklig omfattning och att allmänheten ska informeras om den, bl.a. genom tröskelvärden, och

– att luftkvaliteten ska bibehållas när den är god och att den i övriga fall ska förbättras.

5. Enligt artikel 4 i direktiv 96/62 ska rådet på förslag av kommissionen anta lagstiftning för fastställande av gränsvärden och, på lämpligt sätt, tröskelvärden för vissa luftföroreningar som anges i bilaga I till direktivet, som även omfattar kvävedioxid (NO2).

6. Enligt artikel 7.1 i direktiv 96/62 ska medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att gränsvärdena respekteras.

7. Medlemsstaterna ska enligt artikel 8.3 i direktiv 96/62 i de zoner och den tätbebyggelse i vilka nivåerna för en eller flera föroreningar överskrider gränsvärdet plus toleransmarginalen se till att en plan eller ett program utarbetas eller genomförs som gör det möjligt att nå gränsvärdet inom den tidsfrist som fastställts. Den information som de planer och program som är tillgängliga för allmänheten åtminstone ska innehålla fastställs i bilaga IV i direktivet.

2. Direktiv 1999/30

8. Gränsvärden för NO2 fastställs i rådets direktiv 1999/30/EG av den 22 april 1999 om gränsvärden för svaveldioxid, kvävedioxid och kväveoxider, partiklar och bly i luften.(7)

9. I skäl 4 i ovannämnda direktiv anges att de gränsvärden som fastställs i detta direktiv är minimigränsvärden och att medlemsstater i enlighet med artikel 176 EG får behålla eller införa strängare gränsvärden.

10. Artikel 4 i direktivet har följande lydelse:

”1. Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att koncentrationerna i luften av kvävedioxid, och där det är tillämpligt, av kväveoxider, vid utvärdering enligt artikel 7 inte överskrider de gränsvärden som anges i avsnitt I i bilaga II från och med de datum som fastställs i bilagan.

De toleransmarginaler som anges i avsnitt I i bilaga II skall tillämpas enligt artikel 8 i direktiv 96/62/EG.

2. Tröskelvärdena för koncentrationer av kvävedioxid i luften finns angivna i avdelning II i bilaga II.”

11. Enligt avsnitt I i bilaga II till direktiv 1999/30 fastställs timgränsvärdet i fråga om kvävedioxid till 200 µg/m3, vilket inte får överskridas mer än 18 gånger per kalenderår, ökat med ett avtagande procentuellt toleranstal fram till den 1 januari 2010. Årsgränsvärdet för NO2 fastställs till 40 μg/m3, ökat med ett avtagande procentuellt toleranstal fram till den 1 januari 2010. Med beaktande av dessa avtagande procentuella toleranstal ska dessa gränsvärden uppnås fram till den 1 januari 2010.

3. Direktiv 2008/50

12. Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/50/EG av den 21 maj 2008 om luftkvalitet och renare luft i Europa(8) ersätter totalt fyra direktiv, däribland direktiven 96/62 och 1999/30 och ett beslut. I bilaga XI i detta direktiv fastställs timgränsvärdet och årsgränsvärdet för NO2 samt toleransmarginaler. Dessa gränsvärden och toleransmarginaler är identiska med de gränsvärden som fastställs i avsnitt I i bilaga II i direktiv 1999/30. Fristen för att iaktta gränsvärdena har i princip också fastställts till den 1 januari 2010.

B – Nationell rätt

1. Den österrikiska lagen om skydd för luftföroreningar (Immissionsschutzgesetz Luft)

13. Direktiven 96/62 och 1999/30 införlivades med österrikisk rätt genom ändringar i den österrikiska förbundslagen om skydd för luftföroreningar (Bundesgesetz zum Schutz vor Immissionen durch Luftschadstoffe), genom vilken den österrikiska lagen om näringsverksamhet från 1994 (Gewerbeordnung 1994), den österrikiska lagen om luftrenhet för förbränningsanläggningar (Luftreinhaltegesetz für Kesselanlagen), den österrikiska gruvlagen från år 1975 (Berggesetz 1975), den österrikiska lagen om avfallshantering (Abfallwirtschaftsgesetz) och den österrikiska lagen om ozon (Ozongesetz) ändrades (Immissionsschutzgesetz Luft) (nedan kallad IG-L).

14. Enligt 3.1 § IG-L gäller till skydd för människors hälsa inom hela Republiken Österrike de gränsvärden för luftföroreningar som fastställs i bilagorna 1 och 2. Som gränsvärde för luftföroreningar för NO2 fastställs i bilaga 1 ett årsgränsvärde på 30 µg/m3. I bilaga 1 föreskrivs dessutom en toleransmarginal på 30 µg/m3 som reduceras gradvis. Gränsvärdena för luftföroreningar för NO2 uppgår under åren 2006–2009 i enlighet därmed till 40 µg/m3 och år 2010 till 35 µg/m3.

15. Enligt 10 § IG-L ska senast 24 månader efter utgången av det år under vilket en överskridelse av gränsvärdena fastställts åtgärder föreskrivas genom förordning. De möjliga åtgärder som kan föreskrivas omfattar enligt 16.1 § 1 punkt 4 IG-L körförbud för fordon.

2. Förordning om sektoriellt körförbud

16. På grundval av 10 och 16.1 punkt 4 §§ IG-L antog Landeshauptmann i Tyrolen förordningen av den 17 december 2007 genom vilken ett förbud för fjärrtransport av vissa angivna varor på motorvägen Inntal A12 infördes (nedan kallad förordning om sektoriellt körförbud). Denna förordning har följande lydelse:

”…

1 § Syfte

Syftet med denna förordning är att minska utsläppen av föroreningar som förorsakas av människor som medfört att gränsvärdena för luftföroreningar överskridits och att på så sätt förbättra luftkvaliteten. Denna förbättring syftar till att säkerställa ett varaktigt skydd för människors hälsa samt för flora och fauna, deras biocenos, livsmiljö och samspel samt kulturella och materiella tillgångar mot skadliga luftföroreningar samt till att skydda människor mot luftföroreningar som medför orimliga olägenheter.

…

3 § Förbud

Körförbud på motorvägen Inntal A12 i båda körriktningarna från 6,350 km i kommunen Langkampfen till 90 km i kommunen Zirl gäller för följande fordon:

Lastbil eller påhängsvagn, med en högsta tillåten totalvikt på över 7,5 ton, och lastbil med släp, för vilka den sammanlagda högsta tillåtna totalvikten uppgår till mer än 7,5 ton, förbjuden på nämnda sträcka när det rör sig om transporter av följande varor:

a) Från den 2 maj 2008:

1. Allt avfall som räknas upp i europeiska avfallsförteckningen (i kommissionens beslut 2000/532/EG om en förteckning över avfall, i dess lydelse enligt 2001/573/EG).

2. Sten, jord, grus.

b) Från den 1 januari 2009:

1. Rundvirke och kork.

2. Järnmalm och annan malm.

3. Motorfordon och släpvagnar.

4. Stål, med undantag för stål för slakarmering och byggstål för leverans till byggplatser.

5. Marmor och travertin.

6. Kakel (i keramik).

4 § Undantag

1. Oberoende av undantagen i 16.2 § IG-L undantas trafik med följande fordon från förbudet i nämnda 3 §:

a) Trafik med motorfordon som lastas eller lossas i kärnzonen (källan eller målet i kärnzonen).

b) Trafik med motorfordon som lastas eller lossas i den utvidgade zonen (källan och målet i den utvidgade zonen).

c) Trafik med motorfordon till järnvägsterminalen Hall i östlig färdriktning och till järnvägsterminalen Wörgl i västlig färdriktning för omlastning för järnvägstransport när detta kan styrkas genom en motsvarande handling.

d) Trafik med motorfordon från järnvägsterminalen Hall i östlig färdriktning och från järnvägsterminalen Wörgl i västlig färdriktning för omlastning från järnvägstransport när detta kan styrkas genom en motsvarande handling.

e) Trafik med motorfordon för vars användning efter en granskning enligt 14.3 § IG-L det krävs övervägande allmänna eller viktiga privata intressen som ska prövas i det enskilda fallet och som utmärker sig i enlighet med en förordning enligt 14.4 § IG-L.

2. Kärnzonerna omfattar de politiska områdena Imst, Innsbruck Land, Innsbruck Stadt, Kufstein och Schwaz.

Den utvidgade zonen omfattar

a) Österrike: de politiska områdena Kitzbühel, Landeck, Lienz, Reutte och Zell am See.

b) Tyskland: Landkreis Bad Tölz, Garmisch-Partenkirchen, Miesbach, Rosenheim (inklusive staden) och Traunstein.

c) Italien: Bezirksgemeinschaft Eisacktal, Pustertal och Wipptal.

…”

II – Bakgrund

17. Det har sedan flera år tillbaka fastställts att gränsvärdena för NO2-koncentrationer överskridits utmed motorvägar i Tyrolen (A12 och A13). Förbundslandet Tyrolen har mot denna bakgrund under de senaste åren vidtagit flera åtgärder för att förbättra luftkvaliteten utmed dessa motorvägar.

18. Dessa åtgärder omfattar en förordning som antagits av Landeshauptmann i Tyrolen den 27 maj 2003 genom vilken transport av en rad varor med tunga transportfordon med en totalvikt som överskrider 7,5 ton över en sträcka på cirka 46 km av motorvägen A12 mellan kommunerna Kundl och Ampass förbjöds. Detta sektoriella körförbud gällde framför allt för transport av avfall, spannmål, timmer och kork, järnmineraler och andra mineraler, sten, jord, grus, motorfordon, släpvagnar samt byggstål. Förbudet skulle gälla direkt, med verkan från den 1 augusti 2003. Från förbudet undantogs emellertid transport av varor som antingen härrörde från eller var på väg till staden Innsbruck eller i distrikten Kufstein, Schwaz eller Innsbruck-Land. Även vissa typer av kategorier av fordon, såsom till exempel fordon som används för vägunderhåll och avfallsinsamling samt jord- och skogsbruksfordon undantogs från förbudet. Slutligen kunde även enskilda undantag begäras för andra fordon i allmänhetens intresse eller av viktiga privata skäl.

19. Eftersom kommissionen var övertygad om att denna åtgärd var oförenlig med unionsrätten väckte den talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG. I dom av den 15 november 2005 slog domstolen fast att Republiken Österrike i samband med antagandet av åtgärder för begränsning av transporter på motorvägen Inntal A12 hade åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 28 EG och 29 EG.(9)

20. Med ledning av ovannämnda dom utarbetade de behöriga österrikiska myndigheterna ett nytt åtgärdspaket för att förbättra luftkvaliteten utmed motorvägen Inntal som omfattade fyra delvisa åtgärder, nämligen 1) hastighetsbegränsningar för personbilar på delar av motorvägen A12, 2) körförbud för vissa lastbilar som förorsakar föroreningar, 3) geografisk utvidgning av ett redan befintligt körförbud nattetid för tunga transportfordon på mer än 7,5 ton och det gradvisa bortfallet av undantag från detta förbud för tunga lastfordon i klasserna Euro IV och V samt 4) ett nytt sektoriellt körförbud för tunga transportfordon på mer än 7,5 ton. Detta åtgärdspaket genomförs gradvis sedan slutet av år 2006.

21. Det nya sektoriella körförbudet föreskrevs genom Landeshauptmanns förordning av den 17 december 2007 som trädde i kraft den 1 januari 2008. Enligt denna förordning är trafik på motorvägen Inntal A12 mellan Langkampfen (cirka 6 km från gränsen mellan Österrike och Tyskland) och Zirl (cirka 12 km väster om Innsbruck) och således på en sträcka på cirka 90 km på motorvägen från den 2 maj 2008 förbjuden för tunga transportfordon på mer än 7,5 ton när dessa transporterar avfall, stenar, jord eller grus (grad 1). Från den 1 januari 2009 utvidgades detta körförbud till att omfatta transport av rundvirke, kork, järnmalm och annan malm, motorfordon och släpvagnar samt stål (med undantag för stål för slakarmering och byggstål för leverans till byggplatser), marmor och travertin samt kakel (grad 2). Från detta förbud undantas emellertid lastbilstransporter när lastbilen lastas eller lossas i en i förordningen fastställd kärnzon, när lastbilen lastas eller lossas i en i förordningen fastställd utvidgad zon eller när transporten sker till eller från järnvägsstationen i Hall eller järnvägsstationen i Wörgl för omlastning. Under vissa villkor kan dessutom ett undantag från detta körförbud beviljas.

22. Parallellt med detta sektoriella körförbud genomfördes även tre andra delvisa åtgärder som ingick i åtgärdspaketet för att förbättra luftkvaliteten utmed motorvägen Inntal. För perioden mellan den 1 november 2006 och den 30 april 2007 fastställdes en allmän hastighetsbegränsning på 100 km/t för personbilar på motorvägen Inntal A12 vid gränsen mellan Österrike och Tyskland och Zirl.(10) Från november 2007 gällde på denna sträcka en variabel hastighetsbegräsning hela året på 100 km/t beroende på de allmänna utsläpp som verkligen uppmätts och meteorologiska faktorer.(11) Med verkan från den 1 januari 2007 utfärdade Landeshauptmann i Tyrolen dessutom ett körförbud för ledade fordon och lastbilar med släpvagn på mer än 7,5 ton på motorvägen Inntal A12 mellan Zirl och Kufstein som inte motsvarar Euro II‑klassen. Sedan den 1 november 2008 gäller på grund av samma förordning ett körförbud för dessa lastbilar som inte uppfyller Euro III-normen. Från och med den 1 november 2009 gäller ett allmänt körförbud för lastbilar på mer än 7,5 ton som inte överensstämmer med Euro II‑normen.(12) Från den 1 januari 2007 utvidgades dessutom ett befintligt körförbud nattetid för lastbilar mellan Wörgl och Hall med 40 km och därmed till hela sektionen av motorväg A12 mellan Kufstein och Zirl. Ett undantag för tunga transportfordon i klasserna Euro IV och V upphävdes gradvis fram till den 31 oktober 2009.(13)

III – Det administrativa förfarandet

23. Genom skrivelse av den 20 juli 2006 underrättade delstaten Tyrolen kommissionen om det åtgärdsprogram som den utarbetat för att förbättra luftkvaliteten och om det åtgärdspaket för att förbättra luftkvaliteten utmed motorvägen Inntal som omfattade införandet av ett sektoriellt körförbud.

24. Kommissionen angav i sitt yttrande av den 20 juli 2007 att planen på att införa ett sektoriellt körförbud i den lydelse som myndigheterna i Tyrolen föreslagit inte var förenlig med artiklarna 28 EG och 29 EG. Trots detta negativa yttrande antogs förordningen om sektoriellt körförbud den 17 december 2007.

25. I en formell underrättelse av den 31 januari 2008 bekräftade kommissionen sin uppfattning och uppmanade Republiken Österrike, enligt artikel 226 EG, att inkomma med yttranden. Genom skrivelse av den 15 februari 2008 besvarade Republiken Österrike kommissionens formella underrättelse. I denna skrivelse hävdade Republiken Österrike att det sektoriella körförbudet med särskild hänsyn till dess utformning och Österrikes geografiska läge inte kan betraktas som ett åsidosättande av den fria rörligheten för varor.

26. Genom skrivelse av den 8 maj 2008 skickade kommissionen ett motiverat yttrande till Republiken Österrike i vilket den fastställde att denna medlemsstat genom att anta förordningen om sektoriellt körförbud hade åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 28 EG och 29 EG. Republiken Österrike gavs en frist på en månad att vidta erforderliga åtgärder.

27. Republiken Österrike svarade genom skrivelse av den 9 juni 2008. Den vidhöll sin rättsliga uppfattning. I en ytterligare skrivelse av den 2 december 2008 anförde Republiken Österrike att det sektoriella körförbudet på motorvägen Inntal A12 föreskrevs på nytt genom den förordning som Landeshauptmann i Tyrolen antog den 13 november 2008. Genom denna nya förordning bekräftades det sektoriella körförbudet på A12 mellan Langkampfen (6,35 km) och Ampass (72 km) och således även för området öster om Innsbruck. För området väster om Innsbruck skulle det sektoriella körförbudet på sträckan mellan Ampass och Zirl först träda i kraft den 1 januari 2011.

28. Genom ytterligare en tilläggsskrivelse av den 19 december 2008 anförde Republiken Österrike slutligen att det sektoriella körförbudet åter föreskrevs genom den förordning som Landeshauptmann i Tyrolen antog den 23 december 2008. Till skillnad från vad som föreskrevs tidigare gäller enligt denna nya förordning körförbudet från och med den 2 januari 2009, utöver de varor som hittills omfattats av förordningen, numera enbart för rundvirke och kork samt motorfordon och släpvagnar. För övriga varor (järnmalm och annan malm, stål, marmor, travertin och keramiska plattor) gäller förbudet först från och med den 1 juli 2009.

IV – Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden

29. Eftersom Republiken Österrike enligt kommissionens uppfattning inte hade följt det motiverade yttrandet väckte kommissionen den 21 januari 2009 talan enligt artikel 226 EG.

30. Kommissionen har yrkat att domstolen ska

– fastställa att Republiken Österrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 28 EG och 29 EG genom att på en del av motorvägen A12 införa ett körförbud för fordon med en totalvikt över 7,5 ton som transporterar vissa varor, och

– förplikta Republiken Österrike att ersätta rättegångskostnaderna.

31. Republiken Österrike har yrkat att talan ska ogillas och att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

32. Genom beslut av domstolens ordförande av den 19 juni 2009 tilläts Republiken Italien och Konungariket Nederländerna att intervenera till stöd för kommissionens yrkanden. Republiken Italien och Konungariket Nederländerna har yrkat att kommissionens talan ska bifallas.

33. Vid förhandlingen den 19 oktober 2010 förde ombud för kommissionen, Republiken Österrike och Republiken Italien fram sina ståndpunkter.

V – Parternas huvudargument

34. Kommissionen anser att förordningen om sektoriellt körförbud av den 17 december 2007 utgör ett hinder för den fria rörligheten av varor och, i synnerhet, för den fria transiteringen av varorna genom att införa ett körförbud för lastbilar på över 7,5 ton som transporterar vissa varor på en av de viktigaste transalpina handelsvägarna mellan södra Tyskland och norra Italien. Detta körförbud gäller till och med för hela Brennerkorridoren och västra förbindelsen till Bodensjöområdet. Det sektoriella körförbudet ger upphov till betydande ekonomiska konsekvenser, nämligen för de sektorer som tillverkar eller bearbetar de berörda varorna, å ena sidan, och för transportindustrin, å andra sidan. Det kan antas att förbudet medför en prishöjning av de transporterade varorna och därmed direkt påverkar konkurrensen vad avser dessa varor. Det sektoriella körförbudet ska därför anses som en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion som i princip inte är förenlig med artiklarna 28 EG och 29 EG.

35. Det sektoriella körförbudet har dessutom en starkt diskriminerande tendens. Med beaktande av de föreskrivna undantagen för den lokala och regionala trafiken avser det nämligen i första hand varor som transiteras genom förbudszonen. Dessutom kan ett körförbud för transporter med de berörda varorna ha diskriminerande verkningar på handeln mellan medlemsstaterna.

36. Det sektoriella körförbudet och de begränsningar som detta medför för den fria rörligheten för varor inom gemenskapen rättfärdigas varken av de i artikel 30 EG angivna skälen, eller av tvingande hänsyn till allmänintresset som fastställts i rättspraxis. De aktuella åtgärderna skulle visserligen kunna bidra till att ett miljöskyddsmål uppnås, men de utgör emellertid ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen. Begreppet sektoriellt körförbud innehåller inre motsägelser, vilket innebär att det är tveksamt om det kan förbättra luftkvaliteten. Dessutom är den restriktiva inverkan av förbudet och dess fördel oproportionerliga. Särskilt allvarligt i detta sammanhang är att mindre restriktiva åtgärder inte har vidtagits eller inte hade beaktats tillräckligt, såsom permanenta hastighetsbegränsningar på motorvägen A12, körförbud beroende på utsläppsnivåerna, avgiftsspecifika åtgärder eller andra ekonomiska styrmedel. Därutöver har Republiken Österrike inte visat att det finns tillräckliga transportalternativ för de varutransporter som omfattas av det sektoriella körförbudet. I brist på sådana kapaciteter räcker inte den föreskrivna övergångsperioden.

37. Det har för området väster om Innsbruck enligt kommissionens uppfattning inte heller styrkts att det sektoriella körförbudet är nödvändigt eftersom det inte finns tillräckliga mätningar som visar att området är särskilt utsatt. Det har inte heller gjorts någon konkret bedömning av konsekvenserna av om ett sektoriellt körförbud är lämpligt och nödvändigt.

38. Republiken Österrike har påpekat att det sektoriella körförbudet i fråga ingår i ett åtgärdspaket som avser att säkerställa att gränsvärdet för NO2, som inom det berörda området sedan flera år tillbaka permanent och avsevärt har överskridits, ska iakttas. Genom att anta detta åtgärdspaket har Republiken Österrike fullgjort sina skyldigheter enligt unionsrätten som inte enbart följer av direktiven om skydd för luftkvaliteten utan även av gemenskapsrättens grundläggande skyldigheter att vidta förebyggande åtgärder med avseende på skyddet för hälsan och miljön och rätten till privatliv och familjeliv.

39. De höga koncentrationerna av luftföroreningar till följd av utsläpp av NO2 utmed motorvägen A12 härrör till största delen från utsläpp som är hänförliga till vägtransporter. Härvid är vägtransporter av varor en av de primära källorna för utsläpp av NO2, varvid trafikstockningarna ständigt ökar vid vägtransporter av varor. Åtgärdspaketet för att förbättra luftkvaliteten, i vilket även det sektoriella körförbudet ingår, antogs först efter omfattande undersökningar, rådgivningar och förarbeten. För att säkerställa proportionaliteten har redan under förberedelsefasen en omfattande prövning gjorts såväl med avseende på åtgärdspaketet som den konkreta utformningen av dess enskilda åtgärder för att kunna bedöma huruvida det är lämpligt och nödvändigt.

40. De tre huvudstrategier som eftersträvas genom åtgärdspaketet för att förbättra luftkvaliteten är att minska fordonsspecifika utsläpp, förlägga utsläppen till immissionsklimatiskt mer fördelaktiga tidpunkter och minska det totala antalet lastbilstransporter genom att undvika extra sträckor och föra över transporten av varor som lämpar sig för järnvägstransport till järnväg. I detta sammanhang ska det aktuella sektoriella körförbudet tolkas som en åtgärd för att föra över transporten av varor på vägarna till järnväg. Järnvägens transportkapacitet räcker för att kunna klara av den överföring som eftersträvas.

41. Med beaktande av den konkreta utformningen och det stegvisa införandet av det sektoriella körförbudet samt de transportalternativ som finns på järnväg och alternativa resvägar kan det sektoriella körförbudet inte betraktas som en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion enligt artiklarna 28 EG och 29 EG, särskilt som hinder för transitering av varor genom Tyrolen samt för varuutbytet mellan Tyskland och Italien inte heller har kunnat fastställas efter att det första och det andra steget av det sektoriella körförbudet trätt i kraft. Det sektoriella körförbudet har inte heller utformats på ett diskriminerande sätt.

42. Även om det sektoriella körförbudet skulle utgöra en åtgärd med motsvarande verkan, som i princip är förbjuden enligt artiklarna 28 EG och 29 EG, skulle detta ingrepp i den fria rörligheten för varor vara rättfärdigad. Avgörande är att det sektoriella körförbudet ingår i ett åtgärdspaket som Republiken Österrike antagit för att uppfylla unionsrättsliga skyldigheter att vidta åtgärder för att förverkliga viktiga mål i fördraget (skydd för hälsan och skydd för miljön) och att grundläggande rättigheter i gemenskapsrätten beaktas. För att bedöma huruvida det sektoriella körförbudet är förenligt med unionsrätten krävs således en lämplig avvägning mellan den fria rörligheten för varor å ena sidan, och kraven på skydd av människors hälsa eller miljön som viktiga mål i fördraget samt kraven på skydd för de grundläggande rättigheterna, å andra sidan.

43. Denna avvägning bekräftar att det sektoriella körförbudet i fråga är förenligt med unionsrätten. Proportionalitetskraven har också uppfyllts. Det sektoriella körförbudet utgör en lämplig och målinriktad åtgärd för att minska utsläppen i området, vilket krävs för att uppnå detta mål och vars verkningar inte heller är orimliga. Övergångsperioden för att införa det sektoriella körförbudet var också tillräckligt lång.

44. Konungariket Nederländerna anser att det även är möjligt att pröva huruvida en enskild åtgärd som det sektoriella körförbudet i fråga, som ingår i åtgärdspaketet för att minska utsläpp av skadliga ämnen, är förenlig med bestämmelserna i EG-fördraget. Det sektoriella körförbudet är i princip förbjudet enligt artikel 28 EG. Detta förbud medför dessutom indirekt diskriminering. Denna åtgärd kan inte rättfärdigas av miljöskyddshänsyn, eftersom körförbudet inte är lämpligt eller skäligt. Åtgärden har dessutom inte förberetts med nödvändig omsorg, vilket har onödiga och oproportionerliga negativa konsekvenser för transittrafiken.

45. Republiken Italien anser också att det sektoriella körförbudet utgör en olaglig begränsning av den fria rörligheten för varor. Denna åtgärd är ologisk, diskriminerande och oproportionerlig, särskilt som alternativa järnvägstransporter saknas för att kunna tillfredsställa samtliga behov som uppkommer på grund av det sektoriella körförbudet.

VI – Rättslig bedömning

A – Det sektoriella körförbudet som åtgärd för införlivande av direktiven 96/62 och 1999/30

46. Avgörande för bedömningen av förordningen om sektoriellt körförbud är enligt Republiken Österrikes uppfattning att den antagit förordningen för att införliva direktiven 96/62 och 1999/30 och för att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten. Med särskild hänsyn till denna omständighet kan förordningen om sektoriellt körförbud inte betraktas som ett åsidosättande av den fria rörligheten för varor.

47. Mot bakgrund av vad som anförts ovan kommer jag i det följande inledningsvis att undersöka om förordningen om sektoriellt körförbud kan klassificeras som en nationell åtgärd för införlivande av direktiven 96/62 och 1999/30 och, om denna fråga besvaras jakande, vilken inverkan denna slutsats har för detta fördragsbrottsförfarande.

48. Enligt artikel 8.3 i direktiv 96/62 ska medlemsstaterna i zoner och tätbebyggelse i vilka nivåerna för en eller flera föroreningar överskrider det relevanta gränsvärdet plus toleransmarginalen se till att en plan eller ett program utarbetas eller genomförs som gör det möjligt att nå gränsvärdet inom den tidsfrist som fastställts. Planen ska vara tillgänglig för allmänheten och ska åtminstone innehålla de uppgifter som räknas upp i bilaga IV.

49. Gränsvärdet plus toleransmarginalen för NO2 har fastställts i direktiv 1999/30. Enligt avsnitt I i bilaga II i detta direktiv uppgår årsgränsvärdet för NO2 till 40 μg/m3 inklusive en minskande toleransmarginal till den 1 januari 2010. Enligt artikel 4.1 jämförd med avsnitt I i bilaga II i direktiv 1999/30 ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att årsgränsvärdet för NO2 som uppgår till 40 μg/m3 från den 1 januari 2010 inte längre överskrids.

50. Även om gränsvärdet för NO2 enligt ordalydelsen i direktiv 1999/30 således först från den 1 januari 2010 inte längre får överskridas innebär detta inte att detta gränsvärde och de därefter tillämpliga toleransmarginalerna inte kan medföra skyldigheter för medlemsstaten innan tidsfristen löpt ut. Domstolen har tvärtom i sin dom av den 15 november 2005, kommissionen mot Österrike, betonat att Republiken Österrike enligt ordalydelsen i artikel 8.3 i direktiv 96/62 var skyldig att vidta åtgärder om årsgränsvärdet med tillägg av toleransmarginalen för NO2 vid mätstationen Vomp/Raststätte utmed motorvägen Inntal A12 överskreds under åren 2002 och 2003 för att stegvis förverkliga det resultat som föreskrivs i direktiv 1999/30 och därmed uppnå det mål som fastställs i detta inom den föreskrivna fristen.(14)

51. På motsvarande sätt kan en skyldighet för medlemsstaterna att vidta åtgärder härledas ur artikel 4.1 jämförd med avsnitt I bilaga II i direktiv 1999/30. I enlighet därmed ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att gränsvärdet för NO2, som uppgår till 40 μg/m3, ska uppnås från och med den 1 januari 2010. När det av de mätningar av NO2-koncentrationen som en medlemsstat gör framgår att detta resultat enbart kan säkerställas genom att ett åtgärdspaket genomförs stegvis medför även artikel 4.1 jämförd med avsnitt I i bilaga II i direktiv 1999/30 en skyldighet för medlemsstaterna att vidta nödvändiga åtgärder redan före den 1 januari 2010.

52. Av handlingarna i målet framgår att det mellan parterna i målet är ostridigt att höga och mycket höga koncentrationer av NO2 förekom under perioden 2005–2007 utmed motorvägen Inntal i Tyrolen. Vid mätstationen Vomp/Raststätte (öster om Innsbruck) överskred de uppmätta koncentrationerna av NO2 de årsgränsvärden och toleransmarginaler som fastställts i direktiv 1999/30 under hela perioden mellan 2002 och 2007. Dessutom överskreds i delstaten Tyrolen de årsgränsvärden av NO2 som fastställts i IG-L år 2005 på sex av tretton, år 2006 på sju av tretton och år 2007 på sju av fjorton mätplatser.

53. Mot denna bakgrund utarbetade Republiken Österrike år 2007 ett program för minskning av luftföroreningar för det berörda området som kommissionen underrättades om i februari 2008.(15) Detta program uppfyller de formella villkoren för en klassificering som program i den mening som avses i artikel 8.3 i direktiv 96/62. Det innehåller en katalog av åtgärder för minskning av utsläpp av NO2 i nedre Inntal med en rad åtgärder för motorvägen Inntal A12. Dessa åtgärder omfattar även förslaget till ett sektoriellt körförbud för lastbilar på denna motorväg.(16) Den sistnämnda åtgärden genomfördes genom förordningen om sektoriellt körförbud av den 17 december 2007.

54. Sammanfattningsvis kan det således fastställas att förordningen om sektoriellt körförbud antogs för att genomföra ett program i den mening som avses i artikel 8.3 i direktiv 96/62, vilket ska bidra till att uppnå de årsgränsvärden för NO2 som fastställts i direktiv 1999/30 i det berörda området fram till den 1 januari 2010. Republiken Österrikes uppfattning är således korrekt såtillvida som den anfört att denna förordning ska betraktas som en nationell åtgärd som vidtagits i syfte att införliva direktiven 96/62 och 1999/30, framför allt artiklarna 8.3 och 4.1 i dessa direktiv.

55. Den omständigheten att förordningen om sektoriellt körförbud av den 17 december 2007 antagits för att införliva direktiven 96/62 och 1999/30 innebär emellertid inte att den inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 28 EG och följande artiklar.

56. Även om en nationell bestämmelse genom vilken en medlemsstat fullgör sina skyldigheter enligt ett direktiv enligt domstolens rättspraxis inte kan anses innebära att medlemsstaterna har begränsat de grundläggande friheterna(17) kan i förevarande fall påpekas att artikel 8.3 i direktiv 96/62 samt artikel 4.1 i direktiv 1999/30 inte medför en skyldighet för Republiken Österrike att anta den aktuella förordningen om sektoriellt körförbud.

57. I detta sammanhang är den omständigheten att artikel 8.3 i direktiv 96/62 och artikel 4.1 i direktiv 1999/30 visserligen medför en skyldighet för medlemsstaterna att vidta åtgärder för att uppfylla gränsvärdena för NO2 men inte konkretiserar innehållet vad gäller dessa åtgärder av avgörande betydelse. Medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning vid valet av åtgärder för införlivande begränsas enbart av syftet att säkerställa att det högsta värdet av NO2 respekteras.(18) Av dessa direktivbestämmelser kan inte långtgående slutsatser dras vad gäller enskilda åtgärder för införlivande från medlemsstaternas sida. Mot denna bakgrund innebär inte den omständigheten att förordningen om sektoriellt körförbud som formellt vidtagits för att införliva direktiven 96/62 och 1999/30 a priori att denna förordning inte kan anses utgöra en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion i den mening som avses i artiklarna 28 EG och 29 EG.

58. Mot denna bakgrund anser jag att Republiken Österrike visserligen har antagit förordningen om sektoriellt körförbud för att införliva direktiven 96/62 och 1999/30, men att denna slutsats inte utgör hinder mot att granska förordningen om sektoriellt körförbud mot bakgrund av bestämmelserna i artiklarna 28–30 EG.

B – Huruvida det föreligger en inskränkning i den fria rörligheten för varor

59. Enligt artiklarna 28 EG och 29 EG är med avseende på import eller export av varor kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan förbjudna mellan medlemsstaterna. Enligt fast rättspraxis gäller detta förbud inte enbart för import och export av varor mellan medlemsstaterna utan även för transitering av varor.(19)

60. I sin dom av den 15 november 2005, kommissionen mot Österrike, slog domstolen fast att ett tidigare sektoriellt körförbud för lastbilar på en sträcka av 46 km på motorvägen Inntal A12 ska anses utgöra en åtgärd med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner som i princip är oförenlig med de skyldigheter som följer enligt artiklarna 28 EG och 29 EG.(20)

61. Som motivering anförde domstolen i detta sammanhang å ena sidan den betydelse som motorvägen Inntal A12, som utgör en av huvudlederna för landtransporter mellan södra Tyskland och norra Italien, har för trafiken. Eftersom det sektoriella körförbudet tvingade de berörda företagen att hitta lönsamma transportalternativ för de varor som berördes av detta körförbud, därtill inom en mycket kort tidsfrist, kunde förbudet enligt domstolens bedömning begränsa handelsmöjligheterna mellan norra Europa och norra Italien.(21)

62. Jag anser att den aktuella förordningen om sektoriellt körförbud kan begränsa handelsmöjligheterna mellan norra Europa och norra Italien och följaktligen ska betraktas som en åtgärd med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner.

63. Det ska i detta sammanhang först och främst påpekas att den omständigheten att förordningen om sektoriellt körförbud har utarbetats som en del av ett åtgärdspaket för att minska utsläppet av skadliga ämnen inte heller utgör hinder mot en särskild prövning av denna förordning om sektoriellt körförbud mot bakgrund av bestämmelserna i artiklarna 28–30 EG. Den omständigheten att detta körförbud ingår i ett större åtgärdspaket har emellertid särskild betydelse inom ramen för prövningen av om inskränkningen av den fria rörligheten för varor är rättfärdigad.

64. Enligt vad som anförts av Republiken Österrike avser det sektoriella körförbudet cirka 194 000 lastbilstransporter per år på en 90 km lång sträcka på motorvägen Inntal.(22) Enligt kommissionens påstående, vilket inte har bestritts, påverkar förbudet cirka 300 km av de österrikiska motortrafiklederna.(23) Eftersom körförbudet enligt förordningen om sektoriellt körförbud av den 17 december 2007 skulle träda i kraft från den 1 januari 2009 hade de berörda eko