T‑221/0862008TJ0221EU:T:2016:2420001111111T

WYROK SĄDU (pierwsza izba)

z dnia 26 kwietnia 2016 r. ( *1 )

„Dostęp do dokumentów — Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 — Dokumenty związane z aktami dochodzenia OLAF‑u — Skarga o stwierdzenie nieważności — Wyraźna i dorozumiana odmowa dostępu — Wyjątek dotyczący ochrony życia prywatnego i integralności jednostki — Wyjątek dotyczący ochrony interesów handlowych osoby trzeciej — Wyjątek dotyczący ochrony procesu podejmowania decyzji — Obowiązek uzasadnienia — Odpowiedzialność pozaumowna”

W sprawie T‑221/08

Guido Strack, zamieszkały w Kolonii (Niemcy), reprezentowany przez adwokatów H. Tettenborna i N. Lödlera,

strona skarżąca,

przeciwko

Komisji Europejskiej, reprezentowanej początkowo przez P. Costę de Oliveirę oraz B. Eggers, a następnie przez B. Eggers oraz J. Baquera Cruza, działających w charakterze pełnomocników,

strona pozwana,

mającej za przedmiot, po pierwsze, żądanie stwierdzenia nieważności wszystkich dorozumianych i wyraźnych decyzji Komisji wydanych w następstwie pierwotnych wniosków o udzielenie dostępu do dokumentów złożonych przez G. Stracka w dniach 18 i 19 stycznia 2008 r. oraz, po drugie, żądanie odszkodowania,

SĄD (pierwsza izba),

w składzie: I. Pelikánova, prezes, E. Buttigieg (sprawozdawca) i L. Madise, sędziowie,

sekretarz: K. Andová, administrator,

uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 21 października 2014 r.,

wydaje następujący

Wyrok ( 1 )

[…]

Postępowanie i żądania stron

Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 6 czerwca 2008 r. skarżący wniósł niniejszą skargę. Odrębnym pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 8 września 2008 r. Komisja podniosła zarzut niedopuszczalności na podstawie art. 114 regulaminu postępowania przed Sądem z dnia 2 maja 1991 r., który to zarzut postanowieniem Sądu (trzecia izba) z dnia 14 stycznia 2010 r. został pozostawiony do rozstrzygnięcia w wyroku.

Po dostosowaniu swoich żądań, w szczególności pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 7 września 2010 r., skarżący wnosi do Sądu o:

—

stwierdzenie nieważności dorozumianych i wyraźnych decyzji o odmowie udostępnienia dokumentów Komisji oraz dokumentów OLAF‑u, wydanych przez Komisję przy rozpatrywaniu pierwotnych wniosków o udostępnienie dokumentów z dnia 18 i 19 stycznia 2008 r. oraz ponownych wniosków z dnia 22 lutego, 18 kwietnia i w szczególności 21 kwietnia 2008 r., a zwłaszcza decyzji z dnia 19 maja i 17 czerwca 2008 r. oraz 30 kwietnia i 7 lipca 2010 r. w zakresie, w jakim mocą tych decyzji wspomniane wnioski o udostępnienie dokumentów zostały oddalone,

—

zasądzenie od Komisji odszkodowania w stosownej kwocie, z tym że nie niższej niż symboliczne 1 EUR,

—

obciążenie Komisji kosztami postępowania.

Komisja wnosi w istocie do Sądu o:

—

oddalenie skargi,

—

obciążenie skarżącego kosztami postępowania.

Pismem z dnia 5 lipca 2010 r. Sąd powiadomił strony, że postanowieniem z dnia 2 lipca 2010 r. izba rozpatrująca sprawę oddaliła wniosek o rozszerzenie przedmiotu skargi o wyraźną decyzję odmowną z dnia 17 czerwca 2008 r. i uwzględniła wniosek o rozszerzenie przedmiotu skargi o pierwszą decyzję OLAF‑u.

Postanowieniem z dnia 16 listopada 2010 r., które zostało doręczone stronom w dniu 25 listopada 2010 r., Sąd uwzględnił wniosek skarżącego dotyczący rozszerzenia przedmiotu skargi o drugą decyzję OLAF‑u.

W związku z odejściem sędziego sprawozdawcy sprawa została przydzielona na nowo. Ze względu na zmianę składu izb Sądu sędzia sprawozdawca został przydzielony do pierwszej izby, której w rezultacie przekazana została niniejsza sprawa. Na wniosek sędziego sprawozdawcy Sąd (pierwsza izba) postanowił o otwarciu ustnego etapu postępowania na nowo.

Postanowieniem z dnia 5 lutego 2014 r. Sąd zdecydował o zastosowaniu środka dowodowego na podstawie art. 65 lit. b), art. 66 § 1 oraz art. 67 § 3 akapit trzeci regulaminu postępowania z dnia 2 maja 1991 r. i wezwał Komisję do przedstawienia kopii poufnych wersji wszystkich dokumentów związanych z wnioskiem nr 590/2008, uściślając, że dokumenty te nie zostaną ujawnione skarżącemu. Pismem z dnia 5 marca 2014 r. Komisja zastosowała się do tego środka dowodowego.

W ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 64 regulaminu postępowania z dnia 2 maja 1991 r. Sąd wezwał strony do udzielenia odpowiedzi na pewne pytania. Strony zastosowały się do tych wezwań w wyznaczonych terminach. I tak, Komisja i skarżący odpowiedzieli na pytania Sądu, odpowiednio, w dniach 5 i 6 marca 2014 r. Pismem z dnia 27 marca 2014 r. skarżący przedstawił uwagi do pisma Komisji z dnia 5 marca 2014 r.

W dniu 20 października 2014 r. skarżący złożył w sekretariacie Sądu pismo w sprawie decyzji OLAF‑u z dnia 31 lipca 2014 r. dotyczącej „ponownego rozpatrzenia odpowiedzi na [jego] wniosek o udostępnienie danych osobowych o sygnaturze OF/2002/0356” (zwanej dalej „decyzją OLAF‑u w przedmiocie ponownego rozpatrzenia z dnia 31 lipca 2014 r.”), wydanej na podstawie art. 13 rozporządzenia nr 45/2001 oraz zawierającej wykaz spornych dokumentów wraz z załącznikiem, w którym wymieniono dokumenty, w posiadaniu których znajduje się OLAF.

Na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. wysłuchano wystąpień stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu.

Pismem z dnia 4 listopada 2014 r. Komisja przedstawiła uwagi w przedmiocie pisma skarżącego z dnia 20 października 2014 r. (zob. pkt 45 powyżej).

Po złożeniu przez Komisję uwag na piśmie z dnia 2 grudnia 2014 r. w przedmiocie uwag na piśmie skarżącego z dnia 7 listopada 2014 r. dotyczących odpowiedzi na piśmie Komisji z dnia 22 października 2014 r. na pytania zadane przez Sąd w celu przygotowania rozprawy, w dniu 8 grudnia 2014 r. prezes pierwszej izby Sądu postanowił o zamknięciu ustnego etapu postępowania.

Co do prawa

[…]

II – W przedmiocie żądania stwierdzenia nieważności

[…]

C – W przedmiocie wniosku nr 590/2008

[…]

3. W przedmiocie istoty wniosku

[…]

b) W przedmiocie zarzutów i zarzutów szczegółowych podważających zasadność całkowitej lub częściowej odmowy udzielenia dostępu do dokumentów

[…]

(i) W przedmiocie dokumentów wskazanych w wykazie OLAF‑u z dnia 30 kwietnia 2010 r.

[…]

W przedmiocie dokumentów, które zostały już ujawnione

[…]

128

Celem rozporządzenia nr 1049/2001 jest doprowadzenie do sytuacji, w której dokumenty instytucji będą co do zasady dostępne publicznie (zob. podobnie wyrok z dnia 1 lutego 2007 r., Sison/Rada, C‑266/05 P, Zb.Orz., EU:C:2007:75, pkt 43, 44), ponadto, jak trafnie zauważył OLAF w tytule 7 swojej pierwszej decyzji, dokumenty ujawnione zgodnie ze wspomnianym rozporządzeniem należą do domeny publicznej (ww. w pkt 86 wyrok Catinis/Komisja, EU:T:2014:267, pkt 62, zob. także ww. w pkt 82 wyrok Agapiou Joséphidès/Komisja i EACEA, EU:T:2010:442, pkt 116, postanowienie z dnia 7 marca 2013 r., Henkel i Henkel France/Komisja, T‑64/12, EU:T:2013:116, pkt 47).

129

Wspomniany skutek znajduje również odzwierciedlenie w art. 9 ust. 2 lit. e) załącznika do regulaminu wewnętrznego Komisji, dotyczącego zasad stosowania rozporządzenia nr 1049/2001, w brzmieniu ustalonym decyzją Komisji 2001/937/WE, EWWiS, Euratom z dnia 5 grudnia 2001 r. zmieniającą jej regulamin wewnętrzny (Dz.U. L 345, s. 94), zgodnie z którym dokumenty już ujawnione w następstwie wcześniejszego wniosku są „automatycznie” dostarczane na wniosek.

130

Prawdą jest, jak zauważyła Komisja, że w sprawie, w której wydano postanowienie z dnia 14 stycznia 2014 r., Miettinen/Rada (T‑303/13, EU:T:2014:48, pkt 17–19), Sąd orzekł, że udzielenie skarżącej dostępu do żądanych przez nią dokumentów powoduje, iż uzyskała ona taki sam skutek, jaki miałoby pozytywne rozpatrzenie skargi. Niemniej jednak, inaczej niż w rozpatrywanych okolicznościach, w ww. sprawie Miettinen/Rada żądany dokument stał się dostępny publicznie, skutkiem czego z powołanego postanowienia nie można wywodzić, że sama okoliczność, iż zainteresowany miał dostęp do żądanego dokumentu na jakiejkolwiek podstawie, w żadnym wypadku nie pozwalała mu na żądanie udostępnienia tego samego dokumentu na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001, nawet jeżeli wspomniany dokument nie został upubliczniony.

131

Jest zatem oczywiste, że pierwsza decyzja OLAF‑u, którą to decyzją skarżącemu odmówiono udzielenia dostępu do dokumentów z adnotacją „PD” na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001, nie pozwala, w danym wypadku oraz jak słusznie podkreśliła Komisja w swoich pismach procesowych, przyjąć, że owe dokumenty mają charakter publiczny, do potwierdzenia czego dąży skarżący oraz co odpowiada celowi rozporządzenia nr 1049/2001, polegającemu, jak głosi motyw 2 tego aktu, na zapewnieniu jak najszerszej dostępności dokumentów w celu zapewnienia większej przejrzystości pozwalającej obywatelom na bliższe uczestnictwo w procesie podejmowania decyzji oraz zapewniającej większą legitymizację, skuteczność i odpowiedzialność administracji względem obywateli w systemie demokratycznym (wyrok z dnia 1 lipca 2008 r., Szwecja i Turco/Rada, C‑39/05 P i C‑52/05 P, Zb.Orz., EU:C:2008:374, pkt 45).

132

W konsekwencji okoliczność, że skarżący był już w posiadaniu dokumentów objętych wnioskiem o udzielenie dostępu, w rezultacie czego celem złożenia owego wniosku było nie tyle umożliwienie mu zapoznania się z treścią tych dokumentów, ile ujawnienie ich osobom trzecim, jest bez znaczenia, tym bardziej że motywy, jakimi kierował się skarżący, składając taki wniosek, są pozbawione znaczenia, gdyż rozporządzenie nr 1049/2001 ani nie wymaga, żeby zainteresowany uzasadnił wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów, ani nie przewiduje, że owo uzasadnienie może wpływać na decyzję o uwzględnieniu bądź oddaleniu takiego wniosku (ww. w pkt 128 postanowienie Henkel i Henkel France/Komisja, EU:T:2013:116, pkt 47).

133

Nie można też zgodzić się z argumentem Komisji, zgodnie z którym spełnienie obowiązku udzielenia dostępu do dokumentów, które są już w posiadaniu wnioskodawcy, mimo że wnioskodawca nie miał do nich dostępu na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001, wymagałoby nadmiernych nakładów pracy.

134

Wystarczy w tym względzie zauważyć, że o ile w wyjątkowych okolicznościach instytucja może odmówić udostępnienia dokumentów, podnosząc, że ilość pracy związana z ich ujawnieniem byłaby nieproporcjonalnie wysoka w świetle celów wskazanych we wniosku o udzielenie dostępu do tych dokumentów (ww. w pkt 56 wyrok Strack/Komisja, EU:C:2014:2250, pkt 28), o tyle Komisja w każdym razie nie podniosła, że takie szczególne okoliczności zachodzą w rozpatrywanym przypadku. Dodatkowo, w przeważającej części chodzi tu o dokumenty, które wspomniana instytucja już ujawniła.

135

W konsekwencji Komisja nie może powoływać się na samą tylko okoliczność, że osoba wnioskująca o udostępnienie dokumentów była już lub mogła być w ich posiadaniu na innej podstawie, w celu odmowy rozpatrzenia wniosku o udzielenie dostępu do tych dokumentów na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001, chyba że chodzi o dokumenty, które, tak jak załącznik do dokumentu nr 267, są publicznie dostępne w szczególności ze względu na ich wcześniejszą publikację.

136

W tych okolicznościach niniejszy zarzut należy uwzględnić w zakresie, w jakim dotyczy dokumentów, które były już lub są w posiadaniu skarżącego ze względu na to, że to on jest ich autorem, lub które zostały już ujawnione na innej podstawie niż rozporządzenie nr 1049/2001, jednakże nie zostały upublicznione.

W przedmiocie dokumentów, które nie zostały ujawnione

[…]

– W przedmiocie naruszenia art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001

[…]

148

W pierwszej kolejności należy wskazać, że na gruncie orzecznictwa możliwość powołania się na wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001, mający zastosowanie po wydaniu decyzji, obwarowana jest koniecznością spełnienia serii rygorystycznych warunków. Wyjątek ten obejmuje tylko niektóre rodzaje dokumentów, zaś przesłanką mogącą uzasadnić odmowę ujawnienia danego dokumentu jest okoliczność, że jego ujawnienie „poważnie” naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez instytucję (ww. w pkt 139 wyrok Komisja/Agrofert Holding, EU:C:2012:394, pkt 77).

149

Następnie należy wskazać, że wniosek nr 590/2008 charakteryzuje się tym, iż dotyczy on nie tylko jednego dokumentu, lecz ogółu dokumentów wskazanych w sposób generalny. Jak wynika z pkt 69 powyżej, skarżący zażądał w istocie udostępnienia ogółu dokumentów, wskazanych w sposób generalny, czyli wszystkich akt dochodzenia OLAF‑u OF/2002/0356, pełnych i wiernych transkrypcji nagrań dźwięku wchodzących w skład tych akt oraz wszelkich dokumentów, które wprawdzie nie znajdują się w tych aktach, lecz są związane z ww. sprawą/dochodzeniem lub dotyczą osoby skarżącego. W pierwszej decyzji OLAF‑u uściślono w tym względzie, że akta OLAF‑u obejmują wszystkie dokumenty odnoszące się do tej sprawy, skutkiem czego nie ma dokumentów, które byłyby związane z tą sprawą, a które nie znajdowałyby się w aktach, a w rezultacie byłyby objęte wnioskiem nr 590/2008.

150

Jak już wskazano w pkt 91 powyżej, dopuszczenie stosowania w tego rodzaju sytuacjach ogólnego domniemania, zgodnie z którym ujawnienie dokumentów pewnego rodzaju zasadniczo zagrażałoby ochronie jednego z interesów wymienionych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, pozwala danej instytucji rozpatrzyć wniosek w sposób całościowy i ustosunkować się do niego w odpowiedni sposób (zob. podobnie ww. w pkt 90 wyrok Komisja/EnBW, EU:C:2014:112, pkt 65, 68).

151

W pierwszej decyzji OLAF‑u wskazano w tym względzie, że dokumenty należące do kategorii 1 dotyczą notatek służbowych sporządzonych przez śledczych prowadzących dochodzenie, które to notatki zawierają rozważania i analizy śledczych oraz innych uprawnionych funkcjonariuszy w przedmiocie rozwoju i kierunków dochodzenia, pod kątem zarówno materialnym, jak i procesowym. Zgodnie ze wspomnianą decyzją dokumenty należące do kategorii 2 dotyczą korespondencji wewnętrznej pracowników OLAF‑u oraz korespondencji między nimi a pracownikami Komisji na temat prowadzonego dochodzenia, a także przygotowywanych odpowiedzi dla Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich oraz na pytania Parlamentu Europejskiego. Owe dokumenty zawierają przemyślenia OLAF‑u i służb Komisji na temat tego dochodzenia, na podstawie których podejmowano potem decyzje wewnętrzne. Wreszcie, dokument należący do kategorii 7 zawiera projekt końcowego raportu z dochodzenia.

152

W pierwszej decyzji OLAF‑u wskazano, że mimo zakończenia czynności dochodzeniowych dokumenty należące do kategorii 1, 2 i 7, na udostępnienie których nie wyrażono zgody, zostały sporządzone wyłącznie na użytek wewnętrzny, zawierają opinie na użytek wewnętrzny jako część obrad i wstępnych konsultacji w ramach OLAF‑u i Komisji. Wspomniane dokumenty były wymieniane przez śledczych OLAF‑u i służby Komisji w celu uzyskania konkretnych informacji od zainteresowanych urzędników. Zawierają one wstępne stanowiska co do potencjalnych strategii dochodzeniowych, czynności operacyjnych i decyzji, jakie należy podjąć. Obejmują przemyślenia, analizę okoliczności faktycznych, środki, których podjęcie rozważano, i odzwierciedlają proces przygotowywania korespondencji zewnętrznej.

153

Jak słusznie wskazano w pierwszej decyzji OLAF‑u, upublicznienie tego rodzaju dokumentów groziłoby istotnym naruszeniem zdolności Komisji, w szczególnoś