Kohtuasi C‑578/08

Rhimou Chakroun

versus

Minister van Buitenlandse Zaken

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Raad van State)

Perekonnaga taasühinemise õigus – Direktiiv 2003/86/EÜ – Mõiste „sotsiaalabisüsteemi abil” – Mõiste „perekonna taasühinemine” – Perekonna loomine

Kohtuotsuse kokkuvõte

1. Viisad, varjupaik, sisseränne – Sisserändepoliitika – Perekonnaga taasühinemise õigus – Direktiiv 2003/86

(Nõukogu direktiiv 2003/86, artikli 7 lõike 1 punkt c)

2. Viisad, varjupaik, sisseränne – Sisserändepoliitika – Perekonnaga taasühinemise õigus – Direktiiv 2003/86

(Nõukogu direktiiv 2003/86, artikli 2 punkt d ja artikli 7 lõike 1 punkt c)

1. Direktiivi 2003/86 perekonna taasühinemise õiguse kohta artikli 7 lõike 1 punktis c esitatud väljendit „sotsiaalabisüsteemi abil” tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigil ei ole lubatud kehtestada perekonna taasühinemise osas õigusnorme, mis toovad kaasa selle, et perekonna taasühinemist ei võimaldata perekonna taasühinemist taotlevale isikule, kes on tõendanud, et tal on stabiilne ja korrapärane sissetulek, millega ta suudab iseennast ja oma pereliikmeid ülal pidada, kuid kellel tema sissetuleku suuruse tõttu on õigus saada eritoetusi, selleks et katta erilisi, individuaalselt määratletud elamiseks vajalikke kulusid, saada sissetulekust sõltuvaid maksuvabastusi kohalikelt omavalitsustelt või õigus miinimumsissetulekuga isikuid toetava kommunaalpoliitika raames võetavatele sissetulekut toetavatele meetmetele.

Nimelt kuna perekonna taasühinemise lubamine on direktiivi kohaselt üldreegel, siis tuleb selle artikli 7 lõike 1 punktis c esitatud õigust tõlgendada kitsalt. Lisaks ei saa liikmesriigid neile antud tegutsemisruumi kasutada nii, et see kahjustaks direktiivi eesmärki soodustada perekonna taasühinemist ja selle direktiivi kasulikku mõju.

(vt punktid 43, 52, resolutsiooni punkt 1)

2. Direktiivi 2003/86 perekonna taasühinemise õiguse kohta ja eelkõige selle artikli 2 lõiget d tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus niisugune siseriiklik õigusnorm, mis selle direktiivi artikli 7 lõike 1 punktis c sätestatud sissetulekunõude kohaldamisel eristab seda, kas peresuhted on tekkinud enne või pärast perekonna taasühinemist taotleva isiku vastuvõtvasse liikmesriiki saabumist.

Kuna liidu seadusandja ei soovinud eristada selle alusel, mis hetkel perekond loodi, ja kuna direktiivi 2003/86 sätteid ei saa kitsendavalt tõlgendada ega võtta neilt nende kasulikku mõju, siis ei ole liikmesriikidel kaalutlusruumi, mis võimaldaks neil taaskehtestada sellise olukordade eristamise siseriiklikes õigusnormides, millega direktiiv üle võetakse. Seega ei saa perekonna taasühinemist taotleva isiku suutlikkus omada korrapärast ja piisavat sissetulekut, et ennast ja oma perekonda ülal pidada artikli 7 lõike 1 punkti c tähenduses, kuidagi sõltuda hetkest, mil ta oma perekonna lõi.

(vt punktid 64, 66, resolutsiooni punkt 2)

EUROOPA KOHTU OTSUS (teine koda)

4. märts 2010(*)

Perekonna taasühinemise õigus – Direktiiv 2003/86/EÜ – Mõiste „sotsiaalabisüsteemi abil” – Mõiste „perekonna taasühinemine” – Perekonna loomine

Kohtuasjas C‑578/08,

mille ese on EÜ artiklite 68 ja 234 alusel Raad van State (Madalmaad) 23. detsembri 2008. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 29. detsembri 2008, menetluses

Rhimou Chakroun

versus

Minister van Buitenlandse Zaken,

EUROOPA KOHUS (teine koda),

koosseisus: koja esimees J. N. Cunha Rodrigues, kohtunikud A. Rosas (ettekandja), U. Lõhmus, A. Ó Caoimh ja A. Arabadjiev,

kohtujurist: E. Sharpston,

kohtusekretär: vanemametnik M. Ferreira,

arvestades kirjalikku menetlust ja 21. oktoobril 2009 toimunud kohtuistungil esitatut,

arvestades kirjalikke märkusi, mille esitasid:

– R. Chakroun, esindaja: advokaat R. Veerkamp,

– Madalmaade valitsus, esindajad: C. M. Wissels ja Y. de Vries,

– Kreeka valitsus, esindajad: T. Papadopoulou, G. Kanellopoulos ja Z. Chatzipavlou,

– Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: M. Condou-Durande ja R. Troosters,

olles 10. detsembri 2009. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,

on teinud järgmise

otsuse

1 Eelotsusetaotlus puudutab nõukogu 22. septembri 2003. aasta direktiivi 2003/86/EÜ perekonna taasühinemise õiguse kohta (ELT L 251, lk 12, ELT eriväljaanne 19/06, lk 224, edaspidi direktiiv) artikli 2 punkti d ning artikli 7 lõike 1 punkti c tõlgendamist.

2 Nimetatud taotlus esitati R. Chakroun’i ja minister van Buitenlandse Zaken’i (välisminister, edaspidi „minister”) vahelises kohtuvaidluses, mis käsitles põhikohtuasjas kaebuse esitajale ajutise elamisloa andmisest keeldumist.

Õiguslik raamistik

Liidu õigus

3 Direktiiv määrab kindlaks perekonna taasühinemise õiguse kasutamise tingimused kolmandate riikide kodanikele, kes elavad seaduslikult liikmesriikide territooriumil.

4 Direktiivi põhjendustes 2, 4 ja 6 on sätestatud:

„(2) Perekonna taasühinemist käsitlevad meetmed tuleks vastu võtta kooskõlas kohustusega kaitsta perekonda ja austada pereelu, mis on sätestatud paljudes rahvusvahelise õiguse aktides. Käesolev direktiiv austab põhiõigusi ning peab kinni põhimõtetest, mida tunnustab eelkõige [Roomas 4. novembril 1950 allkirjastatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (edaspidi „EIÕK”)] artikkel 8 ning Nice’is 7. detsembril 2000 väljakuulutatud Euroopa Liidu põhiõiguste harta [EÜT C 364, lk 1, edaspidi „harta”].

[…]

(4) Perekonna taasühinemine on vajalik pereelu võimaldamiseks. See aitab liikmesriigis viibivate kolmandate riikide kodanike integreerumist hõlbustades ühiskonnakultuurilise stabiilsuse loomist ja samuti majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse edendamist, mis on asutamislepingus sätestatud põhieesmärk.

[…]

(6) Perekonna kaitseks ning pereelu loomiseks või hoidmiseks tuleks ühiste kriteeriumide põhjal määrata kindlaks perekonna taasühinemise õiguse kasutamise materiaalsed tingimused.”

5 Direktiivi artikli 2 punktides a–d on esitatud järgmised määratlused:

„Käesolevas direktiivis:

a) kolmanda riigi kodanik – isik, kes ei ole liidu kodanik asutamislepingu artikli 17 lõike 1 tähenduses,

b) pagulane – kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik, kes on tunnistatud pagulaseks Genfi 28. juuli 1951. aasta pagulasseisundi konventsiooni, muudetud New Yorgis 31. jaanuaril 1967 allakirjutatud protokolliga, tähenduses,

c) perekonna taasühinemist taotlev isik – kolmanda riigi kodanik, kes elab seaduslikult liikmesriigis ja kes taotleb oma pereliikmete taasühinemist temaga või kelle pereliikmed taotlevad taasühinemist temaga,

d) perekonna taasühinemine – liikmesriigis seaduslikult elava kolmanda riigi kodaniku pereliikmete sisenemine sellesse liikmesriiki ja seal elamine, et perekond jääks kokku, olenemata sellest, kas peresuhted tekkisid enne või pärast kõnealuse kolmanda riigi kodaniku sisenemist sellesse liikmesriiki”.

6 Direktiivi artikli 4 lõike 1 punkt a sätestab:

„Liikmesriigid lubavad vastavalt käesolevale direktiivile ning IV peatükis sätestatud tingimustele oma territooriumile siseneda ja seal elada järgmistel pereliikmetel:

a) perekonna taasühinemist taotleva isiku abikaasa.”

7 Direktiivi artikli 7 lõikes 1 on sätestatud:

„Perekonna taasühinemise taotluse esitamisel võib asjaomane liikmesriik taotluse esitajalt nõuda tõendeid selle kohta, et perekonna taasühinemist taotleval isikul on:

a) samas piirkonnas elava sarnase perekonna jaoks normaalseks peetav majutus, mis vastab asjaomase liikmesriigi üldistele tervishoiu- ja ohutusnormidele,

b) ennast ja pereliikmeid kattev haiguskindlustus kõikide riskide vastu, mis on harilikult hõlmatud ka asjaomase liikmesriigi enda kodanike puhul,

c) stabiilne ja korrapärane sissetulek, millega ta suudab iseennast ja oma pereliikmeid ilma asjaomase liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi abita ülal pidada. Liikmesriigid hindavad kõnealuse sissetuleku laadi ja korrapärasust ning võivad seejuures võtta arvesse siseriiklike palkade ja pensionide miinimumtaset ja pereliikmete arvu.”

8 Direktiivi artikli 9 lõigetes 1 ja 2 on sätestatud:

„1. Käesolevat peatükki kohaldatakse liikmesriikide poolt tunnustatavate pagulaste perekondade taasühinemise suhtes.

2. Liikmesriigid võivad käesolevat peatükki kohaldada üksnes nende pagulaste suhtes, kellel olid peresuhted olemas enne nende sisenemist liikmesriikide territooriumile.”

9 Direktiivi artikkel 17 on sõnastatud järgmiselt:

„Liikmesriigid võtavad perekonna taasühinemise taotluste rahuldamata jätmisel või elamislubade tühistamisel või nende pikendamisest keeldumisel või taasühinemist taotleva isiku või tema pereliikmete riigist välja saatmisel asjakohaselt arvesse isiku peresuhete laadi ja kestust ning tema liikmesriigis elamise kestust, ning samuti pere-, kultuuri- ja ühiskonnasidemete olemasolu tema päritolumaaga.”

10 Direktiivi artikli 20 kohaselt peavad liikmesriigid selle oma siseriiklikku õigusesse üle võtma hiljemalt 3. oktoobriks 2005.

Siseriiklik õigus

11 2000. aasta välismaalaste seaduse (Vreemdelingenwet 2000) artikli 16 lõike 1 punkt c sätestab:

„Tähtajalise elamisloa taotluse […] võib jätta rahuldamata, kui:

[…]

c) välismaalasel ei ole isiklikult ja püsivalt piisavalt elatusvahendeid või kui isikul, kelle juures välismaalane soovib elada, ei ole isiklikult ja püsivalt piisavalt elatusvahendeid.”

12 Suurem osa põhikohtuasja puudutavaid sätteid on esitatud 2000. aasta välismaalasi puudutavas dekreedis (Vreemdelingenbesluit 2000, edaspidi „Vb 2000”). Direktiivi ülevõtmiseks muudeti seda 29. septembri 2004. aasta kuningliku määrusega (Staatsblad 2004, nr 496).

13 Vb 2000 artikli 1.1 punktis r on määratletud „perekonna loomine” kui abikaasade […] taasühinemine, kui nendel isikutel tekkisid peresuhted ajal, kui perekonna taasühinemist taotleva isiku peamiseks elukohaks olid Madalmaad.

14 Vb 2000 artikli 3.13 lõikes 1 on põhikohtuasja seisukohast olulises küsimuses sätestatud:

„[…] [T]ähtajaline elamisluba antakse perekonna taasühinemiseks ja perekonna loomiseks seatud tingimustel […] perekonna taasühinemist taotleva isiku […] pereliikmetele juhul, kui täidetud on kõik artiklites 3.16–3.22 esitatud tingimused.”

15 Vb 2000 artiklis 3.22 on sätestatud:

„1. Artikli 3.13 lõike 1 kohane elamisluba antakse juhul, kui perekonna taasühinemist taotleval isikul on:

a) püsiv ja iseseisev netosissetulek artikli 3.74 punkti a tähenduses […]

[…]

2. Perekonna loomise korral antakse elamisluba erandina lõikest 1, kui perekonna taasühinemist taotleval isikul on püsiv ja iseseisev netosissetulek, mis on vähemalt 120% miinimumpalga ja minimaalse puhkusehüvitise seaduse [Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag] artikli 8 lõike 1 punktis a ja artiklis 14 ette nähtud miinimumpalgast, k.a nimetatud seaduse artiklis 15 ette nähtud puhkusetasud.”

16 Vb 2000 artikli 3.74 punktides a ja d on sätestatud:

„Elatusvahendid […] on piisavad, kui netosissetulek vastab vähemalt:

a. töö- ja sotsiaalabi seaduse [Wet werk en bijstand, edaspidi „Wwb”] artiklis 21 sätestatud standardtoetustele üksiku isiku, üksikvanema, abielupaari või perekonna kategooria kohta (k.a puhkusetoetused) […]

[…]

d. perekonna loomise korral: 120% miinimumpalgast, mis on sätestatud miinimumpalga ja minimaalse puhkusehüvitise seaduse artikli 8 lõike 1 punktis a ja artiklis 14, k.a nimetatud seaduse artikli 15 tähenduses puhkusetasud”.

17 Eelotsusetaotlust küsinud kohtu poolt esitatud asjaoludest ilmneb, et põhikohtuasjas arvesse võetud hetkel oli Wwb artikli 21 punkti c alusel kindlaks määratud standardtoetus taotluse esitajatele, kes olid vanuses 21–65 aastat, kui mõlemad abikaasad on nooremad kui 65 aastat, 1207,91 eurot kuus, samas kui perekonna loomise korral loeti elatusvahendeid piisavaks, kui netosissetulek oli vähemalt 1441,44 eurot kuus, k.a puhkusetoetus.

Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused

18 Maroko kodanik M. Chakroun on sündinud 1. juulil 1944. Ta elab Madalmaades alates 21. detsembrist 1970 ja tal on tavaline tähtajatu elamisluba. Alates 12. juulist 2005 saab ta hüvitist 6. novembri 1986. aasta seaduse alusel, mis käsitleb töötajate kindlustamist töötuse finantstagajärgede vastu (Wet tot verzekering van werknemers tegen geldelijke gevolgen van werkloosheid), nimetatud hüvitist makstakse talle kuni 12. juulini 2010, juhul kui temaga seotud asjaolud ei muutu.

19 Samuti Maroko kodanikust R. Chakroun on sündinud 18. juulil 1948 ning ta on abielus M. Chakrouniga alates 31. juulist 1972.

20 R. Chakroun esitas 10. märtsil 2006 Madalmaade saatkonnas Rabatis (Maroko) oma abikaasaga kooselamiseks ajutise elamisloa taotluse.

21 Minister jättis 17. juuli 2006. aasta otsusega selle taotluse rahuldamata, kuna M. Chakrounil ei olnud piisavat sissetulekut Vb 2000 tähenduses. M. Chakroun sai töötushüvitist netos 1322,73 eurot kuus, k.a puhkusetoetus, see summa on aga väiksem kui perekonna loomise korral kohaldatav standardsissetulek, milleks on 1441,44 eurot.

22 Minister tunnistas 21. veebruari 2007. aasta otsusega R. Chakrouni poolt eelpool mainitud otsuse peale esitatud vaide põhjendamatuks.

23 Rechtbank ’s-Gravenhage 15. oktoobri 2007. aasta otsusega tunnistati R. Chakrouni kaebus 21. veebruari 2007. aasta otsuse peale põhjendamatuks. Selle peale esitas põhikohtuasjas kaebuse esitaja apellatsioonkaebuse Raad van Statele.

24 Viimati nimetatud kohtus esitab R. Chakroun esiteks küsimuse, kas Vb 2000 artikli 3.74 punktis d ja 3.22 lõikes 2 rakendatakse nõuetekohaselt direktiivi artikli 7 lõike 1 punkti c, kuivõrd need siseriiklikud sätted nõuavad perekonna taasühinemist taotlevalt isikult perekonna loomise korral vahendeid, mis vastavad 120% miinimumpalgast.

25 Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et miinimumpalk on keskne mõiste Wwb-s, mille eesmärk on tagada elatusmiinimum kõigile Madalmaades elavatele Madalmaade kodanikele ja nendega võrdsustatud Madalmaades elavatele välismaalastele, kes on või võivad sattuda olukorda, kui neil puuduvad vajalikud elatusvahendid (Wwb artikkel 11). Selle seaduse kohaldamine on kohalike omavalitsuste pädevuses.

26 Wwb näeb ette kahte liiki abi. Esiteks on üldtoetus abi tavapäraste elamiseks vajalike kulude katmiseks (Wwb artikli 5 punkt b). Teiseks näeb seadus ette eritoetuse, millele huvitatud isikul on õigus, kui tal ei piisa vahendeid elamiseks vajalike, erilistest asjaoludest tingitud kulude katmiseks, ja vastav kohaliku omavalitsuse kolleegium on võtnud seisukoha, et neid kulusid ei ole võimalik katta muudest kättesaadavatest vahenditest (Wwb artikli 35 lõige 1).

27 Wwb kasutab võrdlusena 23-aastase isiku miinimumpalka, et määrata kindlaks vajadus ja summa, millele isikul on õigus üldtoetuse raames. 120% miinimumpa