Rechtssache C-241/08

Europäische Kommission

gegen

Französische Republik

„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Richtlinie 92/43/EWG – Art. 6 Abs. 2 und 3 – Fehlerhafte Umsetzung – Besondere Schutzgebiete – Erhebliche Auswirkungen eines Projekts auf die Umwelt – „Nicht störender“ Charakter bestimmter Tätigkeiten – Umweltverträglichkeitsprüfung“

Leitsätze des Urteils

1. Umwelt – Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen – Richtlinie 92/43

(Richtlinie 92/43 des Rates, Art. 6 Abs. 2)

2. Umwelt – Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen – Richtlinie 92/43

(Richtlinie 92/43 des Rates, Art. 6 Abs. 3)

3. Umwelt – Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen – Richtlinie 92/43

(Richtlinie 92/43 des Rates, Art. 6 Abs. 3)

4. Umwelt – Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen – Richtlinie 92/43

(Richtlinie 92/43 des Rates, Art. 6 Abs. 3 und 4)

1. Eine nationale Regelung, die allgemein vorsieht, dass Fischerei, Aquakultur, Jagd und andere waidmännische Tätigkeiten, die unter nach den geltenden Gesetzen und Verordnungen zulässigen Bedingungen und in den dort festgelegten Gebieten ausgeübt werden, keine Tätigkeiten darstellen, die störend sind oder derartige Auswirkungen haben, ohne dass gewährleistet ist, dass diese Tätigkeiten keine Störung verursachen, welche die Ziele der Richtlinie 92/43 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen erheblich beeinträchtigen kann, ist nicht mit Art. 6 Abs. 2 dieser Richtlinie vereinbar.

(vgl. Randnrn. 32, 39, 76, Tenor 1)

2. Ein Mitgliedstaat, der die in den Natura‑2000‑Verträgen vorgesehenen Arbeiten, Gewerke oder Erschließungen grundsätzlich vom Verfahren der Verträglichkeitsprüfung befreit hat, verstößt gegen seine Verpflichtungen aus Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen, wenn sich nicht ausschließen lässt, dass diese Arbeiten, Gewerke oder Erschließungen zwar die Erhaltung oder Wiederherstellung eines Gebiets zum Gegenstand haben, aber dennoch nicht unmittelbar mit dessen Verwaltung in Verbindung stehen oder hierfür notwendig sind.

Die Bestimmung der Erhaltungs‑ und Wiederherstellungsziele im Rahmen von Natura 2000 kann es erfordern, Konflikte zwischen verschiedenen Zielen zu entscheiden. Für eine umfassende Verwirklichung der mit der Richtlinie 92/43 angestrebten Ziele ist es daher notwendig, dass gemäß Art. 6 Abs. 3 dieser Richtlinie Pläne oder Projekte, die nicht unmittelbar mit der Verwaltung des Gebiets in Verbindung stehen oder hierfür nicht notwendig sind, ein solches Gebiet jedoch erheblich beeinträchtigen könnten, einer Prüfung auf Verträglichkeit mit den für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungszielen unterzogen werden.

(vgl. Randnrn. 51, 53-54, 56, 76, Tenor 1)

3. Ein Mitgliedstaat, der die anzeigenpflichtigen Programme und Projekte für Arbeiten, Gewerke oder Erschließungen vom Verfahren der Verträglichkeitsprüfung grundsätzlich befreit, verstößt gegen seine Verpflichtungen aus Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen.

(vgl. Randnrn. 62, 76, Tenor 1)

4. Die Verträglichkeitsprüfung, die nach Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen vorzunehmen ist, setzt voraus, dass unter Berücksichtigung der besten einschlägigen wissenschaftlichen Erkenntnisse sämtliche Aspekte des Plans oder des Projekts zu ermitteln sind, die für sich oder in Verbindung mit anderen Plänen oder Projekten die Ziele der Erhaltung des betreffenden Gebiets beeinträchtigen könnten. Eine solche Prüfung umfasst somit keine Untersuchung von Alternativen zu einem Plan oder einem Projekt. Die nach Art. 6 Abs. 4 dieser Richtlinie verlangte Prüfung von Alternativlösungen kann nur dann vorgenommen werden, wenn die Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung nach Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie negativ sind, der Plan oder das Projekt aber trotzdem aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses durchzuführen ist. Deshalb kann sie kein Aspekt sein, den die zuständigen Behörden im Rahmen der Verträglichkeitsprüfung nach Art. 6 Abs. 3 berücksichtigen müssen.

(vgl. Randnrn. 69, 71, 73)

URTEIL DES GERICHTSHOFS (Zweite Kammer)

4. März 2010(*)

„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Richtlinie 92/43/EWG – Art. 6 Abs. 2 und 3 – Fehlerhafte Umsetzung – Besondere Schutzgebiete – Erhebliche Auswirkungen eines Projekts auf die Umwelt – ‚Nicht störender‘ Charakter bestimmter Tätigkeiten – Umweltverträglichkeitsprüfung“

In der Rechtssache C‑241/08

betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Art. 226 EG, eingereicht am 2. Juni 2008,

Europäische Kommission, vertreten durch D. Recchia und J.‑B. Laignelot als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,

Klägerin,

gegen

Französische Republik, vertreten durch G. de Bergues und A.‑L. During als Bevollmächtigte,

Beklagte,

erlässt

DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)

unter Mitwirkung des Präsidenten der Vierten Kammer J.‑C. Bonichot in Wahrnehmung der Aufgaben des Präsidenten der Zweiten Kammer sowie der Richter C. W. A. Timmermans, K. Schiemann, P. Kūris und L. Bay Larsen (Berichterstatter),

Generalanwältin: J. Kokott,

Kanzler: R. Grass,

aufgrund des schriftlichen Verfahrens,

nach Anhörung der Schlussanträge der Generalanwältin in der Sitzung vom 25. Juni 2009

folgendes

Urteil

1 Mit ihrer Klage beantragt die Europäische Kommission die Feststellung, dass die Französische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (ABl. L 206, S. 7, im Folgenden: Habitatrichtlinie) verstoßen hat, dass sie nicht alle Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen hat, die zur ordnungsgemäßen Umsetzung von Art. 6 Abs. 2 und 3 dieser Richtlinie erforderlich sind.

Rechtlicher Rahmen

Gemeinschaftsrecht

2 Nach Art. 2 Abs. 3 der Habitatrichtlinie tragen die aufgrund dieser Richtlinie getroffenen Maßnahmen den Anforderungen von Wirtschaft, Gesellschaft und Kultur sowie den regionalen und örtlichen Besonderheiten Rechnung.

3 Art. 6 Abs. 2 bis 4 der Habitatrichtlinie bestimmt:

„(2) Die Mitgliedstaaten treffen die geeigneten Maßnahmen, um in den besonderen Schutzgebieten die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie Störungen von Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, zu vermeiden, sofern solche Störungen sich im Hinblick auf die Ziele dieser Richtlinie erheblich auswirken könnten.

(3) Pläne oder Projekte, die nicht unmittelbar mit der Verwaltung des Gebietes in Verbindung stehen oder hierfür nicht notwendig sind, die ein solches Gebiet jedoch einzeln oder in Zusammenwirkung mit anderen Plänen und Projekten erheblich beeinträchtigen könnten, erfordern eine Prüfung auf Verträglichkeit mit den für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungszielen. Unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung und vorbehaltlich des Absatzes 4 stimmen die zuständigen einzelstaatlichen Behörden dem Plan bzw. Projekt nur zu, wenn sie festgestellt haben, dass das Gebiet als solches nicht beeinträchtigt wird, und nachdem sie gegebenenfalls die Öffentlichkeit angehört haben.

(4) Ist trotz negativer Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art ein Plan oder Projekt durchzuführen und ist eine Alternativlösung nicht vorhanden, so ergreift der Mitgliedstaat alle notwendigen Ausgleichsmaßnahmen, um sicherzustellen, dass die globale Kohärenz von Natura 2000 geschützt ist. Der Mitgliedstaat unterrichtet die Kommission über die von ihm ergriffenen Ausgleichsmaßnahmen.

…“

Nationales Recht

4 Art. L. 414‑1 Abs. V des Code de l’environnement (Umweltgesetzbuch) lautet:

„Die Natura‑2000‑Gebiete sind Gegenstand von Maßnahmen, die die natürlichen Lebensräume und die Populationen wildlebender Tier‑ und Pflanzenarten, die die Ausweisung dieser Gebiete gerechtfertigt haben, in einem für einen langfristigen Fortbestand günstigen Erhaltungszustand bewahren oder diesen Zustand wiederherstellen sollen. Die Natura‑2000‑Gebiete sind auch Gegenstand geeigneter Vorbeugungsmaßnahmen, die eine Verschlechterung dieser natürlichen Lebensräume und Störungen, die diese Arten erheblich beeinträchtigen können, verhindern.

Diese Maßnahmen werden in Abstimmung insbesondere mit den beteiligten örtlichen Gebietskörperschaften und ihren betroffenen Zusammenschlüssen sowie mit Vertretern von Eigentümern, Landwirten und Nutzern der in das Gebiet einbezogenen Grundstücke und Flächen festgelegt.

Sie berücksichtigen wirtschaftliche, soziale und kulturelle Anforderungen, Erfordernisse der Verteidigung sowie regionale und örtliche Besonderheiten. Sie sind an die besonderen Bedrohungen angepasst, denen diese natürlichen Lebensräume und diese Arten ausgesetzt sind. Sie führen nicht zum Verbot der Tätigkeiten des Menschen, wenn diese keine erheblichen Auswirkungen auf die Bewahrung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands dieser natürlichen Lebensräume und dieser Arten haben. Fischerei, Aquakultur, Jagd und andere waidmännische Tätigkeiten, die unter den nach den geltenden Gesetzen und Verordnungen zulässigen Bedingungen und in den dort festgelegten Gebieten ausgeübt werden, stellen keine Tätigkeiten dar, die störend sind oder derartige Auswirkungen haben.

Die Maßnahmen werden im Rahmen von Verträgen oder einer Charta nach Art. L. 414‑3 oder gemäß den Gesetzes‑ oder Verordnungsbestimmungen, insbesondere denen über die Nationalparks, die Meeresnaturparks, die Naturschutzgebiete, die Biotope oder die ausgewiesenen Gebiete, getroffen.“

5 Nach Art. L. 414‑2 Abs. I Unterabs. 1 des Code de l’environnement werden für jedes Natura‑2000‑Gebiet in einem Zielsetzungsdokument die Verwaltungsleitlinien, die in Art. L. 414‑1 vorgesehenen Maßnahmen, die Einzelheiten ihrer Durchführung und die begleitenden finanziellen Bestimmungen festgelegt.

6 Art. L. 414‑3 Abs. I des Code de l’environnement bestimmt:

„Die Inhaber dinglicher und persönlicher Rechte an den in das Gebiet einbezogenen Grundstücken sowie die Angehörigen betroffener Berufsgruppen und Nutzer von Meeresflächen, die in dem Gebiet belegen sind, können für die Anwendung des Zielsetzungsdokuments mit der Verwaltungsbehörde sogenannte ‚Natura‑2000‑Verträge‘ schließen …

Der Natura‑2000‑Vertrag umfasst eine Gesamtheit von Verpflichtungen im Einklang mit den Leitlinien und Maßnahmen, die in dem Zielsetzungsdokument über die Erhaltung und gegebenenfalls die Wiederherstellung der natürlichen Lebensräume und Arten, die die Errichtung des Natura‑2000‑Gebiets gerechtfertigt haben, festgelegt wurden.

…“

7 Art. L. 414‑4 Abs. I des Code de l’environnement lautet:

„Die Programme oder Projekte für Arbeiten, Gewerke oder Erschließungen, die einer behördlichen Genehmigung oder Bewilligung bedürfen und deren Durchführung ein Natura‑2000‑Gebiet erheblich beeinträchtigen kann, erfordern eine Prüfung auf ihre Verträglichkeit mit den für das Gebiet festgelegten Erhaltungszielen. Bei den Programmen, die durch Rechts- und Verwaltungsvorschriften vorgesehen sind und für die es keiner Verträglichkeitsstudie bedarf, richtet sich die Prüfung nach dem in den Art. L. 122‑4 ff. des vorliegenden Code vorgesehenen Verfahren.

Die in den Natura-2000-Verträgen vorgesehenen Arbeiten, Gewerke oder Erschließungen sind von dem im vorstehenden Absatz erwähnten Prüfungsverfahren befreit.“

8 Nach Art. R. 414‑21 Abs. III Nr. 1 des Code de l’environnement muss der Antragsteller die Gründe angeben, weshalb es keine andere zufriedenstellende Lösung für die Durchführung des Programms oder Projekts gibt, wenn dieses erhebliche schädliche Auswirkungen auf den Erhaltungszustand der natürlichen Lebensräume und der Arten haben kann.

Das Vorverfahren

9 Am 18. Oktober 2005 übersandte die Kommission der Französischen Republik ein Mahnschreiben, in dem sie Zweifel an der Vereinbarkeit der französischen Regelung mit Art. 6 Abs. 2 und 3 der Habitatrichtlinie zum Ausdruck brachte.

10 Die Kommission erachtete die Antwort der französischen Behörden vom 7. Februar 2006 nicht als überzeugend und übersandte der Französischen Republik daher am 15. Dezember 2006 eine mit Gründen versehene Stellungnahme, mit der sie diesen Mitgliedstaat aufforderte, die Maßnahmen zu ergreifen, die erforderlich sind, um dieser Stellungnahme binnen zwei Monaten ab ihrem Zugang nachzukommen. Die französischen Behörden antworteten auf diese mit Gründen versehene Stellungnahme mit Schreiben vom 28. Februar 2007.

11 Am 2. Juni 2008 hat die Kommission die vorliegende Klage erhoben.

Klage

Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie

Zulässigkeit

12 Zwar wurden durch das Gesetz Nr. 2006‑1772 vom 30. Dezember 2006 über Wasser und Gewässer (JORF vom 31. Dezember 2006, S. 20285) die in Rede stehenden nationalen Bestimmungen geändert, doch hat dies, wie die Kommission, von der Französischen Republik unwidersprochen, ausgeführt hat, zu keiner wesentlichen Änderung der Bestimmungen geführt und hat keinen Einfluss auf die Rügen, die die Kommission in ihrem Mahnschreiben und in ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme erhoben hat.

13 Daher sind die Rügen der Unvereinbarkeit von Art. L. 414‑1 Abs. V Unterabs. 3 Sätze 3 und 4 des Code de l’environnement zulässig.

Erste Rüge: undifferenzierte Anwendung des Kriteriums „erhebliche Auswirkung“ auf die Verschlechterung der Lebensräume und auf die Störungen von Arten

– Vorbringen der Parteien

14 Die Kommission macht geltend, dass Art. L. 414‑1 Abs. V Unterabs. 3 Satz 3 des Code de l’environnement durch die Bestimmung, dass die Tätigkeiten des Menschen in den Natura‑2000‑Gebieten nur dann verboten seien, wenn sie erhebliche Auswirkungen auf die Bewahrung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands der natürlichen Lebensräume und der Arten hätten, das Kriterium der „erheblichen Auswirkung“ undifferenziert sowohl auf die Verschlechterung der Lebensräume als auch auf die Störungen der Arten anwende und daher ungenau und weniger streng als Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie sei. Die letztgenannte Bestimmung verlange nämlich, dass die Mitgliedstaaten die geeigneten Maßnahmen träfen, um in den besonderen Schutzgebieten einerseits die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und Habitate der Arten und andererseits die Störungen von Arten, sofern die Störungen sich im Hinblick auf die Ziele der Richtlinie erheblich auswirken könnten, zu vermeiden. Mit anderen Worten, die Störungen von Arten, die meist zeitlich begrenzt seien, könnten bis zu einem gewissen Grad hingenommen werden, im Unterschied zur Verschlechterung der Habitate, die sich als physische Verschlechterung dieser Habitate definieren lasse und die grundsätzlich verboten sei, denn die Gefährdung eines Habitats sei schwerwiegender als die Störung einer Art.

15 Zwar räumt die Kommission ein, dass Art. L. 414‑1 Abs. V Unterabs. 1 des Code de l’environnement im Einklang mit Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie zwischen der Notwendigkeit der Vermeidung einer Verschlechterung der Habitate und der Notwendigkeit der Vermeidung der Störungen der Arten unterscheide, da das Kriterium der erheblichen Auswirkung nur für die Letztgenannten aufgestellt worden sei, doch rügt sie an der in Rede stehenden französischen Regelung, dass sie diese Unterscheidung nicht treffe, wenn sie in Art. L. 414‑1 Abs. V Unterabs. 3 des Code de l’environnement die Tätigkeiten des Menschen besonders regele, die von den zuständigen Behörden nicht untersagt werden könnten, wenn sie keine erheblichen Auswirkungen hätten.

16 Die Französische Republik macht geltend, dass nach Art. L. 414‑1 Abs. V Unterabs. 1 des Code de l’environnement in allen Fällen eine Verschlechterung der Habitate entsprechend den Anforderungen in Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie zu vermeiden sei. Allerdings erlaube es Art. L. 414‑1 Abs. V Unterabs. 3 des Code nicht, Tätigkeiten des Menschen, die keine erheblichen Auswirkungen auf die Erhaltung der Habitate hätten, schlicht und einfach zu untersagen. Solche Tätigkeiten könnten gemäß Art. L.414‑1 Abs. V Unterabs. 1 des Code Gegenstand von Maßnahmen sein, die geeignet seien, die Verschlechterung der Habitate wie auch die Störungen von Arten zu verhindern.

17 Da Art. L. 414-1 Abs. V Unterabs. 3 des Code de l’environnement das Erfordernis der Erhaltung der Habitate und der Arten mit der Aufrechterhaltung von Tätigkeiten des Menschen, die dieses Erfordernis beachteten, in Einklang bringe, entspreche er den Zielen und Art. 2 Abs. 3 der Habitatrichtlinie, wonach die getroffenen Maßnahmen den Anforderungen von Wirtschaft, Gesellschaft und Kultur sowie den regionalen und örtlichen Besonderheiten Rechnung zu tragen hätten. Der Standpunkt der Kommission sei dagegen mit den Anforderungen dieser Richtlinie nicht vereinbar.

– Würdigung durch de