GENERALINIO ADVOKATO

NIILO JÄÄSKINEN IŠVADA,

pateikta 2009 m. gruodžio 17 d.(1)

Byla C‑446/08

Solgar Vitamin’s France,

Valorimer SARL,

Christian Fenioux,

L’Arbre de Vie SARL,

Source Claire,

Nord Plantes EURL,

RCS Distribution,

Ponroy Santé,

dalyvaujant

Syndicat de la Diététique et des Compléments Alimentaires,

prieš

Ministre de l’Économie, des Finances et de l’Emploi,

Ministre de la Santé, de la Jeunesse et des Sports,

Ministre de l’Agriculture et de la Pêche

(Conseil d’État (Prancūzija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)

„Maisto papildai – Įgyvendinimo priemonių nebuvimas – Nacionalinės teisės aktai, kuriais nustatomi didžiausi leistini vitaminų ir mineralinių medžiagų kiekiai maisto papilduose – Nulinio didžiausio kiekio nustatymas – Apsaugos sąlygos taikymas – Didžiausių kiekių nustatymas nesant saugumo ribų“

1. Šioje byloje Teisingumo Teismo prašoma atsakyti į kelis klausimus, susijusius su valstybių narių kompetencija maisto papildų srityje ir, esant reikalui, šios kompetencijos apimtimi, kai Komisija nėra priėmusi įgyvendinimo priemonių, kuriomis siekiama nustatyti didžiausius maistinių medžiagų kiekius maisto papilduose.

2. Šiuo atžvilgiu pažymiu, kad teisės aktų leidėjas siekė visiško suderinimo, keik tai susiję su vitaminais ir mineralinėmis medžiagomis, kurie gali būti naudojami maisto papildų gamyboje. Tačiau šis suderinimas, iš esmės, nėra įgyvendintas praktiškai, atsižvelgiant į tai, kad Komisija nėra priėmusi būtinų įgyvendinimo priemonių. Tokia padėtis sukuria teisinį neapibrėžtumą suinteresuotosioms įmonėms ir kelia problemų kompetetingoms valstybių narių institucijoms teisės aktų taikymo ir perkėlimo procese. Todėl Teisingumo Teismas turėtų nustatyti pusiausvyros tašką tarp reikalavimo, susijusio su laisvu nagrinėjamų prekių judėjimu, ir būtinybės apsaugoti visuomenės sveikatą, kiek tai susiję su šiuo neįprastu teisiniu kontekstu.

3. Prancūzijos valstybės taryba (Conseil d’État) pateikė Teisingumo Teismui kelis klausimus dėl 2002 m. birželio 10 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2002/46/EB dėl valstybių narių įstatymų, susijusių su maisto papildais, suderinimo(2) 5 straipsnio, 11 straipsnio 2 dalies bei 12 straipsnio ir EB 28 ir 30 straipsnių aiškinimo.

4. Šio prašymo pagrindas susijęs su ieškiniais dėl įgaliojimų viršijimo, kuriuos tarp 2006 m. liepos 11 d. ir 24 d. prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui pateikė bendrovė Solgar Vitamin’s France ir septyni kiti ieškovai, visi vykdantys veiklą maisto papildų srityje (toliau – Solgar ir kt.), ir 2006 m. liepos 28 d. Syndicat de la Diététique et des Compléments Alimentaires (toliau – Syndicat) pateiktu ieškiniu dėl 2006 m. gegužės 9 d. tarpžinybinio potvarkio dėl maistinių medžiagų, kurios gali būti naudojamos maisto papildų gamyboje (toliau – 2006 m. gegužės 9 d. potvarkis).

I – Teisinis pagrindas

A – Bendrijos teisė

5. Iš Direktyvos 2002/46 1 straipsnio 1 dalies aišku, kad ši direktyva susijusi su maisto papildais, kuriais prekiaujama rinkoje kaip maisto produktais ir kurie pateikiami kaip tokie.

6. 1, 2, 5, 13, 14 ir 16 konstatuojamosiose Direktyvos 2002/46 dalyse nurodyta:

„(1) Bendrijoje prekiaujama vis didesniu kiekiu tokių produktų kaip maisto produktai, kurių sudėtyje yra koncentruotų maistinių medžiagų ir kurie pateikiami taip, kad iš įprasto maisto būtų galima gauti kiek galima daugiau šių maistinių medžiagų.

(2) Valstybėse narėse šiuos produktus reglamentuoja skirtingos nacionalinės taisyklės, kurios gali apsunkinti jų laisvą judėjimą, sudaryti nevienodas konkurencijos sąlygas ir tokiu būdu tiesiogiai turėti įtakos vidaus rinkos funkcionavimui. Todėl svarbu šiems produktams, kuriais prekiaujama kaip maisto produktais, patvirtinti Bendrijos taisykles.

(5) Siekiant užtikrinti aukštą vartotojų apsaugos lygį bei palengvinti galimybę pasirinkti, tie produktai, kurie bus pateikti į rinką, turi būti saugūs bei tiksliai ir tinkamai paženklinti.

(13) Per didelis suvartojamų vitaminų ir mineralinių medžiagų kiekis gali pakenkti, todėl atitinkamai būtina nustatyti didžiausias saugias jų koncentracijos maisto papilduose vertes. Šios vertės turi užtikrinti, kad vartotojas, vartodamas šiuos produktus pagal gamintojo nurodytas vartojimo instrukcijas, bus saugus.

(14) Todėl nustatant didžiausią koncentracijos vertę, turėtų būti atsižvelgiama į aukščiausią vitaminų ir mineralinių medžiagų koncentracijos vertę, kuri nustatyta remiantis moksliniu rizikos įvertinimu, pagrįstu plačiai prieinamais mokslo duomenimis, bei į šių maistinių medžiagų įsisavinimą iš įprastinio raciono. Be to, nustatant didžiausias koncentracijos vertes, deramas dėmesys turėtų būti skiriamas orientaciniams įsisavinamo kiekiams.

(16) Konkrečių verčių, taikomų maisto papilduose esančių vitaminų ir mineralinių medžiagų didžiausiai ir mažiausiai koncentracijai, patvirtinimas, remiantis šioje direktyvoje nustatytais kriterijais ir atitinkamomis mokslinėmis rekomendacijomis, būtų įgyvendinimo priemonė ir turėtų būti pavesta Komisijai.”

7. Direktyvos 2002/46 2 straipsnyje nustatyta:

„Šioje direktyvoje:

a) „maisto papildai“ – tai maisto produktai, kurie yra skirti papildyti įprastą racioną ir kurie, vieni arba derinyje su kitomis medžiagomis, yra koncentruotas maistinių ar kitų medžiagų šaltinis, turintys mitybinį arba fiziologinį poveikį, ir kuriais prekiaujama dozuota forma, t. y. tokiomis formomis kaip kapsulės, pastilės, piliulės, tabletės ir kitos panašios formos, miltelių maišeliai, ampulės su skysčiu, buteliukai su lašų dozatoriumi bei kitos panašios skysčių ir miltelių, skirtų vartoti mažais dozuotais kiekiais, formos,

b) „maistinės medžiagos“ – tai šios medžiagos:

i) vitaminai,

ii) mineralinės medžiagos.“

8. Direktyvos 2002/46 3 straipsnis suformuluotas taip:

„Valstybės narės užtikrina, kad Bendrijoje maisto papildais gali būti prekiaujama tik tada, kai jie atitinka šioje direktyvoje nustatytas taisykles.“

9. Direktyvos 2002/46 4 straipsnio 1, 2 ir 4 dalyse numatyta:

„1. Tik I priede išvardyti vitaminai ir mineralinės medžiagos II priede išvardyta forma gali būti naudojami maisto papildams gaminti, taikant šio straipsnio 6 dalį.

2. II priede išvardytų medžiagų grynumo kriterijai priimami 13 straipsnio 2 dalyje nurodyta tvarka, išskyrus atvejus, kai jie taikomi pagal 3 dalį.

4. II priede išvardytoms medžiagoms, kurių grynumo kriterijai neapibrėžti Bendrijos teisės aktais, tol, kol jie nebus patvirtinti, taikomi visuotinai priimtini grynumo kriterijai, kuriuos rekomenduoja tarptautinės institucijos, o nacionalinės taisyklės, nustatančios griežtesnius grynumo kriterijus, gali būti toliau taikomos.

“

10. Direktyvos 2002/46 5 straipsnyje nustatyta:

„1. Didžiausi maisto papilduose esančių vitaminų ir mineralinių medžiagų kiekiai, suvartojami per dieną, kaip rekomenduoja jų gamintojas, nustatomi atsižvelgiant į:

a) didžiausią leistiną saugią vitaminų ir mineralinių medžiagų koncentraciją, kuri nustatyta remiantis mokslinės rizikos įvertinimu, pagrįstu visuotinai priimtais mokslo duomenimis, atitinkamai atsižvelgiant į įvairius skirtingų vartotojų grupių jautrumo laipsnius,

b) vitaminų ir mineralinių medžiagų įsisavinimą iš kitų maisto šaltinių.

2. Nustatant 1 dalyje nurodytas didžiausias koncentracijos vertes, deramas dėmesys turėtų būti skiriamas orientaciniams vitaminų ir mineralinių medžiagų kiekiams, kuriuos įsisavina gyventojai.

3. Siekiant užtikrinti, kad maisto papilduose būtų didelis vitaminų ir mineralinių medžiagų kiekis, atitinkamai nustatomi mažiausi gamintojo rekomenduojami dienos suvartojimo kiekiai.

4. Šio straipsnio 1, 2 ir 3 dalyse nurodyti didžiausi ir mažiausi vitaminų ir mineralinių medžiagų kiekiai patvirtinami 13 straipsnio 2 dalyje nurodyta tvarka.“

11. Direktyvos 2002/46 11 straipsnyje nurodyta:

„1. Nepažeisdamos 4 straipsnio 7 dalies, valstybės narės dėl priežasčių, susijusių su produktų sudėtimi, gamybos specifikacijomis, pateikimu ar ženklinimu, negali uždrausti arba apriboti prekybą 1 straipsnyje nurodytais produktais, kurie atitinka šią direktyvą ir tam tikrais atvejais Bendrijos aktus, priimtus įgyvendinant šią direktyvą.

2. Nepažeidžiant Sutarties, ypač jos 28 ir 30 straipsnių, 1 dalis neturi įtakos nacionalinėms nuostatoms, kurios taikytinos, kai nėra Bendrijos aktų, priimtų pagal šią direktyvą.“

12. Direktyvos 2002/46 12 straipsnyje nustatyta:

„1. Jeigu valstybė narė, nuo šios direktyvos dienos arba nuo įgyvendinančių Bendrijos aktų priėmimo dienos gavusi naujos informacijos arba iš naujo įvertinusi turimą informaciją, turi išsamių priežasčių nustatyti, kad 1 straipsnyje nurodytas produktas kelia pavojų žmogaus sveikatai, nors jis ir atitinka minėtąją direktyvą arba minėtuosius aktus, ta valstybė narė gali laikinai nutraukti arba apriboti konkrečių nuostatų taikymą savo teritorijoje. Apie tai ji nedelsdama praneša kitoms valstybėms narėms, Komisijai nurodydama priimto sprendimo priežastis.

2. Komisija kuo greičiau išnagrinėja konkrečios valstybės narės pateiktas priežastis ir Maisto grandinės ir gyvūnų sveikatos nuolatiniame komitete tariasi su valstybėmis narėmis, po to nedelsdama pateikia savo nuomonę ir imasi tinkamų priemonių.

3. Jeigu Komisija mano, kad šios direktyvos arba Bendrijos įgyvendinimo aktų pakeitimai yra būtini, kad būtų galima pašalinti 1 dalyje nurodytus sunkumus bei užtikrinti žmogaus sveikatos apsaugą, ji pradeda taikyti 13 straipsnio 2 dalyje nurodytą tvarką, kad būtų galima tokius pakeitimus priimti. Valstybė narė, kuri ėmėsi apsaugos priemonių, tokiu atveju jas gali taikyti tol, kol bus priimti pakeitimai.“

13. Direktyvos 2002/46 13 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad Komisijai padeda 2002 m. sausio 28 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentu (EB) Nr. 178/2002, nustatančiu maistui skirtų teisės aktų bendruosius principus ir reikalavimus, įsteigiančiu Maisto saugos tarnybą ir nustatančiu su maisto saugos klausimais susijusias procedūras, įsteigtas Maisto grandinės ir gyvūnų sveikatos nuolatinis komitetas(3) (toliau – komitetas).

14. Kai daroma nuoroda į Direktyvos 2002/46 13 straipsnio 2 dalį, taikomi 1999 m. birželio 28 d. Tarybos sprendimo, nustatančio Komisijos naudojimosi jai suteiktais įgyvendinimo įgaliojimais tvarką (toliau – sprendimas dėl komitologijos)(4), 5 ir 7 straipsniai. Sprendimo dėl komitologijos 5 straipsnyje nustatyta reguliavimo procedūrą.

15. Reglamento Nr. 178/2002 16 konstatuojamoje dalyje nustatyta:

„Valstybių narių ir Bendrijos priimtos maisto ir pašarų reguliavimo priemonės dažniausiai turėtų būtų grindžiamos rizikos analize, nebent tai nesiderintų su aplinkybėmis arba neatitiktų priemonės pobūdžio. Atsižvelgimas į rizikos analizę dar prieš priimant tokias priemones padėtų išvengti nepateisinamų kliūčių laisvam maisto produktų judėjimui.“

B – Nacionalinė teisė

16. 2006 m. kovo 20 d. Dekretu Nr. 2006‑352 dėl maisto papildų (toliau – dekretas) būtent siekiama užtikrinti Direktyvos 2002/46 perkėlimą į Prancūzijos teisę.

17. Dekreto 2 straipsnyje nurodyta, kad maistinių medžiagų sąvoka pagal dekretą apima vitaminus ir mineralines medžiagas.

18. Dekreto 5 straipsnyje nurodyta:

„Maistinės medžiagos, nurodytos 2 straipsnio 2°punkte, gali būti naudojamos maisto papildų gamyboje tik laikantis už vartojimą, žemės ūkį ir sveikatą atsakingų ministrų potvarkiu nustatytų sąlygų. Šiame potvarkyje nustatyta:

1) leidžiamų naudoti maistinių medžiagų sąrašas,

2) identifikavimo ir grynumo reikalavimai, kuriuos turi atitikti maistinės medžiagos,

3) didžiausi leidžiami kiekiai ir tam tikrais atvejais mažiausi reikalaujami kiekiai,

4) maistinių medžiagų, kurias leidžiama naudoti iki 2009 m. gruodžio 31 d., sąrašas“.

19. Minėto dekreto 15 straipsnyje nustatyta:

„Asmuo, atsakingas už pirmąjį maisto papildo, kuriam netaikoma 16 straipsnyje nustatyta procedūra, pateikimą į rinką, apie tai praneša Generalinei konkurencijos, vartojimo ir kovos su sukčiavimu tarnybai, pateikdamas atitinkamo maisto papildo ženklinimo pavyzdį.

Produkto sudėtis, nurodyta ženklinimo pavyzdyje, privalo atitikti reikalavimus, nurodytus 3 straipsnio 1 dalyje.

Už vartojimą, žemės ūkį ir sveikatą atsakingų ministrų potvarkyje nustatyta šios deklaracijos pateikimo tvarka.“

20. Minėto dekreto 16 straipsnyje nustatyta:

„Pirmą kartą į Prancūzijos rinką pateikiant maisto papildą, kurio sudėtyje yra maistinės ar fiziologinės medžiagos, augalo ar augalo ruošinio, neįtraukto į 6 ir 7 straipsniuose numatytus nutarimus, ir kuris teisėtai pagamintas ar parduodamas kitoje Europos bendrijos valstybėje narėje ar kitoje valstybėje, kuri yra pasirašiusi Europos ekonominės erdvės susitarimą, būtina laikytis šios tvarkos:

1. Importuotojas arba gamintojas, įsteigtas Europos bendrijos valstybėje narėje ar kitoje valstybėje, kuri yra pasirašiusi Europos ekonominės erdvės susitarimą, privalo pateikti deklaraciją Generalinei konkurencijos, vartojimo ir kovos su sukčiavimu tarnybai.

5. Leidimas parduoti gali būti neišduodamas dėl:

b) mokslinių duomenų, ypač pateiktų Prancūzijos maisto saugos agentūros, rodančių, kad produktas kelia pavojų sveikatai.

“

21. 2006 m. gegužės 9 d. potvarkiu, priimtu įgyvendinant minėtą dekretą, nustatomas vitaminų ir mineralinių medžiagų, kurie gali būti naudojami maisto papildams gaminti, sąrašas ir didžiausios dienos vartojimo dozės.

22. 2006 m. gegužės 9 d. potvarkio 3 straipsnyje nustatyta:

„Vartojant II priede išvardytas vitaminines ir mineralines medžiagas, negalima viršyti šio potvarkio III priede nustatytų dienos dozių, atsižvelgiant į gamintojo rekomenduojamą dienos dozę, kuri nurodyta produkto etiketėje“.

23. Kiek tai susiję su fluoru, 2006 m. gegužės 9 d. potvarkio III priede nurodyta didžiausia šios mineralinės medžiagos dienos dozė yra 0 mg.

II – Faktinės pagrindinės bylos aplinkybės ir prejudiciniai klausimai

24. Conseil d’État nagrinėjamoje byloje ieškovės užginčijo 2006 m. gegužės 9 d. potvarkio teisėtumą, nurodydamos, kad jis neatitinka Sąjungos teisės, o tiksliau – EB 28 ir 30 straipsnių ir Direktyvos 2002/46.

25. Solgar ir kt. ir Syndicat prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme, be kita ko, nurodė, kad Direktyva 2002/46 draudžiama bet kokia nacionalinė priemonė, kuria siekiama nustatyti didžiausius ir mažiausius vitaminų ir mineralinių medžiagų, esančių maisto papilduose, kiekius.

26. Be to, ieškovai prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme kaltina Prancūzijos valdžios institucijas tuo, kad jos nustatė didžiausias dienos dozes neatsižvelgdamos į gamintojo rekomenduojamą dienos dozę ir į didesnes saugumo ribas, nustatytas moksliškai įvertinus riziką ir jautrumo lygio skirtumus tarp skirtingų vartotojų grupių.

27. Minėtomis aplinkybėmis Conseil d’État nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:

„1. Ar 2002 m. birželio 10 d. direktyva [2002/46/EB], ypač jos 5 straipsnio 4 dalis ir 11 straipsnio 2 dalis, turi būti aiškinama taip, kad iš principo Komisija turi nustatyti didžiausius leistinus maisto papilduose esančius vitaminų ir mineralinių medžiagų kiekius, o valstybėms narėms paliekama kompetencija priimti teisės aktus šioje srityje tol, kol Komisija nepriėmė reikalaujamo Bendrijos akto?

2. Teigiamai atsakius į šį klausimą:

a) Ar valstybės narės, kurios, nustatydamos šiuos didžiausius leistinus kiekius, turi laikytis EB sutarties 28 ir 30 straipsnių nuostatų, taip pat turi atsižvelgti į direktyvos 5 straipsnyje įtvirtintus kriterijus, įskaitant reikalavimą atlikti rizikos įvertinimą, pagrįstą visuotinai pripažintais mokslo duomenimis, sektoriuje, kuris vis dar yra nepakankamai apibrėžtas?

b) Ar nacionalinės valdžios institucijos gali nustatyti didžiausius leistinus kiekius kiekvienai vartotojų grupei ir atskirose teritorijose, jei neįmanoma, kaip antai fluoro atveju, tiksliai apskaičiuoti, kiek vitaminų ir mineralinių medžiagų įsisavinama iš kitų maisto šaltinių, ypač iš vandentiekio vandens? Ar galima tokiu atveju esant rizikai nustatyti nulinį kiekį, nesilaikant 2002 m. birželio 10 d. direktyvos [2002/46/EB] 12 straipsnyje nustatytos saugumo procedūros?

c) Ar, nustatant didžiausius leistinus kiekius, galima atsižvelgti į įvairius skirtingų vartotojų grupių jautrumo laipsnius, kaip numatyta direktyvos [2002/46/EB] 5 straipsnio 1 dalies a punkte, ar ši valstybė taip pat gali atsižvelgti į tai, kad priemonė, pavyzdžiui, tinkamas ženklinimas, skirta tik ypač pažeidžiamai visuomenės grupei, gali atgrasyti šią grupę vartoti maistines medžiagas, kurių mažos dozės jai būtų naudingos, ir ar, atsižvelgiant į tai, dėl šių įvairių jautrumo laipsnių visiems gyventojams gali būti taikomas didžiausias leistinas kiekis, nustatytas ypač pažeidžiamoms gyventojų grupėms, visų pirma vaikams?

d) Kokia apimtimi didžiausi leistini kiekiai gali būti nustatyti nesant saugumo ribų, jei nebuvo nustatytas pavojus sveikatai, ir bendriau, kokia apimtimi ir kokiomis sąlygomis kriterijų, į kuriuos reikia atsižvelgti, santykis leistų nustatyti didžiausius leistinus kiekius gerokai mažesnius nei šioms maistinėms medžiagoms leistinos saugumo ribos?“

III – Dėl valstybių narių kompetencijos priimti teisės aktus buvimo

A – Pirminės pastabos

28. Prieš nagrinėjant prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pateiktus klausimus, norėčiau atkreipti dėmesį, kad Solgar ir kt. savo rašytinėse pastabose nurodo, jog 2006 m. gegužės 9 d. potvarkio neteisėtumas atsiranda kaip tik dėl abipusio pripažinimo tvarkos nebuvimo maisto papildų, pagamintų vitaminų ir mineralinių medžiagų pagrindu, kilusių iš kitos valstybės narės, srityje. Iš tiesų man atrodo, kad pagal dekreto 16 straipsnį maisto papildams, kuriais teisėtai prekiaujama kitoje valstybėje narėje, maistinių medžiagų, kurių vertės viršija ribas, nustatytas 2006 m. gegužės 9 d. potvarkyje, pagrindu netaikoma šiame straipsnyje nustatyta „supaprastinta“ procedūra.

29. Tačiau prašyme priimti prejudicinį sprendimą Conseil d’État nusprendė, kad maistinių medžiagų abipusio pripažinimo problema nėra jo nagrinėjamos bylos dalykas. Todėl net jei tiksli termino „naudojimas“, nustatyto minėto nutarimo 3 straipsnyje, reikšmė man atrodo neaiški(5), šio klausimo nenagrinėsiu.

B – Dėl Direktyvos 2002/46 įgyvendinimo priemonių nebuvimo

30. Dėl pirmojo klausimo šalių, pateikusių rašytines pastabas šioje byloje, pareikštos nuomonės išsiskiria į dvi grupes.

31. Viena vertus, Solgar ir kt. ir Syndicat siūlo Teisingumo Teismui atsakyti, kad valstybės narės neturi kompetencijos priimti tokio nacionalinės teisės akto, kaip pagrindinėje byloje, net jei Komisija nėra priėmusi reikiamo akto.

32. Kita vertus, Komisija ir Prancūzijos bei Lenkijos vyriausybės mano, jog Direktyvą 2002/46 reikia aiškinti taip: jei nėra priimtų priemonių, nustatančių kiekius, nurodytus šios direktyvos 5 straipsnio 4 dalyje, valstybės narės turi kompetenciją nustatyti vitaminų ir mineralinių medžiagų ribas.

33. Apžvelgus taisykles, kuriomis nustatoma nagrinėjamų priemonių priėmimo tvarka, reikės išnagrinėti pasekmes, kylančias Komisijai nepriėmus aptariamų priemonių.

34. Iš Direktyvos 2002/46 5 straipsnio 4 dalies aišku, kad didžiausi ir mažiausi vitaminų ir mineralinių medžiagų kiekiai turėtų būti nustatyti pagal reguliavimo procedūrą, nustatytą sprendimo dėl komitologijos 5 straipsnyje.

35. Pagal šią procedūrą Komisija pateikia Direktyvos 2002/46 13 straipsnio 1 dalyje numatytam komitetui priemonių, kurių reikia imtis, projektą, dėl kurio komitetas pateikia savo nuomonę. Nagrinėjamu atveju į minėtą komitetą net nebuvo kreiptasi(6). Savo pastabose Komisija labai trumpai aprašo su tuo susijusius darbus. Neatsižvelgiant į tai, kad 2006 m. buvo priimtas „Discussion paper“(7) ir kad 2007 m. bei 2008 m. vyko diskusijos su valstybėmis narėmis bei suinteresuotosiomis šalimis, atrodo, kad joks priemonių projektas nepriimtas iki šios dienos(8).

36. Žinoma, priimdamas Direktyvą 2002/46 teisės aktų leidėjas nenustatė termino, per kurį įgyvendinimo priemonės turi būti priimtos pagal Direktyvos 2002/46 5 straipsnio 4 dalį. Toks požiūris, man atrodo, tinkamas, atsižvelgiant į sunkumus nustatant mažiausių ir didžiausių vitaminų ir mineralinių medžiagų kiekius ir atitinkamai į tai, jog reikia daug laiko, kad būtų atliktas toks nustatymas.

37. Bet kokiu atveju atkreipiu dėmesį, kad Direktyva 2002/46 buvo priimta 2002 m. birželio 10 d. Valstybės narės buvo įpareigotos priimti būtinus įstatymus ir kitus teisės aktus vėliausiai iki 2003 m. liepos 31 d. ir juos taikyti taip, kad, viena vertus, vėliausiai nuo 2003 m. rugpjūčio 1 d. būtų leidžiama prekiauti produktais, kurie atitinka Direktyvą 2002/46, ir, kita vertus, nuo 2005 m. rugpjūčio 1 d. būtų draudžiama prekiauti produktais, kurie neatitinka Direktyvos 2002/46(9).

38. Būtina pabrėžti, jog nesant Komisijos akto, nustatančio didžiausius ir mažiausius vitaminų ir mineralinių medžiagų, esančių maisto papilduose, kiekius, dabartinėje Sąjungos teisinėje sistemoje, susijusioje su maisto papildų sritimi, iš tikrųjų yra spraga. Nepriėmusi reikalaujamų priemonių, Komisija neįgyvendino savo kompetencijos, susijusios su Direktyvos 2002/46 nuostatų įgyvendinimu, nors šios direktyvos perkėlimo terminas, nustatytas valstybėms narėms, jau baigėsi prieš keletą metų.

39. Nekyla abejonių, kad Direktyvos 2002/46 5 straipsnio 4 dalimi, kuria Komisija įgaliojama nustatyti didžiausius ir mažiausius vitaminų ir mineralinių medžiagų kiekius, ji taip pat įpareigojama nustatyti minėtos direktyvos taikymo sritį. Iš tiesų, nenustačius direktyvos taikymo srities, sąvokos „produktas, kuris atitinka šią direktyvą“ praktiškai neįmanoma taikyti, bent jau vienodai. Gali būti, kad nuostatos, panašios į Direktyvos 2002/46 4 straipsnio 4 dalies nuostatą, nebuvimas Direktyvos 2002/46 5 straipsnyje yra netiesioginė teisės aktų leidėjo valios išraiška įpareigoti Komisiją priimti sprendimą vėliausiai iki direktyvos perkėlimo termino pabaigos, t. y. iki 2003 m. rugpjūčio mėnesio.

40. Kadangi valstybės narės negali užbaigti perkėlimo proceso, ši situacija man atrodo nepriimtina teisiniu požiūriu. Iš tikrųjų dėl to, kad nėra įgyvendinimo priemonių, nagrinėjamų nacionalinės teisės aktų suderinimas tampa neefektyvus ir neskaidrus tiek valstybėms narėms, tiek gamintojams ir vartotojams. Taip nagrinėjamos Direktyvos 2002/46 nuostatos netenka veiksmingumo.

41. Todėl Solgar ir kt. ir Syndicat teiginiui, kad valstybės narės neturi kompetencijos priimti tokio nacionalinės teisės akto, koks nagrinėjamas pagrindinėje byloje(10), net jei Komisija nepriėmė reikiamo akto, negali būti pritarta. Toks aiškinimas prieštarauja tiek EB 152 straipsnio pirmai pastraipai ir 95 straipsnio 3 daliai (11), tiek Direktyvos 2002/46 13 konstatuojamajai daliai. Iš tiesų kalbama apie medžiagas, kurių per didelis vartojimas gali turėti kenksmingų pasekmių žmonių sveikatai, o kai kurios medžiagos, esančios „teigiamame“ Direktyvos 2002/46 I priedo sąraše, pavyzdžiui, fluoras ar chromas, viršijus saugias koncentracijas, gali būti net toksiškos.

42. Todėl manau, kad, esant šiam ypatingam kontekstui dėl teisės aktų, susijusių su maisto sritimi, ir laukiant Komisijos veiksmų, šią Sąjungos teisės aktų spragą gali ar net privalo užpildyti tie, kuriems Direktyva 2002/46 skirta, t. y. valstybės narės.

43. Manau, kad yra du teisiniai būdai šiai išvadai pagrįsti. Pirmuoju atveju reikėtų remtis Direktyvos 2002/46 11 straipsnio 2 dalimi, antrasis būdas gali būti pagrįstas teismo praktika dėl EB 28 ir 30 straipsnių taikymo.

C – Dėl Direktyvos 2002/46 11 straipsnio 2 dalies taikymo

44. Komisija ir Prancūzijos vyriausybė Teisingumo Teismui pateiktose rašytinėse pastabose pabrėžė, kad vitaminų ir mineralinių medžiagų ribų nustatymo klausimu Direktyvoje 2002/46 nenumatytas, priešingai nei jos 4 straipsnio 4 dalyje, susijusioje su II priede išvardytų medžiagų grynumo kriterijais, nacionalinių taisyklių taikymas, kol nebus priimtos Bendrijos specifikacijos.

45. Šiuo klausimu reikia pabrėžti, kad Direktyvos 2002/46 3 straipsnyje numatyta, viena vertus, kad tik maisto papildai, atitinkantys Direktyvą 2002/46, gali būti parduodami Sąjungoje. Kita vertus, iš Direktyvos 2002/46 11 straipsnio 1 dalies išplaukia, kad valstybės narės negali uždrausti produktų, atitinkančių minėtą direktyvą ir Sąjungos teisės aktus, priimtus įgyvendinant šią direktyvą, prekybos ar jai trukdyti. Tokia nuostata apima visus produktus, nurodytus Direktyvos 2002/46 1 straipsnyje, t. y. maisto papildus, kuriais prekiaujama kaip maisto produktais ir kurie pateikiami kaip tokie.

46. Pagal Direktyvos 2002/46 11 straipsnio 2 dalį toks draudimas valstybėms narėms daryti kliūčių prekybai produktais, atitinkančiais Direktyvą 2002/46, nedaro įtakos nacionalinės teisės nuostatoms, kurios taikomos nesant Sąjungos aktų, priimtų pagal Direktyvą 2002/46.

47. Iš 11 straipsnio 2 dalies taip pat išplaukia, kad valstybėms pripažinta teisė priimti nacionalinės teisės nuostatas nesant Sąjungos aktų ribojama reikalavimu atitikti laisvo prekių judėjimo principą.

48. Iš tiesų Teisingumo Teismas dėl Direktyvos 2002/46 11 straipsnio 2 dalies jau nusprendė, jog, skaitant kartu Direktyvos 2002/46 11 straipsnio 2 dalį ir tos pačios direktyvos 8 konstatuojamąją dalį, matyti, kad šios nuostatos tikslas leisti nepažeidžiant Sutarties nuostatų taikyti nacionalines taisykles dėl maistinių medžiagų, išskyrus vitaminus ir mineralines medžiagas, ar kitų medžiagų, turinčių maistinį ar fiziologinį poveikį, naudojamų kaip maisto papildų ingredientai, kol bus priimtos konkrečios Bendrijos taisyklės(12).

49. Teisingumo Teismas taip pat nurodė, kad Direktyvos 2002/46 11 straipsnio 2 dalyje nurodyti tik maisto papildai, kurių sudėtyje yra maistinių ar kitų medžiagų, nepatenkančių į jos taikymo sritį(13).

50. Tačiau šiuo atveju, manau, reikėtų išplėsti Direktyvos 2002/46 11 straipsnio 2 dalies taikymo sritį aiškinant šią nuostatą labiau pažodžiui. Taigi, formuluotę „kai nėra Bendrijos aktų, priimtų pagal šią direktyvą“ siūlau aiškinti taip, kad ji apima ir tai, kad nėra priemonių, kurias turi priimti Komisija, siekiant nustatyti didžiausius ir mažiausius vitaminų ir mineralinių medžiagų kiekius pagal Direktyvos 2002/46 5 straipsnio 4 dalį. Manau, kad laukdamos Komisijos įgyvendinimo priemonių kai kurios valstybės praktikoje jau vadovavosi tokiu aiškinimu(14).

51. Taigi manau, kad Direktyvos 2002/46 11 straipsnio 2 dalyje pripažįstama valstybių narių teisė imtis veiksmų nesant Sąjungos įgyvendinimo priemonių. Taip pat, mano nuomone, valstybės narės turi teisę nustatyti didžiausius vitaminų ir mineralinių medžiagų kiekius.

52. Mano nuomone, ši teisė valstybėms narėms būtina, atsižvelgiant į žmonių sveikatos apsaugos reikalavimus, kurie keliami teisės aktams, susijusiems su maisto papildais, kaip tai nurodyta Direktyvos 2002/46 13 konstatuojamoje dalyje. Be to, valstybės narės turi mokslinių duomenų, nustatytų nacionaliniu lygiu, kuriuos galima naudoti visuomenės labui, laukiant, kol reikalaujamos priemonės bus priimtos Europos Sąjungos lygiu. Galiausiai atkreipiu dėmesį į tai, kad kelios valstybės narės jau priėmė teisės aktus ar rekomendacijas dėl maistinių medžiagų, esančių maisto papilduose, ribų nustatymo(15).

D – Dėl rėmimosi EB 30 straipsniu kaip šalutinės valstybių narių kompetencijos teisiniu pagrindu

53. Jei Teisingumo Teismas nebūtų pasirengęs aiškinti 11 straipsnio 2 dalies taikymo srities kitaip, nei jis išaiškino obiter dicta minėtame Sprendime Alliance for Natural Health ir kt.(16), manau, kad galima daryti tą pačią išvadą, argumentuojant kitaip.

54. Dėl to verta pabrėžti, jog Sprendime Denkavit Futtermittel Teisingumo Teismas nusprendė, kad EB sutarties 36 straipsniu (dabar – EB 30 straipsnis) nesiekiama tam tikrų sričių rezervuoti išimtinai valstybių narių kompetencijai, tačiau tik leidžiama nacionalinės teisės aktuose numatyti laisvo prekių judėjimo principo išimtis, kai tai yra ir lieka pateisinama siekiant šioje nuostatoje numatytų tikslų(17).

55. Iš teismų praktikos akivaizdu, kad kai EB 95 straipsnio pagrindu priimtose direktyvose numatomas būtinų priemonių suderinimas žmonių ir gyvūnų sveikatos užtikrinimo labui, nebegalima remtis EB 30 straipsniu, o turi būti vykdoma tinkama kontrolė ir imamasi apsaugos priemonių pagal suderinimo direktyvas(18).

56. Iš tikrųjų tuo atveju, kai klausimas derinamas Bendrijos lygiu, visos su juo susijusios nacionalinės priemonės turi būti vertinamos atsižvelgiant į šią derinimo priemonę, o ne į Sutarties nuostatas(19).

57. Šiuo atveju iš Direktyvos 2002/46 2 ir 5 konstatuojamųjų dalių išplaukia, kad ja siekiama suderinti žmonių sveikatos apsaugos tikslą su laisvo maisto papildų, kurių sudėtyje yra medžiagų, nustatytų šios direktyvos prieduose, judėjimo tikslu.

58. Be to, Teisingumo Teismas jau yra nusprendęs, kad draudimu prekiauti Direktyvos 2002/46 neatitinkančiais maisto papildais, papildytu valstybių narių pareiga pagal šią direktyvą leisti prekiauti ją atitinkančiais maisto papildais, siekiama panaikinti kliūtis, kylančias dėl skirtingų nacionalinių taisyklių, reglamentuojančių vitaminus ir mineralines medžiagas, leidžiamus ar draudžiamus maisto papildų gamyboje, ir laikantis EB 95 straipsnio 3 dalies užtikrinti aukštą žmonių sveikatos apsaugos lygį(20).

59. Dėl ribų, taikomų vitaminams ir mineralinėms medžiagoms, esančioms maisto papilduose, nustatymo Direktyvos 2002/46 5 straipsnio 1 dalyje nurodyti bendri parametrai, pagal kuriuos turi būti nustatomi didžiausi vitaminų ir mineralinių medžiagų, nurodytų I priede, kiekiai.

60. Konkrečių didžiausių ir mažiausių vitaminų bei mineralinių medžiagų, esančių maisto papilduose, ribų nustatymas, remiantis Direktyvoje 2002/46 numatytais kriterijais bei tinkamais moksliniais duomenimis, kaip įgyvendinimo priemonė buvo patikėtas Komisijai.

61. Kadangi Komisija nenustatė minėtų ribų, Direktyva 2002/46 atliktas suderinimas šiuo metu negali būti laikomas išsamiu.

62. Taigi, atsižvelgiant į minėtą teismo praktiką, valstybėms narėms paliekama kompetencija priimti žmonių sveikatai apsaugoti būtinas priemones, ypač jei jomis numatomos priemonės, skirtos tam, kad būtų ribojamas per didelis (ar net toksiškas) vitaminų ir mineralinių medžiagų kiekio naudojimas maisto papilduose.

63. Beje, šiomis aplinkybėmis Teisingumo Teismas jau yra nusprendęs, kad ši diskrecij