Sag C-237/07

Dieter Janecek

mod

Freistaat Bayern

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Bundesverwaltungsgericht)

»Direktiv 96/62/EF – vurdering og styring af luftkvalitet – fastsættelse af grænseværdier – retten for en tredjemand, hvis sundhed er påvirket, til at få udarbejdet en handlingsplan«

Sammendrag af dom

1. Miljø – vurdering og styring af luftkvalitet – direktiv 96/62

(Rådets direktiv 96/62, som ændret ved forordning nr. 1882/2003, art. 7, stk. 3)

2. Miljø – vurdering og styring af luftkvalitet – direktiv 96/62

(Rådets direktiv 96/62, som ændret ved forordning nr. 1882/2003, art. 7, stk. 3)

1. Artikel 7, stk. 3, i direktiv 96/62 om vurdering og styring af luftkvalitet, som ændret ved forordning nr. 1882/2003, skal fortolkes således, at i tilfælde af risiko for overskridelse af grænseværdier for udledning af småpartikler PM 10 eller varslingstærskelværdier skal borgere, der er direkte berørt, kunne opnå, at de kompetente nationale myndigheder udarbejder en handlingsplan, selv om de i henhold til national ret har andre handlingsmuligheder til rådighed med henblik på at opnå, at disse myndigheder træffer foranstaltninger til bekæmpelse af luftforurening.

(jf. præmis 42 og domskonkl. 1)

2. Ved anvendelse af artikel 7, stk. 3, i direktiv 96/62 om vurdering og styring af luftkvalitet, som ændret ved forordning nr. 1882/2003, er medlemsstaterne under de nationale retters kontrol alene forpligtede til i forbindelse med en handlingsplan på kort sigt at træffe de foranstaltninger, der kan mindske risikoen for overskridelse af grænseværdier for udledning af småpartikler PM 10 eller varslingstærskelværdier mest muligt, og gradvist at vende tilbage til et niveau, der ligger under disse værdier eller tærskler, under hensyntagen til de faktiske omstændigheder og samtlige de berørte interesser.

(jf. præmis 47 og domskonkl. 2)

DOMSTOLENS DOM (Anden Afdeling)

25. juli 2008 (*)

»Direktiv 96/62/EF – vurdering og styring af luftkvalitet – fastsættelse af grænseværdier – retten for en tredjemand, hvis sundhed er påvirket, til at få udarbejdet en handlingsplan«

I sag C‑237/07,

angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 234 EF, indgivet af Bundesverwaltungsgericht (Tyskland) ved afgørelse af 29. marts 2007, indgået til Domstolen den 14. maj 2007, i sagen:

Dieter Janecek

mod

Freistaat Bayern,

har

DOMSTOLEN (Anden Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, C.W.A. Timmermans, og dommerne L. Bay Larsen, K. Schiemann, J. Makarczyk og J.-C. Bonichot (refererende dommer),

generaladvokat: J. Mazák

justitssekretær: fuldmægtig B. Fülop,

på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 5. juni 2008,

efter at der er afgivet indlæg af:

– Dieter Janecek ved Rechtsanwalt R. Klinger

– den nederlandske regering ved C. Wissels og M. De Grave, som befuldmægtigede

– den østrigske regering ved C. Pesendorfer, som befuldmægtiget

– Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved F. Erlbacher, A. Alcover San Pedro og D. Recchia, som befuldmægtigede,

og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,

afsagt følgende

Dom

1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 7, stk. 3, i Rådets direktiv 96/62/EF af 27. september 1996 om vurdering og styring af luftkvalitet (EFT L 296, s. 55), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1882/2003 af 29. september 2003 (EUT L 284, s. 1, herefter »direktiv 96/62«).

2 Anmodningen er blevet fremsat i en sag mellem Dieter Janecek og Freistaat Bayern vedrørende en påstand om, at sidstnævnte tilpligtes at udarbejde en handlingsplan for luftkvaliteten i området Landshuter Allee i München, hvor den pågældende er bosat, og at denne plan skal omfatte de foranstaltninger, der skal iværksættes på kort sigt for at sikre overholdelsen af den i henhold til fællesskabslovgivningen tilladte grænse for så vidt angår udledning af småpartikler PM10 i luften.

Retsforskrifter

Fællesskabsbestemmelser

3 I henhold til 12. betragtning til direktiv 96/62, »[skal medlemsstaterne] for at beskytte miljøet som helhed og menneskers sundhed […] ved overskridelse af grænseværdierne træffe foranstaltninger, således at disse værdier overholdes inden for den fastsatte tidsfrist«.

4 Bilag I til direktiv 96/62 indeholder en liste over forurenende stoffer, som skal tages i betragtning ved vurdering og styring af luftkvaliteten. Denne listes punkt 3 nævner »[s]måpartikler som f.eks. sod (herunder PM10)«.

5 Artikel 7 i direktiv 96/62 med overskriften »Forbedring af luftkvaliteten – Generelle krav« bestemmer:

»1. Medlemsstaterne træffer de foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre, at grænseværdierne overholdes.

[…]

3. Medlemsstaterne udarbejder handlingsplaner, der skal iværksættes på kort sigt, hvis der er risiko for overskridelser af grænseværdierne og/eller tærskelværdierne for forureningsvarsling, således at risikoen for og varigheden af overskridelsen mindskes [...]«

6 I direktivets artikel 8 med overskriften »Foranstaltninger, der finder anvendelse i zoner, hvor niveauerne overskrider grænseværdien« hedder det:

»1. Medlemsstaterne opstiller en fortegnelse over zoner og bymæssige områder, hvor niveauet for et eller flere forurenende stoffer overskrider grænseværdien plus margen for tilladt overskridelse.

Er der ikke fastsat en margen for overskridelse for et bestemt forurenende stof, sidestilles de zoner og bymæssige områder, hvor niveauet for dette stof overskrider grænseværdien, med de zoner og bymæssige områder, der er nævnt i første afsnit, og stk. 3, 4 og 5 nedenfor finder anvendelse.

2. Medlemsstaterne opstiller en fortegnelse over zoner og bymæssige områder, hvor niveauet for et eller flere forurenende stoffer ligger mellem grænseværdien og grænseværdien plus margen for overskridelse.

3. I de zoner og bymæssige områder, der er nævnt i stk. 1, træffer medlemsstaterne foranstaltninger for at sikre, at der udarbejdes eller iværksættes en plan eller et program, som sikrer, at grænseværdien overholdes inden for den fastsatte tidsfrist.

Planen eller programmet, som skal være tilgængelig for offentligheden, skal mindst indeholde de oplysninger, der er anført i bilag IV.

4. I de zoner og bymæssige områder, der er nævnt i stk. 1, hvor niveauet for mere end ét forurenende stof overskrides, skal medlemsstaterne fremlægge en samlet plan for alle de pågældende forurenende stoffer.

[…]«

7 Artikel 5, stk. 1, i Rådets direktiv 1999/30/EF af 22. april 1999 om luftkvalitetsgrænseværdier for svovldioxid, nitrogendioxid og nitrogenoxider, partikler og bly i luften (EFT L 163, s. 41) bestemmer:

»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at koncentrationerne af PM10 i luften, som vurderet i henhold til artikel 7, ikke overstiger de grænseværdier, der er anført i del I i bilag III, fra de dér anførte datoer.

De tolerancemargener, der er anført i del I i bilag III, gælder i overensstemmelse med artikel 8 i direktiv 96/62/EF.«

8 Bilag III, fase 1, punkt 1, i direktiv 1999/30 viser i en tabel grænseværdierne for småpartikler PM10.

De nationale bestemmelser

9 Direktiv 96/62 blev gennemført i tysk ret ved lov om beskyttelse mod skadelig miljøpåvirkning som følge af luftforurening, støjgener, rystelser og lignende (Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge), i den affattelse, der blev offentliggjort den 26. september 2002 (BGBl. I, s. 3830), som ændret ved lov af 25. juni 2005 (BGBl. I, s. 1865, herefter »loven om bekæmpelse af forurening«).

10 § 45 i loven om bekæmpelse af forurening med overskriften »Forbedring af luftkvaliteten« bestemmer:

1) De kompetente myndigheder træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at grænseværdierne for udledning, der er fastsat i § 48a, overholdes, navnlig ved hjælp af planerne i henhold til § 47.

[…]«

11 Denne lovs § 47, der har overskriften »Planer for luftkvalitet, handlingsplaner og regional lovgivning«, bestemmer:

1) Hvis grænseværdierne plus den lovlige margen, der er fastsat i en bekendtgørelse i henhold til § 48a, stk. 1, overskrides, skal de kompetente myndigheder fastlægge en plan for luftkvaliteten, der fastlægger de nødvendige foranstaltninger for varigt at mindske luftforurenende stoffer, og som er forenelige med kravene i bekendtgørelsen.

2) Hvis der er risiko for overskridelse af grænseværdier eller varslingstærskelsværdier for udledning, som fastsat i en bekendtgørelse i henhold til § 48a, stk. 1, skal den kompetente myndighed udarbejde en handlingsplan, der fastlægger de foranstaltninger, der skal iværksættes på kort sigt, og som skal mindske risikoen for overskridelse og begrænse varigheden heraf. Handlingsplanerne kan udarbejdes i forbindelse med en plan for luftkvalitet i henhold til stk. 1.

[…]«

12 Grænseværdierne for udledning, som er nævnt i § 47 i loven om bekæmpelse af forurening, er fastlagt i den 22. bekendtgørelse om anvendelse af nævnte lov, hvori § 4, stk. 1, bestemmer:

»For PM10 er den gennemsnitlige grænseværdi over 24 timer henset til beskyttelsen af den menneskelige sundhed på 50 µg/m³, hvor 35 overskridelser er tilladt i løbet af kalenderåret […]«

Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

13 Dieter Janecek er bosat i udkanten af Landshuter Allee i Münchens mellemste bælte, omkring 900 meter nord for en luftkvalitetsstation.

14 Målingerne i denne station viste i løbet af 2005 og 2006, at den fastsatte grænseværdi for udledning af småpartikler PM10 blev overskredet langt flere end 35 gange, selv om dette antal overskridelser i henhold til loven om bekæmpelse af forurening var det tilladte maksimum.

15 Det er ubestridt, at der for så vidt angår byen Münchens område eksisterer en plan for luftkvalitet, der blev erklæret for bindende den 28. december 2004.

16 Sagsøgeren i hovedsagen har imidlertid anlagt sag ved Verwaltungsgericht München med påstand om, at Freistaat Bayern tilpligtes at udarbejde en handlingsplan for luftkvaliteten i området Landshuter Allee, således at de foranstaltninger, der skal iværksættes på kort sigt, fastlægges for at sikre, at de tilladte 35 overskridelser pr. år af grænseværdier, der er fastlagt for udledning af småpartikler PM10, overholdes. Denne ret gav ikke sagsøgeren medhold.

17 Ved appellen indtog Verwaltungsgerichthof et andet standpunkt, idet den fandt, at de berørte beboere kan kræve, at de kompetente myndigheder udarbejder en handlingsplan, men at de ikke kan kræve, at denne plan omfatter de foranstaltninger, der skal sikre overholdelsen på kort sigt af grænseværdierne for udledning af småpartikler PM10. Ifølge denne ret er de nationale myndigheder alene forpligtede til at sikre, at dette mål forfølges ved hjælp af en sådan plan, for så vidt som det er muligt og afpasset efter dette mål. Den pålagde derfor Freistaat Bayern at udarbejde en handlingsplan, der overholder forskrifterne.

18 Dieter Janecek og Freistaat Bayern appellerede Verwaltungsgerichtshofs dom til Bundesverwaltungsgericht. Ifølge denne ret kunne sagsøgeren i hovedsagen ikke påberåbe sig en ret til a