Asia C-16/05

The Queen,

Veli Tumin ja Mehmet Darin hakemuksesta,

vastaan

Secretary of State for the Home Department

(House of Lordsin esittämä ennakkoratkaisupyyntö)

ETY:n ja Turkin välinen assosiaatiosopimus – Lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohta – Standstill-lauseke – Soveltamisala – Jäsenvaltion lainsäädäntö, jolla on lisäpöytäkirjan voimaantulon jälkeen otettu käyttöön uusia rajoituksia, jotka koskevat Turkin kansalaisten pääsyä sen alueelle, kun kyse on sijoittautumisvapauden käyttämisestä

Tuomion tiivistelmä

1. Kansainväliset sopimukset – ETY:n ja Turkin välinen assosiaatiosopimus – Henkilöiden vapaa liikkuvuus – Sijoittautumisvapaus – Lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdan standstill-sääntö

(ETY:n ja Turkin välisen assosiaatiosopimuksen lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohta)

2. Kansainväliset sopimukset – ETY:n ja Turkin välinen assosiaatiosopimus – Henkilöiden vapaa liikkuvuus – Sijoittautumisvapaus – Lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdan standstill-sääntö

(ETY:n ja Turkin välisen assosiaatiosopimuksen lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohta)

1. ETY:n ja Turkin välisen assosiaatiosopimuksen lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdalla, jossa asetetaan sopimuspuolille kielto ottaa välillään käyttöön uusia sijoittautumisvapauden rajoituksia siitä päivästä alkaen, kun tämä pöytäkirja tulee voimaan, on jäsenvaltioissa välitön oikeusvaikutus, joten niillä Turkin kansalaisilla, joihin kyseistä määräystä sovelletaan, on oikeus vedota kansallisissa tuomioistuimissa heille tällä määräyksellä myönnettyihin oikeuksiin kyseisen määräyksen vastaisten kansallisen oikeuden sääntöjen soveltamatta jättämiseksi. Tässä määräyksessä nimittäin määrätään selvästi, täsmällisesti ja ehdottomasti yksiselitteisestä standstill-lausekkeesta, joka sisältää sopimuspuolten hyväksymän velvoitteen, joka ilmenee oikeudellisesti pelkkänä toimenpiteistä pidättymisenä.

Tämä lauseke ei toimi aineellisen säännön tapaan niin, että asian kannalta merkityksellisiä oikeussääntöjä, jotka koskevat oikeutta tulla jäsenvaltion alueelle ja jotka se korvaisi, ei voitaisi soveltaa, vaan se toimii kuten sääntö, joka on luonteeltaan lähestulkoon menettelyllinen ja jonka mukaan määräytyy ajallisesti se, mitä ovat ne maahanmuuttoa koskevat jäsenvaltion lainsäädännön säännökset, joiden perusteella Turkin kansalaisen, joka haluaa käyttää jäsenvaltiossa sijoittautumisvapautta, tilannetta on arvioitava.

Mainitulla lausekkeella ei näin ollen kyseenalaisteta jäsenvaltioilla lähtökohtaisesti olevaa toimivaltaa päättää maahanmuuttoon liittyvästä kansallisesta politiikastaan. Pelkästään sen seikan perusteella, että tällaisella lausekkeella asetetaan voimaantulostaan alkaen kyseisille jäsenvaltioille pidättymisvelvollisuus, jolla rajoitetaan jossain määrin niiden toimintavapautta tällä alalla, ei nimittäin ole mahdollista katsoa, että tällä tavoin loukataan niillä ulkomaalaisia koskevan säännöstön alalla olevan yksinomaisen toimivallan ydinsisältöä.

(ks. 46, 55 ja 58 kohta)

2. ETY:n ja Turkin välisen assosiaatiosopimuksen lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdalla pyritään luomaan suotuisat olosuhteet, joiden vallitessa voidaan asteittain toteuttaa sijoittautumisvapaus, asettamalla kansallisille viranomaisille ehdoton kielto ottaa käyttöön uusia kyseisen vapauden esteitä, joiden johdosta tiettynä ajankohtana olemassa olleet edellytykset tiukkenisivat, ja tällä pyritään siihen, että sijoittautumisvapauden asteittainen toteuttaminen jäsenvaltioiden ja Turkin tasavallan välillä ei vaikeutuisi. Mainittu lisäpöytäkirjan määräys on assosiaatiosopimuksen 13 artiklan välttämätön edellytys, vaikka tällä viimeksi mainitulla artiklalla ei ole minkäänlaista välitöntä oikeusvaikutusta ja vaikka assosiaationeuvosto ei ole tähän mennessä hyväksynyt lisäpöytäkirjan 41 artiklan 2 kohdan – jolla ei myöskään ole välitöntä oikeusvaikutusta – perusteella mitään toimenpiteitä, joilla sopimuspuolet tosiasiassa poistaisivat sijoittautumisvapautta koskevia olemassa olevia rajoituksia. Lisäksi se koskee yleisesti sijoittautumisvapauteen kohdistuvia uusia rajoituksia ja, toisin kuin turkkilaisiin työntekijöihin sovellettavalla standstill-lausekkeella, sillä ei rajoiteta sen soveltamisalaa jättämällä erityiset asiat sen perusteella tunnustetun suojan ulkopuolelle.

Näistä syistä lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että siinä kielletään siitä alkaen, kun kyseinen pöytäkirja tulee voimaan kyseessä olevassa jäsenvaltiossa, ottamasta käyttöön uusia sijoittautumisvapauden käyttämiseen kohdistuvia rajoituksia, mukaan lukien rajoitukset, jotka koskevat Turkin kansalaisille, joiden tarkoituksena on työskennellä kyseisessä valtiossa itsenäisinä ammatinharjoittajina, tämän valtion alueelle myönnettävän ensimmäisen maahantuloluvan aineellisia ja/tai menettelyllisiä edellytyksiä.

(ks. 60–62 ja 69 kohta sekä tuomiolauselma)

YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (toinen jaosto)

20 päivänä syyskuuta 2007 (*)

ETY:n ja Turkin välinen assosiaatiosopimus − Lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohta − Standstill-lauseke − Soveltamisala − Jäsenvaltion lainsäädäntö, jolla on lisäpöytäkirjan voimaantulon jälkeen otettu käyttöön uusia rajoituksia, jotka koskevat Turkin kansalaisten pääsyä sen alueelle, kun kyse on sijoittautumisvapauden käyttämisestä

Asiassa C‑16/05,

jossa on kyse EY 234 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka House of Lords (Yhdistynyt kuningaskunta) on esittänyt 2.12.2004 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 19.1.2005, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa

The Queen,

Veli Tumin ja

Mehmet Darin hakemuksesta,

vastaan

Secretary of State for the Home Department,

YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto),

toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja C. W. A. Timmermans sekä tuomarit R. Schintgen (esittelevä tuomari), J. Klučka, R. Silva de Lapuerta ja L. Bay Larsen,

julkisasiamies: L. A. Geelhoed,

kirjaaja: hallintovirkamies K. Sztranc-Sławiczek,

ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 18.5.2006 pidetyssä istunnossa esitetyn,

ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet

– Tum ja Dari, edustajinaan barrister N. Rogers, barrister J. Rothwell, solicitor L. Baratt ja solicitor M. Kuddus,

– Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus, asiamiehenään aluksi M. Bethell, sittemmin E. O’Neill, avustajanaan barrister P. Saini,

– Alankomaiden hallitus, asiamiehenään C. M. Wissels,

– Slovakian hallitus, asiamiehenään R. Procházka,

– Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehinään C. O’Reilly ja M. Wilderspin,

kuultuaan julkisasiamiehen 12.9.2006 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,

on antanut seuraavan

tuomion

1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee Brysselissä 23.11.1970 allekirjoitetun lisäpöytäkirjan, joka tehtiin, hyväksyttiin ja vahvistettiin yhteisön puolesta 19.12.1972 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 2760/72 (EYVL L 293, s. 1, jäljempänä lisäpöytäkirja), 41 artiklan 1 kohdan tulkintaa.

2 Tämä pyyntö on esitetty kahdessa asiassa, joissa asianosaisina ovat Turkin kansalaiset Veli Tum ja Mehmet Dari sekä Secretary of State for the Home Department (sisäasiainministeriö, jäljempänä Secretary of State) ja joissa on kyse Secretary of Staten päätöksistä, joilla Tumilta ja Darilta evättiin oikeus tulla Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan alueelle itsenäisinä ammatinharjoittajina toimimista varten ja joissa määrättiin heidän karkottamisestaan kyseisestä jäsenvaltiosta, jossa heidän oli sallittu oleskella ainoastaan väliaikaisesti.

Asiaa koskevat oikeussäännöt

ETY–Turkki-assosiaatio

3 Euroopan talousyhteisön ja Turkin välisen assosiaatiosopimuksen, jonka allekirjoittivat Ankarassa 12.9.1963 yhtäältä Turkin tasavalta ja toisaalta ETY:n jäsenvaltiot ja yhteisö ja joka tehtiin, hyväksyttiin ja vahvistettiin yhteisön puolesta 23.12.1963 tehdyllä neuvoston päätöksellä 64/732/ETY (EYVL 1964, 217, s. 3685, jäljempänä assosiaatiosopimus), tarkoituksena on sen 2 artiklan 1 kohdan mukaan edistää sopimuspuolten välisten kaupallisten ja taloudellisten suhteiden jatkuvaa ja tasapainoista vahvistumista, myös työvoiman alalla, erityisesti toteuttamalla asteittain työntekijöiden vapaa liikkuvuus (assosiaatiosopimuksen 12 artikla) sekä poistamalla sijoittautumisvapautta (mainitun sopimuksen 13 artikla) ja palvelujen tarjoamisen vapautta (saman sopimuksen 14 artikla) koskevia rajoituksia, Turkin kansan elintason parantamiseksi ja myöhemmin Turkin tasavallan yhteisöön liittymisen helpottamiseksi (kyseisen sopimuksen johdanto-osan neljäs perustelukappale ja 28 artikla).

4 Tätä varten assosiaatiosopimus sisältää valmistelevan vaiheen, jonka aikana Turkin tasavalta voi vahvistaa talouttaan yhteisön avustuksella (kyseisen sopimuksen 3 artikla), siirtymävaiheen, jonka aikana toteutetaan asteittain tulliliitto ja lähennetään talouspolitiikkaa (mainitun sopimuksen 4 artikla) sekä loppuvaiheen, joka perustuu tulliliittoon ja joka merkitsee sopimuspuolten talouspolitiikan yhteensovittamisen vahvistamista (saman sopimuksen 5 artikla).

5 Assosiaatiosopimuksen 6 artiklan sanamuoto on seuraava:

”Assosiaatiojärjestelmän soveltamisen ja asteittaisen kehittämisen varmistamiseksi sopimuspuolet kokoontuvat assosiaationeuvostossa, joka toimii sille tällä sopimuksella annettujen toimivaltuuksien rajoissa.”

6 Assosiaatiosopimuksen 8 artikla kuuluu tämän sopimuksen II osastoon, jonka otsikkona on ”Siirtymävaiheen täytäntöönpano”, ja siinä määrätään seuraavaa:

”Assosiaationeuvosto vahvistaa 4 artiklassa mainittujen tavoitteiden saavuttamiseksi ennen siirtymävaiheen alkamista ja väliaikaisen pöytäkirjan 1 artiklassa määrättyä menettelyä noudattaen yhteisön perustamissopimuksessa tarkoitetuilla aloilla, jotka on otettava huomioon, ja erityisesti tässä osastossa tarkoitetuilla aloilla annettavien säännösten ja määräysten edellytykset, yksityiskohtaiset säännöt ja aikataulun sekä kaikki hyödyllisiksi osoittautuvat suojalausekkeet.”

7 Assosiaatiosopimuksen 12–14 artikla kuuluvat niin ikään tämän sopimuksen II osaston 3 lukuun, jonka otsikkona on ”Muut taloudelliset määräykset”.

8 Assosiaatiosopimuksen 12 artiklassa määrätään seuraavaa:

”Sopimuspuolet tukeutuvat [EY 39], [EY 40] ja [EY 41] artiklaan toteuttaakseen välillään asteittain työntekijöiden vapaan liikkuvuuden.”

9 Assosiaatiosopimuksen 13 artiklassa määrätään seuraavaa:

”Sopimuspuolet tukeutuvat [EY 43] – [EY 46] ja [EY 48] artiklaan poistaakseen väliltään sijoittautumisvapauden rajoitukset.”

10 Assosiaatiosopimuksen 14 artiklassa määrätään seuraavaa:

”Sopimuspuolet tukeutuvat [EY 45] ja [EY 46] sekä [EY 48] – [EY 54] artiklaan poistaakseen väliltään palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitukset.”

11 Assosiaatiosopimuksen 22 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:

”Assosiaationeuvosto käyttää päätösvaltaa sopimuksessa vahvistettujen tavoitteiden toteuttamiseksi ja siinä määrätyissä tapauksissa. Kummankin sopimuspuolen on toteutettava toimenpiteet, jotka ovat tarpeen tehtyjen päätösten täytäntöönpanemiseksi. – –”

12 Lisäpöytäkirja on sen 62 artiklan mukaan erottamaton osa assosiaatiosopimusta, ja sen 1 artiklan mukaan sillä vahvistetaan kyseisen sopimuksen 4 artiklassa tarkoitetun siirtymävaiheen edellytykset, yksityiskohtaiset säännöt ja aikataulu.

13 Lisäpöytäkirjan II osaston otsikkona on ”Henkilöiden ja palveluiden liikkuvuus”, ja sen I luvun otsikkona on ”Työntekijät” ja II luvun puolestaan ”Sijoittautumisoikeus, palvelut ja liikenne”.

14 Lisäpöytäkirjan 36 artiklassa, joka kuuluu kyseiseen I lukuun, määrätään, että työntekijöiden vapaa liikkuvuus yhteisön jäsenvaltioiden ja Turkin välillä toteutetaan asteittain assosiaatiosopimuksen 12 artiklassa ilmaistujen periaatteiden mukaisesti mainitun sopimuksen voimaantuloa seuraavien kahdennentoista vuoden ja kahdennenkymmenennentoisen vuoden lopun välillä ja että assosiaationeuvosto päättää tätä varten tarvittavista yksityiskohtaisista säännöistä.

15 Lisäpöytäkirjan 41 artiklan, joka kuuluu kyseisen II osaston II lukuun, sanamuoto on seuraava:

”1. Sopimuspuolet eivät ota välillään käyttöön uusia sijoittautumisvapauden ja palvelujen vapaan tarjonnan rajoituksia.

2. Assosiaationeuvosto vahvistaa assosiaatiosopimuksen 13 ja 14 artiklassa ilmaistujen periaatteiden mukaisesti aikataulut ja yksityiskohtaiset säännöt, joiden mukaisesti sopimuspuolet poistavat asteittain väliltään sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjonnan vapauden rajoitukset.

Assosiaationeuvosto vahvistaa aikataulut ja yksityiskohtaiset säännöt eri toimintaluokille, ottaen huomioon yhteisössä jo annetut vastaavat määräykset näillä aloilla ja Turkin taloudellisen ja sosiaalisen erityisaseman. Etusija on annettava toiminnoille, jotka edistävät osaltaan erityisesti tuotannon ja kaupan kehittymistä.”

16 On selvää, että assosiaationeuvosto, joka perustettiin assosiaatiosopimuksella ja joka muodostuu yhtäältä jäsenvaltioiden hallitusten jäsenistä sekä Euroopan unionin neuvoston ja Euroopan yhteisöjen komission jäsenistä ja toisaalta Turkin hallituksen jäsenistä (jäljempänä assosiaationeuvosto), ei ole tähän mennessä tehnyt päätöksiä lisäpöytäkirjan 41 artiklan 2 kohdan perusteella.

17 Sitä vastoin assosiaationeuvosto teki 19.9.1980 päätöksen N:o 1/80 assosiaation kehittämisestä (jäljempänä päätös N:o 1/80).

18 Päätöksen N:o 1/80 13 artiklan, joka sisältyy tämän päätöksen II luvun, jonka otsikkona on ”Sosiaaliset määräykset”, 1 jaksoon, jonka otsikkona on ”Työhön ja työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen liittyvät kysymykset”, sanamuoto on seuraava:

”Yhteisön jäsenvaltiot ja Turkki eivät voi ottaa käyttöön uusia työhön pääsyä koskevan oikeuden edellytysten rajoituksia niiden työntekijöiden ja heidän perheenjäsentensä osalta, jotka oleskelevat ja työskentelevät laillisesti jäsenvaltioiden tai Turkin alueella.”

Kansallinen lainsäädäntö

19 Vuoden 1971 maahanmuuttolain (Immigration Act 1971) 11 §:n 1 momentissa määritellään ”maahantulo [entry] Yhdistyneeseen kuningaskuntaan” seuraavasti:

”Henkilön, joka saapuu Yhdistyneeseen kuningaskuntaan meri- tai ilma-aluksella, on tässä laissa katsottava tulleen Yhdistyneeseen kuningaskuntaan vasta, kun hän on noussut maihin aluksesta, satamassa tai lentokentällä hänen ei ole katsottava tulleen Yhdistyneeseen kuningaskuntaan niin kauan kuin hän pysyy satamassa tai lentokentällä alueella, jonka maahanmuuttoviranomainen on tätä tarkoitusta varten hyväksynyt (jos sellainen on), henkilön, joka ei muutoin ole tullut Yhdistyneeseen kuningaskuntaan, ei ole katsottava tulleen maahan niin kauan kuin hän on kiinniotettuna, maassa väliaikaisella luvalla tai vapautettuna siten, että hänet voidaan ottaa kiinni – –.”

20 Lisäpöytäkirja tuli Yhdistyneen kuningaskunnan osalta voimaan 1.1.1973, jolloin kyseisessä jäsenvaltiossa liiketoiminnan harjoittamiseen ja palvelujen tarjoamiseen sovelletut maahanmuuttosäännöt sisältyivät Statement of Immigration Rules for Control on Entry -nimiseen kokoelmaan (House of Commons Paper 509, jäljempänä vuoden 1973 maahanmuuttosäännöt).

21 Vuoden 1973 maahanmuuttosääntöjen 30 §:n, jonka otsikko on ”Elinkeinonharjoittajat”, sanamuoto oli seuraava:

”Matkustajien, joilla ei ole esittää selvitystä maahantulo-oikeudesta [yrityksen perustamista varten] mutta jotka näyttävät kuitenkin voivan täyttää jommatkummat kahdessa seuraavassa pykälässä asetetuista vaatimuksista, sallitaan tulla maahan korkeintaan kahden kuukauden pituiseksi ajaksi siten, että heillä ole oikeutta tehdä työtä, ja heitä kehotetaan kääntymään asiassaan Home Officen puoleen.”

22 Mainittujen sääntöjen 31 §:n mukaan hakijalla oli oltava riittävästi varoja sijoitettavaksi yritykseen, jos se oli jo perustettu, ja yrityksestä aiheutuvien tappioiden hänelle kuuluvan osuuden kattamiseksi. Siinä säädettiin muun muassa, että hakijan on voitava elättää itsensä ja huollettavansa ja että hänen on osallistuttava aktiivisesti yrityksen hoitamiseen.

23 Samojen sääntöjen 32 §:ssä säädettiin seuraavaa:

”Jos hakija haluaa työskennellä Yhdistyneessä kuningaskunnassa itsenäisenä ammatinharjoittajana, hänen on osoitettava, että hän tuo maahan riittävästi varoja aloittaakseen liiketoiminnan, jonka voidaan realistisesti olettaa voivan elättää hänet ja hänen mahdolliset huollettavansa ilman, että hän tekee työtä, jota varten vaaditaan työlupa.”

24 Yhdistynyt kuningaskunta on sittemmin ottanut asteittain käyttöön tiukempia maahantulosääntöjä sellaisten henkilöiden osalta, jotka pyrkivät kyseiseen jäsenvaltioon tarkoituksenaan perustaa yritys tai tarjota palveluja.

25 Tältä osin House of Commonsin vuonna 1994 antamien maahanmuuttoon liittyvien sääntöjen (United Kingdom Immigration Rules 1994, House of Commons Paper 395), sellaisina kuin niitä on sovellettu 1.10.1994 alkaen ja sellaisina kuin ne ovat tällä hetkellä muutettuina voimassa (jäljempänä vuoden 1994 maahanmuuttosäännöt), 201–205 §:ssä on tältä osin yksityiskohtaisia säännöksiä.

26 Asiassa on riidatonta, että Yhdistyneessä kuningaskunnassa tällä hetkellä voimassa olevat vuoden 1994 maahanmuuttosäännöt ovat rajoittavampia kuin vuoden 1973 maahanmuuttosääntöjen vastaavat säännökset sellaisten henkilöiden maahantulolupahakemusten käsittelyn osalta, joiden tarkoituksena on harjoittaa kyseisessä jäsenvaltiossa itsenäistä taloudellista toimintaa.

Pääasiat ja ennakkoratkaisukysymys

27 Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että Tum saapui Yhdistyneeseen kuningaskuntaan meriteitse marraskuussa 2001 Saksasta ja Dari lo