CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

D. RUIZ-JARABO COLOMER

van 28 april 2005(1)

Gevoegde zaken C‑346/03 en C‑529/03

Francesco Atzori, Giuseppe Atzeni en Giuseppe Ignazio Boi

Marco Scalas en Renato Lilliu

tegen

Regione Autonoma della Sardegna

[Verzoeken van het Tribunale di Cagliari (Italië) om een prejudiciële beslissing]

„Steunmaatregelen van staten – Beschikking waarbij door regio Sardinië aan landbouwbedrijven toegekende steun onrechtmatig en onverenigbaar is verklaard – Ontvankelijkheid van prejudiciële vragen – Toepassing van mededingingsregels op landbouw – Vertrouwensbeginsel – Procedurefouten – Motivering – Verenigbaarheid van steunmaatregelen”

Inhoud

I – Inleiding

II – Het communautaire rechtskader

A – De algemene regeling van staatssteun

B – Staatssteun in de landbouw

III – De feiten van de hoofdgedingen

A – De toekenning van steun door de regionale regering van Sardinië

1. Regionale wet nr. 44/1988

2. De toepassing van regionale wet nr. 44/1988

a) Het besluit van 30 december 1988

b) Het besluit van 27 juni 1990

c) Het besluit van 20 november 1990

d) Het besluit van 26 juni 1992

3. Regionale wet nr. 17/1992

B – De door de Commissie gevolgde procedure

C – Beschikking 97/612

1. Motivering

2. Dispositief

D – De terugvordering van de steun

E – De procedures voor het Tribunale di Cagliari

IV – De beroepen tot nietigverklaring

V – De prejudiciële vragen en de procedure voor het Hof

VI – De ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen

A – Probleemstelling

B – Algemene overwegingen

C – Het beroep tot nietigverklaring en de prejudiciële vraag over de geldigheid

1. Het beroep tot nietigverklaring

a) Gebruikelijke vorm

b) De procesbevoegdheid van particulieren

i) Aanvechtbare handelingen

ii) Het rechtstreeks en individueel geraakt zijn

2. De prejudiciële vraag over de geldigheid

3. De verhouding tussen het beroep tot nietigverklaring en de prejudiciële vraag over de geldigheid

a) Complementariteit

b) Co-existentie

D – De inhoud van de beschikking en de mogelijkheden deze aan te vechten

1. De inhoud

2. De aanvechtbaarheid

VII – Onderzoek van de geldigheid van de beschikking

A – De rechtsgrondslag

1. De verhouding tussen het landbouwbeleid en het mededingingsbeleid

a) Inleiding

b) De toepassing van de regels inzake overheidssteun aan de landbouw

c) Het afgeleide recht

2. De rechtsgrondslag van de beschikking

a) De steunregeling van regionale wet nr. 44/1988

b) De bij de besluiten van de „Giunta regionale” verleende steun

i) Kasteelt

ii) Bosbouwbedrijven

iii) Konijnenhouders

iv) Landbouwbedrijven met zware schulden

c) Tot slot

B – De schending van het vertrouwensbeginsel

1. Aard van het beginsel

2. Het gewettigd vertrouwen op het gebied van staatssteun

3. Toepassing op het onderhavige geval

a) De onrechtmatigheid

b) De onverenigbaarheid

i) Voorafgaand onderzoek

ii) Formele procedure

c) Algemene beoordeling

C – Overige gebreken

1. Procedurele onregelmatigheden

2. De motivering

3. De verenigbaarheid van de steun

a) Artikel 87, lid 2, sub b, EG

b) Artikel 87, lid 3, sub a en c, EG

VIII – De gevolgen van de geldigheid

IX – Conclusie

I – Inleiding

1. Twee onderzoeksrechters van het Tribunale di Cagliari, sezione civile (Italië), hebben het Hof vragen gesteld over de geldigheid van beschikking 97/612/EG van 16 april 1997 (hierna: „beschikking”),(2) waarbij de Commissie de door de regering van Sardinië uit hoofde van regionale wet nr. 44/1988 verleende steun in de landbouwsector onrechtmatig en onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 87, lid 1, EG heeft verklaard.

2. Onafhankelijk van de verschillende gronden die met betrekking tot de onwettigheid van die beschikking zijn aangevoerd, moet het Hof uitspraak doen over drie fundamentele punten: de ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen, de toepassing van de in het Verdrag neergelegde, algemeen geldende, mededingingsregels op de landbouw en het vertrouwensbeginsel als nietigheidsgrond.

3. Allereerst rijst de vraag van de bijzondere samenhang tussen het beroep tot nietigverklaring en de prejudiciële verwijzing. Deze betreft voor een deel de discussie over de toegang van particulieren tot de gemeenschapsrechters, daar de handeling waarvan de geldigheid door de Italiaanse rechters thans in twijfel wordt getrokken, bij het Gerecht van eerste aanleg is aangevochten.

4. Het tweede punt betreft de rechtsgrondslag van de vastgestelde beschikking, de crux van de twijfel van de verwijzende rechters, die menen dat de mededingingsregels waarop de beschikking is gebaseerd niet van toepassing zijn.

5. Vervolgens moet worden ingegaan op de gevolgen van het vertrouwensbeginsel voor de steunmaatregelen, niet zozeer als voorwaarde voor aansprakelijkheid van de lidstaat die zijn verplichtingen ten opzichte van de Gemeenschap niet nakomt, maar als grond voor nietigverklaring van handelingen van een van haar instellingen.

6. Ten slotte moeten de overige aangevoerde nietigheidsgronden, die betrekking hebben op de procedure tot vaststelling van de beschikking, de motivering van de beschikking en de verenigbaarheid van de steunmaatregelen, worden besproken.

II – Het communautaire rechtskader

A – De algemene regeling van staatssteun

7. Volgens Milton en Rose Friedman heeft de interventie van een regering ten behoeve van nationale ondernemingen tot gevolg, dat ook de ondernemingen van andere landen hun regeringen om hulp verzoeken ter compensatie van de door eerstgenoemde regering genomen maatregelen.(3) Los van de polemiek over het voortbestaan van subsidies – onderdeel van de ruimere discussie over overheidsinmenging in het economisch leven – rechtvaardigt dat overheidsingrijpen de bezorgdheid van de Gemeenschap over deze kwesties, gezien de gevolgen van overheidssteun voor de verwezenlijking van de interne markt, waarvan de totstandkoming gepaard gaat met een verharding van de concurrentie tussen de marktdeelnemers en daarmee het gevaar dat men niet neutraal blijft.(4)

8. Het EG-Verdrag wijdt aan deze materie drie – binnen het kader van de mededingingsregels vallende – bepalingen, die juridisch buitengewoon dynamisch zijn gebleken:(5)

1. Artikel 87 EG:

– Lid 1 verklaart onverenigbaar steunmaatregelen die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, voorzover zij het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden.

– Op deze algemene regel bestaan twee uitzonderingen, die in de volgende leden zijn vervat.

– Volgens lid 2 „zijn” – hoe dan ook dus – verenigbaar bepaalde steunmaatregelen van sociale aard, tot herstel van schade van buitengewone gebeurtenissen en ten gunste van bepaalde Duitse streken.

– Volgens lid 3 „kunnen” verenigbaar zijn andere steunmaatregelen ter bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst, en de overige uitdrukkelijk voorziene mogelijkheden.

2. Artikel 88 EG:(6)

– Lid 1 verplicht de Commissie, de in de lidstaten bestaande steunregelingen te onderzoeken.

– Volgens lid 2 moet de Commissie, indien zij vaststelt dat een van die steunmaatregelen niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, de lidstaat aanmanen die steunmaatregel op te heffen of te wijzigen – in welk geval een rechtstreeks beroep bij het Hof mogelijk is –, in buitengewone omstandigheden kan de Raad anders beslissen.

– Lid 3 verplicht de staten ertoe de Commissie op de hoogte te brengen van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen, zodat zij, wanneer deze de mededinging vervalsen, de procedure van lid 2 kan inleiden.

3. Artikel 89 EG:

– Volgens dit artikel kan de Raad alle verordeningen vaststellen, dienstig voor de toepassing van de artikelen 87 EG en 88 EG, en met name de voorwaarden voor de toepassing van artikel 88, lid 3, EG bepalen alsmede de vrijgestelde soorten van steunmaatregelen.

9. Blijkens deze bepalingen geschiedt het toezicht op staatssteun in drie fasen: in de eerste fase moeten de staten alle voornemens van steun aanmelden, in de tweede fase onderzoekt de Commissie de voorgenomen steunmaatregelen en houdt zij voortdurend toezicht op bestaande steunmaatregelen, in de laatste fase gelast zij de terugbetaling van de onrechtmatig verkregen of met de gemeenschappelijke markt onverenigbare voordelen. De doeltreffendheid van de regeling is hoe dan ook afhankelijk van de samenwerking tussen de lidstaten en de Commissie, aan wie exclusief de taak toekomt om een stelsel van onvervalste mededinging te verzekeren.

B – Staatssteun in de landbouw

10. Voorgaande bepalingen gelden voor ieder door de overheid aan bepaalde ondernemingen of producties toegekend voordeel, onafhankelijk van de uitgeoefende economische activiteit. Deze bepalingen kennen evenwel enkele uitzonderingen in de vervoerssector (artikelen 73 EG, 76 EG en 78 EG) en op het gebied van de nationale veiligheid (artikel 296, lid 1, sub b, EG).

11. Ook op het gebied van de landbouw bevat artikel 36 EG een bijzondere regel, die luidt als volgt:

„De bepalingen van het hoofdstuk over regels betreffende de mededinging zijn op de voortbrenging van en de handel in landbouwproducten slechts in zoverre van toepassing, als door de Raad met inachtneming van de in artikel 33 vermelde doeleinden zal worden bepaald binnen het raam van de bepalingen en overeenkomstig de procedure van artikel 37, leden 2 en 3.

De Raad kan met name machtiging geven tot het verlenen van steun:

a) ter bescherming van door structurele of natuurlijke omstandigheden benadeelde bedrijven,

b) in het kader van economische ontwikkelingsplannen.”

12. In tegenstelling tot andere gebieden vloeit de bevoegdheid van de Commissie om in deze sector controle en toezicht op staatssteun uit te oefenen dus niet rechtstreeks voort uit het Verdrag, maar uit de regelingen en met de beperkingen die de Raad vaststelt.(7)

13. Alle verordeningen tot invoering van gemeenschappelijke marktordeningen voorzien evenwel in de toepassing van de mededingingsregels op het betrokken gebied. Alleen de goederen waarvoor dergelijke algemene regelingen nog niet bestaan, zoals andere dan voor de zetmeelproductie bestemde aardappelen, paardenvlees, honing, koffie, alcohol uit landbouwproducten, alcoholazijn en kurk, vallen onder artikel 4 van verordening nr. 26 van de Raad van 4 april 1962 inzake de toepassing van bepaalde regels betreffende de mededinging op de voortbrenging van en de handel in landbouwproducten,(8) dat bepaalt:

„Artikel [88 EG], lid 1 en lid 3, eerste zin, van het Verdrag is van toepassing op de steunmaatregelen ten gunste van de voortbrenging van of de handel in de in bijlage [I] van het Verdrag vermelde producten.”

III – De feiten van de hoofdgedingen

A – De toekenning van steun door de regionale regering van Sardinië

1. Regionale wet nr. 44/1988

14. Op 13 december 1988 heeft de autonome regio Sardinië wet nr. 44(9) vastgesteld waarbij een garantiefonds voor de landbouw werd opgericht.

15. Artikel 5 kent steun toe aan landbouwbedrijven waarvan de financiële situatie door ongunstige omstandigheden is verslechterd. Ter verbetering van de kaspositie van de bedrijven kunnen leningen met een looptijd van ten hoogste vijftien jaar - waarvan drie jaar aflossingsvrij - tegen verlaagde tarieven worden toegekend, teneinde kortlopende schulden te consolideren.

16. Voor deze leningen geldt volgens lid 4 van artikel 5 niet alleen de wet waarin zij zijn voorzien, maar ook wet nr. 1760 van 5 juli 1928 inzake maatregelen voor de organisatie van landbouwkredieten.(10)

2. De toepassing van regionale wet nr. 44/1988

17. De „Giunta regionale” (regionale regering) is bevoegd om bij ad hoc-besluit in ieder concreet geval de modaliteiten van de leningen vast te stellen en in het bijzonder te bepalen welke omstandigheden de steun rechtvaardigen, voor welke sector of sectoren de maatregel geldt, wat het bedrag van de lening in verhouding tot de schulden is en welke looptijd de lening heeft. Zij heeft dit in vier gevallen gedaan.

a) Het besluit van 30 december 1988(11)

18. De ongunstige gebeurtenis die de crisissituatie veroorzaakte, was de prijsdaling van in kassen geteelde landbouwproducten, waardoor de kosten niet werden gedekt.

19. Voorwaarde voor de toekenning van de leningen was dat de kortetermijnschuld van het begunstigde bedrijf 75 % of meer van de waarde van de brutoproductie in het betrokken jaar bedroeg. De looptijd van de lening werd vastgesteld op het in de basiswet voorziene maximum, te weten vijftien jaar.

b) Het besluit van 27 juni 1990(12)

20. Met het oog op de situatie van bosbouwbedrijven werd besloten dat de in artikel 5 van regionale wet nr. 44/1988 voorziene voordelen moesten toekomen aan eigenaars van nog niet voor een rendabele kap geschikte aanplantingen. De steun had tot doel, te komen tot sanering of consolidatie van vóór 30 juni 1990 vervallen schulden, die het gevolg waren van investeringen en het beheer van aanplantingen, alsmede van op die datum bestaande negatieve saldi op bankrekeningen en van de aan de werknemers (voor lonen), aan de grondeigenaren (voor pacht) en aan de leveranciers (voor geleverde goederen) verschuldigde bedragen.

21. Evenals in het eerste geval was de enige voorwaarde dat het totaalbedrag van de kortetermijnschuld minstens 75 % van de brutoproductie bedroeg, hoewel de looptijd van de lening werd vastgesteld op dertien jaar, waarvan drie jaar aflossingsvrij.

c) Het besluit van 20 november 1990(13)

22. Ten gevolge van een epizoötie die de regio in het voorjaar van 1990 teisterde, zagen de konijnenhouders het rendement van hun bedrijven afnemen.

23. De konijnenhouders die ten minste 20 % van hun dieren hadden verloren, genoten een dubbel voordeel: a) leningen tegen verlaagde rente met een looptijd van vijftien jaar, waarvan drie jaar aflossingsvrij, tot het bedrag van twee jaarlijkse of vier halfjaarlijkse annuïteiten van reeds aangegane langetermijnleningen, plus b) een bedrag overeenkomend met de financieringsbehoefte van de betrokken bedrijven voor één jaar.

d) Het besluit van 26 juni 1992(14)

24. In dit geval werd steun toegekend aan alle landbouwbedrijven vanwege de steeds slechter wordende marktsituatie en weersomstandigheden.

25. Voorwaarde was dat de kortetermijnschuld van het bedrijf minstens 51 % van de brutoproductie in het jaar 1991 bedroeg. De lening, die voor vijftien jaar (waarvan drie jaar aflossingsvrij) werd toegekend, kon worden aangewend voor de aflossing van beheerskredieten tegen verlaagde rente, van schulden uit leningen op middellange termijn (met uitzondering van die voor de aankoop van landbouwmachines) en voor aflossingen van nog uitstaande meerjarige leningen die naar aanleiding van schade door natuurrampen waren toegekend.

3. Regionale wet nr. 17/1992

26. Regionale wet nr. 17 van 27 augustus 1992(15) bevat de technische uitvoeringsbepalingen van de op grond van artikel 5 van regionale wet nr. 44/1988 verstrekte financieringen.

B – De door de Commissie gevolgde procedure

27. Op 1 september 1992 meldde Italië regionale wet nr. 17/1992 bij de Commissie aan, een formaliteit die met betrekking tot regionale wet nr. 44/1988 en de overige krachtens deze wet vastgestelde regelingen was verzuimd.

28. Deze kennisgeving kreeg nummer N 557/93 en vormde voor de Commissie aanleiding om bij brieven van 29 oktober 1992 en 27 mei 1993 de nationale autoriteiten te verzoeken nadere inlichtingen te verschaffen, die op 24 maart 1993, 2 april 1993 en 3 december 1993 volgden. Op 28 februari 1994 verzocht zij om aanvullende gegevens, die op 25 april daaraanvolgend werden verstrekt.

29. Bij beschikking van 1 augustus 1994 leidde de Commissie tegen Italië de procedure van artikel 93, lid 2, EG-Verdrag (thans artikel 88 EG) in ten aanzien van, enerzijds, de in artikel 5 van regionale wet nr. 44/1988 voorziene steunmaatregelen, die vanwege „[...] hun excessieve algemene formulering niet de garantie bieden dat aan de communautaire criteria voor de beoordeling van steun aan landbouwbedrijven in moeilijkheden is voldaan” en, anderzijds, de besluiten van de regering van Sardinië, daar deze blijkens de inlichtingen waarover de Commissie beschikte onverenigbaar waren met die communautaire criteria.

30. Door middel van een in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen bekendgemaakte mededeling(16), waarin de verzonden brief was opgenomen, werd de betrokken lidstaat, de overige lidstaten en belanghebbenden verzocht opmerkingen in te dienen.

31. De Italiaanse regering heeft haar argumenten aangevoerd bij brieven van 30 januari, 25 augustus en 1 december 1995.

32. De Commissie nam echter in het kader van een andere procedure kennis van regionale wet nr. 33 van 5 december 1995(17), waarvan artikel 36, lid 4, bepaalde dat de steun van artikel 5 van regionale wet nr. 44/1988 aan landbouwbedrijven in moeilijkheden moest worden toegekend in overeenstemming met „de ter zake door de Gemeenschap vastgestelde criteria”. Naar aanleiding hiervan verzocht de Commissie op 21 december 1995 om nadere toelichtingen, die zij op 22 februari 1996 ontving.

33. De gegeven uitleg overtuigde de Commissie niet en in haar beschikking van 25 juli 1996 gaf zij aan dat de in 1995 doorgevoerde wijziging tezamen met de gehele regeling zou worden onderzocht. Zij liet de betrokken staat echter weten dat zij, aangezien over de toepassing van die wijziging geen details waren verschaft, op basis van de beschikbare informatie geen uitspraak over die wetswijziging kon doen.

C – Beschikking 97/612

34. Met deze beschikking, van 16 april 1997, werd de op 1 augustus 1994 ingeleide procedure afgesloten. Daar zij het voorwerp van de prejudiciële vragen vormt, zal ik kort ingaan op haar inhoud, die duidelijk uit twee delen bestaat: het eerste deel bevat de uiteenzetting van de gronden van het dispositief, dat het tweede deel vormt.

1. Motivering

35. De motivering gaat puntsgewijs in op de bijzonderheden van regionale wet nr. 44/1988 en de besluiten van de regering van Sardinië inzake de steunverlening, de twijfel over de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt, de door Italië ingediende opmerkingen en de vaststelling dat de maatregelen onrechtmatig zijn en in strijd met de vrije mededinging.

36. Omdat de ingevoerde regeling niet vooraf is aangemeld en ten uitvoer is gelegd zonder dat de Commissie zich erover heeft kunnen uitspreken, is, aldus de beschikking, „een bijzonder ernstige situatie ontstaan”, aangezien Italië de toepasselijkheid van de criteria met betrekking tot de steun aan landbouwbedrijven in moeilijkheden niet heeft bestreden en evenmin om toepassing van de in de kaderregeling voor reddings‑ en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden(18) vervatte criteria heeft verzocht. Volgens deze na de inleiding van de procedure in werking getreden kaderregeling kan de toegekende steun, gezien de aard van de afgesloten lening, niet als reddingssteun en evenmin als herstructureringssteun worden aangemerkt, nu geen plan bestond om de rendabiliteit van de ondernemingen te herstellen zonder de mededinging te beïnvloeden, de door de banken gemaakte analyse van de financiële soliditeit van de leners vormt hiervoor geen vervanging.

37. De Commissie geeft ook aan om welke redenen zij het niet eens is met de argumenten van de Italiaanse regering met betrekking tot de oorzaken van de te hoge schuldenlast van de begunstigde bedrijven: klimaatsfactoren (droogte) behoren tot de normale risico’s in de landbouw, aan marktcrises moet iedere ondernemer het hoofd bieden, de onvoldoende organisatie bij de afzet is een factor die extern is aan het bedrijf en de hoge rentevoet rechtvaardigt enkel steun die niet hoger mag zijn dan het verschil tussen de rentevoet bij het afsluiten van de lening en de actuele rentevoet.

38. Specifiek ten aanzien van bosbouwbedrijven is het begrip investeringsuitgaven te ver opgerekt, aangezien de steun is gebruikt om schulden in verband met het normale beheer van het bedrijf en sociale lasten, lonen of leveranties te voldoen. Wat konijnenhouders aangaat, is evenmin zeker dat een plan voor de uitroeiing van de epizoötie wordt vastgesteld of dat de lening wordt teruggebracht tot een lager bedrag dan het verlies. Hoe dan ook is in geen van beide gevallen aangetoond dat aan de criteria inzake steun is voldaan.

39. De Commissie stelt vervolgens vast dat de onderzochte regeling een rechtstreekse invloed heeft op de kosten, waardoor de begunstigden een voordeel hebben ten opzichte van andere landbouwers en zodoende het handelsverkeer ongunstig wordt beïnvloed. De regeling is derhalve onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 87, lid 1, EG en valt niet onder een van de uitzonderingen van lid 2 en 3.

40. De in artikel 87, lid 2, sub a en c, EG bedoelde uitzonderingen zijn duidelijk niet van toepassing en ook is geen informatie verstrekt op grond waarvan de sub b van dat artikel genoemde uitzondering een rol zou kunnen spelen.

41. Blijkens artikel 87, sub 3, EG moeten de daarin vrijgestelde steunmaatregelen noodzakelijk zijn om één van de in de bepaling genoemde doelstellingen te bereiken. Of dit in casu het geval is, kan niet worden vastgesteld, aangezien „Italië […] namelijk geen redenen [heeft] aangevoerd ‑ en de Commissie [...] er ook geen [heeft] kunnen vinden”. In het bijzonder met betrekking tot de in artikel 87, sub a en c, bedoelde uitzonderingen is de Commissie „van oordeel dat de onderhavige maatregelen, gezien de voorafgaande analyse en de geldende communautaire regels, als steun voor de bedrijfsvoering moeten worden beschouwd en dus niet geschikt zijn om een duurzame verbetering van de omstandigheden in de betrokken sector en in de betrokken regio te bewerkstelligen”.

42. In de laatste punten van het feitelijk deel beargumenteert de Commissie dat de onverschuldigde financiële voordelen, bestaande in het verschil tussen de kosten van de door banken verstrekte leningen voor de consolidatie van schulden, tegen markttarief, en de door de begunstigden gedragen kosten, moeten worden terugbetaald.

2. Dispositief

43. Dienovereenkomstig luidt de beschikking als volgt:

– De steun die door de regio Sardinië uit hoofde van artikel 5 van regionale wet nr. 44/1988 en de besluiten van de Giunta regionale van 30 december 1988, 27 juni en 20 november 1990 en 26 juni 1992 is verleend, wordt onrechtmatig en onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt verklaard (artikel 1).

– Italië moet uiterlijk twee maanden na de kennisgeving van de beschikking de steun intrekken en uiterlijk zes maanden na de kennisgeving de nodige maatregelen vaststellen om terugbetaling van de steun te vorderen (artikel 2).

– Italië moet de Commissie meedelen welke maatregelen het heeft genomen om aan de beschikking te voldoen en de informatie verstrekken die noodzakelijk is om te kunnen nagaan of aan de verplichting is voldaan (artikel 3).

– De beschikking is gericht tot de „Italiaanse Republiek” (artikel 4).

D – De terugvordering van de steun

44. De autonome regio Sardinië heeft ter uitvoering van de beschikking de volgende maatregelen getroffen:

– De overschrijvingen aan de banken van zijn deel van de rente zijn met ingang van het eerste semester van 1997 stopgezet.

– Artikel 5 van regionale wet nr. 44/1988 is ingetrokken.

– De toegekende steun is bij besluiten van het „Assessorato all´Agricultura” van 18 december 1997 ingetrokken.

45. Blijkens de eerste van de verwijzingsbeschikkingen zijn deze maatregelen op 16 november 2001 aan de belanghebbenden meegedeeld.

E – De procedures voor het Tribunale di Cagliari

46. Giuseppe Atzeni en 51 andere personen hebben bij het Tribunale di Cagliari een civiele procedure tegen de autonome regio Sardinië ingeleid, die is ingeschreven onder nummer 3/2003. Een dergelijke procedure is ook ingeleid door Marco Antonio Scalas, Renato Lilliu en nog 389 andere betrokkenen, wier beroep bij voormeld Tribunale is ingeschreven onder nummer 5777/2003.

47. In de eerste zaak verlangen verzoekers dat de regionale bepalingen waarbij de steunmaatregelen zijn ingetrokken buiten toepassing worden gelaten en dat verweerster tot betaling van de nog verschuldigde bedragen wordt veroordeeld. Subsidiair verzoeken zij om vaststelling van schending van de communautaire regeling en om vergoeding van de geleden schade.

48. In de tweede procedure vorderen verzoekers dat zij van de terugbetalingsplicht worden ontheven en dat de regio aan de kredietinstellingen haar bijdrage aan de rente voldoet. Voorts verzoeken zij, voor het geval de bestreden handeling geldig mocht zijn, vast te stellen dat de overheid aansprakelijk is en de geleden schade moet vergoeden.

49. In beide procedures is de respectieve rechters verzocht, het Hof een prejudiciële vraag te stellen over de geldigheid van de beschikking van de Commissie.

IV – De beroepen tot nietigverklaring

50. Atzeni en andere landbouwers hebben niet alleen bij de nationale rechter bescherming gezocht, maar tevens bij het Gerecht van eerste aanleg beroep tot nietigverklaring van de beschikking van de Commissie ingesteld.(19) Scalas en Lilliu hebben dit niet gedaan, zo bleek ter terechtzitting.

51. De Commissie heeft een exceptie van niet-ontvankelijkheid van dat beroep opgeworpen op twee gronden: het beroep was te laat ingesteld en de verzoekers werden door de bestreden handeling niet individueel geraakt.

52. Het Gerecht aanvaardde bij beschikking van 29 mei 2002(20) de eerste grond voor niet-ontvankelijkheid en liet de andere gronden buiten beschouwing. Het stelde vast dat de bestreden beschikking was bekendgemaakt in het Publicatieblad van 11 september 1997 en dat het Gerecht eerst op 25 januari 2002 was aangezocht, zodat het beroep tardief was en bijgevolg niet-ontvankelijk.

53. Andere, vergelijkbare beroepen ondergingen hetzelfde lot.(21)

V – De prejudiciële vragen en de procedure voor het Hof

54. De onderzoeksrechters van de sezione civile van het Tribunale di Cagliari hebben de behandeling van beide zaken geschorst en het Hof de vraag voorgelegd of de beschikking geldig is.

55. In de verwijzingsbeschikking van 29 april 2003 in zaak C‑346/03 worden de volgende gebreken genoemd:

„a) onbevoegdheid van de Commissie om de bestreden beschikking vast te stellen wegens schending van de artikelen 32 EG, 33 EG, 34 EG, 35 EG, 36 EG, 37 EG en 38 EG in hun onderlinge samenhang gelezen,

b) schending van de voorschriften die de procedure van artikel 88, lid 1, EG regelen,

c) schending van de voorschriften die de procedure van artikel 88, leden 2 en 3, EG regelen,

d) de motivering van de beschikking voldoet niet aan de eisen van artikel 253 EG juncto de artikelen 88, lid 3, EG en 87, lid 1, EG,

e) schending en onjuiste toepassing van verordening nr. 797/85 van de Raad betreffende de verbetering van de doeltreffendheid van de landbouwstructuur,

f) schending en niet-inachtneming van de ‚criteria voor de steun aan landbouwbedrijven in moeilijkheden’ en van de ‚communautaire kaderregeling voor reddings‑ en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden’.”

56. In de verwijzingsbeschikking van 20 oktober 2003 in zaak C‑529/03 worden naast de hierboven genoemde punten nog andere gronden voor ongeldigheid aangevoerd. Zo wordt het vertrouwensbeginsel ingeroepen met het oog op het tijdsverloop tussen de bekendmaking van regionale wet nr. 44/1988, de inleiding van de niet-nakomingsprocedure, de vaststelling van de bestreden beschikking en het aan de landbouwers gerichte verzoek om terugbetaling. Voorts wordt met nadruk gewezen op de ontoereikende motivering van de gemeenschapshandeling en wordt dit vanuit andere invalshoeken verduidelijkt.

57. Scalas en Lilliu, verzoekers in het hoofdgeding in zaak C‑529/03, alsook de Commissie hebben binnen de in artikel 20 van het Statuut van het Hof van Justitie gestelde termijn schriftelijke opmerkingen ingediend.

58. Bij beschikking van 6 mei 2004 zijn beide zaken gevoegd voor de mondelinge behandeling, de conclusie en het arrest.

59. Ter terechtzitting van 16 februari 2005 hebben de vertegenwoordigers van Atzeni e.a. en van Scalas en Lilliu, alsook de gemachtigde van de Commissie hun standpunt mondeling toegelicht.

60. Ik wijs erop dat het Tribunale di Cagliari nog een derde prejudiciële vraag heeft gesteld, in zaak Medda (C‑285/04). De behandeling van deze zaak is geschorst in afwachting van het antwoord in de thans onderzochte zaken.

VI – De ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen

A – Probleemstelling

61. De Commissie stelt in haar opmerkingen een interessante kwestie aan de orde, namelijk wat de procedurele gevolgen zijn wanneer dezelfde beschikking gelijktijdig rechtstreeks en indirect wordt aangevochten. Dit punt is niet onbelangrijk, aangezien het tot niet-ontvankelijkheid van de door de Italiaanse rechters gestelde vragen kan leiden, het Hof moet dit ambtshalve onderzoeken, daar het om een dwingend procedureel vereiste gaat.

62. Op het eerste gezicht lijkt de situatie eenvoudig: een tot een lidstaat gerichte beschikking waarbij de onrechtmatigheid van staatssteun en de onverenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt wordt vastgesteld, wordt aangevochten door particulieren, die enerzijds bij het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen beroep tot nietigverklaring instellen en anderzijds opkomen tegen de maatregelen die hun land heeft genomen ter uitvoering van de gemeenschapshandeling, waarvan zij de geldigheid in de bij de nationale rechters aanhangige procedures betwisten.

63. Andere factoren maken evenwel dat de zaak ingewikkelder ligt: het Gerecht heeft geen uitspraak gedaan over de procesbevoegdheid van verzoekers, de beschikking beperkt zich niet tot het onderzoek van de verstrekte steun, maar behandelt ook de regeling die daaraan ten grondslag ligt, en in wezen lijkt de regeling in het EG-Verdrag van de rechtsmiddelen waarover particulieren beschikken onbevredigend.

B – Algemene overwegingen

64. In iedere rechtsorde bestaan naast elkaar verschillende soorten wetgevingsinstrumenten, die volgens het beginsel van hiërarchie zijn gestructureerd. De grondwet vormt de top, op de lagere treden gevolgd door wetten en verordeningen. Met uitzondering van de grondwet, waarvoor het soevereine volk de architect van de rechtsorde is, gaat het om algemene bepalingen die zijn vastgesteld door de autoriteiten – hetzij de volksvertegenwoordigers, hetzij de overheid.

65. Daarnaast zijn er andere, gewoonlijk van de overheid afkomstige instrumenten van verschillende betekenis, die niet eenvoudig van bovengenoemde wetten en verordeningen zijn te onderscheiden, alhoewel een bruikbare methode daarvoor is, vast te stellen of hun werking met hun toepassing eindigt of dat zij nieuw recht tot stand brengen, en pas daarna of zij tot één of meerdere adressaten zijn gericht.

66. Tegen deze achtergrond zijn twee opmerkingen van belang. In de eerste plaats moet de individuele procesbevoegdheid om algemene bepalingen van de hoogste rangorde, te weten wetten, rechtstreeks aan te vechten een grens hebben, zij worden immers door de vertegenwoordigers van het volk vastgesteld en kritiek komt bij de verkiezingen tot uiting. Onafhankelijk van de mogelijkheid om strijdigheid met de grondwet met andere middelen aan te vechten, is deze rechtvaardiging evenwel niet van toepassing wanneer de regels niet van de wetgevende organen afkomstig zijn. In de tweede plaats moeten burgers ter bescherming van het rechtszekerheidsbeginsel tegen de regels opkomen binnen uitdrukkelijk gestelde termijnen, maar pleiten de vereisten van het legaliteitsbeginsel in sommige gevallen ervoor dat zij indirect, namelijk via de bepalingen ter uitvoering daarvan, kunnen worden aangevochten.

67. De omzetting van deze ideeën naar de communautaire context wordt ernstig bemoeilijkt door de bijzondere kenmerken van het – als „reglementaire chaos” gekwalificeerde(22) – geldende rechtskader en door de beperkingen die gelden wanneer natuurlijke en rechtspersonen beschikkingen van de instellingen willen aanvechten. Het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa(23) vereenvoudigt de zaken overigens door in de artikelen I‑33 en volgende een duidelijk onderscheid te maken tussen wetgevende handelingen (wetten en kaderwetten) en andere handelingen (verordeningen en beschikkingen),(24) en ook de gevallen te definiëren waarin particulieren zich tot het Hof kunnen wenden.(25)

C – Het beroep tot nietigverklaring en de prejudiciële vraag over de geldigheid

1. Het beroep tot nietigverklaring(26)

a) Gebruikelijke vorm

68. Het beroep tot nietigverklaring is in het leven geroepen met een tweeledig doel: het toezicht op de eerbiediging van het gemeenschapsrecht door de instellingen en de verdediging van de rechten van de verzoekers (natuurlijke en rechtspersonen, lidstaten en instellingen).(27)

69. Het voorwerp van dit beroep is beperkt tot de handelingen van het Europees Parlement en de Raad gezamenlijk, de handelingen van de Raad, van de Commissie en van de Europese Centrale Bank, voorzover het geen aanbevelingen of adviezen betreft, en de handelingen van het Europees Parlement „die beogen rechtsgevolgen ten aanzien van derden te hebben” (artikel 230, eerste alinea, EG). Verder kan beroep tot nietigverklaring worden ingesteld tegen besluiten van de Raad van gouverneurs en van de Raad van bewind van de Europese Investeringsbank (artikel 237, sub b en c, EG).(28)

70. De gronden waarop het beroep kan worden ingesteld zijn onbevoegdheid, schending van wezenlijke vormvoorschriften, schending van het Verdrag of van enige uitvoeringsregeling daarvan, dan wel misbruik van bevoegdheid (artikel 230, tweede alinea, EG). De eerste twee betreffen de externe wettigheid en kunnen ambtshalve aan de orde worden gesteld,(29) de laatste twee betreffen de interne wettigheid en moeten door de belanghebbenden worden ingeroepen.

71. De beperkte bevoegdheid om beroep tot nietigverklaring in te stellen is een van de voornaamste kenmerken van dit rechtsmiddel. In tegenstelling tot de geprivilegieerde verzoekers – de lidstaten, het Europees Parlement, de Commissie en de Raad – kunnen de Rekenkamer en de Europese Centrale Bank dit beroep alleen instellen ter vrijwaring van hun prerogatieven en kunnen natuurlijke of rechtspersonen alleen beschikkingen aanvechten waarvan zij adressaat zijn of die, hoewel genomen in de vorm van een verordening of van een beschikking gericht tot een andere persoon, hun rechtstreeks en individueel raken (artikel 230, derde en vierde alinea, EG).(30)

b) De procesbevoegdheid van particulieren

72. Uit het voorgaande volgt dat het recht van particulieren op toegang tot het Hof op twee manieren beperkt is: via de beperking van de handelingen die vatbaar zijn voor beroep en via de persoonlijke kwaliteiten die voor dat beroep vereist zijn.

i) Aanvechtbare handelingen

73. De eerste beperking sluit uit dat rechtstreeks beroep, dat enkel tegen beschikkingen kan zijn gericht, wordt ingesteld tegen algemene bepalingen. Verordeningen kunnen dus niet op deze wijze worden aangevochten, tenzij daarin een beschikking schuilt, want in dat geval wijzigt volgens de rechtspraak de gekozen vorm van de handeling niet de aard ervan.(31)

74. Niettemin is moeilijk aan te geven in welke gevallen een handeling aanvechtvaar is. Volgens het arrest Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes e.a./Raad,(32) moet het basiscriterium voor het onderscheid in de strekking van de handeling worden gezocht, daar de beschikking een beperkte kring van adressaten heeft, terwijl de verordening van toepassing is op groepen, die in hun geheel en in abstracto worden aangeduid. Aan de algemene strekking, en mitsdien aan het normatieve karakter van een handeling wordt overigens niet afgedaan door de omstandigheid dat het aantal en zelfs de identiteit van de rechtssubjecten op wie de handeling op een bepaald moment van toepassing is, meer of minder nauwkeurig kan worden bepaald, zolang maar vaststaat dat deze toepassing geschiedt op grond van een door de handeling omschreven objectieve feitelijke of rechtssituatie en in samenhang met de doelstelling van die handeling.(33)

75. Anderzijds kan men er niet omheen dat tot de lidstaten gerichte beschikkingen in feite gewoonlijk een normatief karakter hebben, daar zij algemeen en in abstracto volgens neutrale criteria afgebakende situaties betreffen.

ii) Het rechtstreeks en individueel geraakt zijn

76. Het feit dat een handeling vatbaar is voor beroep geeft een persoon nog niet het recht daartegen een gemeenschapsrechtelijk beroep tot nietigverklaring in te stellen, want zoals ik in mijn conclusie in de zaak Comité d’entreprise de la Société française de production e.a./Commissie(34) heb gesteld, heeft hij het recht beroep in te stellen „[a]lleen als aan de dubbele voorwaarde voldaan is, dat de particulier, niet zijnde adressaat van een beschikking, tegelijkertijd rechtstreeks en individueel geraakt wordt” (punt 15).

77. Van rechtstreeks geraakt zijn is in beginsel sprake wanneer tussen de beschikking en de wijziging van de subjectieve rechtspositie van de betrokkene een causaal verband bestaat, ook wanneer de beschikking in sommige gevallen eventueel nog uitvoeringsmaatregelen van de nationale autoriteiten behoeft.(35)

78. Wat de andere voorwaarde betreft,(36) geldt ten volle de voor het eerst in het arrest Plaumann/Commissie(37) geformuleerde en herhaaldelijk bevestigde(38) rechtspraak, dat zij die niet de adressaten van de gemeenschapshandeling zijn, slechts individueel worden geraakt indien deze „hen betreft uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie, welke hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hen derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als de adressaat”.

79. Zo heeft het Hof in het arrest Van der Kooy e.a./Commissie(39) bepaald dat een onderneming in beginsel niet kan opkomen tegen een beschikking van de Commissie houdende verbod van een sectoriële steunregeling, wanneer deze beschikking haar enkel treft vanwege het feit dat zij tot de bedoelde sector behoort en haar hoedanigheid van potentieel begunstigde van die regeling, daar het om een maatregel van algemene strekking gaat, die objectief op bepaalde situaties van toepassing is en rechtsgevolgen heeft voor een algemeen en in abstracto omschreven categorie van personen (punt 15). Daarentegen is volgens het reeds aangehaalde arrest Italië en Sardegna Lines/Commissie aan het vereiste van individueel geraakt zijn voldaan wanneer de onderneming de hoedanigheid van begunstigde van de steun heeft (punten 34 tot en met 36).(40)

2. De prejudiciële vraag over de geldigheid

80. Het Verdrag heeft een volledig stelsel van rechtsmiddelen in het leven geroepen, waarbij aan het Hof het toezicht op de wettigheid van de handelingen van de instellingen is opgedragen.(41) Daaruit volgt dat de aan het beroep tot nietigverklaring inherente beperkingen door andere mechanismen worden gecompenseerd, waarbij de prejudiciële vraag over de geldigheid van de handeling,(42) die hetzelfde doel dient, een bijzondere plaats inneemt.

81. De betrokkene komt in dat geval bij de nationale rechter op tegen een handeling van de nationale autoriteiten, op grond dat de communautaire bepaling waarop die handeling is gebaseerd onwettig is.

82. Zonder afbreuk te doen aan de in het procesrecht van de verschillende lidstaten gestelde voorwaarden, ondervangt deze regeling de nadelen die uit de termijn en de beperkte procesbevoegdheid voor de toegang tot de gemeenschapsrechters voortvloeien.

3. De verhouding tussen het beroep tot nietigverklaring en de prejudiciële vraag over de geldigheid

83. Uit de voorgaande punten blijkt dat de twee rechtsmiddelen complementair zijn en naast elkaar kunnen bestaan.

a) Complementariteit

84. In tegenstelling tot het beroep tot nietigverklaring kan het verzoek om een prejudiciële beslissing over de geldigheid niet alleen beschikkingen en andere vergelijkbare handelingen als voorwerp hebben, maar iedere algemene bepaling. Zoals het Hof in het genoemde arrest Les Verts/Parlement heeft vastgesteld, worden natuurlijke en rechtspersonen beschermd tegen handelingen van algemene strekking waartegen zij niet rechtstreeks kunnen opkomen. Zijn de gemeenschapsinstellingen met de administratieve uitvoering van deze handelingen belast, dan kunnen deze personen rechtstreeks beroep bij het Hof instellen tegen uitvoeringsbesluiten die tot hen zijn gericht of hun rechtstreeks en individueel raken, en kunnen zij tot staving van dit beroep de onwettigheid van de algemene basishandeling inroepen. Berust de uitvoering bij de nationale instanties, dan kunnen zij de ongeldigheid van de handelingen van algemene strekking inroepen voor de nationale rechter en deze verzoeken om door middel van prejudiciële vragen een uitspraak van het Hof uit te lokken (punt 23).

85. De weg van de prejudiciële procedure staat dus enkel open wanneer een beroep tot nietigverklaring niet mogelijk is(43) en een nationale uitvoeringsmaatregel is vastgesteld. Ontbreekt een dergelijke overheidsmaatregel, dan is een prejudicieel verzoek kennelijk niet-ontvankelijk. Is in dit geval echter ook geen rechtstreeks beroep mogelijk, dan komt de volledigheid van het stelsel van rechtsmiddelen in geding.(44)

b) Co-existentie

86. Het Hof heeft deze bijzonderheid reeds onderkend in het arrest Rau e.a.,(45) waar het verklaart dat de mogelijkheid van rechtstreeks beroep tegen een beschikking van een gemeenschapsinstelling „niet uitsluit, dat bij een nationale rechterlijke instantie beroep wordt ingesteld tegen een handeling van een nationale instantie tot uitvoering van die beschikking, waarbij de onwettigheid van deze beschikking wordt gesteld” (punt 12).

87. Zou echter het verzoek om een prejudiciële beslissing over een beschikking die, ondanks de mogelijkheid daartoe, niet tijdig is aangevochten onbeperkt toelaatbaar zijn, dan zou men voorbijgaan aan de omstandigheid dat het verstrijken van termijnen tot verval leidt en aan de overige daaruit voortvloeiende gevolgen.(46) Om die reden heeft het Hof in het arrest TWD Textilwerke Deggendorf(47) de regel die het met betrekking tot de lidstaten had ontwikkeld, op particulieren toegepast en geoordeeld dat het ingevolge de vereisten van rechtszekerheid is uitgesloten dat de begunstigde van een steunmaatregel, die een beschikking van de Commissie betreffende deze steunmaatregel had kunnen aanvechten maar de hiertoe in het Verdrag gestelde fatale termijn heeft laten verlopen, de wettigheid van die beschikking voor de nationale rechterlijke instanties opnieuw in geding kan brengen in een beroep tegen de maatregelen ter uitvoering van deze beschikking (punt 17), zelfs – zo volgt uit de arresten Accrington Beef(48) en Wiljo(49) – indien de handeling is gericht tot een staat, mits de autoriteiten van die staat de betrokkene van die handeling tijdig in kennis hebben gesteld, zodat deze daartegen kon opkomen.(50)

88. De in TWD Textilwerke Deggendorf ontwikkelde rechtspraak is zeer discutabel(51) en het Hof zal op enig moment tot een meer nauwkeurige formulering of herroeping ervan moeten komen, nu daartegen aanzienrijke bezwaren bestaan:

a) Uitgangspunt is de rechtszekerheid, maar dat beginsel kent aan beide rechtsmiddelen geen rangorde toe en heeft bovendien niet altijd voorrang op het wettigheidsbeginsel, het gemeenschapsrecht zelf regelt namelijk bepaalde gevallen waarin die voorrang niet geldt. Zo kan bij wege van de in artikel 241 EG voorziene exceptie van onwettigheid een verordening worden aangevochten, ook al is de termijn voor een rechtstreeks beroep verstreken. In naam van de rechtszekerheid kan de werking van een rechterlijke beslissing in de tijd worden begrensd, maar kan niet de rechterlijke controle van gemeenschapshandelingen worden beknot.

b) Er wordt geen onderscheid gemaakt tussen algemene bepalingen en uitvoeringshandelingen, steeds is dezelfde oplossing voorzien. Justitiabelen worden ertoe gedwongen – zelfs uit voorzorg – een beroep tot nietigverklaring in te stellen, zonder dat zij de absolute garantie hebben dat het beroep, gelet op de beperkingen die de rechtspraak aan de procesbevoegdheid stelt, ontvankelijk zal zijn.

c) Deze rechtspraak is strijdig met de arresten Foto-Frost, Binder en Behn Verpackungsbedarf(52), waarin de verwijzing zonder discussie werd toegelaten, ook al konden de verzoekers in het hoofdgeding bij de gemeenschapsrechter opkomen tegen de beschikkingen van de Commissie, waarvan de geldigheid bij de nationale rechter werd betwist. In het arrest Universität Hamburg(53) erkende het Hof zelfs dat de afwijzing van het verzoek door de autoriteiten van een lidstaat het enige rechtstreeks tot de betrokken persoon gerichte besluit is „waarvan deze noodzakelijkerwijze tijdig kennis heeft gekregen, en dat [hij] voor de rechter kan bestrijden zonder op moeilijkheden te stuiten om [zijn] procesbelang aan te tonen”, zodat hij „de mogelijkheid [moet] hebben, in het kader van een volgens het nationale recht [...] ingesteld beroep, de onwettigheid in te roepen van de beschikking van de Commissie die als grondslag [diende] voor het te zijnen aanzien genomen nationale besluit” (punt 10).

d) Van de nationale rechter wordt verlangd dat hij de procesbevoegdheid van de betrokkene om bij het Hof beroep tot nietigverklaring in te stellen, toetst en nagaat of dit beroep is ingesteld. In het eerdergenoemde arrest Rau e.a. weigerde het Hof echter te onderzoeken „of de verzoeker in het hoofdgeding de beschikking rechtstreeks kan aanvechten voor het Hof” (punt 11). Bovendien moet de nationale rechter in geval van twijfel een uitleggingsvraag stellen en, afhankelijk van de uitkomst daarvan, een verzoek om een prejudiciële beslissing over de geldigheid doen. Aldus ontstaat een veel te ingewikkeld en artificieel systeem, dat meer nadelen dan voordelen heeft.

e) Ten slotte gaat deze rechtspraak voorbij aan de grondslag en het wezen van de procedure van artikel 234 EG als instrument van gerechtelijke samenwerking. Wanneer de betrokkene immers geen rechtvaardiging kan vinden voor een beroep tot nietigverklaring, kan de nationale rechter geen dialoog met het Hof aangaan, ook al is hij van mening dat de communautaire basishandeling onwettig is of dat zich bij de uitvoering ervan gebreken hebben voorgedaan die aanvankelijk niet zijn opgemerkt. Met andere woorden, zou de verwijzing van het gedrag van de partijen afhankelijk zijn, dan tast dit de in het Verdrag voorziene rechterlijke samenwerking(54) aan, want zo zou ook een prejudiciële vraag die de geldigheid van een handeling op andere gronden aan de orde stelt dan die welke in het beroep tot nietigverklaring zijn aangevoerd, niet-ontvankelijk kunnen worden verklaard.

89. Tot slot wijs ik erop dat wanneer bij de nationale rechter twijfel over de geldigheid van een handeling bestaat terwijl bij het Hof een beroep tot nietigverklaring aanhangig is, hij volgens het arrest Masterfoods en HB(55) de keuze heeft de behandeling van de zaak te schorsen om een definitieve beslissing van het Hof in de zin van artikel 230 EG af te wachten, of om een prejudiciële vraag te stellen.

D – De inhoud van de beschikking en de mogelijkheden deze aan te vechten

1. De inhoud

90. Volgens artikel 1 van de beschikking is de door de regio Sardinië uit hoofde van artikel 5 van regionale wet nr. 44/1988 en de vier besluiten van de eerdergenoemde „Giunta regionale” verleende steun onrechtmatig en onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt. De beschikking betreft dus twee gebieden: de steunregeling als zodanig en de concrete toepassing ervan.

91. De eerste conclusie is van algemene en abstracte aard, daar zij objectief omschreven, maar niet nauwkeurig bepaalde situaties betreft, zij vereist daarnaast de intrekking van een nationale regeling, tot slot is zij tot een onbepaald aantal personen gericht. Particulieren worden derhalve niet rechtstreeks en individueel door de handeling geraakt, zodat zij niet bevoegd zijn daartegen rechtstreeks beroep in te stellen.

92. De beschikking van de Commissie betreft evenwel ook de besluiten waarbij steun is toegekend aan individualiseerbare personen, die daardoor uitdrukkelijk worden geraakt nu zij die steun moeten terugbetalen. Deze personen moeten dan ook worden geacht bevoegd te zijn de nietigverklaring te verlangen van de punten die op die maatregelen betrekking hebben.

2. De aanvechtbaarheid

93. Deze duale benadering heeft consequenties voor de mogelijkheden om de beschikking aan te vechten.

94. Is het Hof van mening dat de betrokkenen de beschikking op geldige wijze rechtstreeks hadden kunnen aanvechten, dan moeten de prejudiciële vragen niet-ontvankelijk worden verklaard. In het tegenovergestelde geval bestaat een dergelijk bezwaar niet.

95. Hoewel het procedureel juister lijkt in de eerste plaats de procesbevoegdheid van verzoekers te onderzoeken en op basis van de uitkomst daarvan na te gaan of zij binnen de gestelde termijn hebben gehandeld, heeft het Gerecht zich in de onderhavige zaken beperkt tot de vaststelling dat het beroep tot nietigverklaring tardief was ingesteld, enkel uitgaande van de datum waarop de handeling in het Publicatieblad is bekendgemaakt en die waarop de verzoekschriften zijn ingediend.

96. Dit standpunt heeft tot gevolg dat alle nadelen van het tardieve beroep op de gemeenschapsrechter voor rekening van verzoekers komen.

97. Gelet op de omstandigheden en hetgeen ik