Tiivistelmä
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Päätöksen päätösosa
Avainsanat

1. Kilpailu - Yhteisön oikeussäännöt - Jäsenvaltioiden velvollisuudet - Kansallinen lainsäädäntö, jossa edellytetään tai edistetään yhteisön kilpailusääntöjen vastaisia yritysten menettelyjä - Kansallisen kilpailuviranomaisen velvollisuus jättää soveltamatta tätä lainsäädäntöä - Toimivalta määrätä yrityksille seuraamuksia kansallisessa lainsäädännössä edellytetystä toiminnasta - Toimivallan puuttuminen - Toimivalta määrätä seuraamuksia toiminnasta, johon yritykset ovat ryhtyneet sellaisen päätöksen jälkeen, jossa lainsäädännön todetaan olevan ristiriidassa EY 81 artiklan kanssa, ja sellaisesta menneestä toiminnasta, jota kansallisessa lainsäädännössä on helpotettu tai johon siinä on kannustettu

(EY 10 artikla ja EY 81 artiklan 1 kohta)

2. Kilpailu - Yhteisön oikeussäännöt - Jäsenvaltioiden velvollisuudet - Kansallinen lainsäädäntö, jossa ministeriölle annetaan toimivalta määrittää tuotteen vähittäismyyntihinta ja jossa annetaan tuottajien yhteenliittymälle, johon kuuluminen on pakollista, valta jakaa tuotanto yritysten kesken - Mahdollisuus yritysten väliseen kilpailuun - Yritysten toiminnan itsenäisyyden arviointi tapauskohtaisesti

(EY 81 artiklan 1 kohta)

Tiivistelmä

$$1. Kun kyse on EY 81 artiklan 1 kohdan vastaisista yritysten menettelyistä, joita kansallisessa lainsäädännössä edellytetään tai edistetään ja jotka kansallinen lainsäädäntö oikeuttaa tai joiden vaikutuksia se vahvistaa erityisesti hintojen vahvistamisen ja markkinoiden jakamisen osalta, kansallisen kilpailuviranomaisen, jonka tehtäväksi on annettu kilpailusääntöjen eli muun muassa EY 81 artiklan noudattamisen valvonta, on jätettävä soveltamatta tätä kansallista lainsäädäntöä. Koska jäsenvaltioilla on EY 81 ja EY 10 artiklan perusteella pidättäytymisvelvollisuus, yhteisön kilpailusääntöjen tehokasta vaikutusta heikennettäisiin, jos tämä viranomainen ei saisi tutkiessaan EY 81 artiklan kannalta yritysten toimintaa todeta, että kansallinen toimenpide on ristiriidassa EY 10 ja EY 81 artiklan kanssa, ja jos tämä viranomainen ei siksi jättäisi soveltamatta kyseistä toimenpidettä.

Kansallisten kilpailuviranomaisten velvollisuus jättää soveltamatta tällaista kilpailunvastaista lakia ei kuitenkaan voi johtaa siihen, että asianomaisille yrityksille määrätään niiden menneestä toiminnasta seuraamuksia, olivatpa ne rikosoikeudellisia tai hallinnollisia, koska kyseisessä laissa edellytettiin tällaista toimintaa, jos näin ei olisi, oikeusvarmuuden periaatetta, joka on yhteisön oikeuden yleinen oikeusperiaate, loukattaisiin. Tästä seuraa, että tämä viranomainen ei saa määrätä seuraamuksia asianomaisille yrityksille sellaisesta niiden menneestä toiminnasta, jota kyseisessä kansallisessa lainsäädännössä edellytettiin, sen sijaan se saa määrätä niille seuraamuksia sellaisesta niiden toiminnasta, johon ne ovat ryhtyneet sellaisen päätöksen jälkeen, jossa tämän kansallisen lainsäädännön todetaan olevan ristiriidassa EY 81 artiklan kanssa, kun tämä päätös on tullut lainvoimaiseksi näiden yritysten osalta.

Joka tapauksessa kansallinen kilpailuviranomainen saa määrätä seuraamuksia asianomaisille yrityksille sellaisesta niiden menneestä toiminnasta, jota tällä kansallisella lainsäädännöllä on ainoastaan helpotettu tai johon sillä on kannustettu, mutta sen on samalla otettava asianmukaisesti huomioon sen sääntelyn erityispiirteet, jonka rajoissa yritykset ovat toimineet. Harkittaessa seuraamuksen suuruutta kyseinen kansallinen lainsäädäntö on tältä osin lieventävä asianhaara, jonka valossa asianomaisten yritysten menettelyä voidaan arvioida.

( ks. 50, 53-55, 57 ja 58 kohta sekä tuomiolauselman 1 kohta )

2. Kansallinen lainsäädäntö, jossa annetaan ministeriölle toimivalta määrittää tuotteen vähittäismyyntihinta ja jossa annetaan tuottajien yhteenliittymälle, johon kuuluminen on pakollista, valta jakaa tuotanto yritysten kesken, voi olla EY 81 artiklan 1 kohdan kannalta arvioiden sellainen, että sen perusteella yrityksille jää mahdollisuus kilpailuun, jonka ne voivat itsenäisellä toiminnallaan estää tai jota ne voivat näin rajoittaa tai vääristää, jos kyseisessä konkreettisessa tapauksessa yrityksille jää tämän lainsäädännön perusteella mahdollisuus kilpailuun ja jos ne mahdolliset rajoitukset, joista yrityksiä moititaan, eivät todellisuudessa johdu kyseisen jäsenvaltion toimista.

( ks. 66 ja 80 kohta sekä tuomiolauselman 2 kohta )

Asianosaiset

Asiassa C-198/01,

jonka Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Italia) on saattanut EY 234 artiklan nojalla yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi saadakseen tässä kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevassa asiassa

Consorzio Industrie Fiammiferi (CIF)

vastaan

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato

ennakkoratkaisun EY 81 artiklan tulkinnasta,

YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN,

toimien kokoonpanossa: presidentti G. C. Rodríguez Iglesias, jaostojen puheenjohtajat J.-P. Puissochet, M. Wathelet (esittelevä tuomari) ja C. W. A. Timmermans sekä tuomarit C. Gulmann, D. A. O. Edward, A. La Pergola, P. Jann, V. Skouris, S. von Bahr ja J. N. Cunha Rodrigues,

julkisasiamies: F. G. Jacobs,

kirjaaja: johtava hallintovirkamies L. Hewlett,

ottaen huomioon kirjalliset huomautukset, jotka sille ovat esittäneet

- Consorzio Industrie Fiammiferi (CIF), edustajinaan avvocato G. M. Roberti, avvocato F. Lattanzi ja avvocato F. Sciaudone,

- Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, edustajinaan avvocato S. M. Carbone ja avvocato F. Sorrentino,

- Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehinään L. Pignataro ja A. Berlinguer,

ottaen huomioon suullista käsittelyä varten laaditun kertomuksen,

kuultuaan Consorzio Industrie Fiammiferin (CIF), edustajinaan G. M. Roberti, F. Lattanzi ja avvocato A. Franchi, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercaton, edustajanaan S. M. Carbone, ja komission, asiamiehenään L. Pignataro, 24.9.2002 pidetyssä istunnossa esittämät suulliset huomautukset,

kuultuaan julkisasiamiehen 30.1.2003 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,

on antanut seuraavan

tuomion

Tuomion perustelut

1 Tribunale amministrativo regionale per il Lazio on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle 24.1.2001 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 11.5.2001, EY 234 artiklan nojalla kaksi ennakkoratkaisukysymystä EY 81 artiklan tulkinnasta.

2 Nämä kysymykset on esitetty asiassa, jossa Italian tulitikkujen valmistajien yhteenliittymä Consorzio Industrie Fiammiferi (jäljempänä CIF) on valittanut Italian kilpailuviranomaisen Autorità Garante della Concorrenza e del Mercaton (jäljempänä Autorità) 13.7.2000 tekemästä päätöksestä, jossa Autorità totesi CIF:n perustamista koskevan ja toimintaa sääntelevän lainsäädännön olevan ristiriidassa EY 10 ja EY 81 artiklan kanssa ja katsoi, että CIF ja sen jäsenyritykset olivat rikkoneet EY 81 artiklaa jakamalla tuotantokiintiöitä, sekä määräsi, että CIF:n ja sen jäsenten on lopetettava kilpailusääntöjen rikkominen.

Kansallinen oikeus

3 Italian lainsäädännössä otettiin käyttöön 11.3.1923 annetulla kuninkaan asetuksella nro 560 (jäljempänä kuninkaan asetus nro 560/1923) tulitikkujen valmistusta ja myyntiä koskeva uusi sääntely, sääntelyn osana perustettiin kotimaisista tulitikkujen valmistajista koostuva yhteenliittymä eli CIF. CIF:lle annettiin tällä asetuksella kaupallinen monopoli eli yksinoikeus valmistaa ja myydä tulitikkuja Italian kansallisten markkinoiden kulutusta vastaava määrä.

4 Lisäksi CIF:lle annettiin oikeus jakaa erityiset viralliset veromerkit, joita käytettiin edellä mainitulla asetuksella käyttöön otetun tulitikkujen valmisteveron kantamiseen. Tarkoituksena oli, että veromerkit jaettaisiin jäsenyrityksille, jotta ne kiinnittäisivät merkit valmistamiensa tulitikkujen myyntipakkauksiin.

5 CIF oli siis jo perustamisestaan lähtien pakollinen ja suljettu yhteenliittymä, joka oli perustettu Italian lailla siinä tarkoituksessa, että tulitikkuja valmistettaisiin ja myytäisiin kotimaisen kulutuksen tyydyttävä määrä.

6 CIF:n toimintaa säänneltiin CIF:n ja Italian valtion tekemässä sopimuksessa, joka oli asetuksen liitteenä ja joka oli lainsäädäntöteknisesti osa asetusta. Sopimuksen mukaan Italian valtio sitoutui kieltämään sen, että Italian markkinoilla myydään CIF:n ulkopuolisten yritysten tuotteita, estämään uusien tulitikkuja valmistavien yritysten perustamisen ja vahvistamaan tulitikkujen myyntihinnan valtiovarainministeriön säädöksellä. CIF:n puolestaan oli lähinnä määrä varmistaa veromerkkijärjestelmän avulla, että kaikki sen jäsenyritykset maksavat valmisteveron kotimaiseen kulutukseen tarkoitetuista tulitikuista.

7 Sopimuksella säänneltiin myös CIF:n sisäistä toimintaa yksityiskohtaisesti. Sopimuksen 4 §:ssä uskottiin kiintiöittäminen ja tulitikkutuotannon jakaminen CIF:n jäsenyrityksen kesken erityiselle toimikunnalle (jäljempänä kiintiönjakotoimikunta). Tähän toimikuntaan kuului Amministrazione dei Monopoli di Staton (jäljempänä monopoliviranomainen) virkamies, joka oli toimikunnan puheenjohtaja, sekä CIF:n edustaja ja kolme CIF:n hallituksen nimittämää jäsentä, jotka edustivat CIF:n jäsenyrityksiä. Kiintiönjakotoimikunta teki päätöksensä äänten enemmistöllä. Päätökset oli saatettava monopoliviranomaisen hyväksyttäviksi. Lisäksi tietyt päätökset, kuten päätökset kiintiöiden luovuttamisesta, oli saatettava valtiovarainministeriön hyväksyttäviksi. CIF:n sääntöjen mukaan tuotantokiintiöiden jakamisessa on "otettava huomioon olemassa olevat prosenttiosuudet".

8 Tuotantokiintiöiden noudattamista valvoi toinen toimikunta, josta oli määräykset CIF:n sääntöjen 23 §:n 2 momentissa (jäljempänä valvontatoimikunta) ja jonka jäseninä oli kolme CIF:n hallituksen nimittämää henkilöä, tämä toimikunta teki kunkin vuoden alussa CIF:n johtokunnalle ehdotukset jäsenyritysten tulitikkutoimituksia koskevaksi ohjelmaksi.

9 Tätä järjestelmää sovellettiin lähes sellaisenaan siihen asti, kun Corte costituzionale antoi 3.6.1970 tuomion nro 78, jonka mukaan CIF:n organisaatiota koskevat säännökset ja määräykset olivat lainvastaisia siksi, että niillä loukattiin Italian perustuslain 41 §:ssä säädettyä yksityisen taloudellisen toiminnan vapautta siltä osin kuin niillä estettiin uusia yrityksiä pääsemästä CIF:n jäseniksi.

10 Verohallinnolta tulitikkujen valmistusluvan saaneille uusille yrityksille annettiin mahdollisuus liittyä CIF:ään CIF:n ja Italian valtion välisen uuden sopimuksen vahvistamisesta 23.12.1983 tehdyllä ministeriön päätöksellä.

11 CIF:ään kuuluminen oli kuitenkin pakollista ainakin siihen asti, kun verotuksellinen monopoli lakkautettiin vuonna 1993 (ks. tästä lakkauttamisesta tuomion 14 kohta).

12 CIF:n ja Italian valtion välisen sopimuksen viimeinen versio vahvistettiin 5.8.1992 tehdyllä valtiovarainministeriön päätöksellä (jäljempänä 5.8.1992 tehty päätös), tämän sopimuksen voimassaolo päättyi 31.12.2001 (jäljempänä vuoden 1992 sopimus).

13 Tämän sopimuksen 4 §:n mukaan, joka koski CIF:n toimintaa, kiintiönjakotoimikunta jakoi edelleen tuotantokiintiöt jäsenyrityksille. Valvontatoimikunta valvoi myös edelleen kiintiöiden noudattamista.

14 Italian lainsäännössä hyväksyttiin 30.8.1993 annetulla asetuksella (decreto-legge) nro 331 (jäljempänä asetus nro 331/1993) valmisteveroja ja muita välillisiä veroja koskevia uusia säännöksiä. Kyseisen asetuksen 29 §:ssä säädetään, että valmistaja ja maahantuoja ovat suoraan velvollisia suorittamaan valmisteveron. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan tällä säännöksellä lakkautettiin CIF:n verotuksellinen monopoli.

15 Toisistaan poikkeavia näkemyksiä on kuitenkin esitetty siitä, oliko CIF:n jäsenyys tämän jälkeen pakollista vai vapaaehtoista niille tulitikkujen valmistajille, jotka olivat jäseniä jo ennen verotuksellisen monopolin lakkauttamista.

16 Ennen vuotta 1996 Autorità oli toimivaltainen soveltamaan ainoastaan Italian kilpailuoikeutta mutta ei yhteisön kilpailuoikeutta. Kuitenkin 6.2.1996 annetun lain nro 52 (jäljempänä laki nro 52/1996) voimaantulosta alkaen se on ollut toimivaltainen soveltamaan myös EY 81 artiklan 1 kohtaa ja EY 82 artiklaa.

Pääasian oikeusriita

17 Saksalaisen tulitikkujen valmistajan kanneltua Autoritàlle siitä, että se oli kohdannut vaikeuksia tuotteidensa jakelussa Italian markkinoilla, Autorità aloitti marraskuussa 1998 tutkinnan, joka kohdistui CIF:ään, sen jäsenyrityksiin ja Consorzio Nazionale Attivà Economico-Distributiva Integrataan (jäljempänä Conaedi), joka on yhteenliittymä, jonka jäseninä ovat melkein kaikki monopolituotteiden tukkuvarastojen yhteenliittymän Magazzini di Generi di Monopolion johtavat jäsenet. Tutkinta koski sitä, oliko EY:n perustamissopimuksen 85 ja 86 artiklaa (joista on tullut EY 81 ja EY 82 artikla) rikottu ja olivatko CIF:n perustaminen sekä CIF:n ja Italian valtion väliset peräkkäiset sopimukset ristiriidassa perustamissopimuksen 85 artiklan 1 kohdan kanssa.

18 Tutkinta laajennettiin pian koskemaan myös erityisesti CIF:n ja Sveitsin oikeuden mukaan perustetun yhtiön Swedish Match SA:n (jäljempänä Swedish Match), joka on yksi Euroopan suurimmista tulitikkujen valmistajista, välistä sopimusta. Tämän sopimuksen mukaan CIF hankkii Swedish Matchilta tulitikkuja sellaisen määrän, joka vastaa ennakolta määritettyä prosenttiosuutta Italian kansallisesta kulutuksesta.

19 Autorità totesi 13.7.2000 tekemässään lopullisessa päätöksessä, että vaikka Italian tulitikkumarkkinoilla toimivien yritysten menettely johtui enemmän tai vähemmän suoraan sääntelystä, jolla oli säännelty kyseistä alaa kuninkaan asetuksesta nro 560/1923 lähtien, se johtui myös osittain itsenäisistä liiketoiminnallisista päätöksistä.

20 Autorità teki eron kolmenlaisten CIF:n menettelymuotojen välillä: menettelymuodot, joita säädökset edellyttivät, menettelymuodot, joita kyseiset säädökset pelkästään edistivät, ja menettelymuodot, joista CIF itsenäisesti päätti. Autorità erotti tältä osin toisistaan myös kaksi ajanjaksoa.

21 Ensinnäkin sen ajanjakson osalta, joka edelsi asetuksen nro 331/1993 voimaantuloa, Autorità totesi, että CIF:n perustaminen ja se, että CIF:n tehtäväksi oli annettu tulitikkujen valmistuksesta ja myynnistä huolehtiminen, johtuivat yksinomaan edellä mainitusta kansallisesta lainsäädännöstä.

22 Autorità katsoi tämän jälkeen, että ensinnäkin siltä osin kuin kyseisenä ajanjaksona voimassa olleessa sääntelyssä edellytettiin CIF:n jäsenyyttä tulitikkujen valmistamiseksi ja myymiseksi Italiassa, sääntelyllä laillistettiin CIF:n ja sen jäsenyritysten muutoin kielletty menettely, toiseksi Autoritàn mukaan "jokaisen tuomioistuimen ja hallintoviranomaisen on jätettävä soveltamatta tällaista sääntelyä", koska se on ristiriidassa EY 3 artiklan 1 kohdan g alakohdan, EY 10 artiklan ja EY 81 artiklan 1 kohdan kanssa, kolmanneksi tämä soveltamatta jättäminen tarkoittaisi (implicherebbe) edellä mainitun "laillistuksen" poistamista.

23 Autorità katsoi myös, että EY 81 artiklassa tarkoitettuna yritysten menettelynä voidaan pitää tuotannon jakamista koskevia yritysten toimia, joista päättäminen kuuluu sopimuksen 4 §:n mukaan toimikunnalle, jossa on suurimmaksi osaksi jäseninä Italian tulitikkuvalmistajien edustajia.

24 Tämän perusteella Autorità katsoi, että tuotannon jakamisessa konkreettisesti sovelletut menettelytavat olivat johtaneet kilpailun rajoittamiseen ja olivat rajoittaneet sitä enemmän kuin kyseisen lainsäädännön noudattaminen edellytti. Se tukeutui tältä osin siihen, että kiintiönjakotoimikunta oli kiintiöitä jakaessaan ottanut huomioon kunkin yrityksen aikaisemmin saamat kiintiöt ja että jäsenyritykset olivat usein luovuttaneet toisilleen tuontantokiintiöitä tai siirtäneet tuotantomääriä.

25 Toiseksi todettuaan, että asetuksella nro 331/1993 ja vuoden 1992 sopimuksella oli todellisuudessa lakkautettu CIF:n verotuksellinen ja kaupallinen monopoli, Autorità päätteli, että vuodesta 1994 lähtien CIF:ään kuuluminen ei enää ollut pakollista tulitikkujen valmistamiseksi ja myymiseksi Italiassa.

26 Lisäksi Autorità totesi, että vaikka asetuksella nro 331/1993 ei ollutkaan kumottu vuoden 1992 sopimusta, sillä oli muutettu CIF:ään kuulumisen oikeudellisia edellytyksiä siten, että CIF:ään kuuluminen oli tehty vapaaehtoiseksi, mikä merkitsi myös sitä, että kullakin yrityksellä oli mahdollisuus vetäytyä sopimuksesta ennen sen voimassaolon päättymistä.

27 Autorità katsoi näin ollen, että vuodesta 1994 alkaen yritysten toimia oli pidettävä itsenäisinä liiketoiminnallisina päätöksinä, joihin niiden vastuu voidaan perustaa.

28 Edelleen Autoritàn mukaan CIF:n tekemillä kahdella yksityisellä sopimuksella rajoitettiin kilpailua. CIF:n johtavan eurooppalaisen kilpailijansa Swedish Matchin kanssa tekemällä sopimuksella vältettiin se, että Swedish Match itse myisi suoraan tulitikkuja Italian markkinoilla. Toinen eli Conaedin kanssa tehty sopimus teki mahdolliseksi sen, että CIF sai yksin käyttöönsä tietyn myyntikanavan eli Magazzini di Generi di Monopolion myyntiverkoston.

29 Näillä perusteilla Autorità päätti erityisesti seuraavaa:

- CIF:n olemassaolo ja toiminta, sellaisina kuin niitä säännellään asetuksella nro 560/1923 ja siihen liitetyllä sopimuksella, sellaisena kuin tämä sopimus on viimeksi 5.8.1992 tehdyllä päätöksellä muutettuna, ovat EY 3 artiklan 1 kohdan g alakohdan, EY 10 artiklan ja EY 81 artiklan 1 kohdan vastaisia, siltä osin kuin niissä on vuoteen 1994 asti edellytetty tiettyjä EY 81 artiklan 1 kohdan vastaisia menettelymuotoja ja siltä osin kuin niissä on tämän jälkeen sallittu tällaiset menettelymuodot ja edistetty niiden käyttöä.

- Joka tapauksessa CIF ja sen jäsenyritykset ovat tehneet päätöksiä ja sopimuksia, joiden tarkoituksena on ollut päättää menetelmistä, joilla CIF:n myytäviksi tarkoitettujen tulitikkujen tuotantokiintiöt jaetaan CIF:n jäsenyrityksille siten, että kilpailua rajoitetaan enemmän kuin alaa koskevassa lainsäädännön säädetään, ja nämä päätökset ja sopimukset ovat EY 81 artiklan 1 kohdan vastaisia kilpailunrajoituksia.

- CIF ja Swedish Match ovat tehneet sopimuksen, jolla tulitikkujen tuotanto jaetaan näiden kesken ja jonka mukaan CIF vastaa Swedish Matchin puolesta tulitikkujen jakelusta ja joka siksi rajoittaa kilpailua EY 81 artiklan 1 kohdan vastaisesti.

- CIF:n, sen jäsenyritysten ja Swedish Matchin on lopetettava kilpa