CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER

presentadas el 20 de enero de 2004 (1)

Asunto C-486/01 P

Front National

contra

Parlamento Europeo

«Recurso de casación – Declaración de constitución de un grupo político con arreglo al artículo 29, apartado 1, del Reglamento del Parlamento Europeo – Ausencia de afinidades políticas entre sus miembros – Disolución retroactiva del grupo – Adhesión al recurso de casación – Admisibilidad del recurso de anulación presentado en primera instancia por un partido político nacional – Interpretación del artículo 230 CE, párrafo cuarto – Concepto de afectación directa»

1. El Front National, partido político francés, ha recurrido en casación la sentencia del Tribunal de Primera Instancia dictada el 2 de octubre de 2001, en el asunto T-327/99, que desestimó por infundada su demanda de anulación de la Decisión del Parlamento Europeo, adoptada el 14 de septiembre de 1999 para disolver, con efecto retroactivo, el «Grupo Técnico de Diputados Independientes (TDI) ─ Grupo mixto».

2. El escrito de contestación de la Institución comunitaria contiene una adhesión a la casación por la que se insta al Tribunal de Justicia a casar la parte de la sentencia impugnada en la que se considera admisible el recurso de anulación. De tener razón el Parlamento Europeo, la acción del Front National debería ser inadmitida.

I. El recurso de anulación

A. Marco jurídico

3. El artículo 29, titulado «Constitución de los grupos políticos», del Reglamento del Parlamento Europeo, en la versión vigente desde el 1 de mayo de 1999, (2) prescribe que:

«1. Los diputados podrán organizarse en grupos de acuerdo con sus afinidades políticas.

2. Todo grupo político deberá estar integrado por diputados pertenecientes a más de un Estado miembro. El número mínimo de diputados necesario para constituir un grupo político será de veintitrés, si pertenecen a dos Estados miembros, de dieciocho, si pertenecen a tres Estados miembros, y de catorce, si pertenecen a cuatro o más Estados miembros.

3. Un diputado sólo podrá pertenecer a un grupo político.

4. La constitución de un grupo político deberá declararse al presidente. En dicha declaración deberá indicarse la denominación del grupo, los miembros que lo integren y la composición de su mesa.

5. La declaración de constitución se publicará en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.»

4. Según el artículo 30 de dicho Reglamento, relativo a los diputados no inscritos,

«1. Los diputados que no pertenezcan a ningún grupo político dispondrán de una Secretaría. La Mesa adoptará las medidas pertinentes, a propuesta del secretario general.

2. La Mesa regulará también la situación y los derechos parlamentarios de estos diputados».

5. A tenor del artículo 23 del mismo cuerpo legal, la Conferencia de presidentes está compuesta por el presidente del Parlamento y por los presidentes de los grupos políticos, con derecho a voto, así como por dos delegados de los diputados no inscritos, que participan en las reuniones sin derecho a voto. Además, quedan reservadas a los grupos políticos la posibilidad de proponer resoluciones para cerrar el debate sobre la elección de la Comisión (artículo 33) y la participación en la delegación del Parlamento en el Comité de conciliación (artículo 82). Por otra parte, el artículo 137 del Reglamento reconoce a los grupos políticos un derecho a la explicación del voto, para lo que cuentan con dos minutos como máximo.

6. El Reglamento prevé asimismo que se emprendan iniciativas por un grupo político o por treinta y dos diputados como mínimo, en lo que atañe a las siguientes facultades:

– Proponer candidaturas para los puestos de presidente, vicepresidentes y cuestores (artículo 13).

– Formular preguntas orales al Consejo o a la Comisión y pedir su inclusión «en el orden del día del Parlamento» (artículo 42).

– Proponer recomendaciones destinadas al Consejo en las materias a las que se refieren los títulos V y VI del Tratado de la Unión Europea o cuando el Parlamento no haya sido consultado sobre un acuerdo internacional en el ámbito de los artículos 97 ó 98 del Reglamento (artículo 49).

– Introducir enmiendas a la posición común del Consejo (artículo 80).

– Solicitar debates de urgencia (artículo 112).

7. De acuerdo con el artículo 180 del Reglamento:

«1. El presidente, sin perjuicio de las decisiones adoptadas con anterioridad sobre la cuestión, podrá someter a examen de la comisión competente las dudas sobre aplicación o interpretación del Reglamento.

[...]

4. Si un grupo político o treinta y dos diputados como mínimo impugnaren la interpretación de la comisión competente, se someterá la cuestión al Parlamento, que se pronunciará por mayoría simple, en presencia de una tercera parte de sus miembros como mínimo. En caso de rechazo, se devolverá la cuestión a la comisión.

5. Las interpretaciones que no hubieran sido impugnadas, así como las aprobadas por el Parlamento, se incluirán en cursiva, con las decisiones adoptadas para la aplicación del Reglamento, como notas interpretativas del artículo o artículos correspondientes del propio Reglamento.

6. Las notas interpretativas constituirán precedente para la aplicación e interpretación futura de los artículos de que se trate.

[...]»

B. Antecedentes de hecho del litigio

8. Mediante escrito de 19 de julio de 1999, varios diputados del Parlamento pertenecientes a diversas formaciones políticas comunicaron a su presidente, de conformidad con el artículo 29, apartado 4, del Reglamento, la creación del «Grupo Técnico de Diputados Independientes (TDI) ─ Grupo mixto», cuya finalidad declarada era garantizar a todo diputado el pleno ejercicio de su mandato parlamentario.

9. Las «normas de constitución» del Grupo TDI incluían estas indicaciones:

«Las diferentes agrupaciones signatarias afirman su recíproca y total independencia política. En consecuencia:

– Libertad de voto, tanto en las comisiones como en el Pleno.

– Cada agrupación se abstendrá de hablar en nombre del conjunto de los diputados del grupo.

– Las reuniones del grupo tendrán únicamente por objeto asignar los tiempos de uso de la palabra, así como resolver cualesquiera cuestiones administrativas y financieras que afecten al grupo.

– La Mesa del grupo estará compuesta por representantes de las diferentes agrupaciones.»

10. En el acta de la sesión plenaria del día 20 de julio de 1999 (3) consta que la presidenta del Parlamento anunció «que [había] recibido de veintinueve diputados una declaración de constitución de un nuevo grupo político denominado “Grupo Técnico de Diputados Independientes” (TDI)»

.Los presidentes de los demás grupos políticos, por entender que en ese caso no se cumplía el requisito relativo a las afinidades políticas previsto en el artículo 29, apartado 1, del Reglamento, reclamaron que la Comisión de Asuntos Constitucionales del Parlamento realizara una interpretación de la referida disposición y que, mientras no se hubiera pronunciado, los diputados afectados fueran tenidos por no inscritos.

11. En un escrito de 28 de julio de 1999, el presidente de la Comisión de Asuntos Constitucionales notificó a la presidenta del Parlamento que:

«En su reunión de los días 27 y 28 de julio de 1999, la Comisión de Asuntos Constitucionales ha examinado la solicitud de interpretación del artículo 29, [apartado] 1, del Reglamento, remitida por la Conferencia de presidentes en su reunión de 21 de julio de 1999.

Tras un profundo intercambio de puntos de vista y con quince votos a favor, dos en contra y una abstención, la Comisión de Asuntos Constitucionales ha interpretado el artículo 29, [apartado] 1, del Reglamento de la siguiente manera:

La declaración de constitución del [Grupo TDI] no resulta conforme con el artículo 29, [apartado] 1, del [Reglamento].

En efecto, la declaración de constitución de dicho grupo, en particular el anexo 2 del escrito de constitución dirigido al presidente del Parlamento Europeo, excluye toda afinidad política. Atribuye a las diferentes agrupaciones signatarias una independencia política total en el seno del grupo.

Propongo la inserción del siguiente texto en concepto de nota interpretativa del artículo 29, [apartado] 1, del Reglamento:

“A efectos de este artículo, no cabe admitir la constitución de un grupo que niegue abiertamente todo carácter político y cualquier afinidad política entre sus componentes.”

[...]»

12. En virtud del artículo 180, apartado 4, del Reglamento, el Grupo TDI impugnó la nota interpretativa propuesta por la Comisión de Asuntos Constitucionales, que, no obstante, en la sesión plenaria de 14 de septiembre de 1999, fue votada en el Parlamento, aprobándose por mayoría. (4)

C. Las pretensiones y los motivos del recurso de anulación

13. El 19 de noviembre de 1999 el Front National presentó una demanda ante el Tribunal de Primera Instancia, en la que pretendía la anulación de la Decisión del Parlamento Europeo, por la que se acordaba la disolución del Grupo TDI y la condena en costas de la Institución demandada (asunto T-327/99).

Los motivos alegados fueron: 1) interpretación errónea del artículo 29, apartado 1, del Reglamento, 2) violación del principio de igualdad de trato e infracción de las disposiciones del Reglamento, así como falta de base legal por haber incurrido el Parlamento en error, al controlar la conformidad del Grupo TDI con el artículo 29, apartado 1, del Reglamento y al estimar que los componentes de dicho grupo no compartían afinidades políticas, 3) violación del principio de igualdad de trato en detrimento de los integrantes del Grupo TDI, 4) inobservancia de las tradiciones parlamentarias comunes a los Estados miembros, 5) vicios sustanciales de forma, y 6) presunción de utilización de procedimiento inadecuado.

14. El 5 de octubre de 1999 los Sres. Martinez y de Gaulle ya habían recurrido la Decisión del Parlamento Europeo, de 14 de septiembre de 1999, por la que se aprobó la posición de la Comisión de Asuntos Constitucionales sobre la conformidad de la declaración de constitución del Grupo TDI con el artículo 29 del Reglamento (asunto T-222/99), el 22 de noviembre la Sra. Bonino, los Sres. Pannella, Cappato, Dell’Alba, Della Vedova, Dupuis, Turco y la Lista Emma Bonino atacaron la referida Decisión (asunto T-329/99). El Tribunal de Primera Instancia ordenó la acumulación de los tres asuntos a efectos de la sentencia, de acuerdo con el artículo 50 de su Reglamento de Procedimiento.

II. La sentencia dictada en primera instancia

15. En el asunto T-327/99 el Parlamento no propuso formalmente una excepción de inadmisibilidad con arreglo al artículo 114 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia. Sostuvo, sin embargo, que no debía admitirse el recurso de anulación, pues el acto de 14 de septiembre de 1999 no afectaba directamente al demandante en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto, por ser una interpretación declarativa de una disposición de carácter general.

16. Los apartados 66 y 67 de la sentencia se detienen en el examen de este motivo:

«66 En lo que atañe al asunto T-327/99, es preciso subrayar que el Front National, partido político francés, es una persona jurídica cuyo objeto consiste, según sus estatutos, en promover, a través de sus miembros, ideas y proyectos políticos en el marco de las instituciones nacionales y europeas. Presentó una lista a las elecciones para representantes en el Parlamento Europeo celebradas en junio de 1999. Todos los miembros del Front National que fueron elegidos diputados por esa lista figuran entre los que declararon la constitución del Grupo TDI. Como consecuencia del acto de 14 de septiembre de 1999, todos ellos comparten la situación descrita en el apartado 59 supra, lo que afecta directamente a las condiciones de promoción de las ideas y proyectos del partido que representan en el Parlamento Europeo y, por ende, a las condiciones de realización del objeto estatutario de ese partido político a nivel europeo.

67 En consecuencia, debe considerarse que el acto de 14 de septiembre de 1999 afecta directamente al Front National.»

Según el citado apartado 59:

«59 A este respecto, es preciso subrayar que el acto de 14 de septiembre de 1999 priva a los diputados que declararon la constitución del Grupo TDI de la posibilidad de organizar, a través de dicho grupo, un grupo político con arreglo al artículo 29, apartado 1, del Reglamento, de manera que tales diputados son considerados diputados no inscritos, de conformidad con el artículo 30 de dicho Reglamento. [...] resulta que los referidos diputados se encuentran, para ejercer su mandato, en condiciones distintas de aquellas, vinculadas a la pertenencia a un grupo político, en las que habrían debido encontrarse de no haberse adoptado el acto de 14 de septiembre de 1999.»

17. En el apartado 75 el Tribunal de Primera Instancia declaró la admisibilidad de los tres recursos de anulación, a continuación, entró a juzgar sobre el fondo, desestimándolos por infundados.

III. La impugnación de la sentencia del Tribunal de Primera Instancia

18. La sentencia ha sido recurrida por el Sr. Martinez (asunto C-488/01 P) y por el Front National (asunto C-486/01 P). Ambos solicitaron, además, que se acordara la suspensión de la ejecución de la sentencia. Los asuntos se acumularon a los efectos del auto dictado por el presidente del Tribunal de Justicia el 21 de febrero de 2002, denegando la protección cautelar, con expresa reserva de la decisión sobre las costas.

19. El recurso de casación del Sr. Martinez ha sido resuelto mediante auto del pleno del Tribunal de Justicia de 11 de noviembre de 2003 que lo desestima, basándose en el artículo 119 del Reglamento de Procedimiento, por considerarlo, en parte, manifiestamente inadmisible y, en parte, manifiestamente infundado.

20. En su escrito presentado el 17 de diciembre de 2001, el Front National pide al Tribunal de Justicia (5) que:

– declare la admisibilidad del recurso,

– reconozca que el Tribunal de Primera Instancia ha infringido el derecho comunitario,

– case la sentencia recurrida,

– dirima definitivamente el litigio anulando, la resolución impugnada o, en su defecto, devuelva el asunto al Tribunal de Primera Instancia,

– y condene en costas al Parlamento Europeo.

21. El Parlamento Europeo no recurrió la sentencia del Tribunal de Primera Instancia dentro del plazo de dos meses concedido por el artículo 56, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia. (6) Aprovechó, sin embargo, su escrito de contestación, que tuvo entrada el 14 de febrero de 2002, para adherirse a la casación del Front National, solicitando al Tribunal de Justicia que:

– desestime el recurso de casación,

– anule en parte la sentencia recurrida, en la medida en que admite el recurso de anulación del Front National,

– declare que el recurso del Front National en el asunto T-327/99 es inadmisible o, llegado el caso, infundado,

– y condene en costas al Front National.

22. El presidente del Tribunal de Justicia denegó la autorización para réplica y dúplica en el recurso de casación principal. Accedió, sin embargo, a que el Front National expusiera, en una réplica, su postura relativa a los argumentos esgrimidos por el Parlamento en apoyo de su adhesión a la casación en los apartados 15 a 29 del escrito de contestación, trámite que evacuó el 15 de abril de 2002.

Dado que el Parlamento renunció a introducir un escrito complementario, el transmitido por el Front National el 27 de mayo de 2002 le fue devuelto por la Secretaría del Tribunal de Justicia.

23. El 9 de diciembre de 2003 se celebró la vista en el asunto C-486/01 P, durante la que las partes fueron oídas en sus intervenciones orales.

IV. Examen del recurso de casación

24. Teniendo en cuenta que el Parlamento Europeo aduce que el recurso de anulación del Front National era inadmisible por falta de legitimación activa, surge el dilema del orden en que conviene proceder para resolver este asunto: analizar, en primer lugar, el recurso de casación principal y, acto seguido, la adhesión a la casación o viceversa. (7) Consciente de los efectos tan distintos que se derivan de emprender una u otra vía, entiendo que el Tribunal de Justicia ha de adoptar la segunda posibilidad y examinar, con carácter previo, la adhesión a la casación.

25. Las razones que avalan tal alternativa son varias. Por un lado, si se atendiera primero al recurso principal, aun cuando se apreciara que es inadmisible, el Tribunal de Justicia quizás no quedaría exento de la obligación de pronunciarse, a continuación, sobre la adhesión a la casación. (8) Lo mismo sucedería si lo declarara infundado. (9) Además, si decidiera que el tribunal de instancia aplicó correctamente el artículo 230 CE, párrafo cuarto, el orden en el que se hubiera procedido carecería de importancia. Pero, si entendiera que constituye un error de derecho el haber reconocido legitimación al demandante en anulación, el recurso de casación principal resultaría inadmisible, por lo que habría sido inútil entrar en el fondo, con la subsiguiente conculcación del principio de economía procesal.

Por otro lado, como ya indiqué en las conclusiones del asunto Consejo/Boehringer, (10) la legitimación del demandante para ejercitar una acción es un presupuesto de procedibilidad que, de no concurrir, determina la incompetencia del órgano jurisdiccional para conocer del fondo del litigio. (11)

A. La adhesión del Parlamento Europeo a la casación

1. Alegaciones de las partes

26. Para el Parlamento, el recurso de anulación del Front National (asunto T-327/99) era inadmisible por falta de legitimación activa, al no haber afectación directa. La admisibilidad declarada por el Tribunal de Primera Instancia supone una interpretación errónea del artículo 230 CE, párrafo cuarto, y una violación del derecho comunitario en el sentido del artículo 58 del Estatuto del Tribunal de Justicia.

27. En primer lugar, el Parlamento denuncia una contradicción entre el apartado 67 y otros pasajes de la sentencia impugnada, que harían pensar al justiciable que la apreciación del tribunal de instancia sería la contraria de la que adoptó, sin mediar ninguna motivación para ese giro. La Insti