Conclusiones del abogado general

1 Este asunto se refiere a las dificultades encontradas por algunos exportadores de carne de vacuno británica durante el período que precede y que sigue a la prohibición impuesta sobre las exportaciones de carne de vacuno británica mediante la Decisión 96/239/CE de la Comisión, de 27 de marzo de 1996, por la que se adoptan determinadas medidas de emergencia en materia de protección contra la encefalopatía espongiforme bovina (1) (en lo sucesivo, «prohibición sobre las exportaciones»). Las demandantes en el litigio principal alegan que, en virtud de determinados principios generales del Derecho comunitario, están dispensadas del reembolso de las restituciones a la exportación pagadas por anticipado sobre la carne de vacuno que, en realidad, no haya sido importada en ningún país tercero.

I. Hechos y procedimiento

2 El Tribunal de Justicia ha examinado la validez de la prohibición sobre las exportaciones en las sentencias National Farmer's Union y otros, y Reino Unido/Comisión, (2) dichas sentencias proporcionan una amplia información sobre el contexto fáctico y jurídico de la crisis de la EEB y las medidas adoptadas por la Comisión como respuesta al comunicado del Spongiform Encephalopathy Advisory Committee (en lo sucesivo, «SEAC») de 20 de marzo de 1996, que identificaba a la EEB como la causa más probable de una variante de la enfermedad de Creutzfeldt-Jacob.

3 First City Trading Ltd y Meatal Supplies (Wholesale Meats) Ltd (en lo sucesivo, «demandantes») exportan carne de vacuno del Reino Unido. En la fecha de entrada en vigor la prohibición sobre las exportaciones, las demandantes se habían comprometido a exportar 648.200 kg de carne de vacuno, principalmente con destino a la República de Sudáfrica y Mauricio. Cerca del 72 % de la carne de la que First City Trading Ltd era responsable (432.921 kg) y la totalidad de los 33.000 kg de carne de vacuno de Meatal ya habían salido del Reino Unido y, en esa fecha, se hallaban en tránsito, mientras que el 28 % restante (182.279 kg) nunca salieron del territorio del Reino Unido. La mayor parte de la carne de vacuno fue devuelta a los abastecedores del Reino Unido y fue reembolsada a las demandantes o se les entregaron notas de crédito. Si la carne hubiese llegado a los destinos previstos, las partes demandantes habrían podido acogerse al beneficio de restituciones a la exportación diferenciadas, que varían en función del país tercero de destino. Por lo tanto, las demandantes solicitaron y obtuvieron el pago por anticipado de las restituciones a la exportación. Puesto que no se había importado en un país tercero ninguna carne de vacuno, el Intervention Board for Agricultural Produce solicitó el reembolso de la restitución a la exportación. Cuando éste le fue denegado adoptó la decisión de retener las garantías correspondientes.

4 En el marco del procedimiento del control jurisdiccional (judicial review) de esta decisión, la High Court of Justice, Queen's Bench Division, sometió al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones:

«1) Los artículos 22 y 33 del Reglamento (CEE) nº 3665/87 de la Comisión, en su versión modificada, ¿se aplican al caso en que mercancías en tránsito para ser exportadas a países terceros sean reintroducidas en el Estado miembro de exportación por motivos de fuerza mayor o se limitan a aquellos casos en que las mercancías hayan sido importadas en un país tercero distinto del declarado inicialmente por el exportador a la autoridad competente?

2) Cuando:

a) mediante la Decisión 96/239/CE de la Comisión, de 27 de marzo de 1996, se haya prohibido la exportación de carne de vacuno del Reino Unido hacia países terceros,

b) determinados países terceros también hayan prohibido la importación de carne de vacuno procedente del Reino Unido,

c) en la fecha de la adopción de dicha Decisión los exportadores de carne estuvieron efectuando el transporte de mercancías a países terceros,

d) los mencionados exportadores hayan estado obligados a reexpedir dichas mercancías al Reino Unido,

e) con arreglo a los Reglamentos nos 565/80 del Consejo y 3665/87 de la Comisión, en sus versiones modificadas, los exportadores hayan recibido pagos anticipados de restituciones a la exportación por las operaciones de exportación de que se trata, y

f) los exportadores hayan sufrido perjuicios como consecuencia de no poder vender la carne de vacuno en dichos mercados de exportación,

¿los principios generales del Derecho comunitario y, en particular, la fuerza mayor y los principios de protección de la confianza legítima, de proporcionalidad o de equidad permiten a los exportadores conservar en su poder total o parcialmente la restitución a la exportación?

3) Si se responde a la segunda cuestión que dichos exportadores tienen derecho, en principio, a conservar en su poder total o parcialmente la restitución a la exportación de que se trata, ¿están obligados a deducir de las restituciones a la exportación todas las cantidades obtenidas de la venta de la carne de vacuno en el Reino Unido (por ejemplo, cuando el vendedor inicial estaba obligado a recibir nuevamente la carne con arreglo a un pacto de reserva de dominio establecido en el contrato inicial de venta y cuando el vendedor haya devuelto la totalidad o una parte del precio de venta)?

4) ¿Son contrarios a Derecho la Decisión 96/239/CE de la Comisión o el Reglamento (CE) nº 773/96 de la Comisión, en la medida en que no permiten a los exportadores que se hallen en las circunstancias a que se refiere la segunda cuestión conservar en su poder total o parcialmente las restituciones a la exportación correspondientes a las operaciones de que se trata?»

II. Las Disposiciones comunitarias pertinentes

5 Como las pertinentes disposiciones de la legislación comunitaria están sujetas frecuentemente a modificaciones, puede ser útil presentar detalladamente aquellas que se aplican en el presente asunto. El Reglamento (CEE) nº 805/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino, (3) establece además un sistema de restituciones a la exportación que, según el quinto considerando «puede, en principio, estabilizar el mercado comunitario, evitando, en especial, que las fluctuaciones de los precios en el mercado mundial repercutan en los precios practicados dentro de la Comunidad». El artículo 13 del Reglamento nº 805/68 establece, en su parte pertinente:

«1. En la medida en que resultare necesario para permitir la exportación de los productos contemplados en el artículo 1 [...] podrá compensarse la diferencia entre los precios [del mercado mundial] y los comunitarios mediante una restitución por exportación.

[...]

3. La restitución será la misma para toda la Comunidad. Puede ser diferenciada según los destinos [...]

[...]

9. La restitución se pagará cuando se haya presentado el justificante de que los productos:

- se han exportado fuera de la Comunidad,

[...]

- en el caso de una restitución diferenciada, han llegado al destino indicado en el certificado o a otro destino para el que se haya fijado una restitución [...]»

6 El apartado 1 del artículo 5 del Reglamento (CEE) nº 565/80 del Consejo, de 4 de marzo de 1980, relativo al pago por anticipado de las restituciones a la exportación para los productos agrícolas, (4) establece que, «si lo solicitare el interesado, se pagará un importe igual a la restitución a la exportación cuando los productos o mercancías se sometan al régimen aduanero de almacén de depósito o de zona franca para su exportación en un plazo determinado». El artículo 6 condiciona el beneficio del régimen de pago por anticipado a la prestación de una fianza cuyo importe es levemente superior al importe ya pagado. Esta fianza «se perderá en todo o en parte en los casos en que no se haya efectuado el reembolso cuando la exportación no haya tenido lugar en el plazo fijado [...] en el apartado 1 del artículo 5», si bien esta norma se aplica «sin perjuicio de los casos de fuerza mayor».

7 El tercer considerando del Reglamento (CEE) nº 3665/87 de la Comisión, de 27 de noviembre de 1987, por el que se establecen las modalidades comunes de aplicación del régimen de restituciones a la exportación para los productos agrícolas, (5) declara que «las normas generales establecidas por el Consejo prevén que la restitución se pague cuando se haya aportado la prueba de que los productos han sido exportados fuera de la Comunidad». El apartado 3 del artículo 5, en su parte pertinente, dispone que:

«Cuando el producto, después de haber salido del territorio aduanero de la Comunidad, haya perecido durante el transporte por motivos de fuerza mayor,

- en caso de restitución diferenciada, se pagará el importe de la parte de la restitución definida con arreglo a las disposiciones del artículo 20,

- en caso de restitución no diferenciada, se pagará el importe total de la restitución.»

8 En el artículo 20 del Reglamento nº 3665/87 se dispone la concesión del pago parcial de las restituciones diferenciadas cuando se haya aportado la prueba de que el producto ha salido del territorio aduanero de la Comunidad, por excepción a la norma del artículo 17 que exige antes de cualquier pago la importación en un tercer país en los doce meses siguientes a la fecha de aceptación de la declaración de exportación. Dicha parte «será igual al importe de la restitución que recibirá el exportador en caso de que su producto llegara a un destino para el que se hubiera fijado el tipo de restitución más bajo, la ausencia de fijación de un tipo se asimilará al tipo más bajo.»

9 Los artículos 22 y 23 del Reglamento nº 3665/87 establecen las modalidades del anticipo de la restitución en los casos de exportación directa (exportaciones pagadas por anticipado), mientras que los artículos 24 a 33 establecen las modalidades del anticipo de la restitución en los casos de transformación o almacenamiento previo a la exportación (exportaciones prefinanciadas). En cada supuesto, la prestación de la fianza equivale al importe del pago anticipado incrementado en un pago suplementario del 15 % (para las exportaciones pagadas por anticipado) o del 20 % (para las exportaciones prefinanciadas).

10 En particular, el apartado 1 del artículo 23 de dicho Reglamento, que se aplica a la restitución en los casos de exportación directa, establece:

«Cuando el importe adelantado sea superior al importe efectivamente devengado por la exportación de que se trate o por una exportación equivalente, reembolsará el exportador la diferencia entre ambos importes incrementada en el 15 % de dicha diferencia.

No obstante, cuando, por causa de fuerza mayor:

- no puedan aportarse las pruebas previstas por el presente Reglamento para beneficiarse de la restitución o

- el producto llegue a un destino distinto de aquel para el que se hubiere calculado el adelanto,

no se recuperará el aumento del 15 %.»

11 El artículo 33, que se aplica a la restitución en los casos de transformación o de almacenamiento previo a la exportación, establece:

«1. Cuando haya sido aportada la prueba del derecho a una restitución a un montante compensatorio monetario, o a ambos, respecto a los productos o mercancías acogidas a las disposiciones del presente capítulo, el importe de que se trata se compensará con el importe pagado por anticipado. Cuando el importe debido por la cantidad exportada sea superior al que se haya pagado por anticipado, se pagará la diferencia a la persona de que se trate.

Cuando el importe debido por la cantidad exportada sea inferior al que se haya pagado por anticipado, en particular en caso de aplicación del apartado 2, la autoridad competente entablará sin demora el procedimiento establecido en el artículo 29 del Reglamento nº 220/85 a fin de que el operador proceda al pago de la diferencia entre los dos importes, incrementada en un 20 %.

[...]

4. Cuando, debido a un caso de fuerza mayor, el importe debido sea inferior al importe anticipado, no se aplicará el incremento del 20 %.»

12 El Reglamento (CE) nº 773/96 de la Comisión, de 26 de abril de 1996, por el que se establecen medidas especiales de inaplicación de los Reglamentos (CEE) nos 3665/87, 3719/88 y 1964/82 en el sector de la carne de vacuno, (6) intenta limitar las consecuencias negativas tanto de la prohibición sobre las exportaciones como de las medidas sanitarias adoptadas por determinados países terceros como consecuencia del anuncio del SEAC de 20 de marzo de 1996 por el que se autoriza en este sector la regularización de operaciones de exportación que no hayan sido llevadas a término. El apartado 1 de su artículo 4 dispone:

«A instancias del agente económico y con relación a aquellos productos con respecto a los cuales, a más tardar el 31 de marzo de 1996:

- se hayan cumplido los trámites aduaneros de exportación y que se hayan vuelto a despachar a libre práctica en el Reino Unido como consecuencia de las medidas sanitarias adoptadas por un país tercero, el agente económico devolverá la restitución que, en su caso, se hubiese pagado por anticipado y se liberarán las diferentes garantías correspondientes a esas operaciones,

- se hayan cumplido en el Reino Unido los trámites aduaneros de exportación pero que todavía no hayan salido del territorio aduanero de la Comunidad, se invalidará la declaración de exportación y se anulará el certificado de exportación, el agente económico devolverá la restitución que, en su caso, haya pagado por anticipado y se liberarán las diferentes garantías correspondientes a esas operaciones.»

III. Argumentos de las partes

13 El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, así como la Comisión presentaron observaciones escritas y orales, las demandantes presentaron observaciones en la vista.

14 El Reino Unido y la Comisión coinciden en sostener que, en virtud de las disposiciones aplicables en materia de restituciones a la exportación, las demandantes no tienen derecho a retener el pago percibido por anticipado. Ambos estiman que como el importe debido es nulo, se debe la totalidad del pago por anticipado, sin pago suplementario, según el Reino Unido, sobre la base del Reglamento nº 3665/87, y según la Comisión, sobre la base del Reglamento nº 773/96. Uno y otra desestiman la posibilidad de fundarse en los principios generales presentada como base alternativa del derecho a retener el pago y, por consiguiente, llegan a la conclusión de que no es necesario responder a la tercera cuestión. También están de acuerdo en sostener que ni la prohibición sobre las exportaciones ni el Reglamento nº 773/96 son ilegales por no haber previsto que los exportadores pudieran retener las restituciones a la exportación, o al menos una parte de dichas restituciones, en las circunstancias del presente asunto pese a que, evidentemente, el Reino Unido haya impugnado la prohibición sobre las exportaciones invocando otros motivos. (7)

15 Las demandantes alegan que, al adoptar el Reglamento nº 773/96, la Comisión reconoció la necesidad de medidas especiales destinadas a limitar algunos de los efectos de la prohibición sobre las exportaciones. Según ellas, las medidas especiales no son adecuadas en la medida en que no tienen en cuenta de forma suficiente la situación de aquellos que, como las demandantes, no pueden conformarse al régimen de restituciones a la exportación a causa de la prohibición sobre las exportaciones, y el Reglamento debería haber previsto medidas transitorias convenientes y razonables. De conformidad con los principios de justicia y equidad, de protección de la confianza legítima y de proporcionalidad, sostienen que deberían retener las restituciones a la exportación pagadas por anticipado disminuidas en cualquier suma que hubiesen recibido por la venta de la carne de vacuno en el Reino Unido.

IV. Análisis

a) La primera cuestión: aplicación de los artículos 23 y 33 del Reglamento nº 3665/87

16 Los artículos 23 y 33 del Reglamento nº 3665/87 establecen, respectivamente, dos normas jurídicas diferentes, una que impone una obligación de pagar la diferencia entre la restitución a la exportación pagada y aquella que es efectivamente debida, incrementada por un pago suplementario, y la otra por la que se autoriza una excepción en ambos casos justificados por motivos de fuerza mayor. Se desprende claramente de la resolución de remisión que no se ha exigido ningún pago suplementario a las demandantes, los únicos importes controvertidos en el litigio principal son las restituciones a la exportación pagadas por anticipado y no se discute la cuestión de si las demandantes pueden invocar la excepción basada en un caso de fuerza mayor con la finalidad de eludir la obligación del pago suplementario.

17 Como así destacó el Reino Unido, la primera cuestión se relaciona con una tentativa de las demandantes de distinguir el presente caso del asunto Anglo Irish Beef Processors International y otros. (8) En ese asunto, una carga de carne de vacuno destinada a Irak no pudo llegar a su destino a raíz del embargo comercial impuesto por las Naciones Unidas (9) como consecuencia de la invasión de Kuwait por este país. La primera cuestión del órgano jurisdiccional nacional ha sido formulada por el Tribunal de Justicia en el sentido de que «si el Reglamento nº 3665/87 [...] debe interpretarse en el sentido de que prohíbe al organismo de intervención conservar la parte de la garantía correspondiente a la cantidad a la que no tiene derecho el beneficiario, habida cuenta del hecho de que las mercancías fueron exportadas, como consecuencia de un caso de fuerza mayor, a un destino diferente del previsto originalmente, debido al efecto desproporcionado que tendría la pérdida de la garantía [...] o por ot