Generaladvokatens förslag till avgörande

1 Kommissionen har i detta mål yrkat att domstolen skall fastställa att Tyskland inte har uppfyllt sina skyldigheter enligt artiklarna 4.1 och 6.1 i rådets direktiv 76/160/EEG av den 8 december 1975 om kvaliteten på badvatten.(1) Kommissionen har hävdat att Tyskland har brutit mot direktivet genom att, i de gamla delstaterna

- inte vidtaga alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att kvaliteten på badvatten inom tio år efter anmälan av direktivet överensstämmer med de gränsvärden som har fastställts i artikel 3 i direktivet och

- inte ha utfört provtagningar på badvatten med minst den frekvens som har fastställts i bilaga till direktivet.

2 Direktivets syfte är att skydda kvaliteten på badvatten inom gemenskapen, med undantag för vatten för terapeutiska ändamål och vatten som används i simbassänger.(2) Med badvatten avses i direktivet allt rinnande eller stillastående sötvatten och havsvatten, i vilket badning är uttryckligen tillåten av de behöriga myndigheterna i varje medlemsstat, eller badning inte är förbjuden och traditionellt utövas av ett stort antal badare.

3 Fysikaliska, kemiska och mikrobiologiska parametrar som gäller för badvatten anges i bilagan till direktivet. Artikel 3 i direktivet föreskriver:

"1. Medlemsstaterna skall för alla badplatser eller för varje enskild badplats fastställa de värden som skall gälla för badvatten i fråga om de parametrar som anges i bilagan.

Beträffande de parametrar för vilka inget värde anges i bilagan får medlemsstaterna avstå från att fastställa de värden som avses i första stycket i avvaktan på att förstnämnda värden fastställs.

2. De värden som fastställs i enlighet med punkt 1 får inte vara mindre stränga än de som anges i kolumn I i bilagan.

3. ..."

4 Artikel 4 i direktivet förskriver:

"1. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att kvaliteten på badvatten inom tio år efter anmälan av detta direktiv överensstämmer med de gränsvärden som fastställts i enlighet med artikel 3.

...

3. Under särskilda omständigheter får medlemsstaterna bevilja undantag vad avser den tioårsgräns som fastställs i punkt 1. Skälen för sådana undantag, som grundar sig på planer för vattenvården inom det berörda området, måste meddelas kommissionen så snart som möjligt och inte senare än sex år efter anmälan av detta direktiv. Kommissionen skall undersöka dessa skäl i detalj och i förekommande fall lämna lämpliga förslag angående dem till rådet.

..."

5 Artikel 5 i direktivet föreskriver:

"1. Vid tillämpningen av artikel 4 skall badvatten anses uppfylla kraven i fråga om de relevanta parametrarna, om prover av detta vatten som har tagits på samma plats och med den frekvens som anges i bilagan visar att kraven i fråga om parametervärdena för ifrågavarande vattenkvalitet är uppfyllda

- i 95 procent av proverna för parametrar som motsvarar dem som anges i kolumn I i bilagan,

- i 90 procent av proverna i alla andra fall med undantag av parametrarna för 'kolibakterier, totalt' och 'fekala kolibakterier' där procentsatsen får vara 80 procent,

och om, i fråga om de 5, 10 eller 20 procent av proven som inte överensstämmer med värdena,

- vattnet inte avviker från de relevanta parametervärdena med mer än 50 procent utom för mikrobiologiska parametrar, ph och löst syre,

- efterföljande vattenprover tagna med statistiskt lämpliga intervaller inte avviker från de relevanta parametervärdena.

2. Avvikelser från de värden som avses i artikel 3 får inte beaktas vid beräkningen av de procentsatser som anges i punkt 1 när de orsakas av översvämningar, andra naturkatastrofer eller onormala väderleksförhållanden."

6 Enligt artikel 6.1 i direktivet skall de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna utföra provtagningar med minst den frekvens som fastställs i bilagan till direktivet.

7 Artikel 8 i direktivet föreskriver följande:

"Bestämmelserna i detta direktiv får åsidosättas

a) i fråga om vissa parametrar märkta (0) i bilagan vid exceptionella meteorologiska eller geografiska förhållanden,

b) om badvatten berikas på naturlig väg med vissa ämnen och detta orsakar avvikelse från de värden som föreskrivs i bilagan.

...

Om en medlemsstat åsidosätter bestämmelserna i detta direktiv skall den omedelbart meddela kommissionen detta med uppgift om skälen och den förväntade tidsperioden."

8 Enligt artikel 13 i direktivet skall medlemsstaterna fyra år efter anmälan av direktivet och regelbundet därefter till kommissionen överlämna en utförlig rapport om sitt badvatten och dess mest betydelsefulla egenskaper.

9 Artikel 12 i direktivet föreskriver slutligen att medlemsstaterna skall sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet inom två år efter dagen för anmälan.

I - Upptagande till prövning

10 Den tyska regeringen har hävdat att kommissionen bröt mot kollegialitetsprincipen när den beslutade att avge ett motiverat yttrande och att föra ärendet vidare till domstolen. Kommissionens beslutsfattande omfattas enligt artikel 163 första stycket i Romfördraget och artikel 16 i kommissionens arbetsordning i sin helhet av kollegialitetsprincipen. Kommissionens talan i detta mål skulle därför inte kunna prövas i sak.

11 Domstolen behandlade nyligen ett liknande påstående från Tyskland i ett annat rättsfall mellan kommissionen och Tyskland.(3) I det rättsfallet slog domstolen fast att kollegialitetsprincipen, vilken styr kommissionens verksamhet, baseras på kommissionsledamöternas lika deltagande i beslutsfattandet. Detta innebär att besluten bör beredas gemensamt och att alla kommissionsledamöter bör vara gemensamt politiskt ansvariga för alla fattade beslut. Domstolen tillade emellertid, att de formaliteter som måste beaktas för att kollegialitetsprincipen skall anses uppfylld varierar med hänsyn till beslutets art och rättsverkningar. Domstolen slog fast att ett motiverat yttrande, i motsats till exempelvis beslut om efterlevnad av konkurrensreglerna, inte slutgiltigt bestämmer en medlemsstats rättigheter och skyldigheter, eller ger några garantier för att ett visst uppförande är förenligt med Romfördraget. Ett motiverat yttrande ger endast kommissionen en rättighet, ej en skyldighet, att föra ärendet vidare till domstolen. Beslutet att föra ärendet vidare till domstolen förändrade inte heller i sig den rättsliga situationen. Domstolen kom till följande slutsats:(4)

"Av det ovan anförda följer att såväl kommissionens beslut att utfärda ett motiverat yttrande som dess beslut att väcka talan om ogiltigförklaring skall fattas gemensamt av kollegiet. Underlaget för besluten skall således vara tillgängligt för medlemmarna av kollegiet. Det är däremot inte nödvändigt att kollegiet självt fastställer lydelsen av de rättsakter som innehåller besluten och deras slutliga utformning.

I förevarande fall är det utrett att medlemmarna av kollegiet hade tillgång till samtliga uppgifter som de ansåg vara av betydelse då de den 31 juli 1991 beslutade att utfärda det motiverade yttrandet och den 13 december 1994 godkände förslaget att väcka denna talan.

Under dessa omständigheter skall det fastslås att kommissionen iakttog bestämmelserna om kollegialitetsprincipen då den riktade det motiverade yttrandet till Förbundsrepubliken Tyskland samt väckte denna talan."

12 Frågan blir därför om kommissionsledamöterna hade tillgång till den information som beslutet att utfärda ett motiverat yttrande och att föra ärendet vidare grundades på. På domstolens begäran har kommissionen gett in de handlingar som den hade tillgång till när beslutet att avge ett motiverat yttrande fattades. Som Tyskland har anfört, beskriver dessa handlingar endast mycket summariskt den påstådda överträdelsen. Det rörde sig emellertid om det slags handlingar som kommissionen i enlighet med sin praxis alltid får tillgång till. Denna praxis måste anses ha godkänts av domstolen i det ovannämnda rättsfallet.

13 Invändningen om rättegångshinder skall således lämnas utan bifall.

II - Prövning i sak

A - verträdelse av artikel 4.1 i direktivet

14 Kommissionen har hävdat att den information som presenterats av Tyskland i de årligen publicerade gemenskapsrapporterna visar att en stor del av Tysklands badvatten inte överensstämmer med direktivets föreskrivna gränsvärden. Till stöd för sitt påstående har kommissionen åberopat rapporten för 1995 års badsäsong, även om denna rapport avser tiden efter den 22 juni 1994 då det motiverade yttrandet avgavs. Kommissionen har härvid hänvisat till att den enligt domstolens rättspraxis vid talan enligt artikel 169 har rätt att åberopa "... förhållanden som antingen påtalats redan i de motiverade yttrandena, och som därefter bestått, eller som uppstått efter det att yttrandena avgivits, men varit av samma beskaffenhet som de i yttrandena åsyftade förhållandena och legat till grund för samma beteende".(5) Enligt rapporten för 1995 års badsäsong överensstämde 11,9 procent av de 446 havsvattensbadplatserna inte med de förskrivna gränsvärdena. 6,5 procent av dessa badplatser hade inte heller blivit föremål för tillräckliga provtagningar. Av 1 822 sötvattensbadplatser överensstämde inte 10,3 procent med gränsvärdena, och 42,5 procent hade inte blivit föremål för tillräckliga provtagningar.

15 I sitt svaromål har den tyska regeringen hänvisat till att kommissionens talan uttryckligen har begränsats till de gamla delstaterna, medan rapporten för 1995 års badsäsong som kommissionen har stött sin talan på, avsåg alla de tyska delstaterna. Dessutom var uppgifterna för år 1995 föråldrade och borde ha ersatts av de justerade uppgifter vilka finns tillgängliga i den databank för gemenskapen som sköts av en för kommissionen behörig myndighet. Den tyska regeringen har därför hänvisat till dessa justerade uppgifter i sitt svaromål, och kommissionen verkar inte ha haft något att invända mot detta.

16 Den tyska regeringen uppger att 1 770 badplatser i de gamla delstaterna omfattades av direktivets definition av badvatten. Enligt uppgifterna i databanken uppfyllde 180 (10,1 procent) inte direktivets krav. Kommissionen har hävdat att antalet badplatser som inte uppfyllde direktivets krav uppgick till 207 (och inte 180). Kommissionen har då lagt till tre badplatser i B