Generaladvokatens forslag til afgørelse

1 Denne sag drejer sig om begraensninger for hold af andre bier end brune bier paa den lille, isoleret beliggende danske oe, Laesoe, der ligger 22 km fra fastlandet. Der er under sagen naermere bestemt spoergsmaal om, hvorvidt saadanne begraensninger henhoerer under anvendelsesomraadet for traktatens artikel 30 om foranstaltninger med tilsvarende virkning som en kvantitativ indfoerselsrestriktion, og - i bekraeftende fald - om de er berettigede.

2 Den danske landbrugs- og fiskeriminister har i henhold til bemyndigelsen i den relevante danske lovgivning (1) til at fastsaette bestemmelser om sikring af renavl af bier udstedt bekendtgoerelse nr. 528 af 24. juni 1993 om biavl paa Laesoe (herefter »bekendtgoerelsen«). Bekendtgoerelsen forbyder, at der paa oeen holdes honningbier, der ikke tilhoerer »underarten Apis mellifera mellifera (brun Laesoe-bi)« (2). Eksisterende bifamilier skulle tilintetgoeres eller fjernes fra oeen inden den 15. august 1993, medmindre dronningen blev udskiftet med en insemineret dronning af den saerlige brune underart (3). Den danske stat yder fuldstaendig erstatning for tab som foelge af tilintetgoerelse af en familie i medfoer af bekendtgoerelsen (4). Det er endvidere forbudt at flytte levende honningbier, koensprodukter af honningbier og brugt, ikke rengjort biavlsmateriel til oeen (5). Overtraedelse af bekendtgoerelsen straffes med boede (6).

3 Ditlev Bluhme (herefter »tiltalte«) er ved Kriminalretten i Frederikshavn (herefter »den nationale ret«) sat under tiltale for fortsat at have holdt en bifamilie paa oeen af en anden underart end Apis mellifera mellifera (brun Laesoe-bi), efter at bekendtgoerelsen var traadt i kraft, og uden at have foretaget udskiftning med en insemineret dronning af den naevnte underart. Tiltalte gjorde gaeldende, at bekendtgoerelsen var en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indfoerselsrestriktion, der er i strid med artikel 30 i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske Faellesskab (herefter »traktaten«). Han har endvidere gjort gaeldende, at den omhandlede brune bi ikke er en raceren underart, der er unik for oeen, og som er truet af udryddelse, men at den faktisk findes mange steder i verden, hvorfor begraensningen ikke kan begrundes med henvisning til traktatens artikel 36. Anklagemyndigheden har gjort gaeldende, at artikel 30 ikke finder anvendelse, fordi bekendtgoerelsens virkninger er rent interne i Danmark og ikke begraenser importen.

4 Den nationale ret har endvidere undersoegt den eventuelle betydning af Raadets direktiv 91/174/EOEF af 25. marts 1991 om de zootekniske og genealogiske betingelser for handel med racerene dyr og om aendring af direktiv 77/504/EOEF og 90/425/EOEF (7). I artikel 1 i direktiv 91/174 defineres »racerene dyr« som »alle avlsdyr, der er omfattet af bilag II til traktaten, for hvilke der endnu ikke er fastsat mere specifikke zootekniske faellesskabsforskrifter, og som er indfoert eller registreret i et register eller en stambog, der foeres af en anerkendt avlsorganisation eller -forening«. Ifoelge direktivets artikel 2 skal medlemsstaterne paase, at »handel med racerene dyr, deres saed, aeg og embryoner ikke forbydes, begraenses eller hindres af zootekniske eller genealogiske aarsager«, og at kriterierne vedroerende saadanne spoergsmaal som godkendelse af avlsorganisationer, registrering i stamboeger og godkendelse af racerene dyr til avlsbrug og af anvendelse af deres saed, aeg og embryoner udformes paa en maade, der udelukker forskelsbehandling. Det bestemmes dog, at »indtil ivaerksaettelse af eventuelle gennemfoerelsesbestemmelser som omhandlet i [direktivets] artikel 6 finder nationale lovgivninger fortsat anvendelse under overholdelse af de almindelige bestemmelser i traktaten«.

5 Den nationale ret har besluttet at forelaegge Domstolen foelgende spoergsmaal til praejudiciel afgoerelse i medfoer af traktatens artikel 177:

»I. Vedroerende fortolkning af EF-traktatens artikel 30.

1) Kan artikel 30 fortolkes saadan, at en medlemsstat under visse betingelser kan indfoere regler, der forbyder hold af - og dermed indfoersel af - alle andre bier end bier af arten Apis mellifera mellifera (brun Laesoe-bi) til en bestemt oe i det paagaeldende land, f.eks. en oe paa 114 m2, hvoraf den ene halvdel bestaar af landsbyer, smaa havnebyer, udnyttes til turisterhverv eller landbrug, mens den anden halvdel bestaar af udyrkede arealer, dvs. plantager, heder, enge, strandenge og egentlige strand- og klitarealer, og som pr. 1. januar 1997 havde en befolkning paa 2 365 personer og er en oe, hvor erhvervsmulighederne generelt er begraensede, men hvor biavl er en af de faa erhvervsmuligheder paa grund af oeens saerlige flora og store andel af udyrkede og ekstensivt udnyttede arealer?

2) Hvis en medlemsstat kan indfoere saadanne regler, anmodes Domstolen om generelt at beskrive betingelserne herfor og konkret:

a) Kan en medlemsstat indfoere saadanne regler, som beskrevet i forhold 1, fordi reglerne alene vedroerer en saadan oe som beskrevet, altsaa fordi reglernes virkning er geografisk begraenset?

b) Kan en medlemsstat indfoere saadanne regler som beskrevet i forhold 1, hvis reglerne er begrundet i, at biracen Apis mellifera mellifera oenskes beskyttet mod udryddelse, hvilket efter medlemsstatens opfattelse kan ske ved at udelukke alle andre biracer fra den paagaeldende oe?

I den straffesag, der er grundlag for forelaeggelsen, har tiltalte bestridt

- at biracen Apis mellifera mellifera overhovedet eksisterer, og har anfoert, at de bier, der nu findes paa Laesoe, er en blanding af forskellige biracer

- at de brune bier, der findes paa Laesoe, ikke er unikke, men findes mange steder i verden, og

- at de naevnte bier ikke er truet af udryddelse.

Ved besvarelsen bedes det derfor tilkendegivet, om det er tilstraekkeligt, at det paagaeldende medlemsland anser det for hensigtsmaessigt eller noedvendigt at indfoere reglerne som et led i en fredning af den paagaeldende population af bier, eller om det tillige skal anses for en betingelse, at biracen eksisterer, og/eller at den er unik, og/eller at den er truet af udryddelse, hvis indfoerselsforbuddet ikke er gyldigt eller ikke kan haandhaeves?

c) Hvis hverken den begrundelse, der er beskrevet i a eller i b, kan goere det lovligt at indfoere saadanne regler, kan en kombination af de to begrundelser da goere det?

II. Vedroerende Raadets direktiv af 25. marts 1991 om de zootekniske og genealogiske betingelser for handel med racerene dyr mv. (91/174/EOEF).

1) I hvilke tilfaelde er en bi et racerent dyr i den forstand, dette ord anvendes i artikel 2 i Raadets direktiv 91/174/EOEF af 25. marts 1991 om de zootekniske og genealogiske betingelser for handel med racerene dyr og om aendring af direktiv 77/504/EOEF og 90/425/EOEF? Er en gul bi f.eks. et racerent dyr?

2) Hvad er en zooteknisk aarsag, jf. artikel 2?

3) Hvad er en genealogisk aarsag, jf. artikel 2?

4) Skal direktivet fortolkes saadan, at en medlemsstat uanset direktivet kan forbyde indfoersel af og eksistensen af alle andre bier end bier af racen Apis mellifera mellifera til og paa en saadan oe som beskrevet i afsnit I, spoergsmaal 1?

Hvis en medlemsstat kan goere det under visse betingelser, bedes disse betingelser beskrevet.«

Indlaeg

6 Der er afgivet skriftlige og mundtlige indlaeg af tiltalte, Kongeriget Danmark, Den Italienske Republik og Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber. Kongeriget Norge har afgivet et skriftligt indlaeg.

7 Tiltalte har anfoert, at det maa formodes, at der foregaar en handel med bier mellem medlemsstaterne, da der findes udtrykkelige bestemmelser herom i artikel 8 i Raadets direktiv 92/65/EOEF af 13. juli 1992 (8). Endvidere bestemmer artikel 3 i dette direktiv, at samhandel ikke maa begraenses af andre dyresundhedsmaessige aarsager end dem, der er angivet i direktivet eller i andre faellesskabsforskrifter. Tiltalte har tillige anfoert, at ogsaa begraensninger for handelen med varer, som anvendes internt eller kun paa en del af en medlemsstats omraade, rammes af forbuddet i traktatens artikel 30 mod foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative indfoerselsrestriktioner, uanset om de har aktuel eller potentiel, direkte eller indirekte virkning (9). Sagen vedroerer ikke rent interne forhold, for tiltalte har selv tilladelse til at indfoere og udfoere bier, og som foelge af den gule bis stoerre ydeevne og modstandsdygtighed over for sygdom ville en omlaegning til brune bier ramme ham alvorligt i hans naering. Begraensningen foreskrives ikke i Raadets direktiv 92/43/EOEF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (10), selv om Laesoe er udpeget som levested, for den brune bi naevnes ikke i bilagene og er under alle omstaendigheder et husdyr.

8 Tiltalte har anfoert, at Domstolen ikke kan undersoege, om begraensningen eventuelt er berettiget efter traktatens artikel 36, da denne bestemmelse ikke er blevet naevnt af den nationale ret. Hvis den skal finde anvendelse, har den danske regering bevisbyrden. Der foreligger intet om, at der bestaar en sundhedsrisiko for bierne paa oeen som foelge af sygdom. Tiltalte har fremlagt dokumentation for, at den brune bi ikke er en truet underart. Den er ikke begraenset til mindre dele af Det Forenede Kongerige, Sverige, Norge og Laesoe og findes endog i store maengder i Sydafrika, paa Tasmanien og i Sydamerika. Det fremgaar endvidere af undersoegelser af den brune bipopulation paa Laesoe, at denne er en hybrid og ikke en ren form af Apis mellifera mellifera. Selv om Danmark efter faellesskabsretten kunne traeffe foranstaltninger til bevaring af den brune Laesoe-bi, er den ved bekendtgoerelsen paalagte restriktion uforholdsmaessig, baade fordi den er en tvungen ordning og ikke frivillig (som i Norge), og fordi den ogsaa udelukker, at der indfoeres genetisk identiske brune bier fra andre steder end Laesoe, hvilket foerer til forskelsbehandling.

9 Tiltalte har gjort gaeldende, at direktiv 91/174 ikke finder anvendelse paa bier, og at landmaendenes valg af de dyr, som de oensker at avle, hvad enten det er kvaeg eller bier, ikke boer underkastes begraensninger.

10 Den danske regering har anfoert, at direktiv 91/174 ikke finder anvendelse i naervaerende sag, eftersom de omhandlede nationale bestemmelser ikke begraenser markedsfoering eller avl af racerene dyr. Da der endvidere ikke er vedtaget gennemfoerelsesbestemmelser vedroerende bier, skal sagen afgoeres paa grundlag af de almindelige bestemmelser i traktaten. Ifoelge den danske regering er bekendtgoerelsens virkninger, nemlig at en person kan straffes for at holde en saerlig underart af bier paa en bestemt oe, der kun udgoer 0,3% af det nationale omraade, rent interne (11). Efter den danske regerings opfattelse boer Domstolen ikke foelge dommen i sagen Pistre m.fl. (12), for saa vidt som artikel 30 ifoelge dommen kan anvendes paa saadanne rent interne forhold. Begraensningen medfoerer ingen forskelsbehandling. Da den alene vedroerer hold af bier, men ikke indfoersel af dem, og foelgelig kan sidestilles med en regel for handelen, finder traktatens artikel 30 ikke anvendelse, jf. Domstolens dom i Keck og Mithouard-sagen (13). Under alle omstaendigheder er bekendtgoerelsens virkninger for samhandelen mellem medlemsstater overordentlig indirekte og usikre (14), for det kan ikke fastslaas, at importen af andre underarter ville stige, hvis begraensningerne vedroerende bihold paa Laesoe blev ophaevet, og kun et meget lille antal erhvervsmaessige biavlere er beroert. En eventuel ikke-diskriminerende begraensning for samhandelen mellem medlemsstater som foelge af anvendelsen af bekendtgoerelsen vil under alle omstaendigheder vaere berettiget under hensyn til den almene interesse i den biologiske mangfoldighed, som fremgaar af vedtagelsen af direktiv 92/43/EOEF og af Raadets afgoerelse om indgaaelse af Rio-konventionen af 5. juni 1992 om den biologiske mangfoldighed (15). Restriktionerne i medfoer af bekendtgoerelsen er i overensstemmelse med princippet i Rio-konventionen om, at arter boer bevares i deres naturlige omgivelser (in situ-bevaring). Det fremgaar af en raekke undersoegelser fra 1986-1996, at den brune Laesoe-bi stadig er en meget ren form af underarten Apis mellifera mellifera med en saerlig DNA-sekvens. Den bliver imidlertid mere og mere sjaelden paa oeen, og dens genetiske renhed er truet, fordi dens gener er recessive i forhold til generne hos den mere almindelige gule bi. Bekendtgoerelsen er forholdsmaessig, idet udskiftningen af dronningerne med inseminerede brune dronninger er et mindre indgribende alternativ end et paabud om at fjerne alle andre familier end familier af den brune Laesoe-bi.

11 Den italienske og den norske regering stoetter i det hele den danske regerings argumenter. Den norske regering har anfoert, at oprettelse af renparringsomraader inden for en medlemsstat for at forhindre krydsning ikke er diskriminerende og ikke goer indgreb i den almindelige omsaetningsfrihed (16), i hvert fald kun indirekte og usikkert (17). Saafremt artikel 30 er anvendelig, er bekendtgoerelsen berettiget saavel paa grundlag af artikel 36 som under hensyn til det tvingende hensyn til miljoebeskyttelsen. Den europaeiske brune honningbi Apis mellifera mellifera er i fare for at uddoe, saaledes er dens antal i Norge faldet med to tredjedele mellem 1980 og 1997. De trufne foranstaltninger er ikke mere indgribende end noedvendigt og svarer til dem, man har truffet i Norge, hvor der paa frivilligt grundlag er blevet oprettet et parringsomraade for den brune bi paa 35 000 km2. Dette er i overensstemmelse med artikel 8 i Rio-konventionen.

12 Kommissionen har anfoert, at begraensninger, der alene omfatter en del af en medlemsstats territorium, kan vaere i strid med traktatens artikel 30 (18). Den i sagen omhandlede begraensning er, for at bruge terminologien fra Keck og Mithouard-dommen, en regel om en vare og ikke en regel for handelen, og den paavirker konkurrencen mellem biavlere paa oeen, der benytter brune bier, og avlere, der benytter gule bier. Bekendtgoerelsens virkninger for samhandelen inden for Faellesskabet er derfor mere end blot hypotetiske (19). Endvidere afhaenger anvendelsen af artikel 30 ikke af, i hvilken grad samhandelen paavirkes (20). Henvisningen i traktatens artikel 36 til dyrs liv og sundhed skal forstaas saaledes, at den omfatter beskyttelsen af hele arter eller underarter - eller af undergrupper inden for en art eller en underart - mod udryddelse eller beskyttelse af videnskabelige grunde eller i avlsoejemed. Selv om den brune Laesoe-bi efter Kommissionens opfattelse ikke er en saerskilt underart i genetisk henseende, tilkommer det medlemsstaterne at fastsaette niveauet for beskyttelsen af arter, underarter eller undergrupper (21). For at komme ind under anvendelsesomraadet for traktatens artikel 36 skal medlemsstaten bevise (22), at en national foranstaltning er effektiv med hensyn til at naa sit beskyttelsesformaal, og at der ikke findes mindre restriktive midler til at naa et af de maal, der angives i artiklen. Den i sagen omhandlede nationale foranstaltning er imidlertid diskriminerende og uberettiget, for saa vidt som den udelukker, at der indfoeres genetisk identiske brune bier fra steder uden for Laesoe.

13 Kommissionen har anfoert, at selv om bier er omfattet af anvendelsesomraadet for direktiv 91/174, som finder anvendelse paa »alle avlsdyr, der er omfattet af bilag II til traktaten« (23), maa sagen afgoeres paa grundlag af de allerede omtalte almindelige bestemmelser i traktatens artikel 30 og 36, da der ikke er fastsat bestemmelser vedroerende bier i henhold til direktivets artikel 6.

Gennemgang

Afsnit II i den nationale rets spoergsmaal

14 Ved besvarelsen af afsnit II i de forelagte spoergsmaal er det ikke noedvendigt at afgoere, om bier er racerene dyr i direktiv 91/174's forstand. Da der, saaledes som Kommissionen har forklaret, ikke er vedtaget naermere bestemmelser angaaende bier med hjemmel i direktivets artikel 6, finder artikel 2, stk. 2, anvendelse, og »nationale lovgivninger [finder] fortsat anvendelse under overholdelse af de almindelige bestemmelser i traktaten«. Selv om bier er omfattet af anvendelsesomraadet for direktiv 91/174, maa de spoergsmaal, som den nationale ret har forelagt vedroerende dette direktiv, foelgelig fortolkes saaledes, at de rejser de samme spoergsmaal som dem, der rejses i afsnit I: For det foerste spoergsmaalet om, hvorvidt de danske bestemmelser er omfattet af anvendelsesomraadet for traktatens artikel 30, og for det andet, hvorvidt de kan begrundes enten med henvisning til artikel 36 eller som tvingende krav i national lovgivning, hvormed der forfoelges et alment hensyn.

Afsnit I i den nationale rets spoergsmaal

i) Traktatens artikel 30

15 Siden dommen i Dassonville-sagen (24) har Domstolen i en fast praksis bekraeftet, at »enhver af medlemsstaternes bestemmelser for handelen, som direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt kan hindre samhandelen i Faellesskabet, maa betragtes som en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner«. Domstolen har beskrevet et forbud mod import som »den mest vidtraekkende form for restriktion« (25). Det er endvidere blevet fastslaaet i praksis i henhold til »Cassis de Dijon«-dommen (26), at »ved foranstaltninger med tilsvarende virkning, der er forbudt i henhold til artikel 30, [forstaas] saadanne hindringer for de frie varebevaegelser, der i mangel af en harmonisering af lovgivningerne foelger af, at der paa varer fra andre medlemsstater, hvor de er lovligt fremstillet og bragt i omsaetning, anvendes regler om, hvilke betingelser saadanne varer skal opfylde (f.eks. med hensyn til benaevnelse, form, dimensioner, vaegt, sammensaetning, praesentation, maerkning og emballage), og det uanset om saadanne regler anvendes uden forskel paa alle varer, naar en saadan anvendelse ikke kan begrundes ud fra et alment hensyn, der gaar forud for hensynet til de frie varebevaegelser« (27).

16 Foer jeg undersoeger, om bekendtgoerelsen er en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indfoerselsrestriktion, og navnlig, om den udgoer en diskriminerende begraensning eller en begraensning, der anvendes uden forskel, maa jeg behandle en raekke anbringender, der indledningsvis er gjort gaeldende mod, at traktatens artikel 30 finder anvendelse i denne sag. Disse anbringender vedroerer bekendtgoerelsens begraensede territoriale anvendelsesomraade, den ringe virkning, som den i maengdemaessig henseende har paa handelen, og den usikre og indirekte virkning, som den angiveligt overhovedet har paa handelen, anvendelsen af Keck og Mithouard-dommen og paastanden om, at naervaerende sag har intern karakter.

17 Domstolen har fastslaaet, at den omstaendighed, at en national bestemmelse har et begraenset territorialt anvendelsesomraade, idet den kun gaelder for en kommune eller inden for en del af det nationale omraade, »ikke kan medfoere, at den ikke kan anses for diskriminerende eller beskyttende i henhold til reglerne om de frie varebevaegelser ud fra den betragtning, at den paavirker saavel afsaetningen af produkter fra andre dele af det nationale omraade som afsaetningen af produkter indfoert fra andre medlemsstater« (28). Den omstaendighed, at bekendtgoerelsen alene begraenser indfoersel og hold af bier med hensyn til oeen Laesoe, er saaledes principielt ikke til hinder for, at den undersoeges i lyset af kravene i traktatens artikel 30. Jeg er enig i den udtalelse, som Kommissionens befuldmaegtigede fremsatte under den mundtlige forhandling om, at den rigtige fremgangsmaade ved bedoemmelsen af en begraensning inden for en del af en medlemsstat er at undersoege, hvad situationen ville vaere, hvis begraensningen gjaldt for hele det nationale omraade.

18 Det er ogsaa klart, at den ringe virkning, som bekendtgoerelsen i maengdemaessig henseende har for handelen, ikke i sig selv kan udelukke anvendelsen af traktatens artikel 30. Som Domstolen bemaerkede i Van de Haar-dommen, »sondrer traktatens artikel 30 for saa vidt angaar foranstaltninger, der kan betegnes som foranstaltninger med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion, ikke ... efter i hvilken grad foranstaltningerne paavirker handelen mellem medlemsstater« (29). Artikel 30 forbyder nationale foranstaltninger, som kan hindre indfoerslerne, »selv hvis hindringen er ringe, og der er andre muligheder for afsaetning af de indfoerte varer« (30). En generelt anvendelig lovbestemmelse, der paavirker udoevelsen af en oekonomisk virksomhed for alle personer og virksomheder inden for en afgraenset del af det nationale omraade, vil efter min mening altid vaere i stand til at hindre samhandelen.

19 Under henvisning til Peralta-dommen er det dernaest gjort gaeldende, at »de restriktive virkninger, [som bekendtgoerelsen] vil kunne medfoere for de frie varebevaegelser, er alt for usikre og indirekte til, at den i loven fastsatte forpligtelse kan betragtes som en f