Generaladvokatens forslag til afgørelse

1 Har en tyrkisk arbejdstager tilknytning til en medlemsstats lovlige arbejdsmarked, naar han er beskaeftiget og oppebaerer almindelig loen under et saerligt, offentligt finansieret hjaelpeprogram, der giver den paagaeldende en beskaeftigelse, der er omfattet af den sociale sikringsordning, og som har til formaal at forbedre den paagaeldendes muligheder for at finde andet arbejde. Dette er i det vaesentligste det praejudicielle spoergsmaal, som Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen har forelagt. Sagen maa i saerlig grad overvejes paa baggrund af Domstolens for relativt nyligt afsagte dom i Guenaydin-sagen (1).

2 De kontraherende parter (medlemsstaterne og Faellesskabet) i associeringsaftalen med Tyrkiet (2) enedes om, paa grundlag af artikel 48, 49 og 50 i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab, »gradvist indbyrdes at gennemfoere arbejdskraftens frie bevaegelighed« (3). Dette betyder naturligvis ikke, at tyrkiske statsborgere har ret til fri bevaegelighed inden for Faellesskabet, men blot, at de har bestemte rettigheder i vaertsmedlemsstaten (4).

3 I tredje betragtning i praeamblen til associeringsraadets afgoerelse nr. 1/80 af 19. september 1980 om udvikling af associeringen (5) (herefter »afgoerelsen«) hedder det, at parternes internationale forpligtelser »paa det sociale omraade vil ... indebaere en forbedring af den ordning, som anvendes paa arbejdstagerne og deres familiemedlemmer i forhold til den ordning, der blev indfoert ved associeringsraadets afgoerelse nr. 2/76« (6). Afgoerelsens kapitel II, afsnit 1, angaar beskaeftigelsesforhold og arbejdskraftens frie bevaegelighed. I artikel 6, der er indeholdt i afsnit 1, bestemmes bl.a. foelgende, som er relevant her:

»1. Med forbehold af artikel 7 vedroerende familiemedlemmers fri adgang til beskaeftigelse har tyrkiske arbejdstagere med tilknytning til det lovlige arbejdsmarked (7) i en bestemt medlemsstat:

- efter at have haft lovlig beskaeftigelse (8) i et aar, ret til fornyelse af deres arbejdstilladelser i denne medlemsstat hos samme arbejdsgiver, saafremt der er beskaeftigelse

- efter at have haft lovlig beskaeftigelse i tre aar, ret til i denne medlemsstat med forbehold af den fortrinsstilling, som arbejdstagere fra Faellesskabets medlemsstater har, at modtage tilbud om anden beskaeftigelse hos en arbejdsgiver efter eget valg, saafremt dette tilbud er afgivet under normale vilkaar og er registreret ved den paagaeldende medlemsstats arbejdsmarkedsmyndigheder

- efter at have haft lovlig beskaeftigelse i fire aar i den paagaeldende medlemsstat fri adgang til enhver form for loennet arbejde efter eget valg.

2. AArlig ferie, barselsorlov og fravaer paa grund af arbejdsulykker eller sygdom af kortere varighed ligestilles med perioder med lovlig beskaeftigelse. Uforskyldte arbejdsloeshedsperioder, der er behoerigt konstateret af de kompetente myndigheder, og fravaer af laengere varighed paa grund af sygdom er ikke, selv om de ikke ligestilles med perioder med lovlig beskaeftigelse, til skade for de rettigheder, der er erhvervet gennem den forudgaaende beskaeftigelsesperiode.

...«

4 Yderligere bestemmes det i samme afsnit i artikel 8, stk. 1, at tyrkiske arbejdstagere boer gives fortrinsret i de tilfaelde, hvor en medlemsstats myndigheder beslutter at tillade indkaldelse af arbejdstagere, som ikke er statsborgere i en af Faellesskabets medlemsstater, naar et tilbud om beskaeftigelse ikke kan efterkommes »ved indkaldelse af den arbejdskraft, der er til raadighed paa medlemsstaternes arbejdsmarked«. Artikel 8, stk. 2, bestemmer:

»Ledige stillinger, der er registreret af arbejdsmarkedsmyndighederne i en medlemsstat, og som ikke har kunnet besaettes med arbejdskraft fra Faellesskabet med tilknytning til denne medlemsstats lovlige arbejdsmarked, besaettes saa vidt muligt med tyrkiske arbejdstagere, der er registreret som arbejdssoegende, og som har lovlig bopael paa den paagaeldende medlemsstats omraade.«

Ligeledes henvises der i afgoerelsens artikel 7 og 10 til tyrkiske arbejdstagere med tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i en medlemsstat med hensyn til disses familiemedlemmers ret til beskaeftigelse og til princippet om forbud mod forskelsbehandling, mens artikel 11 fastsaetter tilsvarende rettigheder for statsborgere i medlemsstaterne, der har tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i Tyrkiet.

5 Ifoelge § 1 i Bundessozialhilfegesetz (tysk lov om bistandshjaelp, herefter »BSHG«) omfatter social bistand bistand til underhold (Lebensunterhalt) og bistand til personer, som befinder sig i saerlige situationer. Den sociale bistand har til formaal at goere det muligt for modtageren at foere et menneskevaerdigt liv. § 19 bestemmer, for saa vidt det er relevant, foelgende:

»1) For bistandsansoegere, navnlig for unge mennesker, der ikke kan finde arbejde, skal der skaffes arbejdsmuligheder. Der kan ogsaa afholdes udgifter til tilvejebringelse og opretholdelse af arbejdsmuligheder. Arbejdsmulighederne skal i almindelighed vaere af midlertidig varighed og vaere egnet til at sikre en bedre indslusning af bistandsansoegere i arbejdslivet.

2) Saafremt der for bistandsansoegere skabes mulighed for almennyttigt og supplerende arbejde, kan de enten tildeles den saedvanlige arbejdsloen eller bistand til underhold samt en passende godtgoerelse for merudgifter, for supplerende arbejde anses kun arbejde, som ellers ikke ville blive udfoert, ikke i dette omfang eller ikke paa dette tidspunkt. Der kan i konkrete tilfaelde ses bort fra kravet om, at arbejdet skal vaere supplerende, saafremt indslusningen i arbejdslivet derved bedre kan fremmes, eller dette tilsiges af den ydelsesberettigedes og hans families saerlige forhold.

3) Saafremt der i henhold til stk. 2 ydes bistand til underhold, stiftes der ikke herved et ansaettelsesforhold i den betydning, hvori udtrykket er anvendt i arbejdsretten, og ikke et beskaeftigelsesforhold i den betydning, hvori udtrykket er anvendt i syge- og pensionsforsikringen i henhold til loven. Arbejderbeskyttelseslovgivningen finder dog anvendelse.«

Efter den indtil den 1. august 1996 gaeldende affattelse af BSHG's § 25 havde personer, der naegtede at yde passende arbejde eller at tiltraede en passende beskaeftigelse, ikke krav paa bistand til underhold.

6 Mehmet Birden (herefter »sagsoegeren«) er tyrkisk statsborger. Han flyttede i 1990 til Tyskland og indgik i januar 1992 aegteskab med en tysk statsborger. Paa grundlag af dette aegteskab opnaaede han en opholdstilladelse indtil den 29. juni 1992 samt en ubetinget arbejdstilladelse. Han fandt intet arbejde og modtog derefter social bistand. Den 3. januar 1994 indgik sagsoegeren en et-aars arbejdskontrakt som faglaert medhjaelper hos Kulturzentrum Lagerhaus Bremen-Ostertor eV. Ansaettelsesforholdet blev den 2. januar 1995 forlaenget med yderligere et aar. Den ugentlige arbejdstid androg 38,5 timer. Hans vederlag svarede til vederlaget i loengruppe 2a MTL II, trin 1, i Manteltarifvertrag der Laender der Bundesrepublik Deutschland (den kollektive overenskomst for arbejdstagere i delstaterne). Efter fradrag af indkomstskat og solidaritetsbidrag samt bidrag til syge-, pleje-, pensions- og arbejdsloeshedsforsikring androg hans maanedlige nettoloen 2 155,70 DEM. Sagsoegeren modtog i ansaettelsesperioden ingen bistand til sit underhold.

7 De omhandlede kontrakter blev indgaaet med og finansieret af de sociale myndigheder i Freie Hansestadt Bremen under et program kaldet »Werkstatt Bremen«. Werkstatt Bremen tilsigter i overensstemmelse med BSHG's § 19, stk. 2, at tilbyde arbejde i en periode paa op til to aar til bistandsmodtagere, der ikke kan goere krav gaeldende paa arbejdsloeshedsydelser fra Bundesanstalt fuer Arbeit, med henblik paa at lette dem deres foerste adgang eller tilbagevenden til det almindelige arbejdsmarked. Betaling af socialforsikringsbidrag giver deltagerne et retligt krav paa senere at kunne haeve arbejdsloeshedsunderstoettelse eller faa arbejdsloeshedshjaelp i henhold til Arbeitsfoerderungsgesetz (tysk lov om beskaeftigelsesfremme). Werkstatt Bremen kan overtage indtil 100% af arbejdsgiverens loenomkostninger, ligesom arbejdspladserne kan finansieres af Werkstatt Bremen og arbejdsgiverne i faellesskab (9). Arbejdsgiverne er saedvanligvis offentlige eller almennyttige institutioner, hvoraf de sidste ogsaa kan vaere foreninger af privatpersoner (10).

8 Sagsoegerens aegteskab blev oploest den 10. juni 1995. Hans ansoegning af 14. juni 1995 til udlaendingemyndighederne hos sagsoegte i hovedsagen, Stadtgemeinde Bremen (Bremen kommune, herefter »sagsoegte«), om forlaengelse af sin opholdstilladelse ud over den 29. juni samme aar blev afslaaet ved afgoerelse af 15. august 1995 med begrundelse i hans skilsmisse. Sagsoegeren har ikke i henhold til tysk ret (11) krav paa at kunne forblive i Tyskland. Artikel 6, stk. 1, i afgoerelsen kan ikke anvendes, fordi han ikke har tilknytning til det lovlige arbejdsmarked. I begyndelsen af 1996 tilboed Kulturzentrum sagsoegeren yderligere en arbejdskontrakt af ubegraenset varighed med 12 timers ugentlig beskaeftigelse uden for Werkstatt Bremen's rammer. Han kunne ikke tiltraede denne kontrakt, idet han ikke havde nogen opholdstilladelse. Sagsoegerens administrative klage blev den 28. marts 1996 afvist med samme begrundelse som den oprindelige ansoegning.

9 Den 9. april 1996 indbragte sagsoegeren sagen for Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (herefter »den forelaeggende ret«) med paastand om, at afgoerelserne af 15. august 1995 og 28. marts 1996 blev omgjort, samt at hans opholdstilladelse blev forlaenget i medfoer af afgoerelsens artikel 6, stk. 1. Sagsoegte har gjort gaeldende, at de tidsbegraensede arbejdskontrakter i henhold til BSHG's § 19 kun staar aabne for bistandsmodtagere, som ikke er berettigede til arbejdsloeshedsunderstoettelse, og som ikke er i besiddelse af naevnevaerdige kvalifikationer. Saadanne stillinger kan derfor ikke sammenlignes med stillinger paa det lovlige arbejdsmarked.

10 Den forelaeggende ret anser det afgoerende tidspunkt med hensyn til vurderingen af sagsoegerens krav for at ligge engang i sommeren 1995 (den 14.6., den 29.6. eller den 15.8.), i alle tilfaelde anser retten ikke arbejdstilbuddet i begyndelsen af 1996 for at vaere vaesentligt. I henhold til artikel 177 i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske Faellesskab (herefter »traktaten«) har den udsat sagen og forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:

»Har en tyrkisk arbejdstager tilknytning til en medlemsstats lovlige arbejdsmarked i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 6, stk. 1, i Associeringsraadet EOEF-Tyrkiets afgoerelse nr. 1/80 om udvikling af associeringen, naar han udoever en beskaeftigelse, som navnlig fremmes af denne medlemsstat med offentlige midler, som obligatorisk er omfattet af den sociale sikringsordning, som tjener til at aabne mulighed for en foerste adgang eller tilbagevenden til arbejdslivet, og som kun en begraenset personkreds har adgang til ifoelge det nationale formaal, der skal fremmes (i den foreliggende sag i henhold til § 19, stk. 2, i Bundessozialhilfegesetz)?«

11 Sagsoegeren, Forbundsrepublikken Tyskland, Den Hellenske Republik og Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber har afgivet mundtlige og skriftlige indlaeg. Ligeledes har Den Franske Republik indgivet skriftlige indlaeg.

12 Sagsoegeren gentog sit anbringende for den forelaeggende ret, nemlig at en person har tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i en medlemsstat som bestemt i afgoerelsens artikel 6, stk. 1, naar han under udoevelsen af en lovlig beskaeftigelse udfoerer loennet arbejde og i den forbindelse betaler skatter og bidrag som alle andre. Den »lovlige« karakter af en saadan beskaeftigelse forudsaetter, at denne hverken er illegal eller fiktiv. Det er uden betydning, at denne beskaeftigelse er finansieret af offentlige midler for at lette indslusningen paa arbejdsmarkedet af et begraenset antal bistandsmodtagere.

13 Frankrig har gjort gaeldende, at sagsoegerens beskaeftigelse er af accessorisk og ikke-kommerciel art, som, idet den er knyttet til offentlige opgaver og finansieres med offentlige midler, ikke indebaerer en tilknytning til det lovlige arbejdsmarked. Frankrig har henvist til Bozkurt-dommen, hvori Domstolen har udtalt, at spoergsmaalet om, hvorvidt en beskaeftigelse er lovlig, »skal afgoeres i henhold til lovgivningen i vaertsstaten om, under hvilke betingelser tyrkiske statsborgere har adgang til indrejse paa det nationale omraade og til at udoeve beskaeftigelse dér« (12), samt til, at i henhold til tysk lov, som bestemt i BSHG's § 19, stk. 3, bestaar der ikke noget arbejdsforhold i arbejdsretlig forstand eller med hensyn til syge- eller pensionsforsikring (13). Tilsvarende franske programmer bliver i hoejere grad korrekt betegnet som uddannelsesprogrammer, selv om der i den forbindelse indgaas en ansaettelseskontrakt.

14 Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gaeldende, at sociale beskaeftigelsesprogrammer, der skal fremme indslusningen af en begraenset gruppe personer paa arbejdsmarkedet, ikke giver de paagaeldende status som arbejdstagere efter faellesskabsretten (14). Det egentlige spoergsmaal er imidlertid ikke, om den paagaeldende er arbejdstager, men om han har tilknytning til det lovlige arbejdsmarked. Afgoerelsens artikel 6, stk. 1, skal forstaas saaledes, at det drejer sig om det »almindelige« arbejdsmarked, hvortil alle normale arbejdstagere har fri adgang. Uanset bestraebelserne for at faa beskaeftigelserne under beskaeftigelsesprogrammet til at svare mest muligt til »normale« ansaettelser, og uanset sagsoegerens status efter tysk arbejdsret var hans beskaeftigelse i det vaesentligste af social og »kunstig« art. I Bozkurt-dommen hedder det, at den tyrkiske arbejdstagers status skal afgoeres i henhold til vaertsstatens lovgivning om betingelserne for hans beskaeftigelse, og at hans stilling paa arbejdsmarkedet efter artikel 6, stk. 1, skal vaere permanent og ikke kun foreloebig (15). Dette kriterium er ikke opfyldt i forbindelse med en tidsmaessig begraenset arbejdskontrakt. Desuden var sagsoegeren udelukkende beskaeftiget med marginalt supplerende opgaver, for hvilke der ikke bestod nogen markedsmaessig efterspoergsel, og som ellers ikke ville vaere blevet udfoert, og som derfor maatte finansieres af offentlige midler. Hans arbejdsgiver var ikke i konkurrence med andre markedsdeltagere, idet der ikke tillades et parallelt arbejdsmarked ved siden af det almindelige.

15 Graekenland har gjort gaeldende, at det i hvert enkelt tilfaelde maa undersoeges, om vaertslandet oprindelig havde til hensigt at indsluse en tyrkisk arbejdstager paa sit arbejdsmarked (16). Med beskaeftigelsen under BSHG var det ikke hensigten at give sagsoegeren direkte adgang til det tyske arbejdsmarked, men blot at sikre, at han ikke var afhaengig af bistandshjaelp, og sluttelig at give ham adgang til det lovlige arbejdsmarked. Graekenland har ligeledes under den mundtlige forhandling gjort gaeldende, at sagsoegerens arbejde ikke havde en egentlig oekonomisk vaerdi, at det ikke var permanent og kun foreloebigt, idet det var tidsmaessigt begraenset, og at det ikke opfyldte de kriterier, som Domstolen fastslog i Guenaydin-sagen (17), og som muliggoer en sondring mellem et normalt ansaettelsesforhold og et offentligt finansieret uddannelsesprogram.

16 Kommissionen har gjort gaeldende, at tre betingelser for anvendelsen af afgoerelsens artikel 6, stk. 1, skal tages i betragtning. En af disse er genstand for det praejudicielle spoergsmaal, og Kommissionen mener ikke, at sagsoegeren opfylder denne. Med hensyn til den foerste betingelse, spoergsmaalet om, hvorvidt sagsoegeren er arbejdstager, anbefaler Kommissionen en saa vid fortolkning af traktatens artikel 48 som muligt (18) og en snaever udlaegning af Bettray-dommen paa grund af de saerlige omstaendigheder i denne sag (en stofmisbruger, der deltog i et arbejdsprogram, som var specielt tilrettelagt for personer, der var ude af stand til at bestride et normalt arbejde). Sagsoegeren opfyldte artikel 48's normale betingelser om at vaere undergivet en arbejdsgivers anvisninger og modtage vederlag fra denne, og hans arbejde havde en vis vaerdi og var ikke blot marginalt supplerende.

17 Ligeledes opfyldes i naervaerende sag den tredje betingelse i artikel 6, stk. 1, om, at tyrkiske statsborgere skal have haft lovlig beskaeftigelse i en af de naevnte tre perioder.

18 Den anden og vigtigste betingelse i afgoerelsens artikel 6, stk. 1, om, at den paagaeldende skal have tilknytning til det lovlige arbejdsmarked, er derimod efter Kommissionens opfattelse ikke opfyldt. At beskaeftigelsesforholdet er lovligt, opfylder ikke kravet, idet den afgoerende betingelse er det lovlige arbejdsmarked. Dette maa derfor forstaas som en henvisning til en egentlig oekonomisk virksomhed, ikke blot en kunstig, der tjener sociale formaal, og som udelukkende finansieres af offentlige midler, og som ikke er udsat for oekonomisk konkurrence. Kommissionen henviser til, at afgoerelse nr. 2/76 ikke indeholder denne betingelse, ligesom den heller ikke blev optaget i de for nyligt indgaaede aftaler med stater i Central- og OEsteuropa, der i oevrigt giver arbejdstagere mere begraensede rettigheder til fri bevaegelighed end efter aftalen og afgoerelsen.

Gennemgang

19 Det er hensigtsmaessigt indledningsvis at erindre sig Domstolens generelle holdning til fortolkningen og anvendelsen af afgoerelsens artikel 6. Domstolen har i sin faste praksis udtalt, at afgoerelsens artikel 6, stk. 1, finder umiddelbar anvendelse i medlemsstaterne, og at tyrkiske statsborgere, der opfylder dens betingelser, derfor umiddelbart kan paaberaabe sig de rettigheder, der tillaegges dem i bestemmelsens forskellige led (19).

20 Under hensyn til, at tredje betragtning i afgoerelsens praeambel fastslaar, at afgoerelsen indebaerer en forbedring af den ordning, som anvendes paa arbejdstagerne og deres familiemedlemmer paa det sociale omraade, betyder afgoerelsens kapitel II, afsnit 1, som indeholder artikel 6, en yderligere sikring af arbejdskraftens frie bevaegelighed i forhold til traktatens artikel 48, 49 og 50. Domstolen har derfor fundet det uomgaengeligt noedvendigt i videst muligt omfang at overfoere principperne fra disse bestemmelser paa tyrkiske arbejdstagere, der har opnaaet de i afgoerelse nr. 1/80 anfoerte rettigheder (20). Imidlertid regulerer afgoerelsen i artikel 6 alene situationen for tyrkiske arbejdstagere, der allerede er lovligt tilknyttet vaertsmedlemsstatens arbejdsmarked, og begraenser ikke medlemsstaternes adgang til at fastsaette regler for tyrkiske statsborgeres adgang til indrejse paa det nationale omraade, og for, under hvilke betingelser de kan tiltraede deres foerste ansaettelse dér (21).

21 Jeg skal herefter gennemgaa de betingelser, som en tyrkisk statsborger skal opfylde for at vaere omfattet af afgoerelsens artikel 6, stk. 1. Det fremgaar af en gennemlaesning af teksten, at der er tre betingelser, som i det vaesentlige er de, Kommissionen har paaberaabt sig (22). For det foerste skal den tyrkiske statsborger vaere »arbejdstager«. For det andet skal han, som udtrykt i den engelske version, vaere forskriftsmaessigt registreret paa en medlemsstats arbejdsmarked. Ifoelge den franske, den tyske og den italienske version skal han vaere tilknyttet en medlemsstats regulaere arbejdsmarked, eller som udtrykt i den danske og den nederlandske version skal han vaere tilknyttet det lovlige arbejdsmarked i en bestemt medlemsstat. For det tredje skal han have haft lovlig beskaeftigelse i en af tre mulige perioder, der hver isaer giver ham visse rettigheder til adgang til videre beskaeftigelse. I den foreliggende sag paaberaaber sagsoegeren sig et aars lovlig beskaeftigelse, hvilket giver ham ret til en forlaengelse af tilladelsen til at arbejde for den samme arbejdsgiver, dersom den omtvistede anden betingelse er opfyldt.

22 Alle tre sprogligt forskellige betingelser haenger sammen med enten arbejde eller beskaeftigelse. Det er derfor ikke overraskende, at det i praksis forekommer, at Domstolen fastslaar, at flere af disse betingelser er opfyldt samtidig, eller fortolker en i lyset af en anden. Saaledes har Domstolen i Sevince-dommen fastslaaet, at lovlig beskaeftigelse forudsaetter, at den paagaeldende arbejdstagers »situation paa arbejdsmarkedet er permanent og ikke kun foreloebig« (23), hvilket synes at vaere en delvis gentagelse af den anden betingelse (24). Domstolen var sandsynligvis af den opfattelse, at det i denne sag var et spoergsmaal om lovlig beskaeftigelse, idet det var noedvendigt at afgoere, om beskaeftigelsesperioder, i hvilke arbejdstagerens situation paa arbejdsmarkedet ikke var permanent, men kun foreloebig, kunne tages i betragtning med hensyn til erhvervelsen af rettigheder i henhold til artikel 6, stk. 1. Betingelsen om, at situationen skal vaere permanent og ikke kun foreloebig, er ikke opfyldt, dersom den tyrkiske statsborgers opholdstilladelse kun er midlertidig, idet den afhaenger af en endelig afgoerelse af et oprindeligt afslag paa opholdstilladelse (25), eller hvis hans opholdstilladelse er opnaaet ved svig (26).

23 De grunde, hvorpaa Domstolen stoetter sin afgoerelse om, at en tyrkisk statsborger er arbejdstager, vil ofte vaere tilstraekkelige til ogsaa at opfylde den anden og tredje betingelse, dersom der ikke foreligger saerlige omstaendigheder. I Guenaydin- og Ertanir-sagen var det saaledes uomtvistet, at de paagaeldende tyrkiske statsborgere var arbejdstagere, men alligevel anvendte Domstolen et kriterium, som meget ligner det, der anvendes i Lawrie Blum-sagen (27) og i Le Manoir-sagen (28), til at definere en arbejdstager i traktatens artikel 48's forstand, ved sin overvejelse af den anden betingelse i afgoerelsens artikel 6, stk. 1, om tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i en medlemsstat. Domstolen fastslog, at »det skal dernaest undersoeges, om arbejdstageren er part i et ansaettelsesforhold, hvori han for tredjem