Sammendrag
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord

++++

1. Annullationssoegsmaal ° fysiske eller juridiske personer ° retsakter, som beroerer dem umiddelbart og individuelt ° forordning, der foregribende tilpasser sukkerpriserne i Spanien til de faelles priser

(EF-traktaten, art. 173, stk. 4, og art. 189, Raadets forordning nr. 3814/92)

2. Erstatningsansvar uden for kontraktforhold ° betingelser ° generel retsakt, der bygger paa et oekonomisk-politisk valg ° tilstraekkelig kvalificeret kraenkelse af en hoejere retsregel til beskyttelse af private

(EF-traktaten, art. 215, stk. 2)

3. Erstatningsansvar uden for kontraktforhold ° betingelser ° generel retsakt, der bygger paa et oekonomisk-politisk valg ° tilstraekkelig kvalificeret kraenkelse af en hoejere retsregel til beskyttelse af private ° foregribende tilpasning af sukkerpriserne i Spanien til de faelles priser ° ingen kompensation til isoglukoseproducenterne ° principperne om beskyttelse af den berettigede forventning og om forbud mod forskelsbehandling ° tilsidesaettelse ° foreligger ikke ° ansvar ikke ifaldet

(EF-traktaten, art. 40, stk. 3, andet afsnit, og art. 215, stk. 2, tiltraedelsesakten af 1985, art. 70, stk. 3, Raadets forordning nr. 3814/92)

Sammendrag

1. Det annullationssoegsmaal, som de spanske isoglukoseproducenter har anlagt til proevelse af forordning nr. 3814/92 ° der foregriber tilnaermelsen af de i Spanien gaeldende sukkerpriser til de faelles priser, foreskriver stoette til sukkerroe- og sukkerroersproducenterne og til sukkerproducenterne for sukker, der befandt sig paa lager, og bemyndiger Spanien til at yde en overgangsstoette til de sukkerproducerende virksomheder ° skal afvises.

Dels indfoerer denne forordning almengyldige regler, der finder anvendelse paa objektivt bestemte situationer og har retsvirkninger for en generelt og abstrakt fastlagt kategori af erhvervsdrivende, nemlig producenterne inden for sukkersektoren, og, saafremt det antages, at den ° selv om den ikke naevner dem ° beroerer de spanske isoglukoseproducenter, der drev virksomhed paa tidspunktet for dens vedtagelse, er det kun i deres objektive egenskab af isoglukoseproducenter paa samme maade som enhver anden virksomhed inden for samme oekonomiske sektor, der aktuelt eller potentielt er i samme situation.

Dels kan den konkurrencesituation, der haevdes at vaere ufordelagtig ° fordi sagsoegerne i modsaetning til de spanske sukkerproducenter ikke har modtaget nogen kompensation som foelge af den ved forordningen foretagne fremskyndede tilpasning af prisen, som de har henvist til ° ikke betragtes som saerlige omstaendigheder, der begrunder, at sagsoegerne har en soegsmaalsret, eftersom faellesskabslovgiver har foretaget et oekonomisk-politisk valg under hensyn til sukkerproducenternes saerlige situation, der adskilte sig fra deres situation.

Endvidere udelukker den omstaendighed, at en retsakt, der finder objektiv anvendelse, kan have forskellige konkrete virkninger for forskellige kategorier af erhvervsdrivende, ikke, at retsakten kan have karakter af en forordning.

2. Faellesskabet kan kun ifalde ansvar for skader forvoldt ved normative retsakter vedtaget af dets institutioner, saafremt der foreligger en tilstraekkelig kvalificeret kraenkelse af en hoejere retsregel til beskyttelse af private. I forbindelse med generelle regler, der er kendetegnet ved udoevelsen af en vid skoensbefoejelse, saasom den, der er noedvendig for gennemfoerelsen af den faelles landbrugspolitik, kan Faellesskabet kun ifalde ansvar, hvis den paagaeldende institution aabenbart og groft har overskredet graenserne for udoevelsen af sine befoejelser.

3. Forordning nr. 3814/92, der foregriber tilnaermelsen af de i Spanien gaeldende sukkerpriser til de faelles priser, foreskriver stoette til sukkerroe- og sukkerroersproducenter og til sukkerproducenterne for sukker, der befandt sig paa lager, og bemyndiger Spanien til at yde en overgangsstoette til de sukkerproducerende virksomheder, indebaerer ikke, at Faellesskabet ifalder ansvar over for de spanske isoglukoseproducenter, i forhold til hvilke forordningens udstedelse ikke har udgjort en tilsidesaettelse hverken af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning eller af princippet om forbud mod forskelsbehandling i traktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit.

Det fremgaar for det foerste af en fortolkning af artikel 70, stk. 3, litra a) og b), i akten vedroerende Spaniens tiltraedelse, at sagsoegerne ikke i henhold til denne kunne have nogen berettiget forventning om, at tilnaermelsen mellem de spanske priser og de faelles priser i sukkersektoren ville omfatte en periode efter ikrafttraedelsen af den anfaegtede forordning. For det andet kunne forordning nr. 1716/91, der foreskrev en tilnaermelse af priserne i to etaper frem til 1995, heller ikke skabe en berettiget forventning hos disse producenter, naar der samtidig henses til ° med hensyn til den foerste etape ° formaalet med virkeliggoerelsen af enhedsmarkedet den 1. januar 1993, som var paalagt faellesskabslovgiver ved den europaeiske faelles akt, og som maatte lade fornuftige og velunderrettede erhvervsdrivende paaregne en fremskyndet tilnaermelse af priserne, og ° med hensyn til den anden etape ° den omstaendighed, at det fremgaar af naevnte forordnings artikel 7, at betingelserne for tilnaermelsen for denne periode ikke var fastlagt ved udstedelsen af forordningen, men skulle vedtages paa et senere tidspunkt.

Desuden udgoer den omstaendighed, at forordningen ikke foreskriver overgangsforanstaltninger til fordel for de spanske isoglukoseproducenter, som skulle goere det muligt for dem at imoedegaa den situation, der var skabt ved den fremskyndede tilnaermelse af priserne, mens den foreskriver overgangsforanstaltninger ° navnlig i form af stoette ° til sukkerproducenterne, ikke en forskelsbehandling af foerstnaevnte, idet de to producentgrupper, navnlig med hensyn til forsyningsvilkaarene for raastoffer og produktionsvilkaar, befandt sig i objektivt forskellige situationer.

Dommens præmisser

Faktiske omstaendigheder

1 Reglerne om den faelles markedsordning for sukker er indeholdt i Raadets grundforordning (EOEF) nr. 1785/81 af 30. juni 1981 (EFT L 177, s. 4, herefter benaevnt "forordning nr. 1785/81"), som senere er aendret flere gange.

2 I akten vedroerende vilkaarene for Kongeriget Spaniens og Republikken Portugals tiltraedelse, som er knyttet til traktaten om Kongeriget Spaniens og Republikken Portugals tiltraedelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab, underskrevet den 12. juni 1985 (EFT L 302, s. 9, herefter benaevnt "tiltraedelsesakten"), bestemmes det i artikel 70, stk. 3, litra a), som finder anvendelse paa sukker og isoglukose i medfoer af aktens artikel 108, at saafremt prisen for et landbrugsprodukt i Spanien paa tiltraedelsesdatoen er hoejere end den faelles pris, fastfryses den hoejere pris i Spanien, idet tilnaermelsen af priserne skal opnaas ved udviklingen i de faelles priser i loebet af de foerste syv aar efter tiltraedelsen. I tiltraedelsesaktens artikel 70, stk. 3, litra b), hedder det, at saafremt prisen for et landbrugsprodukt i Spanien ved udgangen af det fjerde aar efter tiltraedelsen er vaesentlig hoejere end den faelles pris, skal Raadet foretage en analyse af udviklingen, for saa vidt angaar tilnaermelsen af priserne, paa grundlag af en udtalelse fra Kommissionen og i givet fald ledsaget af passende forslag.

3 Da den i tiltraedelsesakten omhandlede tilpasning af priserne ikke fandt sted, foretog Raadet en undersoegelse af priserne efter de foerste fem aar og udstedte forordning (EOEF) nr. 1716/91 af 13. juni 1991 om tilnaermelse af de i Spanien gaeldende priser for sukker og sukkerroer til de faelles priser (EFT L 162, s. 18, herefter benaevnt "forordning nr. 1716/91").

4 Raadet besluttede dels at forlaenge perioden for tilnaermelse af priserne til den 1. juli 1995, dels at gennemfoere en tilnaermelse i to etaper. Det hedder saaledes i artikel 2 i forordning nr. 1716/91:

"Perioden for tilnaermelse af de spanske priser forlaenges til den 1. juli 1995. Den i artikel 1 omhandlede tilnaermelse gennemfoeres i to etaper, saaledes at den foerste etape omfatter produktionsaarene 1991/92 og 1992/93 og den anden etape produktionsaarene 1993/94, 1994/95 og 1995/96."

5 I henhold til Raadets forordning (EOEF) nr. 1718/91 af 13. juni 1991 om fastsaettelse for produktionsaaret 1991/1992 af de afledte interventionspriser for hvidt sukker, interventionsprisen for raasukker, minimumspriserne for A-sukkerroer og B-sukkerroer, taerskelpriserne, refusionsbeloebet til udligning af lageromkostninger samt priserne gaeldende for Spanien og Portugal (EFT L 162, s. 23), blev interventionsprisen for sukker i Spanien nedsat for produktionsaaret 1991/1992. Det samme skete for produktionsaaret 1992/1993 ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1749/92 af 30. juni 1992 om fastsaettelse for produktionsaaret 1992/1993 af de afledte interventionspriser for hvidt sukker, interventionsprisen for raasukker, minimumspriserne for A-sukkerroer og B-sukkerroer, taerskelpriserne, refusionsbeloebet til udligning af lageromkostninger samt priserne gaeldende for Spanien og Portugal (EFT L 180, s. 14, herefter benaevnt "forordning nr. 1749/92"). Nedsaettelsen var paa henholdsvis 0,41 og 1,72 ECU pr. 100 kg hvidt sukker.

6 Ved Raadets forordning (EOEF) nr. 3814/92 af 28. december 1992 om aendring af forordning (EOEF) nr. 1785/81 og om anvendelse i Spanien af de sukkerpriser, der er fastsat i forordningen (EFT L 387, s. 7, herefter benaevnt "den anfaegtede forordning"), blev det bestemt, at der skulle gennemfoeres en fuldstaendig tilnaermelse af priserne pr. 1. januar 1993 med henblik paa gennemfoerelsen af det indre marked. Interventionsprisen for sukker i Spanien blev saaledes nedsat med 5,16 ECU pr. 100 kg hvidt sukker, idet den nye pris traadte i stedet for den hoejere pris, som var fastsat i forbindelse med de overgangsforanstaltninger, der var truffet i medfoer af tiltraedelsesakten, herunder forordning nr. 1716/91, som derfor blev ophaevet ved den anfaegtede forordning.

7 Den anfaegtede forordning giver i artikel 2 hjemmel til en overgangsstoette, som nedsaettes gradvist, til sukkerroe- og sukkerroersproducenterne i Spanien. I henhold til forordningen ydes der til sukkerproducenterne en stoette paa 5,16 ECU pr. 100 kg sukker, udtrykt i hvidt sukker, for produkter under kvoterne, som ved midnat den 31. december 1992 befinder sig paa lager, bortset fra mindstelageret, hos dem, der er berettiget til refusion af lageromkostninger for disse lagre i henhold til artikel 8 i forordning (EOEF) nr. 1785/81.

8 Desuden fastsaettes i den anfaegtede forordnings artikel 1, stk. 2, litra b), for perioden fra den 1. januar 1993 til den 30. juni 1993 den nye minimumspris for sukkerroer, som skal betales af sukkerproducenter, der anvender sukkerroer som raavare, idet minimumsprisen nedsaettes.

9 Endelig bemyndiges Spanien i henhold til den anfaegtede forordnings artikel 3 til at yde en tilpasningsstoette til sukkerproducerende virksomheder i produktionsaarene 1993/1994, 1994/1995 og 1995/1996 i forbindelse med omstruktureringsplaner, der skal rationalisere sukkerindustrien i Spanien.

10 De sagsoegende selskaber er de eneste isoglukoseproducenter i Spanien. Da der i forbindelse med Spaniens tiltraedelse blev indfoert en kvoteordning for isoglukoseproduktionen, blev kvoterne til isoglukosefremstillende virksomheder i Spanien (75 000 tons inden for rammerne af A-kvoterne og 8 000 tons inden for rammerne af B-kvoterne) tildelt sagsoegerne. Sagsoegerne modtog ingen faellesskabsstoette ved ikrafttraedelsen af den anfaegtede forordning.

Retsforhandlinger

11 Sagsoegerne har paa denne baggrund den 23. marts 1993 anlagt sag ved Domstolen.

12 Ved kendelse af 13. september 1993 har Domstolens praesident tilladt Kommissionen at intervenere til stoette for Raadets paastande.

13 Da sagen i henhold til Raadets afgoerelse 93/350/Euratom, EKSF, EOEF af 8. juni 1993 om aendring af afgoerelse 88/591/EKSF, EOEF, Euratom om oprettelse af De Europaeiske Faellesskabers Ret i Foerste Instans (EFT L 144, s. 21) siden den 1. august 1993 har henhoert under Rettens kompetence, har Domstolen ved kendelse af 27. september 1993 henvist sagen til Retten.

14 Paa grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Foerste Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgaaende bevisoptagelse.

15 Parterne har afgivet mundtlige indlaeg og besvaret spoergsmaal fra Retten i retsmoedet den 8. juli 1994.

Parternes paastande

16 Sagsoegerne har nedlagt foelgende paastande:

i) Den anfaegtede forordning annulleres.

ii) Raadet tilpligtes at erstatte den skade, sagsoegerne har lidt som foelge af forordningen, idet erstatningen fastsaettes til 3 540 650 ECU til Campo Ebro Industrial, SA, 1 313 415 ECU til Levantina Agrícola Industrial, SA, og 1 865 029 ECU til Cerestar Ibérica, SA, eller andre beloeb efter Rettens skoen, med rente 8% p.a. fra sagens anlaeg til betaling sker.

iii) Raadet tilpligtes i oevrigt at betale enhver anden form for erstatning, som Retten maatte finde passende ud fra retsregler eller rimelighedsbetragtninger.

iv) Raadet tilpligtes at betale sagens omkostninger.

17 Raadet har nedlagt foelgende paastande:

i) Sagsoegernes paastand om annullation afvises, subsidiaert: frifindelse for saa vidt angaar denne paastand.

ii) Frifindelse for saa vidt angaar sagsoegernes paastand om erstatning.

iii) Sagsoegerne tilpligtes at betale sagens omkostninger.

18 Kommissionen har nedlagt foelgende paastande:

i) Paastanden om annullation afvises, subsidiaert: frifindelse for saa vidt angaar denne paastand.

ii) Frifindelse for saa vidt angaar paastanden om erstatning.

iii) Sagsoegerne tilpligtes at betale sagens omkostninger.

Antagelse til realitetsbehandling af annullationspaastanden

Parternes argumenter

19 Raadet har ° uden formelt at paastaa sagen afvist i henhold til procesreglementets artikel 114 ° gjort gaeldende, at annullationspaastanden boer afvises, da den anfaegtede forordning ikke er en beslutning, som, skoent den er udfaerdiget i form af en forordning, dog beroerer sagsoegerne umiddelbart og individuelt.

20 Raadet har foerst anfoert, at den anfaegtede forordning er en generel retsakt, og at sagsoegerne kun er beroert i deres objektive egenskab af erhvervsdrivende, der udoever en virksomhed i den paagaeldende sektor.

21 Raadet har dernaest gjort gaeldende, at det forhold, at der findes en kvoteordning inden for isoglukosesektoren, ikke giver tilstraekkeligt grundlag for at fastslaa, at sagsoegerne er blevet udsat for "en indgriben i deres retsstilling paa grund af faktiske omstaendigheder, der adskiller dem fra alle andre og individualiserer dem paa lignende maade som en adressat", saaledes som det kraeves i henhold til Domstolens praksis (jf. navnlig dom af 24.2.1987, sag 26/86, Deutz und Geldermann mod Raadet, Sml. s. 941, og kendelse af 24.5.1993, sag C-131/92, Arnaud m.fl. mod Raadet, Sml. I, s. 2573, og af 21.6.1993, sag C-282/93, Comafrica m.fl. mod Raadet og Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgoerelser). Raadet har henvist til, at det ligeledes fremgaar af denne retspraksis, at den omstaendighed, at det er muligt med stoerre eller mindre bestemthed at fastlaegge antallet eller endog identiteten af de retssubjekter, som vil blive beroert af en retsakt, paa ingen maade er ensbetydende med, at disse skal anses for at vaere individuelt beroert af retsakten, naar det kan fastslaas, at denne retsvirkning som grundlag har objektive, retlige eller faktiske kriterier, som er opstillet i retsakten.

22 Raadet har desuden paapeget, at sagsoegerne i deres replik har erkendt, at baade de spanske sukkerproducenter og sagsoegerne paa samme maade vil faa en mindre fortjenstmargen paa deres salg som foelge af den anfaegtede forordning. Sagsoegerne er saaledes ikke mere "individuelt" beroert af forordningen end de spanske sukkerproducenter.

23 Raadet har paa denne baggrund konkluderet, at annullationspaastanden i overensstemmelse med Domstolens praksis (jf. dom af 6.10.1982, sag 307/81, Alusuisse mod Raadet og Kommissionen, Sml. s. 3463, og af 24.11.1992, forenede sager C-15/91 og C-108/91, Buckl m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 6061) skal afvises, da sagsoegerne ikke er individuelt beroert.

24 Sagsoegerne har gjort gaeldende, at betingelserne i EOEF-traktatens artikel 173, stk. 2, er opfyldt. For det foerste er den anfaegtede forordning umiddelbart anvendelig, idet den ikke overlader medlemsstaterne noget skoen ved den naermere gennemfoerelse. For det andet beroerer den sagsoegerne individuelt i overensstemmelse med de kriterier, Domstolen har opstillet i saa henseende i dom af 15. juli 1963, sag 25/62, Plaumann mod Kommissionen (Sml. 1954-1964, s. 411, org. ref.: Rec. s. 197), og af 17. januar 1985, sag 11/82, Piraiki-Patraiki m.fl. mod Kommissionen (Sml. s. 207).

25 Sagsoegerne har til stoette for dette anbringende anfoert, at de er de eneste isoglukoseproducenter i Spanien efter indfoerelsen af kvoteordningen ved Spaniens tiltraedelse, og fortsat vil vaere det i en overskuelig fremtid, og at de er de eneste producenter, der er bragt i en saerlig ufordelagtig konkurrencesituation paa grund af nedsaettelsen af interventionsprisen for sukker. Sagsoegerne har i denne henseende tilfoejet, at de paa baggrund af den meget naere konkurrencemaessige sammenhaeng, der ° som anerkendt af Raadet (jf. navnlig anden og tredje betragtning til forordning nr. 1785/81 og Domstolens dom af 25.10.1978, forenede sager 103/77 og 145/77, Royal Scholten-Honig m.fl., Sml. s. 2037) ° bestaar mellem interventionsprisen paa sukker og salgsprisen for isoglukose, efter nedsaettelsen af interventionsprisen for sukker var afskaaret fra at forhoeje deres salgspris med henblik paa at indkalkulere nedskrivningen af den groenne peseta. I modsaetning til sukkerproducenterne modtog sagsoegerne ingen form for kompensation for den nedgang i deres fortjenstmargen, som den anfaegtede forordning medfoerte.

26 I oevrigt kunne Raadet have skaffet sig kendskab til, at den anfaegtede forordning, naar der ikke blev truffet overgangsforanstaltninger til fordel for isoglukoseproducenterne, kun ville beroere sagsoegernes interesser (jf. ovennaevnte dom i sagen Piraiki-Patraiki m.fl. mod Kommissionen).

27 Sagsoegerne har endelig i replikken tilfoejet, at Domstolen i dommen i sagen Alusuisse mod Raadet og Kommissionen, jf. ovenfor, som en del af grundlaget for at afvise sagen lagde vaegt paa, at sagsoegeren i den paagaeldende sag kunne anfaegte de individuelle retsakter, der var udstedt af de nationale myndigheder til gennemfoerelse af de omhandlede faellesskabsforordninger, ved de nationale domstole. Sagsoegerne har henvist til, at de konkret ikke har denne mulighed.

28 Intervenienten, Kommissionen, har i det vaesentlige tilsluttet sig Raadets argumentation og tilfoejet, at sagsoegernes situation svarer til den, sagsoegeren var i i sagen AEFMA mod Kommissionen (Domstolens kendelse af 12.7.1993, sag C-107/93, Sml. I, s. 3999), som blev afvist af Domstolen.

Rettens bemaerkninger

29 Det bemaerkes, at fysiske eller juridiske personer i henhold til EF-traktatens artikel 173, stk. 4, som svarer til EOEF-traktatens artikel 173, stk. 2, kan anlaegge sag til proevelse af beslutninger, der retter sig til dem, eller beslutninger, som, skoent de er udfaerdiget i form af en forordning eller en beslutning rettet til en anden person, dog beroerer dem umiddelbart og individuelt. Det fremgaar imidlertid af fast retspraksis, at en privatpersons annullationssoegsmaal skal afvises, saafremt det er rettet mod en almengyldig forordning, jf. traktatens artikel 189, stk. 2, idet afgoerelsen af, om der foreligger en forordning eller en beslutning, ifoelge Domstolens faste praksis beror paa, om den omhandlede retsakt er almengyldig eller ej (jf. ovennaevnte dom i sagen Alusuisse mod Raadet og Kommissionen). I naervaerende sag maa den anfaegtede forordnings beskaffenhed og navnlig de retsvirkninger, den skal have eller faktisk har, saaledes undersoeges.

30 Det fremgaar af den anfaegtede forordning, at den aendrer grundforordningen for sukker, forordning nr. 1785/81, og at den drejer sig om anvendelse i Spanien af de sukkerpriser, der er fastsat i naevnte forordning. De i Spanien gaeldende priser for sukker tilnaermes de faelles priser ved hjaelp af en nedsaettelse af interventionsprisen for sukker og minimumsprisen for sukkerroer i Spanien. For at lette tilnaermelsen af priserne ydes der i henhold til den anfaegtede forordning dels stoette til sukkerroe- og sukkerroersproducenterne, dels til sukkerproducenterne for det sukker, som den 31. december 1992 befandt sig paa lager.

31 Saadanne bestemmelser fremtraeder som almengyldige regler, jf. traktatens artikel 189, der finder anvendelse paa objektivt bestemte situationer og har retsvirkninger for generelt og abstrakt fastlagte persongrupper, nemlig producenterne inden for sukkersektoren. Det skal understreges, at isoglukoseproducenterne ikke er naevnt i de paagaeldende bestemmelser.

32 Det bemaerkes dernaest, at det foelger af Domstolens faste praksis, at en retsakt ikke mister sin almengyldighed og dermed sin karakter af en forordning, fordi det er muligt at fastla