CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M. JOSÉ LUÍS DA CRUZ VILAÇA

présentées le 19 mai 1987 ( *1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

Cette fois, c'est la législation du royaume des Pays-Bas que la Commission accuse de ne pas être conforme à la directive 79/409 du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages ( 1 ).

Quant à la directive, elle nous est déjà connue par le biais des conclusions que nous avons prononcées dans les affaires 247/85 (Commission/Royaume de Belgique) et 262/85 (Commission/République italienne).

Quant à la législation néerlandaise, elle se compose de la loi sur les oiseaux (« Vogelwet »), du 31 décembre 1936 (modifiée, en dernier lieu, par la loi du 9 septembre 1970), et de son règlement d'application du 9 août 1937 («Vogelbe-sluit»), dont les modifications les plus récentes sont contenues dans l'arrêté du 6 mai 1985.

Le gouvernement néerlandais admet expressément que, du point de vue formel, la législation en vigueur n'est pas totalement conforme à la directive, mais allègue que la pratique administrative suivie depuis de nombreuses années en application de cette législation satisfait pleinement aux exigences du droit communautaire.

Or, il est connu que, de jurisprudence constante, la Cour a affirmé que « les États membres ont l'obligation d'assurer pleinement, et de manière précise, l'application des dispositions de toute directive» ( 2 ), conformément à cela, la Cour a affirmé à maintes reprises, en ce qui concerne l'exécution des directives par les États membres, que « de simples pratiques administratives, par nature modifiables au gré de l'administration et dépourvues d'une publicité adéquate, ne sauraient être considérées comme constituant une exécution valable des obligations du traité » ( 3 ).

Le maintien en vigueur d'un texte contraire à une disposition communautaire pouvant créer une situation de fait ambiguë quant aux droits et aux obligations de ses destinataires potentiels constitue par conséquent une forme de manquement qui « ne peut être définitivement éliminé qu'au moyen de dispositions internes à caractère contraignant ayant la même valeur juridique que celles qui doivent être modifiées ( 4 ).

Par ailleurs, étant donné que le projet de loi sur les oiseaux, abrogeant le texte actuellement en vigueur, n'a pas encore été approuvé par le parlement des Pays-Bas et que les griefs de la Commission s'adressent exclusivement à la législation en vigueur, nous nous limiterons à apprécier la conformité de cette législation avec la directive communautaire, nonobstant le fait que, selon l'opinion de la Commission, le projet en cause constitue dans une large mesure une transposition suffisante des impératifs de la directive.

Premier grief: absence de transposition de la notion de « dommages importants »

Selon la Commission, l'article 2 de la Vogelwet, prévoyant des dérogations au régime de protection des oiseaux dans un but de prévention des dommages éventuels (par exemple à l'agriculture), n'est pas conforme aux dispositions de l'article 9, paragraphe 1, de la directive, qui n'autorise de dérogations que pour prévenir des dommages importants, et non pas n'importe quel dommage.

Le gouvernement des Pays-Bas soutient que, le règlement de 1937 n'ayant, en exécution de l'article 2 de la loi, exclu de manière définitive ou temporaire de la liste des oiseaux protégés qu'un certain nombre d'espèces causant des dommages importants, la notion de dommage de la législation néerlandaise correspond en définitive à celle adoptée par la directive.

10.

Toutefois, il ne nous semble pas que le royaume des Pays-Bas puisse s'affranchir ainsi de l'accusation qui a été portée contre lui par la Commission.

11.

En vérité, comme nous l'avons souligné dans nos conclusions dans l'affaire 247/85, « la possibilité de dérogation prévue à l'article 9 revêt un caractère exceptionnel, l'usage de pareille faculté devant toujours être interprété de façon restrictive. C'est seulement ainsi qu'on pourra éviter que le système de protection institué par la directive soit vidé de sa substance ».

12.

Or, tout en admettant que son usage a été jusqu'à présent conforme à la directive, l'article 2 de la Vogelwet permet de donner aux dérogations en question une portée plus large que celle que la directive leur confère.

13.

Même quant aux espèces visées aux articles 2 et 3 du Vogelbesluit, l'argumentation du gouvernement néerlandais ne nous paraît pas entièrement convaincante.

14.

En réalité, en ce qui concerne le moineau domestique, totalement exclu par l'article 2 de la catégorie des oiseaux protégés, la législation néerlandaise, étant formulée de manière trop générale, ne lui retire pas sa protection que lorsqu'il s'agit de prévenir des dommages importants, mais également quel que soit le degré d'intensité des dommages à éviter.

15.

Il en va de même des espèces incluses dans la liste de l'article 3 du Vogelbesluit (dans la version du décret du 6 mai 1985), le fait que l'exclusion de ces espèces de la liste des oiseaux protégés par la législation néerlandaise ne soit que temporaire n'efface pas l'absence de conformité avec le domaine de protection visé par la directive.

16.

Ou, comme on ne peut affirmer avec certitude que les espèces d'oiseaux mentionnées causent toujours des dommages importants, cela confirme que la référence à la simple prévention des dommages, qui figure dans l'article 2 de la Vogelwet, est moins limitative que la notion de dommages importants de l'article 9, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, de la directive, raison pour laquelle la première disposition citée n'est pas conforme à la directive 79/409. C'est certainement pour avoir admis cet état de fait que l'article 9 du nouveau projet de loi sur les oiseaux a adopté l'expression « dommage important ».

Second grief: l'autorisation prévue par l'article 10 de la Vogelwet

17.

Selon la Commission, l'article 10 de la Vogelwet ne subordonnant pas l'octroi aux propriétaires ou usagers de terrains ou d'eaux de l'autorisation de tuer les espèces protégées, de les capturer ou de pratiquer d'autres actes les concernant à la condition que ces oiseaux causent ou risquent de causer des dommages importants est en contradiction avec l'article 9, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, de la directive.

18.

Or, à cet égard, nous avons déjà vu que la notion de dommages est moins limitative que la notion de dommages importants, de sorte que, sous cet aspect aussi, l'article 10 de la Vogelwet n'est pas conforme à la directive.

19.

D'un autre côté, la Commission estime que l'article 10 de la Vogelwet, ne laissant pas aux autorités compétentes la possibilité d'apprécier dans chaque cas d'espèce la justification de l'autorisation demandée, n'est pas conforme à l'article 9, paragraphe 1, de la directive, qui n'autorise les dérogations qu'elle prévoit que s'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante.

20.

Le gouvernement néerlandais allègue que les autorisations ne sont accordées que pour les dommages que l'on peut prouver et pour autant que les intérêts de la protection de la nature ne s'y opposent pas, c'est pourquoi les autorités compétentes mènent, en pratique, une politique restrictive d'octroi des autorisations conforme à l'article 9 de la directive et aux objectifs de la Vogelwet, politique renforcée par un régime d'indemnisation des dommages causés par les oiseaux protégés.

21.

Cependant, le grief porte sur la teneur de la disposition législative incriminée et cette dernière ne remplit effectivement pas toutes les exigences de la directive, comme nous l'avons vu, la pratique suivie n'est pas susceptible de faire disparaître le manquement dans la mesure où une disposition non conforme à la directive est maintenue en vigueur.

Troisième grief: les oiseaux de cage et les oiseaux protégés morts et naturalisés

22.

Selon la Com