CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL S. ROZÈS

VAN 14 OKTOBER 1981 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne beren Rechters,

De onderhavige prejudiciële procedure, die wederom de uitlegging van de artikelen 30 en 36 EEG-Verdrag betreft, vloeit voort uit een in Nederland ingestelde strafvervolging tegen een importeur van Franse bestrijdingsmiddelen, de Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten.

I —

Deze vennootschap wordt ten laste gelegd dat zij in februari 1978 een bestrijdingsmiddel, genaamd Fumicot Fumispore, heeft verkocht aan een bedrijf te Groningen dat het heeft gebruikt voor het desinfecteren van zijn suikersilo. Dit produkt heeft ten doel, schimmelsporen in de atmosfeer van produktie- en opslagruimten van levensmiddelen te vernietigen en wordt voornamelijk aangewend in melkfabrieken, kaasmakerijen en bakkerijen.

Voor het bestrijdingsmiddel is in Frankrijk, alwaar het wordt gefabriceerd, de toelating verkregen díe overeenkomstig de geldende wetgeving is vereist voor het gebruik van dit soort produkten (wet nr. 525 van 2 november 1943, gewijzigd, inzake de organisatie van de controle van bestrijdingsmiddelen voor gebruik in de landbouw met toepassingsvoorschriften).

Volgens de verklaringen van de raadslieden van verdachte in het hoofdgeding voor de Nederlandse rechterlijke instanties is het ook toegelaten in Italië, Zwitserland, de Bondsrepubliek Duitsland en België.

In Nederland werd tegen de importeurs daarentegen een strafvervolging ingesteld omdat de verpakking van het gebruikte bestrijdingsmiddel niet het nummer van toelating vermeldde zoals voorgeschreven in artikel 2, lid 1, van de Nederlandse Bestrijdingsmiddelenwet van 12 juli 1962. Deze bepaling luidt: „het is verboden een bestrijdingsmiddel te verkopen, voorhanden of in voorraad te hebben of te gebruiken waarvan niet blijkt, dat het ingevolge deze wet is toegelaten”. Ingevolge artikel 2, lid 2, geldt een bestrijdingsmiddel als toegelaten wanneer de naam van het toegelaten middel en het nummer van toelating op de verpakking zijn vermeld. Op overtreding van dit voorschrift zijn strafsancties gesteld ingevolge de Wet op de Economische Delicten van 22 juni 1950.

Zoals de Nederlandse regering heeft aangegeven is de wet van 1962 ingevoerd ten einde de volksgezondheid, die door het gebruik van dergelijke middelen direct of indirect kan worden bedreigd, te beschermen. De directe bedreiging komt met name voort uit een gebrekkige opslag of een onvoorzichtige behandeling. De bedreiging is indirect — en het betreft dan vooral langzaam afbrekende stoffen — wanneer als gevolg van een wijdverbreid gebruik dier middelen voor planten die rechtstreeks door de mens of door eetbare dieren worden genuttigd, de concentratie aan het eind van een voedselketen zo hoog wordt, dat daaruit een wezenlijk gevaar voor de mens ontstaat. Wegens de ernst van deze gevaren hebben de Nederlandse autoriteiten gekozen voor een streng systeem waarbij het gebruik van bestrijdingsmiddelen principieel wordt verboden, behoudens toelating vooraf.

De toelating wordt door de minister van Landbouw en Visserij of de minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne verleend, indien het bestrijdingsmiddel voldoet aan de vereisten van artikel 3 van de wet, zoals gepreciseerd in de Bestrijdingsmiddelenbeschikking van 4 augustus 1964. Artikel 3, lid 1, bepaalt dat een bestrijdingsmiddel slechts wordt toegelaten, indien:

het gehalte aan werkzame stof of stoffen en de verdere samenstelling, de kleur, vorm, afwerking, verpakking en aanduidingen daarop, voldoen aan de bij ministeriële beschikking gegeven voorschriften,

op grond van voorafgaande onderzoekingen met redelijke zekerheid mag worden aangenomen, dat het middel deugdelijk is voor het doel waarvoor het is bestemd en dat door gebruik van het middel overeenkomstig zijn bestemming en toepassing geen schadelijke nevenwerkingen zullen optreden,

het gehalte van de werkzame stof of stoffen niet hoger is dan voor het beoogde doel vereist is.

Uit artikel 5 van de wet blijkt dat deze toelating geenszins absoluut is. Enerzijds beperkt artikel 5, lid 1, de geldigheidsduur van de toelating tot ten hoogste tien jaar. Anderzijds stelt lid 2 de minister in staat bij de toelating verschillende voorschriften te geven omtrent de doeleinden waarvoor het middel uitsluitend dat wel niet gebruikt mag worden, omtrent de tijden en plaatsen waarop, de klimatologische omstandigheden waaronder, de doseringen waarin, de wijze waarop en de technische hulpmiddelen waarmede het middel uitsluitend dan wel niet gebruikt mag worden, alsmede op de bij het gebruik in acht te nemen veiligheidstermijnen. Voorts kan de minister nadere voorschriften geven omtrent de samenstelling, kleur, vorm, afwerking, de verpakking en aanduidingen en vermeldingen daarop (artikel 5, lid 3). Tenslotte kan worden bepaald dat het bestrijdingsmiddel uitsluitend mag worden afgeleverd aan en gebruikt door personen of rechtspersonen, behorende tot een daarbij aangewezen categorie (artikel 5, lid 4).

Krachtens artikel 14 van de Bestrijdingsmiddelenbeschikking van 4 augustus 1964 — die ten tijde van de litigieuze feiten van kracht was — wordt de beslissing van de minister voorbereid door een Commissie voor Fytofarmacie. De procedure ter verkrijging van toelating van een middel werd eveneens geregeld in deze beschikking, die thans is vervangen door de Beschikking toelating bestrijdingsmiddelen van 28 november 1980 die volgens verdachte in het hoofdgeding het voordien bestaande systeem niet wezenlijk heeft gewijzigd. Toch moet ik wijzen op een verschil wat betreft de kosten die in het kader van het onderzoek van de aanvraag zijn verschuldigd. Wel wordt zowel in het huidige als in het vroegere systeem een aanvraag eerst in behandeling genomen wanneer een vast bedrag van HFL 250 is betaald, doch de beschikking van 1964 bepaalde expressis verbis (artikel 15, lid 2, sub b) dat de kosten voor onderzoekingen die de Commissie nodig acht om advies te kunnen uitbrengen ten laste van de aanvrager komen, terwijl de tekst van 1980 op dit punt zwijgt.

In casu blijkt uit de stukken dat de in het hoofdgeding verdachte vennootschap haar aanvraag om toelating van Fumicot Fumispore op 3 mei 1967 bij de Commissie voor Fytofarmacie heeft ingediend. Deze achtte de verstrekte gegevens volstrekt onvoldoende om te beoordelen of het produkt voldeed aan de voorschriften van de wet, bijgevolg bracht zij de vennootschap in contact met het Centraal Instituut voor Voedingsonderzoek TNO om de noodzakelijk geachte analyses te laten verrichten. Vervolgens lijkt volgens de gegevens van het dossier een lange tijdsspanne te beginnen waarin — deze beeldspraak zij mij veroorloofd — de commissie en de vennootschap kat en muis hebben gespeeld, waarbij de commissie de vennootschap verzocht haar gegevens te verstrekken die na ontvangst niet leken. overeen te komen met wat zij had gevraagd. Volgens de verklaringen van de secretaris van de Commissie voor Fytofarmacie waarnaar de Nederlandse regering in haar schriftelijke opmerkingen heeft verwezen, waren deze gegevens in het algemeen achterhaald en betroffen zij bovendien voornamelijk het gebruik van de werkzame stof als geneesmiddel en niet als bestrijdingsmiddel.

Daarom deelde de commissie de vennootschap krachtens artikel 16, lid 1, van de Bestrijdingsmiddelenbeschikking bij brief van 6 september 1974 mede, dat haar aanvrage tot toelating was geschorst.

Deze schorsing maakte blijkbaar geen einde aan de poging van de vennootschap om toelating te verkrijgen tot verhandeling van zijn produkt. Het dossier bevat namelijk een brief van het Instituut TNO van 11 april 1975 waarop de vennootschap zich beroept om te wijzen op de door haar exorbitant geachte kosten en de door haar buitensporig gevonden duur van de vereiste analyses. Volgens de vennootschap — die dit bedrag afleidt uit het in de brief aangegeven hogere bedrag, dat echter voor twee van haar produkten gold — zouden de kosten voor deze onderzoekingen bij Fumicot Fumispore HFL 150000 tot 200000 bedragen hebben, terwijl de verwachte omzet HFL 10000 per jaar beliep. Dezelfde brief vermeldt bovendien dat het onderzoek van de werkzame stof van Fumispore ten minste 6 maanden en een — ongetwijfeld ook noodzakelijk — toxiciteitsonderzoek met ratten meer dan twee jaar zou duren.

Dit verklaart wellicht waarom de in het hoofdgeding verdachte vennootschap haar contacten met de instanties belast met de behandeling van haar aanvraag tot toelating van Fumicot Fumispore niet heeft aangehouden. Doch zulks belette de vennootschap blijkbaar niet Fumicot Fumispore te verkopen zoals de litigieuze feiten aantonen.

De op basis van deze feiten aanhangig gemaakte strafzaak leidde tot een op 4 december 1979 door de economische politierechter in de Arrondissementsrechtbank te Rotterdam gewezen vonnis, waarbij de vennootschap werd veroordeeld tot een geldboete van HFL 1000. De rechter was dus niet overtuigd door de stelling van de raadsvrouwe van verdachte dat de te laste gelegde feiten niet als strafbare feiten konden worden beschouwd, omdat zij inbreuk maakten op een wet die zelf met artikel 30 EEG-Verdrag onverenigbaar was.

Tot staving van zijn beslissing beriep hij zich op artikel 36 van het Verdrag, krachtens hetwelk artikel 30 geen beletsel vormt voor invoerbeperkingen wanneer deze, zoals in casu, zijn gerechtvaardigd uit hoofde van bescherming van de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten. Hieraan voegde hij toe dat „verschillen tussen de Lid-Staten in zulke ... beperkingen dienen te worden opgeheven door aanpassing van de wetgevingen als bedoeld in artikel 100 van het EEG-Verdrag”.

De verdachte vennootschap ging, evenals trouwens het openbaar ministerie, van dit vonnis in hoger beroep bij het Gerechtshof te 's-Gravenhage. Ook daar verdedigde zij zich met een beroep op het gemeenschapsrecht. Zonder de te laste gelegde feiten te betwisten herhaalde zij de stelling die zij reeds in eerste instantie had verdedigd, namelijk dat artikel 2 van de Bestrijdingsmiddelenwet een door artikel 30 verboden maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking vormde, die niet aan de noodzakelijke voorwaarden voldeed om van dit verbod te worden vrijgesteld. Wat dit laatste punt betreft heeft verdachte, die uitdrukkelijk steun zoekt bij 's Hofs arrest van 20 februari 1979 (zaak 120/78, Rewe-Zentral, de zogenaamde „Cassis de Dijon”-zaak, Jurispr. 1978, blz. 649) verscheidene argumenten aangevoerd. In de eerste plaats heeft zij erop gewezen dat het produkt in kwestie niet zo maar een in Frankrijk rechtmatig in de handel gebracht produkt is, maar een produkt dat in Frankrijk is toegelaten nadat uit een onderzoek aldaar is gebleken dat het voldoet aan Franse wetgeving welke, evenals de Nederlandse wetgeving en met dezelfde strengheid de volksgezondheid beoogt te beschermen. Bovendien is de Nederlandse regeling volgens haar niet noodzakelijk om te voldoen aan een dwingende eis en vormt zij niet het meest passende middel, dat tevens het handelsverkeer het minst belemmert. In dit verband wijst zij met name op de onevenredigheid tussen de met het produkt in Nederland te behalen omzet en de kosten van het onderzoek dat noodzakelijk is om het gebruik van het produkt toe te laten, die 6 tot 8 maal zo hoog zouden zijn. Dit standpunt verdedigt zij ook in haar ingediende opmerkingen.

Het Gerechtshof te 's-Gravenhage was van oordeel dat dit betoog een probleem betreffende de uitlegging van het gemeenschapsrecht deed rijzen. Het heeft u bijgevolg verzocht bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de volgende vraag:

„Is het systeem van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 verenigbaar met artikel 30 van het EEG-Verdrag, voor zover die Wet verbiedt het vrij in het Nederlands handelsverkeer brengen van een produkt afkomstig uit een andere Lid-Staat alwaar dat produkt rechtmatig in de handel is gebracht en aldaar voldoet aan die wettelijke vereisten welke dezelfde dwingende eisen van volksgezondheid beschermen als de Bestrijdingsmiddelenwet 1962?”

II —

In deze formulering mag de vraag niet door u worden beantwoord, omdat „het Hof — anders dan bij een beroep ex artikel 1969 het geval ist — op grond van artikel 177 het Verdrag niet op een concreet geval kan toepassen, noch kan beslissen over vragen betreffende de overeenstemming van interne rechtsvoorschriften met het Verdrag” (arrest van 15 juli 1964 in zaak 6/64, Costa t. ENEL, Jurispr. 1964, blz. 1199, 1217). In een dergelijk geval kent u zichzelf evenwel het recht toe „wanneer de uitspraak van de nationale rechter onduidelijk is geformuleerd, ... daarvan alleen die vragen te behandelen, welke de uitlegging van het Verdrag betreffen” (zelfde arrest, Jurispr. 1964, blz. 1217). De vraag waarmee het Gerechtshof te 's-Gravenhage zich tot u heeft gewend, moet volgens mij aldus worden verstaan dat zij ertoe strekt dat u de interpretatiegegevens van het gemeenschapsrecht zult aanreiken die het Gerechtshof in staat zullen stellen te beoordelen of een nationale wettelijke regeling als de onderhavige een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking vormt, welke in beginsel door artikel 30 van het Verdrag is verboden, en zo ja, of zij krachtens artikel 36 EEG-Verdrag van dit verbod kan worden vrijgesteld.

Alvorens een antwoord op deze beide vragen voor te stellen, wil ik eraan herinneren dat er nog geen gemeenschappelijke regeling bestaat inzake de produktie en de verhandeling van bestrijdingsmiddelen. Ten tijde van de litigieuze feiten bestond er zelfs geen tekst die specifiek op deze produkten betrekking had. Sinds 1 januari 1981 geldt evenwel richtlijn nr. 79/117 van de Raad van 21 december 1978, houdende verbod van het op de markt brengen en het gebruik van bestrijdingsmiddelen bevattende bepaalde actieve stoffen, maar de werkzame stof van het onderhavige produkt wordt daarin niet vermeld. Er bestaat eveneens een voorstel voor een richtlijn betreffende het in het verkeer brengen van tot de EEG goedgekeurde bestrijdingsmiddelen, dat de Commissie in 1976 aan de Raad heeft voorg