CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. FRANCESCO CAPOTORTI,

PRÉSENTÉES LE 15 JUIN 1978 ( 1 )

Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

La présente affaire a trait à la question de savoir si, aux fins de la détermination des montants compensatoires dans le commerce intracommunautaire, il faut appliquer un critère forfaitaire établi par le Conseil pour calculer le montant du prélèvement sur les produits agricoles provenant de pays tiers. Est-il licite ou non pour les autorités douanières nationales d'appliquer ce critère par analogie, quand bien même il en résulterait des montants plus élevés que ceux qui sont nécessaires pour compenser l'incidence des fluctuations monétaires sur les prix des produits de base entrant effectivement dans la composition de la marchandise?

Les faits dont la question est issue sont très simples. Entre janvier et mars 1975, l'entreprise allemande Milchfutter a importé en république fédérale d'Allemagne, au départ des Pays-Bas, quelques lots d'aliments pour veaux consistant en préparations fourragères constituant un succédané du lait. Au dédouanement en Allemagne, l'entreprise a déclaré qu'il s'agissait de marchandises relevant de la position douanière 23.07 B I a) du tarif douanier commun et, plus exactement, du no 3 de cette position (marchandises d'une teneur en poids de produits laitiers égale ou supérieure à 50 % et inférieure à 75 %). C'est ainsi que la marchandise avait été, en fait, classifiée par les autorités douanières néerlandaises aux fins du calcul des montants compensatoires monétaires à l'exportation. Les autorités douanières allemandes ont toutefois jugé qu'il y avait lieu d'appliquer l'article 11 du règlement no 823/68 du Conseil, du 28 juin 1968, déterminant les groupes de produits et les dispositions spéciales relatives au calcul des prélèvements dans le secteur du lait et des produits laitiers. Selon cette disposition, «la teneur en produits laitiers des produits relevant de la sous-position ex 23.07 B est déterminée en affectant la teneur en lactose pour 100 kg du produit en cause du coefficient 2». Comme les marchandises en question possédaient, au regard du critère indiqué, une teneur en produits laitiers supérieure à 75 %, les autorités allemandes ont classé la marchandise sous la position 23.07 B I a) 4 (au lieu de a) 3) du tarif douanier commun et exigé en conséquence le paiement de montants compensatoires monétaires sensiblement plus élevés (169,90 DM au lieu de 127,40 DM et, à partir du 3 mars 1975, 149,40 DM au lieu de 112,10 DM la tonne).

Après avoir vainement formé opposition contre cette décision du Bureau des douanes, l'entreprise a introduit une action en justice devant le Finanzgericht de Münster. Et celui-ci, par ordonnance du 29 septembre 1977, a sursis à statuer en déférant à notre Cour, à titre préjudiciel, les questions suivantes:

«1.

La teneur en “produits laitiers”, résultant de l'application de l'article 11, paragraphe 1, du règlement (CEE) no 823/68 du Conseil du 28 juin 1968 (JO no L 151, p. 3) et de l'article 1 du règlement (CEE) no 1216/68 de la Commission du 9 août 1968 (JO no L 198, p. 13) est-elle déterminante pour le taux des montants compensatoires monétaires qui doivent être perçus sur les aliments composés pour animaux des positions tarifaires 23.07 B I a) 3 ou 23.07 B I a) 4 du tarif douanier commun, importés des Pays-Bas en république fédérale d'Allemagne de janvier à mars 1975?

En cas de réponse négative à la question no 1 :

La teneur “effective” en produits laitiers est-elle déterminante?

En cas de réponse affirmative à la question no 2:

La méthode selon laquelle la teneur effective en produits laitiers doit être déterminée résulte-t-elle du droit communautaire?

Dans le cadre du système de compensation monétaire, la tarification du pays communautaire d'exportation est-elle obligatoire pour le pays communautaire d'importation?»

Pour déterminer le niveau tant des prélèvements que des montants compensatoires monétaires relatifs aux divers produits, la Commission n'a pas élaboré de nomenclature ad hoc, mais s'est fondée sur la classification des marchandises, telle qu'elle résulte du tarif douanier commun.

Il ne fait aucun doute, nous l'avons vu, que la marchandise dont il s'agit doit être classée sous la position tarifaire 23.07 B I a), concernant les préparations destinées à l'alimentation des animaux autres que des produits dits «solubles» de poissons et d'une teneur en amidon inférieure ou égale à 10 %. Le point controversé est celui de savoir si le produit doit être classé sous la sous-position 3 qui vise les préparations fourragères d'une teneur en poids en produits laitiers égale ou supérieure à 50 % et inférieure à 75 %, ou sous la sous-position 4 visant les produits fourragers ayant une teneur en poids en produits laitiers d'au moins 75 %.

Dans le but de faciliter les opérations de classification aux fins du calcul du prélèvement, le Conseil a été amené à s'écarter du critère, généralement appliqué en matière douanière, de la composition effective de la marchandise pour donner la préférence au critère forfaitaire déjà mentionné (article 11 du règlement 823/68).

Si I on considère que la composante laitière qui se retrouve le plus fréquemment dans les aliments composés pour animaux est le lait écrémé en poudre et si l'on tient compte de ce que ce produit présente une teneur moyenne en lactose de 50 %, il est facile de constater que l'application du coefficient 2 au pourcentage de lactose contenu dans une préparation fourragère dont la composante laitière est le lait écrémé en poudre aboutit à un résultat plus proche du niveau effectif de cette composante.

Mais, même la Commission reconnaît que cette méthode donne des résultats imprécis, lorsqu'interviennent dans la préparation des aliments pour animaux des composants laitiers dont la teneur en lactose est différente de celle du lait écrémé en poudre. Tel est particulièrement le cas des préparations fourragères contenant du sérum de lait en poudre dans lequel intervient un pourcentage de lactose beaucoup plus élevé que dans le lait en poudre, dans cette hypothèse, la méthode forfaitaire portera à calculer un niveau de composants laitiers supérieur au niveau effectif.

Il est à noter toutefois que cette imprécision n'entraîne pas d'inconvénients pour le fonctionnement d'un régime ayant un caractère indubitablement protectionniste tel que celui du prélèvement. Il est significatif à cet égard de retrouver dans le sixième considérant du règlement du Conseil no 823/68 le passage suivant: «il convient de retenir … la teneur la plus faible possible en amidon et, par contre, la teneur la plus élevée possible en produits laitiers, en effet, les composants laitiers ont une influence sensiblement plus grande sur la formation du prix de revient que les composants céréaliers».

En définitive, aussi longtemps que l'on reste dans le cadre du système des prélèvements, le choix d'un critère forfaitaire basé sur la teneur en lactose d'un produit comme le lait en poudre — qui, parmi les produits laitiers employés dans la composition des fourrages, ne présente pas une des teneurs en lactose parmi les plus élevées — garantit une meilleure protection du principe de la préférence communautaire et contribue, partant, à la réalisation pleine et entière d'un des objectifs essentiels de ce système.

Aucun texte communautaire ne prévoit qu'en matière de montants compensatoires monétaires inhérents au commerce intracommunautaire, il faut faire application de la disposition de l'article 11 déjà cité, relative au critère forfaitaire de calcul du montant des prélèvements. L'administration allemande des douanes et le juge de renvoi estiment toutefois qu'il y a de bonnes raisons d'exclure, dans le cadre du régime des montants compensatoires monétaires, l'application de critères différents de ceux qui ont été adoptés aux fins du prélèvement.

Il nous semble qu'il faut vérifier tout d'abord s'il est possible de trouver quelqu'indice dans la réglementation communautaire en vigueur.

Le règlement no 1380/75 de la Commission, du 29 mai 1975, portant modalités d'application des montants compensatoires monétaires, établit une distinction entre l'application de ces montants aux échanges avec les pays tiers (titre II) et leur application dans les échanges intracommunautaires (titre III). Alors que, pour les échanges avec les pays tiers, l'article 6 déclare applicables aux montants compensatoires «les dispositions en matière d'octroi de restitutions à l'exportation, de perception de droits de douane ou de prélèvements à l'importation», aucune disposition de ce genre ne se retrouve aux articles 7 et suivants en ce qui concerne l'application des montants compensatoires monétaires dans les échanges intracommunautaires.

Supposons que la règle de l'article 6 précité soit interprétée (comme la manière “large” dont il est formulé peut le permettre) dans le sens d'un renvoi à toutes les dispositions relatives à la perception du prélèvement, en ce compris celles définissant les critères de classification des marchandises en fonction du calcul de ce prélèvement. L'absence d'un renvoi de ce genre là où est réglée la matière des montants compensatoires dans le commerce interne de la Communauté devrait, dans ce cas, induire à considérer que le critère forfaitaire n'est pas applicable en cette matière.

Les autorités douanières allemandes ont soutenu, en revanche, devant la juridiction de renvoi qu'adopter aux fins des montants compensatoires monétaires dans les échanges intracommunautaires un critère de classification douanier différent de celui qui est admis pour les prélèvements par l'article 11 déjà cité, amènerait à classifier des marchandises de même nature sous des positions tarifaires différentes suivant qu'elles seraient de provenance extérieure ou intérieure à la Communauté. A son avis, cette conséquence serait contraire au principe général, en vertu duquel la classification tarifaire d'un marchandise doit être faite indépendamment de sa provenance.

A vrai dire, si l'on se rallie à I'interprétation «large» de l'article 6 du règlement no 1380/75, l'argument de l'administration douanière allemande ne paraît pas pertinent dans le contexte de la présente affaire. Le principe général invoqué par cette administration peut jouer lorsqu'il s'agit d'interpréter le tarif douanier commun aux fins de l'application des droits de douane aux marchandises importées dans la Communauté. A cet égard, il serait certainement inadmissible d'adopter des critères différents pour la classification tarifaire de marchandises identiques. Mais, dans notre cas, l'éventualité d'une classification différenciée se rapporterait à l'application d'un régime d'intervention nettement distinct tant des droits de douane que du prélèvement. La diversité des critères de calcul dans le cadre de ce régime ne peut donner lieu à aucun traitement discriminatoire des marchandises sur le plan douanier.

Cela étant, nous croyons qu'il vaut la peine de rappeler que l'interprétation «large» de l'article 6 précité est tout autre que certaine. Selon l'agent de la Commission, cette disposition se référerait aux procédures sur la base desquelles les autorités douanières nationales remplissent leurs fonctions, plutôt qu'aux règles relatives au calcul des montants à percevoir.

La juridiction demanderesse, partageant l'idée que le prélèvement et les montants compensatoires monétaires doivent être assujettis à un régime uniforme, a exprimé la crainte que l'application de critères de classification différents pour les deux types de charges mette en péril le fonctionnement des mécanismes d'intervention communautaire en agriculture.

Il est vrai que la compensation monétaire poursuit des buts en partie similaires à ceux du prélèvement, elle sert en effet, elle aussi, à garantir les courants commerciaux normaux et la stabilité des prix. Il y a toutefois des différences fondamentales entre le prélèvement et le régime des montants compensatoires monétaires. En premier lieu, le régime des prélèvements se caractérise, comme nous l'avons dit, par un souci de protection de la production et du commerce communautaire contre la concurrence des produits des pays tiers. Cet élément est étranger au régime des montants compensatoires monétaires. En second lieu, alors que le système du prélèvement remplit de manière permanente une fonction normale de régulation et de protection du marché commun agricole, le mécanisme des montants compensatoires constitue un régime exceptionnel et transitoire visant à éviter, par dérogation aux règles du marché