Sag T-272/02

Comune di Napoli (Italien)

mod

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

»Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) – anlæg af en metrolinje i Napoli (Italien) – afslutning af et finansielt fællesskabstilskud – annullationssøgsmål – berettiget forventning – billighed – begrundelse«

Rettens dom (Femte Afdeling) af 31. maj 2005

Sammendrag af dom

1. Økonomisk og social samhørighed – Den Europæiske Fond for Regionaludvikling – tildeling af finansielt fællesskabstilskud – definition af den retlige og økonomiske ramme for hvert tilskud i fællesskabsbeslutningen om tildeling – modtagerens overskridelse af de oprindeligt fastsatte udgifter – ingen betydning for fastsættelsen af tilskuddets størrelse

(Rådets forordning nr. 1787/84)

2. Økonomisk og social samhørighed – Den Europæiske Fond for Regionaludvikling – tildeling af finansielt fællesskabstilskud – ændring af anvendelsen af offentlige udgifter bestemt til projekter, der modtager støtte – ændring ikke meddelt Kommissionen – ingen tilpasning af Kommissionens beslutning til denne ændring – tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning – foreligger ikke

(Rådets forordning nr. 1787/84)

1. Når Kommissionens beslutning om afslutning af et finansielt fællesskabstilskud ydet af Den Europæiske Fond for Regionaludvikling og om stiltiende afslag på en anmodning om berigtigelse af opgørelsen vedrørende et andet finansielt tilskud ydet af samme fond er i overensstemmelse med princippet om, at den retlige og økonomiske ramme for hvert tilskud er nøje defineret ved den fællesskabsbeslutning, hvorved tilskuddet bevilges, er Kommissionen berettiget til at begrænse sig til at betale det i sidstnævnte beslutning fastsatte beløb på trods af, at de samlede offentlige udgifter viser sig at være højere end oprindeligt forudset.

(jf. præmis 46 og 50)

2. Når det i forbindelse med et finansielt fællesskabstilskud ydet af Den Europæiske Fond for Regionaludvikling ikke er blevet godtgjort, at de nationale kompetente myndigheder rettidigt og så præcist, som Kommissionen er berettiget til at forvente af modtagere af et sådant tilskud, har underrettet Kommissionen om ændringer i de projekter, der berøres af tilskuddet, kan manglende indsigelser fra Kommissionens side over for disse ændringer ikke fortolkes som ensbetydende med, at den accepterede, at nogle offentlige udgifter blev henført til et andet projekt end det, som de oprindelig var bestemt for.

Det følger heraf, at hvis modtageren anfægter lovligheden af beslutningen om afslutning af tilskuddet, som stiltiende afslår ansøgningen om berigtigelse af opgørelsen vedrørende tilskuddet, kan modtageren ikke påberåbe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, da dette princip kun kan påberåbes af en erhvervsdrivende, som en institution har givet visse begrundede forhåbninger.

(jf. præmis 62 og 64)

RETTENS DOM (Femte Afdeling)

31. maj 2005 (*)

»Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) – anlæg af en metrolinje i Napoli (Italien) – afslutning af et finansielt fællesskabstilskud – annullationssøgsmål – berettiget forventning – billighed – begrundelse«

I sag T-272/02,

Comune di Napoli (Italien) ved avocats M. Merola, C. Tesauro, G. Tarallo og E. Barone,

sagsøger,

mod

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved L. Flynn og A. Aresu, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,

sagsøgt,

angående en påstand om annullation af Kommissionens beslutning, der fremgår af en skrivelse, som den 11. juni 2002 er sendt til det italienske økonomi- og finansministerium, om afslutning af et finansielt tilskud ydet af den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) (tilskud nr. 850503066) og stiltiende afslag på en anmodning om berigtigelse af opgørelsen vedrørende et andet finansielt tilskud ydet af EFRU (tilskud nr. 850503067),

har

DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABERS RET I FØRSTE INSTANS (Femte Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, P. Lindh, og dommerne R. García-Valdecasas og J.D. Cooke,

justitssekretær: ekspeditionssekretær J. Palacio González,

på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 6. juli 2004,

afsagt følgende

Dom

Sagens faktiske omstændigheder

1 Den 24. juli 1981 godkendte sagsøgeren et projekt vedrørende anlæg af en metrolinje (linje 1) i Napoli (Italien), som var forelagt af selskabet Metropolitana di Napoli SpA, og som forbandt stationerne Garibaldi og Colli Aminei. Denne linje omfatter bl.a. en strækning fra stationen Dante til stationen Vanvitelli, og på hvilken følgende stationer følger efter hinanden: Dante, Museo, Materdei, Salvator Rosa, Cilea og Vanvitelli.

2 Ved beslutning K(88) 0166/038 af 16. februar 1988 (herefter »beslutningen af 16.2.1988«), som er rettet til Den Italienske Republik, bevilgede Kommissionen i henhold til artikel 20, stk. 2, og artikel 22, stk. 4 i Rådets forordning (EØF) nr. 1787/84 af 19. juni 1984 om Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFT L 169, s. 1), som ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 3641/85 af 20. december 1985 (EFT L 350, s. 40), et tilskud fra Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) til gennemførelse af en del af dette projekt, nemlig anlæg af strækningen Museo-Cilea og af stationen Materdei (herefter »projekt nr. 850503067«). Dette tilskud androg 50% af de tilskudsberettigede offentlige udgifter i forbindelse med projekt nr. 850503067 (som var fastsat til 156 963 000 000 italienske lire (ITL)), og således et maksimumsbeløb på 78 481 500 000 ITL (herefter »tilskud nr. 850503067«). De samlede investeringsomkostninger til dette projekt blev anslået til 156 963 000 000 ITL.

3 Ved beslutning K(89) 2178/021 af 21. december 1989 (herefter »beslutningen af 21. december 1989«), som er rettet til Den Italienske Republik, bevilgede Kommissionen i henhold til samme bestemmelser i forordning nr. 1787/84 endnu et tilskud fra EFRU til gennemførelse af en anden del af anlægsprojektet for linje 1, nemlig anlæg af strækningen Dante-Museo og metrostationerne Museo og Dante (herefter »projekt nr. 850503066«). Dette tilskud androg 35,22% af de tilskudsberettigede offentlige udgifter i forbindelse med projekt nr. 850503066 (fastsat til 227 153 000 000 ITL), og altså et maksimumsbeløb på 80 000 000 000 ITL (herefter »tilskud nr. 850503066«). De samlede investeringsomkostninger til dette projekt blev anslået til 227 153 000 000 ITL.

4 Der blev ligeledes bevilget et tilskud fra EFRU (tilskud nr. 850503068) til anlæg af strækningen Cilea-Vanvitelli og metrostationerne Salvator Rosa og Cilea (Kommissionens beslutning K(87) 250/27 af 3.3.1987). Dette tilskud er ikke genstand for nærværende sag.

5 Sagsøgeren har anført, at de pågældende italienske myndigheder (nemlig sagsøgeren den 24.7.1981, det italienske transportministerium den 7.8.1982 og regionen Campania (Italien) den 2.2.1983) i deres beslutninger om godkendelse af projektet vedrørende anlæg af linje 1 »havde anbefalet planen for stationen Museo (som henhørte under [tilskud nr. 850503066]) med en erstatningsløsning i forhold til det projekt, der oprindelig var fremlagt af [Metropolitana di Napoli]«. Det drejede sig om at undgå, at de pågældende arbejder blev udført over jorden, og at de medførte alvorlige forstyrrelser af vejtrafikken.

6 Sagsøgeren har anført, at de nævnte myndigheder i løbet af 1991 (sagsøgeren har nærmere henvist til »den kommunale beslutning nr. 257 af 14.5.1991«) besluttede at foretage ændringer i det oprindelige projekt, som bestod i at lægge metrostationen Museo under jorden og at flytte den nærmere til metrostationen Dante. Dette medførte en forlængelse af strækningen Museo-Materdei (som blev ændret fra 638 til 1 160 meter), en forkortelse af strækningen Dante-Museo (som blev ændret fra 450 til 405 meter) og en forøgelse af anlægsudgifterne.

7 Den 28. oktober 1999 forelagde betalingsmyndigheden, i dette tilfælde det italienske finansministeriums departement for udviklings- og samhørighedspolitik, Kommissionen en anmodning om betaling af restbeløbet med hensyn til tilskud nr. 850503067. Betalingsmyndigheden anførte, at de samlede investeringsudgifter samt de tilskudsberettigede offentlige udgifter for projekt nr. 850503067 androg 225 473 000 000 ITL, og at det restbeløb, der skulle betales, udgjorde 15 696 300 000 ITL, dvs. differencen mellem det maksimumsbeløb, der var fastsat i beslutningen af 16. februar 1988 (78 481 500 000 ITL), og den del af dette tilskud, der allerede var udbetalt (62 785 200 000 ITL).

8 På samme dato forelagde betalingsmyndigheden ligeledes Kommissionen en anmodning om betaling af anden rate af tilskud nr. 850503066.

9 Den 7. april 2000 blev tilskud nr. 850503067 endeligt afsluttet (jf. præmis 12 nedenfor).

10 Den 26. februar 2001 tilsendte betalingsmyndigheden Kommissionen et dokument vedrørende tilskud nr. 850503066 med overskriften »uddrag af kontrolark af 11. januar 2001«. Dette dokument indeholder bl.a. følgende angivelser:

»8. Betragtninger vedrørende de udførte arbejder og denbevilgede EFRU-finansiering

Tilskud […] nr. 850503066 [...] er bevilget med 80 mia. [ITL] med henblik på anlæg af Napolis metros linje 1 med henvisning til følgende arbejder:

– stationen Museo

– stationen Dante

– tunnelen på linjen Museo-Dante.

Investeringsomkostningerne er på datoen for fællesskabsbeslutningen anslået til 227,153 mia. [ITL].

Det var besluttet at bygge stationen Museo og tunnelerne Dante-Museo »under åben himmel«, hvilket ville have blokeret vigtige offentlige veje under hele arbejdets varighed [...]

Da man anså denne løsning for uforenelig med byens trafikproblemer, krævede transportministeriet, regionen Campagnia og [sagsøgeren], at der blev vedtaget en variant af projektet for bygning af stationen Museo og tunnelerne Dante-Museo, hvor disse blev bygget under jorden og således uden afbrydelse af trafikken på jorden under arbejdets varighed, og følgelig at stationen Museo blev bygget under jorden.

På grund af den maksimale grænse for sporenes bøjning på denne linje gjorde sænkningen af anlæggets niveau det nødvendigt at forlænge tunnelstrækningen oven for stationen Museo (Matedei-Museo, der var genstand for tilskud [...] nr. 850503067).

Tegningen i bilaget [...] illustrerer klart ændringen af linjeføringen og flytningen af stationen Museo.

Denne flytning medførte en forkortelse af strækningen Museo-Dante (som er omfattet af den beslutning, der er genstand for nærværende rapport).

Ved opgørelsen af de udgifter, der var afholdt for strækningen Materdei-Museo [tilskud nr. 850503067], blev omkostningerne ved forlængelsen af linjen oven for stationen Museo (der, som det fremgår af fremstillingen i det foregående, skyldes, at niveauet for stationen Museo er sænket) henført til den sidstnævnte strækning, hvilket resulterede i samlede omkostninger for sidstnævnte på 225 795 934 379 ITL, sammenlignet med forudsete udgifter, da fællesskabsbeslutningen blev truffet, på 156 963 000 000 ITL, hvilket medførte meromkostninger på 68 832 934 379 ITL.

Det bør bemærkes, at i) opdelingen i strækninger er ren finansiel, fordi der er tale om et enkelt projekt, [og fordi strækningerne] er nøje indbyrdes forbundet såvel med hensyn til deres anlæg som funktionelt, ii) henførelsen af udgifterne til strækningen oven for stationen Museo skyldes, at niveauet for denne station blev sænket, og at den fysisk blev flyttet, iii) denne flytning medførte en forkortelse af linjen Museo-Dante (som blev ændret fra 450 til 405 meter), iv) tunnelernes samlede længde på de to strækninger (1 160 meter + 450 meter = 1 565 meter) er, som det fremgår af skemaet i bilaget [...], større end den, der er forudset i de oprindeligt godkendte projekter (638 meter + 450 meter = 1 088 meter), v) den omstændighed, at den fremlagte dokumentation for udgifter vedrørende denne forlængelse er blevet henført til strækningen Materdei-Museo og ikke til strækningen Museo-Dante (som omfatter omkostninger til anlæg af stationen Museo) skyldes en fejl, der er fremkaldt ved benævnelsen af EFRU’s beslutninger, vi) den ændrede kontering af udgifterne vedrørende den pågældende forlængelse af strækningen Materdei-Museo til strækningen Dante-Museo bevirkede, at EFRU-ansøgning nr. 850503067 (som allerede er afsluttet) under alle omstændigheder udviser en betydelig meromkostning, vii) hvis denne ændrede kontering viste sig uacceptabel, ville dokumentationen vedrørende den pågældende EFRU-ansøgning nr. 850503066 være utilstrækkelig til at dække hele finansieringen, hvilket medfører, at en del af den samlede intervention ikke har finansiel dækning, viii) interventionen i sin helhed bliver derved straffet uden berettigelse: tab af en del af tilskuddet (med hensyn til EFRU-ansøgning nr. 850503066) på trods af, at det samlede projekt har nødvendiggjort mere omfattende arbejder, og at den samlede påløbne udgift har vist sig at være større end den forudsete og godkendte udgift.

I betragtning af disse omstændigheder finder vi det logisk, acceptabelt og berettiget, at [sagsøgeren] har fremsat en anmodning om opgørelse af den del af udgifterne, der er påløbet som følge af sænkning af niveauet for stationen Museo, og som tidligere blev konteret under EFRU-beslutning nr. 850503067, inden for rammerne af nærværende intervention.«

11 I samme dokument omtalte betalingsmyndigheden to tilfælde af »finansiel revision« for tilskud nr. 850503066, alt efter om en »ændret kontering af udgifterne« blev afslået eller accepteret. I det første tilfælde (»ingen ændret kontering af udgifterne«) androg de samlede støtteberettigede udgifter, der var afholdt på datoen for kontrollen, 187 181 583 042 ITL, og tilskuddets saldo udgjorde 1 161 353 547 ITL. I det andet tilfælde (»med ændret kontering af udgifter«) udgjorde de samlede udgifter på datoen for kontrollen og saldoen henholdsvis 230 957 083 117 ITL og 15 236 000 000 ITL.

12 Ved skrivelse af 7. marts 2001 besvarede Kommissionen den ovennævnte skrivelse af 26. februar 2001. Den anførte følgende:

»[…]

Tilskud nr. 850503066 og nr. 850503067 har været genstand for to særskilte ansøgninger fra de italienske myndigheder, og følgelig for to særskilte fællesskabsbeslutninger [henholdsvis beslutning K(89) 2178 021 af 21.12.1989 og K(88) 0166 038 af 16.2.1988].

Det fremgår ikke af den dokumentation, som vores tjenestegren er i besiddelse af, at de italienske myndigheder rettidigt har fremsendt ændringerne af projektet, som har fremkaldt ændringer i deres respektive økonomiske rammer.

Kommissionens finansforordning kræver, at de budgetmæssige forpligtelser svarer nøjagtigt til de foretagne betalinger samt til de retlige forpligtelser, der følger af Kommissionens specielle beslutninger.

Afslutningen af tilskud nr. 850503067 skete den 7. april 2000 på grundlag af den ansøgning om endelig betaling, der blev indgivet af Deres ministerium af 28. oktober 1999.

På baggrund af de foregående betragtninger finder vi, at den endelige opgørelse af tilskud nr. 850503066 bør ske på grundlag af tilfælde 1 (ingen »ændret kontering af udgifter«), således som den fremgår af s. 7 i uddraget af revisionsrapporten i bilaget til Deres ovennævnte skrivelse.

[…]«

13 Den 26. marts 2001 forelagde betalingsmyndigheden Kommissionen en ansøgning om betaling af saldoen for tilskud nr. 850503066, nemlig 15 236 000 000 ITL, under henvisning til tilskudsberettigede offentlige udgifter på i alt 227 153 000 000 ITL og en samlet investeringsudgift på 230 957 000 000 ITL.

14 Samme dag sendte betalingsmyndigheden ligeledes en ansøgning til Kommissionen om betaling af saldo for tilskud nr. 850503067, som skulle erstatte ansøgningen af 28. oktober 1999. Den krævede nye saldo androg stadig 15 696 300 000 ITL, men de samlede investeringsudgifter og de tilskudsberettigede offentlige udgifter udgjorde ikke mere end henholdsvis 185 252 000 000 ITL og 156 963 000 000 ITL. Sagsøgeren har under retsmødet fremhævet, at betalingsmyndigheden med denne ansøgning ville opnå en berigtigelse, ikke af saldoen for dette tilskud, men af revisionen af de offentlige udgifter, der var berettigede til det nævnte tilskud.

15 Under et møde den 2. april 2001 bekræftede Kommissionen over for betalingsmyndigheden den stillingtagen, som den havde givet udtryk for i sin skrivelse af 7. marts 2001.

16 Den 11. maj 2001 tilsendte Kommissionen betalingsmyndigheden et forslag om afslutning af tilskud nr. 850503066 »baseret på den stillingtagen, der er udtrykt [...] i dens skrivelse [...] af 7. marts 2001 og bekræftet under mødet den [2. april 2001]«. Dette forslag var baseret på tilskudsberettigede offentlige udgifter på 187 181 583 042 ITL og et tilskud fra EFRU på 65 922 645 280 ITL (i stedet for 80 000 000 000 ITL som oprindeligt påtænkt), svarende til 35,22% af de tilskudsberettigede offentlige udgifter. Den opfordrede de pågældende myndigheder til at fremsende deres eventuelle bemærkninger inden for en frist på tre uger.

17 Betalingsmyndigheden og regionen Campania fremsatte deres bemærkninger for Kommissionen ved skrivelser af henholdsvis 21. maj og 5. juni 2001.

18 Ved skrivelse af 12. september 2001, rettet til Den Italienske Republik, bekræftede Kommissionen det forslag, som den havde fremsat i sin skrivelse af 11. maj 2001, og opfordrede de italienske myndigheder til at meddele deres endelige stillingtagen inden for en frist på to måneder.

19 Ved skrivelse af 6. december 2001 gav sagsøgeren over for Kommissionen udtryk for sin »stærke og fuldstændige uenighed i det forslag om afslutning, der er fremsat for tilskud [nr 850503066]«.

20 I en rapport af 13. marts 2002, som blev udarbejdet efter en anmodning om oplysninger fra Kommissionen, fastslog betalingsmyndigheden, at der ikke var nogen overlapning mellem udgifterne i forbindelse med tilskud nr. 850503066 og udgifterne i forbindelse med tilskud nr. 850503067. Den anførte, at det beløb på 40 221 000 000 ITL, der udgjorde forskellen mellem de samlede investeringsudgifter til projekt nr. 850503067, som var angivet i skrivelsen af 28. oktober 1999 (225 473 000 000 ITL), og det beløb, der var angivet i ansøgningen om berigtigelse af 26. marts 2001 (185 252 000 000 ITL), svarede til følgende omkostninger: forlængelse af tunnelen Materdei-Museo, konsolideringsarbejder som følge af denne forlængelse og koncessionsomkostninger vedrørende disse forlængelses- og konsolideringsarbejder.

21 I sin rapport nævner betalingsmyndigheden ligeledes, at ansøgningen om berigtigelse af 26. marts 2001 skyldtes, at »det var nødvendigt at overføre konteringen af omkostningerne til forlængelsen af tunnelen Materdei-Museo [...] til finansieringen med EFRU-tilskud nr. 8505030366, i det omfang den er forårsaget af sænkningen og flytningen af stationen Museo«. Den konkluderede, at ansøgningen om saldoen for tilskud nr. 850503066 i skrivelsen af 26. marts 2001 (jf. præmis 13 ovenfor) var »fuldt berettiget«.

22 Ved skrivelse af 11. juni 2002, hvoraf en kopi er sendt til sagsøgeren den 26. juni 2002, underrettede Kommissionen betalingsmyndigheden om »[sin] endelige beslutning [...] om at skride til afslutning [af tilskud nr. 850503066] i overensstemm