DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2021/2535 E. , 2022/50 K.
"İçtihat Metni"

T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2021/2535
Karar No : 2022/50
TEMYİZ EDEN (DAVACI) :… Yatırım Holding A. Ş.
(Eski Unvanı: … LPG Dağıtım Tic. ve San. A.Ş.)

VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) … Kurumu
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : ... İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı ısrar kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Depolama lisansı sahibi davacı şirkete ait tesiste yeterli sayıda numune kabı bulundurulmadığından bahisle 5307 sayılı Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Kanunu ve Elektrik Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un (Kanun) 16. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinin (4) numaralı alt bendi uyarınca davacı şirketin 339.814,00-TL idarî para cezası ile cezalandırılmasına ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun (Kurul) … tarih ve … sayılı kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla,
Davacı şirkete ait tesiste 17/07/2012 tarihinde yapılan denetimde yeterli sayıda numune kabı bulundurulmadığı hususunun ihtilafsız olduğu, bu hâliyle davalı idarece denetim gerçekleştirilebilmesi için yeteri kadar numune kabı bulundurulmadığı anlaşıldığından, tesis edilen dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 09/09/2020 tarih ve E:2015/4711, K:2020/2011 sayılı kararıyla,
7164 sayılı Maden Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 36. maddesi ile 5307 sayılı Kanun'un 17. maddesinde değişiklik yapılarak, lisans sahibi kişiler hakkında 5307 sayılı Kanun'a, ikincil mevzuata veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına aykırı davranılması hâlinde, Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller için ilgilisine, Kurum veya Kurumca yetkilendirilen kuruluşlar tarafından, otuz gün içerisinde aykırılığın giderilmesi gerektiğinin, aksi hâlde faaliyetin geçici olarak durdurulabileceğinin ihtar edileceği, verilen ihtar süresi sonunda mevzuata aykırı durumu devam ettirenlerin ilgili piyasa faaliyetinin altmış gün süre ile geçici olarak durdurulacağı, geçici durdurma süresi sonunda da tespit edilen aykırılıklar giderilmezse, faaliyetin durdurulmasına devam edilerek soruşturma başlatılacağı ve gerekli idari yaptırımların uygulanacağına yönelik olarak önceki düzenlemelerden farklı mahiyette usul ve esaslar belirlendiği, 5307 sayılı Kanun'un 17. maddesine istinaden Kurul tarafından alınan … tarih ve … sayılı kararla niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller için ihtar yapıldıktan sonra sonucuna göre gerekirse idarî soruşturma başlatılarak yaptırımlar uygulanacağına yönelik kural kapsamında, "numune kabı bulundurulmaması" fiilinin, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller arasında sayıldığı, yine Kurul kararları gereğince LPG dolum ve depolama tesislerinde belirli sayıda numune kabı bulundurma zorunluluğu getirildiği, 5307 sayılı Kanun'da yapılan değişiklik uyarınca alınan düzenleyici Kurul kararıyla, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller arasında sayılan numune kabı bulundurulmaması fiili nedeniyle idarî para cezası verilmeden önce, ihtarda bulunma şartının yerine getirilmesi ve lehe kanun niteliği taşıyan söz konusu kuralın davacıya da uygulanması zorunluluğu karşısında, lehe kanun hükmü dikkate alınarak yeniden bir karar verilmesi gerektiği gerekçesiyle, … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının bozulmasına karar verilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi ısrar kararının özeti: … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla,
7164 sayılı Kanun'un geçici 8. maddesinin getirdiği sınırlama kapsamında ihtarın yalnızca maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurulca para cezası verilmemiş ve niteliği itibarıyla düzeltme imkanı olan fiiler için getirildiği göz önüne alındığında, 7164 sayılı Kanun ile getirilen yeni düzenlemelerin davacının fiili yönünden lehe bir durum yaratmadığı ve davacı şirkete ait depolama lisansına sahip tesiste yeterli sayıda numune kabı bulundurulmadığı hususunun da sabit olduğu anlaşıldığından, davacının 5307 sayılı Kanun uyarınca idari para cezası ile cezalandırılmasına ilişkin dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesi eklenmek suretiyle, davanın reddi yolundaki kararda ısrar edilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, 5307 sayılı Kanun'da yapılan değişiklik ile getirilen ihtar müessesesinin lehe bir düzenleme olduğu belirtilerek ısrar kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'ÜN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile ısrar kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Ankara ili, … ilçesi, … Yolu, ... Km., … Köyü, … Mevkii adresinde … sayılı LPG depolama lisansı ile faaliyette bulunan davacı şirkete ait tesiste 17/07/2012 tarihinde yapılan denetimde yeterli sayıda numune kabı bulundurulmadığı tespit edilmiş, davalı idare tarafından lisans sahibinin yazılı savunması yeterli görülmeyerek … tarih ve … sayılı dava konusu Kurul kararı ile davacı şirketin idarî para cezası ile cezalandırılmasına karar verilmiştir.
Bunun üzerine temyizen incelenen dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT :
5307 sayılı Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Kanunu ve Elektrik Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un "Yaptırımlar" başlıklı 17. maddesinin birinci fıkrasında, "Lisans sahibi kişiler hakkında, bu Kanun'a, bu Kanun'a göre yürürlüğe konulmuş yönetmeliklere, Kurum'un yazılı talimatlarına veya lisanslarına kayıtlı hususların herhangi birine riayet edilmediği takdirde, Kurum tarafından ön araştırma veya soruşturma başlatılır. Ayrıca, ilgiliye onbeş gün içerisinde aykırılıkların giderilmesi, aksi hâlde bahse konu piyasa faaliyetlerinin geçici bir süre için durdurulabileceği veya doğrudan doğruya iptal yaptırımının uygulanacağı ihbar edilir. Bu ihbara rağmen onbeş günlük sürenin bitiminde aykırılıklar giderilmezse, Kurum piyasa faaliyetini otuz günden az yüzseksen günden çok olmamak üzere geçici olarak durdurur. Geçici durdurma süresince, tehlikeli eylemin veya kötüniyetin veya herhangi bir zararın oluşmasının önlenmesi ile faaliyetin durdurulmasına neden olan durumun ortadan kaldırılmasına ilişkin faaliyetler dışında hiçbir piyasa faaliyeti yapılamaz. Lisans iptalleri Kurum'ca yapılacak soruşturma neticesine göre karara bağlanır." kuralına yer verilmiştir.
7164 sayılı Maden Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 36. maddesi ile 5307 sayılı Kanun'un 17. maddesi, "İdarî yaptırımlar, tedbirler, lisans iptalleri ve idarî para cezalarından oluşur. Bu Kanun'a göre idarî para cezaları, tedbirler ve lisans iptallerinin uygulanması bu Kanun'un diğer hükümlerinin uygulanmasına engel oluşturmaz. Bu Kanun'a göre verilen idarî para cezaları, alınan tedbirler ve lisans iptalleri diğer kanunlar gereği yapılacak işlemleri engellemez.
Bu Kanun'a göre idarî yaptırımlar aşağıdaki usulde yürütülür:
a) Lisans sahibi kişiler hakkında bu Kanun'a, ikincil mevzuata veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına aykırı davranılması hâlinde, Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller için ilgilisine Kurum veya Kurumca yetkilendirilen kuruluşlar tarafından, otuz gün içerisinde aykırılığın giderilmesi, aksi hâlde hakkında geçici durdurma yapılabileceği ihtar edilir. Verilen ihtar süresi sonunda mevzuata aykırı durumu devam ettirenlerin ilgili piyasa faaliyeti altmış gün süre ile geçici olarak durdurulur. Niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiilin tespit tarihinden itibaren iki yıl içerisinde tekrar edilmesi hâlinde ise ihtar işlemi uygulanmaksızın ilgili piyasa faaliyeti altmış gün süre ile geçici olarak durdurulur. Geçici durdurma süresince, tehlikeli eylemin veya kötüniyetin veya ürünlerde zarar oluşmasının önlenmesi ile faaliyetin durdurulmasına neden olan durumun ortadan kaldırılmasına ilişkin faaliyetler dışında hiçbir piyasa faaliyeti yapılamaz. Geçici durdurma süresi sonunda da tespit edilen aykırılıklar giderilmezse, faaliyetin durdurulmasına devam edilerek soruşturma başlatılır ve gerekli idari yaptırımlar uygulanır. Lisans iptalleri Kurum'ca yapılacak soruşturma neticesine göre karara bağlanır. Yapılan geçici durdurma sonrasında mevzuata aykırı durumun ortadan kalkması hâlinde geçici durdurma hâli sona erdirilir.
b) Lisans sahibi kişiler hakkında, bu Kanuna, ikincil mevzuata veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına aykırı davranılması hâlinde, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olmayan fiiller ile 21/3/2007 tarihli ve 5607 sayılı Kaçakçılıkla Mücadele Kanununda belirtilen akaryakıt kaçakçılığına ilişkin fiiller için ilgilisi hakkında Kurum tarafından doğrudan idari soruşturma başlatılarak gerekli yaptırımlar uygulanır. Lisans sahibinin ilgili piyasa faaliyeti, niteliği itibarıyla düzeltme imkanı olmayan, kötüniyet veya tehlikeli eylem sonucunu doğuran fiilleri nedeniyle Kurumca geçici olarak durdurulabilir..." şeklinde değiştirilmiştir.
7164 sayılı Kanun'un 37. maddesi ile 5307 sayılı Kanun'a eklenen geçici 8. maddenin birinci fıkrasında, "Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurulca idari para cezası verilmemiş olan ve Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller için, 17 nci maddenin ikinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen ihtar yapıldıktan sonra sonucuna göre gerekirse idari soruşturma başlatılarak yaptırımlar uygulanır. Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce lisansı sonlandırılan veya iptal edilenler hakkında düzeltme imkânı bulunan fiiller için herhangi bir idari işlem tesis edilmez." kuralına yer verilmiştir.
Öte yandan, 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 2. maddesinde, "Kabahat" deyiminin, Kanun'un karşılığında idarî yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlık anlamına geldiği, 3. maddesinde, bu Kanun'un, idarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması hâlinde, diğer genel hükümlerinin, idarî para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanacağı, "Zaman bakımından uygulama" başlıklı 5. maddesinde, 26/09/2004 tarih ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun zaman bakımından uygulamaya ilişkin hükümlerinin kabahatler bakımından da uygulanacağı, kabahatler karşılığında öngörülen idarî yaptırımlara ilişkin kararların yerine getirilmesi bakımından ise derhâl uygulama kuralının geçerli olduğu, bu maddenin atıf yaptığı 5237 sayılı Kanun'un 7. maddesinin ikinci fıkrasında, suçun işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanun ile sonradan yürürlüğe giren kanunların hükümleri farklı ise, failin lehine olan kanunun uygulanacağı ve infaz olunacağı kurala bağlanmıştır.
Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun … tarih ve … sayılı kararıyla, 5307 sayılı Kanun ile, Kuruma verilen LPG piyasasının denetimi ve gözetimi görevlerinin daha etkin olarak yerine getirilebilmesi amacıyla, gerekli durumlarda numune alınmak üzere rafinerici, LPG dağıtıcı ve LPG depolama lisansı sahiplerinin 01/01/2010 tarihinden itibaren her bir LPG dolum ve/veya depolama tesislerinde ayrı ayrı olmak üzere TS EN ISO 4257 standartlarına uygun asgari 3 adet (1 set) LPG numune kabı bulundurmasının zorunlu hâle getirilmesine karar verilmiştir.
Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun … tarih ve … sayılı kararıyla, yukarıdaki kural değiştirilerek, 5307 Sayılı Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Kanunu ve Elektrik Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunla, Kuruma verilen LPG piyasasının denetimi ve gözetimi görevlerinin daha etkin olarak yerine getirilebilmesi amacıyla, gerekli durumlarda numune alınmak üzere rafinerici, LPG dağıtıcı ve LPG depolama lisans sahiplerinin 01/06/2012 tarihinden itibaren her bir dolum ve/veya depolama tesisi için ayrı ayrı olmak üzere TS EN ISO 4257 standardında belirtilen özelliklere sahip ve ilgili teknik mevzuata uygun en az 2 litre hacme sahip ve 24 cm x 24 cm x 52 cm boyutlarından daha büyük olmayan, asgari 6 adet (1 set) LPG numune kabı bulundurmasının zorunlu hâle getirilmesine karar verilmiştir.
5307 sayılı Kanun'un 17. maddesinde yer verilen kural kapsamında … tarih ve … sayılı Kurul kararı ile, "numune kabı bulundurulmaması" niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller arasında sayılmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
7164 sayılı Kanun'un 36. maddesi ile değiştirilen 5307 sayılı Kanun'un 17. maddesinde yer alan ihtar müessesesinin, lehe kanun teşkil edip etmediğinin değerlendirilmesi,
Değişiklikten önce, 5307 sayılı Kanun'un 16. maddesinde idarî para cezaları, "Yaptırımlar" başlıklı 17. maddesinde ise "lisans iptali" düzenlenmiştir. Gerek idarî para cezasının, gerek lisans iptalinin bir idarî yaptırım olduğunda tereddüt bulunmamaktadır. Ancak 5307 sayılı Kanun'da idarî para cezaları ile lisans iptali farklı usûl ve esaslara bağlanmıştır. Bu bağlamda 5307 sayılı Kanun'un 16. maddesinde, 15 günlük süre içerisinde aykırılığın giderilmesi yönünde yapılması gereken ihbar, idarî para cezası verilebilmesinin ön şartı olarak belirtilmediği hâlde, idarî para cezası dışındaki idarî yaptırımları düzenleyen 17. maddesinin önceki metninde, lisans iptali için aykırılığın giderilmesi yönünde 15 günlük süre tanıyan ihbar yapılması zorunlu görülmüştür. Daha da önemlisi, ilgiliye verilen 15 günlük süre içerisinde aykırılıklar giderildiği takdirde piyasa faaliyetinin geçici olarak durdurulmasına karar verilemeyeceği anlaşılmakla birlikte, söz konusu aykırılığın verilen süre içerisinde giderilmiş olması idarî para cezası verilmesine engel değildir. Başka bir anlatımla, ilgilinin mevzuata aykırı fiili hem idarî yaptırım uygulanmasını hem de idarî para cezası verilmesini gerektiriyorsa, aykırılığın verilen süre içerisinde giderilmesi durumunda ilgilinin piyasa faaliyetinin geçici olarak durdurulması ve lisans iptali gibi yaptırımlar uygulanmayacak, ancak söz konusu mevzuata aykırılık nedeniyle idarî para cezası uygulanabilecektir.
Değişiklikten sonra ise, 5307 sayılı Kanun'un 17. maddesinde yapılan yeni düzenleme ile idarî yaptırımlar sayılmış ve idarî para cezalarının da 17. maddedeki hükme tâbi olacağı belirtilmiştir.
Bu itibarla, 16. maddede yer verilen idarî para cezalarına ilişkin fiillerden En