DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2021/2210 E. , 2022/1860 K.
"İçtihat Metni"

T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2021/2210
Karar No : 2022/1860
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : …
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onüçüncü Dairesinin 16/11/2020 tarih ve E:2014/5033, K:2020/3167 sayılı kararının iptale ilişkin kısmının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacıya 2 yıl süreliğine geçici olarak borsalar ve teşkilatlanmış diğer piyasalarda işlem yapma yasağı getirilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Sermaye Piyasası Kurulu kararı ile bu kararın dayanağı olduğu belirtilen 21/01/2014 tarih ve 28889 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan V-101.1 Bilgi Suistimali ve Piyasa Dolandırıcılığı İncelemelerinde Uygulanacak Tedbirler Tebliği'nin 5. maddesinin 2. fıkrası ve 6. maddesinin 2. fıkrasının iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 16/11/2020 tarih ve E:2014/5033, K:2020/3167 sayılı kararıyla,
… Yayıncılık ve Pazarlama A.Ş. (…) pay piyasasında 14/11/2011-23/12/2011 döneminde (inceleme dönemi) gözlenen olağan dışı fiyat ve miktar hareketlerinin mülga 2499 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu, 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu ve ilgili mevzuat hükümleri çerçevesinde incelenmesi neticesinde tesis edilen … tarih ve … sayılı Kurul kararı ile, inceleme döneminde davacı … ile ... ve ... tarafından gerçekleştirilen işlemlerin 2499 sayılı Kanun'un 47/1(A)-2 maddesi ve 6362 sayılı Kanun'un 107/1. maddesinde tanımlanan işleme dayalı piyasa dolandırıcılığı suçunun unsurlarını oluşturduğu gerekçesiyle anılan şahıslar hakkında 6362 sayılı Kanun'un 115. maddesi uyarınca Cumhuriyet Savcılığına suç duyurusunda bulunulmasına ve işleme dayalı piyasa dolandırıcılığı suçunun unsurlarını içeren fiilleri nedeniyle birlikte hareket ettikleri tespit edilen anılan şahıslara 6362 sayılı Kanun'un 101/1(a) ve V-101.1 Bilgi Suistimali ve Piyasa Dolandırıcılığı İncelemelerinde Uygulanacak Tedbirler Tebliği'nin 5. maddesinin 2. fıkrası ile 6. maddesinin 2. fıkrası uyarınca geçici olarak 2 yıl süreliğine borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasalarda işlem yasağı getirilmesine karar verildiği,
Bunun üzerine bakılan davanın açıldığı belirtilerek,
Davalı idarenin, davanın süresinde açılmadığı yönündeki iddiasının yerinde görülmediği,
Dava konusu Tebliğ'in 5. maddesinin 2. fıkrası ile 6. maddesinin 2. fıkrasının incelenmesi,
6362 sayılı Kanun'un 106. ve 107. maddelerinde sayılan fiilleri işlediğine dair mâkûl şüphe bulunan gerçek veya tüzel kişiler ile tüzel kişilerin yetkilileri ve ilgili sermaye piyasası araçlarına ilişkin olarak Kurulun, borsalarda geçici veya sürekli olarak işlem yapılmasının yasaklanması dâhil piyasanın etkin ve sağlıklı işleyişini teminen gerekli her türlü tedbiri almaya ve bu tedbirlerin uygulanmasına ilişkin usul ve esasları belirlemeye yetkili olduğunun anlaşıldığı,
6362 sayılı Kanun'un amacının, sermaye piyasasının güvenilir, şeffaf, etkin, istikrarlı, âdil ve rekabetçi bir ortamda işleyişinin ve gelişmesinin sağlanması, yatırımcıların hak ve menfaatlerinin korunması için sermaye piyasasının düzenlenmesi ve denetlenmesi olduğu, Kurulun görev alanına giren konularda Kurula kanunların gösterdiği sınırlar içerisinde ve kamu yararı çerçevesinde kullanılabilecek, hukukun genel prensiplerine ve üst hukuk kurallarına uygun olarak yürürlüğe konulacak ikincil düzenlemeler ihdas edebilme yetkisini de barındıran takdir yetkisinin tanındığı,
Sermaye piyasasında dürüstlüğü bozan fiilleri işledikleri tespit edilenlerin piyasada işlem yapmaya devam etmeleri piyasa ve tüm yatırımcılar için bir tehlike olarak görüldüğünden 6362 sayılı Kanun'un 101. maddesi ile Kurula geçici veya sürekli olarak işlem yapma yasağı getirme yetkisinin verildiği,
Tebliğ'in dava konusu düzenlemeleriyle, Kurul tarafından, 6362 sayılı Kanun'un 106. ve 107. maddelerinde sayılan fiilleri işlemeleri nedeniyle haklarında Cumhuriyet başsavcılığına suç duyurusunda bulunulmasına karar verilen gerçek veya tüzel kişilerin yetkilileri ile hesapları suça konu fiillerde kullanılan tüzel kişiler hakkında borsalarda işlem yapma yasağı kararı verilebileceği, bu durumda ilgili kişiler hakkında geçici işlem yapma yasağı süresinin 2 yıl olarak uygulanacağının belirtildiği,
Bu itibarla, Kurulca kanunla verilen görev ve yetki çerçevesinde ve işlem yapma yasağının getiriliş amacına uygun olarak yapılan dava konusu düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmadığı,
Davacıya 2 yıl süreliğine geçici olarak borsalar ve teşkilatlanmış diğer piyasalarda işlem yapma yasağı getirilmesine ilişkin 17/07/2014 Tarih Ve 22/717 sayılı Kurul kararının incelenmesi,
6362 sayılı Kanun'un 101. maddesinin 1. fıkrasına dayanılarak hazırlanan V-101.1 sayılı Bilgi Suistimali ve Piyasa Dolandırıcılığı İncelemelerinde Uygulanacak Tedbirler Tebliği'nin 21/01/2014 tarih ve 28889 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak, yayımlandıktan üç ay sonra yürürlüğe girdiği,
Tebliğ'de, Kurulca yapılan incelemelerde, haklarında makul şüphe bulunan gerçek veya tüzel kişiler ile tüzel kişilerin yetkilileri hakkında, incelemenin sonuçlanması beklenmeksizin Kurul tarafından borsalarda işlem yapma yasağı kararı verilebileceği, Kanun'un 106. ve 107. maddelerinde sayılan fiilleri işlemesi nedeniyle Kanun'un 115. maddesi uyarınca Kurul tarafından Cumhuriyet Başsavcılığına suç duyurusunda bulunulmasına karar verilmesi durumunda ilgili kişiler hakkında geçici işlem yapma yasağı süresinin 2 yıl olarak uygulanacağı hususlarının kurala bağlandığı,
Ancak gerek 6362 sayılı Kanun'da, gerekse mülga 2499 sayılı Kanun'da bilgi suistimali ve piyasa dolandırıcılığı fiillerini işleyenler hakkında geçici veya sürekli işlem yapma yasaklarının sürelerine ilişkin bir belirlemenin yapılmadığı, bu konunun düzenlenmesinin Kurul tarafından tesis edilecek düzenleyici işlemlere bırakıldığı,
Nitekim, Tebliğ'in yürürlüğünden önce de işlem yasaklarına ilişkin sürelerin Kurulca alınan ilke kararlarıyla düzenlendiği, Kurulun 14/10/2011 tarihli toplantısında, mülga 2499 sayılı Kanun'un 46. maddesinin 1. fıkrasının (i) bendi uyarınca işlem yapma yasağı getirilmesine ilişkin olarak, geçici işlem yasağına ilişkin sürelerin kademeli olarak 6 ay ve 2 yıl olmasına, Kanun'un 47. maddesinin (A) bendinde sayılan fiillere (bilgi suistimali ve piyasa dolandırıcılığı) doğrudan ya da dolaylı olarak iştirak ettikleri ilk defa tespit edilen gerçek veya tüzel kişiler hakkında geçici işlem yapma yasağı süresinin 6 ay olarak uygulanmasına karar verildiği,
Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devletinin eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, Anayasa ve hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlet olduğu, hukuk devletinin sağlamakla yükümlü olduğu hukuk güvenliğinin ilke olarak kanunların geriye yürütülmemesini gerekli kıldığı, bu ilke uyarınca, kamu yararı, kamu düzeni, kazanılmış hakların korunması, mali haklarda iyileştirme gibi kimi ayrıksı durumlar dışında sonradan çıkan bir kanunun yürürlüğe girdiği tarihten önceki olaylara uygulanamayacağı,
Davacının 14/11/2011-23/12/2011 döneminde gerçekleştirdiği işlemlerle ilgili olarak Kurulca, ilgili bulunduğu piyasada 6362 sayılı Kanun'la kendisine tanınan yetkiyi kullanarak çıkardığı düzenleyici (kural) işlem niteliğinde olan Tebliğ'in ve bu Tebliğ'de yer alan kurallarla öngörülen idarî tedbirlerin, kişilerin aleyhine sonuç doğuracak şekilde geçmişe ve tamamlanmış ve hukukî sonuçlarını doğurmuş hukukî durum ve işlemlere etkili olarak uygulanmasında hukuka uygunluk bulunmadığı,
Öte yandan, somut uyuşmazlık bakımından, davalı idare tarafından idarî tedbir olarak nitelendirilen dava konusu işlemin hukukî niteliğinin, başka bir ifadeyle idarî yaptırım karakteri taşıyıp taşımadığının da tespitinin gerektiği,
İdarî yaptırımlar, idarenin bir yargı kararına gerek olmadan kanunların verdiği yetkiye dayanarak idare hukuku ve bazı ceza hukuku ilkelerini dikkate almak suretiyle idarî işlemlerle uyguladığı yaptırımlar olduğu, bu itibarla idarî yaptırımların cezaî nitelikleri olan idarî işlemler olduğu, bu anlamda idarî yaptırımların iki belirgin özelliğinden birinin idarî işlem olmaları, diğerinin ise cezalandırıcı nitelik barındırmaları olduğu,
İdarî yaptırımların cezaî nitelikleri ve bu anlamda ceza hukukunu ilgilendiren yönleri mevcut olduğundan, bunların idare tarafından uygulanması ve yargısal denetimi açısından klasik idarî işlemlerden ayrıldığı, bu çerçevede savunma hakkı, suç ve cezaların kanunîliği, lehe olan kanunun uygulanması gibi ilkelerin idarî yaptırımlar alanında da uygulanması zorunlu olduğu,
Diğer yandan, idarî yaptırımların diğer benzer idarî tasarruflardan ayırt edici özelliğinin cezalandırma iradesi olması nedeniyle, amacı hukuka aykırı bir davranışı cezalandırmak olmayıp ilgili idarî kararı uygulamaya zorlayıcı tedbirlerin ve kamu düzeninin bozulması tehlikesini önleme amacı güden kolluk tedbirlerinin de idarî yaptırım olarak nitelendirilemeyeceği, bu anlamda bu alanda belirtilen ceza hukukuna ilişkin ilkelerin uygulama alanı bulamayacağı,
Belirtilen çerçevede, piyasanın etkin ve sağlıklı işleyişi bakımından sakınca oluşturabilecek fiil veya durumları nedeniyle kişilerin borsalarda geçici veya sürekli olarak işlem yapmasının yasaklanmasını düzenleyen kuralın ise, ilke olarak kanun koyucu tarafından getirilen idarî bir tedbir niteliğinde olduğu, buna göre, işlem yapma yasağının hangi şartların varlığı hâlinde bir idarî tedbir olarak nitelendirilebileceğinin açıklığa kavuşturulması gerektiği,
6362 sayılı Kanun'un 101. maddesi ile, Kurul tarafından yapılan bilgi suistimali ve piyasa dolandırıcılığı incelemelerinde, Kanun'un 106. ve 107. maddelerinde sayılan fiilleri işlediğine dair makul "şüphe" bulunan gerçek veya tüzel kişiler ile tüzel kişilerin yetkilileri ile ilgili tedbir uygulanmasının öngörüldüğü, böylece, yapılan inceleme sırasında devam etmekte olan hukuka aykırı durumlara ilişkin makul bir şüphenin varlığı hâlinde, eylemlerinin hukuka aykırı olduğu yönünde haklarında makul şüphe bulunan kişilerin borsada işlem yapmaya devam etmelerinin sakıncalı olduğu düşüncesinden hareketle, inceleme sürecinin sona ermesi ve eylemlerin ihlâl oluşturduğunun tespit edilmesi beklenilmeksizin, bir tedbir olarak bunların borsada işlem yapmalarının yasaklanmasının uygun görüldüğü,
Ancak, kabahat veya suç oluşturan eylemden uzun süre geçtikten sonra, "şüphe"den ziyade "tespit"e dayanılarak tesis edilen ve "önleme" değil "cezalandırma" işlevi taşıyan işlem yapma yasaklarına ilişkin idarî işlemlerin, "tedbir" niteliğinde olmadığının kabulü gerektiği,
Dosyanın incelenmesinden, DOBUR pay piyasasında 14/11/2011-23/12/2011 döneminde gözlenen olağan dışı fiyat ve miktar hareketlerinin incelenmesi neticesinde Kurul uzmanları tarafından 07/04/2014 tarihli Denetleme Raporu hazırlanması üzerine, 17/07/2014 tarih ve 22/717 sayılı Kurul kararı ile davacı … ile ... ve ... tarafından gerçekleştirilen işlemlerin, işleme dayalı piyasa dolandırıcılığı suçunun unsurlarını oluşturması nedeniyle anılan şahıslar hakkında Kanun'un 115. maddesi uyarınca suç duyurusunda bulunulmasına ve bu fiilleri nedeniyle Kanun'un 101/1(a) ve V-101.1 Bilgi Suistimali ve Piyasa Dolandırıcılığı İncelemelerinde Uygulanacak Tedbirler Tebliği'nin 5. maddesinin 2. fıkrası ile 6. maddesinin 2. fıkrası uyarınca geçici olarak iki yıl süreyle borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasalarda işlem yasağı getirilmesine karar verildiğinin anlaşıldığı,
Kurul tarafından her ne kadar "idarî tedbir" niteliğinde işlem tesis edildiği belirtilse de dava konusu işlemin, işlem yasağı süresinin uzunluğu ve mâkûl şüphe ve/veya devam eden bir incelemeye dayalı olarak tesis edilmeyip inceleme döneminden sonra tespiti gerçekleştirilen eylemler karşılığı uygulandığı hususları göz önüne alındığında "idarî yaptırım" mahiyeti taşıdığı sonucuna ulaşıldığı,
Bu itibarla, 21/01/2014 tarih ve 28889 sayılı Resmî Gazete'de yayımlandıktan üç ay sonra yürürlüğe giren Tebliğ'in ve bu Tebliğ'de öngörülen "idarî tedbirlere" ilişkin kuralların, davacının 14/11/2011-23/12/2011 döneminde işlediği eylemler sebebiyle geçmişe etkili olarak uygulanması suretiyle hukukî gü