DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2020/2181 E. , 2021/2936 K.
"İçtihat Metni"

T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2020/2181
Karar No : 2021/2936
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ...Çimento Sanayi ve Ticaret A.Ş.
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVALI) : ...Kurumu
VEKİLİ : Av. ...
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onüçüncü Dairesinin 19/11/2019 tarih ve E:2016/768, K:2019/3670 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 31/12/2015 tarih ve 29579 4. Mükerrer sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 31/12/2015 tarih ve 6051 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararının iptaline karar verilmesi istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 19/11/2019 tarih ve E:2016/768, K:2019/3670 sayılı kararıyla,
Davalı idarenin usule yönelik itirazları ile davacının bilirkişi incelemesi yaptırılmasına ilişkin talebi yerinde görülmemiş,
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 3. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendi, 9. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları, davanın açıldığı tarih itibarıyla yürürlükteki hâliyle 17. maddesinin altıncı fıkrasının (ç) bendi, Geçici 1. maddesinin birinci fıkrası ile Geçici 18. maddesine yer verilerek,
Genel olarak elektrik dağıtım faaliyetleri ile ilgili olarak,
Elektrik enerjisine ilişkin faaliyetleri, temel olarak üretim, iletim, dağıtım ve ticaret başlıkları altında toplamanın mümkün olduğu, hizmetin kesintiye uğramasının alternatif maliyetleri çok yüksek olduğu için bütün bu faaliyetlerin bir koordinasyon içinde yürütülmesinin şart olduğu, bu amaçla, 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu ile 2001 yılında kamu tüzel kişiliğini haiz, idarî ve mali özerkliğe sahip ve bu Kanun ile kendisine verilen görevleri yerine getirmek, enerji piyasasını düzenlemek ve denetlemek üzere Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK)nun kurulduğu,
Elektrik piyasası faaliyetlerinin, 4628 sayılı Kanun ve ilgili mevzuatında detaylı olarak düzenlendiği, 4628 sayılı Kanun'un 2. maddesinde, elektrik piyasası faaliyetlerinin, "piyasada faaliyet gösterecek tüzel kişilerin üretim, iletim, dağıtım, toptan satış, perakende satış, perakende satış hizmeti, ticaret, ithalat ve ihracat faaliyetleri" olarak sıralandığı, Kanun'da elektrik enerjisi "iletim" faaliyetinin ancak tekel niteliğinde olduğu ve Türkiye Elektrik İletim Anonim Şirketi (TEİAŞ) tarafından yürütülebileceğinin düzenlendiği, diğer faaliyetlerde ise, kamu tüzel kişilerinin yanında, özel hukuk tüzel kişilerinin de hizmetlerin yürütülmesine katılabileceğinin öngörüldüğü,
Dolayısıyla, elektrik piyasası faaliyetlerinin, arz güvenliğini ve kamu hizmeti gerekliliklerini sağlayacak uyum içinde yürütülmesi adına düzenleme, denetleme ve kolluk faaliyetlerinde bulunma işlevlerinin kamu gücüyle yerine getirildiği bir kamu hizmeti faaliyeti olduğu,
Öte yandan, elektriğin kamu hizmeti özelliği, "dağıtım" faaliyeti açısından ele alındığında, 4628 sayılı Kanun'un 2. maddesinin, dağıtım şirketlerinin lisanslarında belirtilen bölgelerdeki tesislerde yenileme, ikame ve kapasite artırım yatırımlarını yapma, dağıtım sistemine bağlı ve/veya bağlanacak olan tüm sistem kullanıcılarına, eşit taraflar arasında ayrım gözetmeksizin elektrik enerjisi dağıtımı ve bağlantı hizmeti sunma yükümlülüğü getirdiği, Kanun'da ve ilgili yönetmeliklerde "dağıtım" faaliyetini yerine getirecek işletmelerin uyması gereken yükümlülüklerin açıkça düzenlendiği, bu yükümlülüklerin yerine getirilmemesinin doğrudan hizmetin aksamasına yol açacak nitelikte olması nedeniyle elektrik piyasası faaliyetlerinden "dağıtım"ın kamu hizmeti niteliği taşıdığı,
Elektrik dağıtım piyasasının en temel aktörü Türkiye Elektrik Dağıtım A.Ş. (TEDAŞ)nin, tüzel kişiliğe sahip, özel hukuk hükümlerine tâbi, faaliyetlerinde özerk ve sorumluluğu sermayesi ile sınırlı, elektrik dağıtımıyla, elektriğin tüketicilere perakende satışı ve tüketicilere perakende hizmeti verilmesiyle iştigal eden bir iktisadi devlet teşekkülü olduğu, doğal tekel niteliğindeki elektrik dağıtım faaliyetinin 4628 sayılı Kanun öncesinde TEDAŞ tarafından gerçekleştirilmekte iken, 4628 sayılı Kanun uyarınca, dağıtım sektörünün, EPDK tarafından verilen dağıtım lisanslarıyla bölgesel tekeller olarak işletilmesinin öngörüldüğü,
Bu kapsamda, dağıtım bölgelerinin şirketleştirilmesi tamamlanarak TEDAŞ'ın hissedarı olduğu dağıtım ve perakende satış hizmeti yürüten 20 dağıtım şirketinin oluşturulduğu, TEDAŞ ile %100 hisselerine sahip olduğu 20 elektrik dağıtım şirketi arasında dağıtım varlıklarının işletilmesine yönelik idarî sözleşme niteliğini haiz "İşletme Hakkı Devir Sözleşmesi" imzalandığı ve sermayesinin %100'ü TEDAŞ'a ait olan ve elektrik dağıtım bölgelerinde dağıtım lisansı ile TEDAŞ'ın uhdesinde bulunan dağıtım sisteminin işletme hakkına sahip olan veya ileride sahip olacak dağıtım şirketlerinin hisselerinin blok olarak satış yöntemi ile özelleştirilmesine karar verildiği,
Dağıtım bölgelerinin özelleştirilmesi neticesinde ise, işletme hakkı devrine dayalı olarak uygulanan "Hisse Satış Modeli"ne göre yatırımcının, özelleştirilen dağıtım şirketinin bulunduğu bölgedeki elektrik dağıtım lisansına sahip tek şirket olarak faaliyette bulunduğu,
Dağıtım tarifeleri ile teknik ve teknik olmayan kayba ilişkin olarak,
Dağıtım şirketlerinin dağıtım faaliyeti çerçevesinde yürüttüğü hizmetlere ilişkin fiyat, hüküm ve şartları içeren düzenlemelerin tarifeler yoluyla belirlendiği, tarifelerle, doğal tekel niteliğindeki dağıtım şirketlerinin aşırı kâr elde ederek piyasa konumlarını kötüye kullanmalarına karşı tüketicilerin korunması sağlanırken, kamu hizmetinin kesintisiz sürdürülmesi için gerekli bakımların ve yeni yatırımların yapılması ile dağıtım şirketlerinin mâkul bir gelir elde etmesinin sağlandığı,
Dağıtım tarifelerinin, elektrik enerjisinin dağıtım sistemi üzerinden naklinden yararlanan tüm gerçek ve tüzel kişilere eşit taraflar arasında ayrım gözetmeksizin uygulanacak hizmetlere ilişkin fiyatları, hükümleri ve şartları içerdiği, Kurulca belirlenen hedef oranlarını geçmemek kaydı ile teknik ve teknik olmayan kayıplara ilişkin maliyetlerin de dağıtım tarifelerinde yer aldığı ve tüketicilere yansıtıldığı, dağıtım şirketlerinin tarifelerine esas alınacak teknik ve teknik olmayan kayıplara ilişkin hedef oranların ise, bu kayıpları düşürmeyi teşvik edecek şekilde yine Kurul tarafından belirlendiği,
Teknik ve teknik olmayan kaybın, temelde birbirinden ayrıştırılması zor olan elektrik sistemlerinde sistem elemanlarının iç tüketimlerinden kaynaklanan teknik kayıplar ile kaçak kullanımlar olmak üzere iki bileşenden oluştuğu, teknik kayıpların, trafo kayıpları, hat kayıpları ve sayaç kayıplarından kaynaklandığı, kaçak olarak nitelendirilen teknik olmayan kayıpların ise, ahlâki, ekonomik, sosyolojik ve psikolojik nedenleri bulunduğu,
Bu kayıplardan doğan maliyetin perakende satış tarifesinin bir unsuru iken, teknik ve teknik olmayan kaybın düşürülmesine ilişkin yükümlülüklerin dağıtım şirketlerinin sorumluluğunda olduğu, ancak, piyasa yapısı içerisinde serbet tüketici limitinin düşmesine bağlı olarak, serbest tüketici hakkını kullanan tüketicilerin perakende satış tarifesinden çıkmaları ve toptan satış piyasasından elektrik alma imkânına kavuşmaları doğrultusunda sayaçları incelenerek belli bir metodoloji uyarınca belirlenmiş teknik kayıp oranında bir kayıp miktarının tedarikçi firmaya yansıtıldığı, dolayısıyla serbest tüketicilere satış yapan tedarik şirketlerinin kaçak kullanımdan doğan maliyetlerden etkilenmediği,
Söz konusu uygulamaların serbest tüketicilere satış yapan şirketlere sağladığı bu avantaj sonucunda, elde ettikleri fiyat avantajını serbest tüketicilere yansıtmalarının serbest tüketici hakkını kullanan tüketici sayısının artmasına neden olduğu ve bunun sonucu olarak da perakende satış tarifesinden elektrik alan serbest olmayan tüketiciler üzerindeki yükün giderek artmaya devam ettiği, bu koşullar altında yapılan dağıtım şirketlerinin özelleştirme ihalelerinde, şirketler tarafından dağıtım bölgelerindeki kaçak miktarlarının da teklif edilen fiyata yansıtıldığının anlaşıldığı,
Bu nedenle, teknik ve teknik olmayan kaybı düşürmek için yapılacak yatırımların, kaçak kullanımla mücadele için yapılması düşünülen işletme ve yatırım harcamaları ile birlikte dikkate alınması gerektiği, nitekim, kanun koyucunun da 6446 sayılı Kanun'un 17. maddesinde teknik ve teknik olmayan kayıp maliyetini dağıtım tarifesinin bir unsuru olarak öngördüğü,
Her ne kadar teknik ve teknik olmayan kayba tüketiciler sebep olmasına rağmen üreticilerin anılan maliyete katlandığı, dağıtım sistemine bağlı olduğu kabul edilen üreticilerin iletim sistemini kullanmazken dolaylı olarak iletim bedeli içinde iletim kaybı da ödediği ileri sürülmüş ise de, yukarıda yapılan değerlendirmeler çerçevesinde davacının bu iddiasına itibar edilmediği,
Bu itibarla, elektrik üretim, iletim, dağıtım ve tedarikinde oluşan ve maliyetin bir parçası olan teknik ve teknik olmayan kayıp maliyetinin, elektrik piyasası faaliyetlerinin düzgün yürütülmesi, kaliteli ve sürekli bir elektrik hizmeti sağlanmasının temini için tüketicilere yansıtıldığı sonucuna varıldığı,
Sayaç okuma bedeli yönünden,
01/01/2007-31/12/2010 tarihleri arasındaki Geçiş Döneminde perakende satış bedeli içerisinde, faturalama, okuma ve perakende satış hizmetine ilişkin tüm maliyetler yer almakta iken, 2011 yılından itibaren perakende satış hizmeti bedelinin, sayaç okumaya ilişkin perakende satış hizmeti bedeli ve sayaç okuma dışında perakende satış hizmeti bedeli olarak ikiye ayrıştırıldığı, dağıtım ve görevli perakende satış şirketlerinin 01/01/2013 tarihinden itibaren ayrıştırılmasından sonra sayaç okuma bedelinin dağıtım şirketleri tarafından tahsil edilmeye başlandığı,
2013 yılından itibaren 6446 sayılı Kanun'un öngördüğü şekliyle dağıtım şirketlerinin ayrışarak dağıtım ve görevli tedarik faaliyetini ayrı şirketler altında yürütmeye başladığı, ancak, 2010 yılında onaylanan dağıtım şirketlerinin 2011-2015 2. Uygulama Dönemi gelir gereksinimleri kapsamında tarifeleri ile Uygulama Usul ve Esaslarının 2015 yılında gözden geçirilmesi kararlaştırılarak mevcut uygulamaya devam edildiği, 2015 yılında yapılan gözden geçirme çalışmaları neticesinde, ilgili mevzuat kapsamında dağıtım şirketlerinin 2016-2020 3. Uygulama Dönemi gelir gereksinimleri ve Tarife Usul ve Esasları'nın onaylandığı,
Bu aşamada, 31/12/2015 tarihinde yürürlüğe giren dava konusu Usul ve Esaslar ile dağıtım tarifeleri kapsamında faturalarda gösterilen dağıtım, kayıp-kaçak, sayaç okuma ve iletim bedellerinin, dağıtım ve görevli tedarik faaliyetinin ayrışması neticesinde ayrı olarak izlenmesine son ver