Dairesi: 6. Daire
Esas No: 2020/4112
Karar No: 2022/12215
Karar Tarihi: 28.12.2022
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2020/4112
Karar No : 2022/12215
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Odası
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : … Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: İzmir Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile kabul edilen 1/5.000 ölçekli Yeni Kent Merkezi Nazım İmar Planının plan notlarında yer alan ''Turizm+Ticaret+Kültür'' tanımının yeniden düzenlenmesine ilişkin plan notu değişikliğinin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; mahallinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucunda hazırlanan bilirkişi raporundaki tespitler ile dava dosyasında yer alan diğer tüm bilgi ve belgelerin birlikte değerlendirilmesinden, İzmir Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarihli ve … sayılı kararı ile kabul edilen 1/5.000 ölçekli Yeni Kent Merkezi Nazım İmar Planının plan notlarında yer alan ''turizm+ticaret+kültür'' tanımının düzenlenmesine ilişkin plan notu değişikliğinin yapılmasında şehircilik ilkeleri, planlama esasları ve imar mevzuatı kapsamında geçerli gerekçelerin bulunduğu ve üst ölçekli planlara aykırılık taşımadığı ancak, plan notu ile konut kullanımı tercih edilmesi halinde ilave nüfusun ihtiyacı olan teknik ve sosyal donatı alanlarının mekânsal olarak ayrılmamasına izin verildiği, mevzuatta yer alan imar planı tanımları gereği nazım imar planının ölçeği itibarıyla alandaki teknik ve sosyal altyapı alanlarının gösterilmesinin gerektiği, yapı adaları içerisindeki konut kullanımının parsel ya da yapı adasındaki girişimcinin tercihine bırakıldığı; ancak bu tür bir yaklaşımın, imar planlarının hazırlanmasındaki temel amaç ve hedeflerle çeliştiği, plan kararlarının bütünsellikten uzak parça parça oluşmasının planlama ilkeleri ve plan tekniğine uygun olmadığı, alanda oluşacak ilave nüfusunun gereksinimi olan teknik ve sosyal altyapı alanı ihtiyacının, plan notu aracılığıyla düzenlenmesinin parsel bazında değiştirilmesine olanak sağlayacağı, konut kullanımına bağlı olarak ortaya çıkacak teknik ve sosyal altyapı alanlarının hangi yapı adasında ya da parselde planlanacağının belli olmaması nedeniyle alanda birbirinden kopuk ve belirli bir ilkeye göre oluşmamış donatı alanlarının oluşmasına neden olabileceği, bu nedenle dava konusu plan notu değişikliğinde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İdari Dava Dairesince verilen kararda; dava dilekçesinde, İzmir Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile kabul edilen 1/5.000 ölçekli Yeni Kent Merkezi Nazım İmar Planının plan notlarında yer alan ''turizm+ticaret+kültür'' başlığı altında getirilen plan notlarının iptali istenmişse de, dava dilekçesindeki aykırılık iddiaları dikkate alındığında davanın ilgili plan notunun son paragrafının (b) bölümünde yer alan "Yapılaşma hakkının 1/3'ü konut kullanımına ayrılabilir. Konut kullanımının yer alması durumunda ortaya çıkan donatı ihtiyacı ilgili imar planlarında gösterilecektir." ifadesinin iptali istemiyle açıldığı sonucuna varıldığı ve davanın bu isteme hasren incelendiği, uyuşmazlıkta, dava konusu ''turizm+ticaret+kültür'' tanımına ilişkin plan notu değişikliğinde, plan onama sınırı içinde ''turizm+ticaret+kültür'' karma kullanım kararı getirilen alanlarda alt ölçekli uygulama imar planına atıfta bulunularak ve Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin 21. maddesine uygun usulde yapılaşma hakkının 1/3'ünün konut kullanımına ayrılması konusunda esneklik getirildiği, bu çerçevede, ''turizm+ticaret+kültür'' karma kullanım kararı getirilen alanlarda alt ölçekli uygulama imar planının onaylanması aşamasında ilgili idarenin takdirine bırakılan "konut" kullanımının öngörülmesi halinde, anılan Yönetmelik kuralına uygun olarak "konut" kullanımı yapılaşma hakkının ''turizm+ticaret+kültür'' karma kullanım olarak ayrılan alanın 1/3'ünü geçemeyeceği kuralı getirilerek kısıtlamaya gidildiği görüldüğünden yapılan bu düzenlemede Yönetmeliğin anılan kuralına aykırılık bulunmadığı, diğer taraftan; alt ölçekli uygulama imar planında bu alanda "konut" kullanımı getirilmesi durumunda ortaya çıkacak donatı ihtiyacının alt ölçekli uygulama imar planı ile tanımlanması gereği de dava konusu plan notunda öngörülmüş olduğundan bu düzenlemede mevzuata aykırı bir yön bulunmadığı gibi, Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin "Uygulama imar planı" başlıklı 24. maddesinin 3. fıkrasında yer alan "Uygulama imar planlarında, bölgenin ihtiyacına yönelik çocuk bahçesi, yeşil alan, otopark, cep otoparkı, yol boyu otopark, durak cebi, aile sağlık merkezi, mescit, karakol, muhtarlık, trafo gibi sosyal ve teknik altyapı alanlarını artırıcı küçük alan gerektiren fonksiyonlar ayrılabilir ve bu fonksiyonların konulması nazım imar planına aykırılık teşkil etmez." kuralı ile anılan Yönetmeliğin eki Ek-1-ç nazım imar planı gösterimlerinde, nazım imar planlarında yalnızca "konut" olarak ayrılan alanlara ilişkin nüfus ve yoğunluk gösterimi düzenlenmiş iken "ticaret-turizm-konut alanı" da dahil karma kullanımlarda herhangi bir nüfus ve yoğunluk gösterimi getirilmediği hususu da dikkate alındığında ortaya çıkan donatı ihtiyacının uygulama imar planında gösterilmesi zorunluluğu getiren plan notunda bu yönüyle de mevzuata aykırılık bulunmadığı, her ne kadar bilirkişi raporunda soyut gerekçelere ve olası nedenlere atıfta bulunularak teknik ve sosyal altyapı dengesinin bozulacağından bahisle değerlendirmeler yapılmış ise de, yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri de dikkate alındığında raporda yer alan değerlendirmelere itibar edilmediği sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 4. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun kabulüne, İdare Mahkemesi kararının kaldırılarak davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin "Uygulama imar planı" başlıklı 24. maddesinin 3. fıkrasının sosyal donatı alanlarında artırıcı ilaveler yapılması konusunda ilçe belediyelerine tanınmış bir yetki olduğu, nazım imar planında düzenlenmeyen sosyal donatı alanlarına uygulama imar planında yer verilmesi imkanı sağlamadığı, Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin 24. maddesinin 2. fıkrası gereği sosyal donatı alanlarının öncelikle nazım imar planında gösterilmesi gerektiği, sürekli olarak yapılan plan notu değişiklikleri ile 1/5000 ölçekli revizyon nazım imar planının alan bütünündeki yoğunluk ve donatı dengelerinin tümüyle ortadan kaldırıldığı, 1/5.000 ölçekli nazım imar planı değişikliği yapılmaksızın, plan notu değişikliği ile yapılaşma koşulları konusunda bir düzenleme yapılmadığı, buna rağmen bu hususların 1/1.000 ölçekli uygulama imar planı değişikliği ile net olarak belirtmeden plan notu ile düzenlendiği, alanın plan bütününde değerlendirilmesi gerekirken birlikte projelendirilecek alan sınırı içinde yatırım taleplerine göre parsel bazında parçacıl olarak yönlendirmesi planlama ilke ve esaslarına aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Temyiz edilen kararda bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, usul ve kanuna uygun olan kararın onanması gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'İN DÜŞÜNCESİ: Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY : 1/5000 ölçekli Yeni Kent Merkezi Nazım İmar Planı Revizyonunun İzmir Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararıyla kabul edildiği, söz konusu plana askı süresi içinde yapılan itirazların belediye meclisince değerlendirildiği ve uygun görülen değişikliklerle yeniden düzenlenen 1/5000 ölçekli nazım imar planının 21.01.2011 tarihinde onaylandığı, İzmir Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile kabul edilen 1/5000 ölçekli Yeni Kent Merkezi Nazım İmar Planının plan notlarında yer alan “turizm+ticaret” ve “turizm+ticaret+kültür” tanımlarının yeniden düzenlendiği, askı süresi içinde yapılan itirazların İzmir Büyükşehir Belediye Meclisince değerlendirildiği ve İzmir Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı, … tarih ve … sayılı ve … tarih ve … sayılı kararlarıyla 1/5.000 ölçekli Yeni Kent Merkezi Nazım İmar Planı plan notu değişikliğinin yeniden düzenlendiği, 24.02.2014 tarihinde TMMOB Şehir Plancıları Odası tarafından anılan plan notu değişikliğine itiraz edildiği, itirazın reddi üzerine 1/5.000 ölçekli nazım imar planı plan notu değişikliğine karşı açılan davada, bilirkişi raporu, plana ilişkin taraf iddiaları ve dava dosyasında yer alan diğer bilgi ve belgeler bir bütün olarak değerlendirildiğinde; İzmir Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile onaylanan 1/5000 ölçekli Yeni Kent Merkezi Nazım İmar Planı plan notlarında yer alan "turizm+ticaret" ve "turizm+ticaret+kültür" tanımlarının yeniden düzenlenmesine ilişkin 1/5000 ölçekli nazım imar planı plan notu değişikliğinin; kamu yararı taşıyan nesnel ve teknik gerekçelere dayanmaması, planda öngörülmeyen bir nüfus artışına neden olmasına karşın, artan bu nüfusun ihtiyacı olan ilave teknik ve sosyal altyapı alanlarının yine aynı bölge içerisinde planlanmasına yönelik bir plan kararı içermemesi ve mevcut planın işlevsel bölgeleme kararlarına dayanan yaklaşımını ve bu yaklaşımın hayata geçmesine yönelik yönlendiriciliğini ve bütünlüğünü ortadan kaldırması gerekçeleriyle planlama esaslarına, şehircilik ilkelerine, kamu yararına, yasal mevzuata uygun olmadığı ve hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle ... İdare Mahkemesinin … tarihli, E:…, K:… sayılı kararı ile dava konusu işlemin iptaline karar verildiği, akabinde ise, bu davanın konusu 1/5.000 ölçekli Yeni Kent Merkezi Nazım İmar Planı plan notu değişikliğinin İzmir Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarihli ve … sayılı kararı ile kabul edilerek 24.11.2016 tarihinde onaylandığı, anılan plan notu değişikliğinin iptali istemiyle görülmekte olan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT: 3194 sayılı İmar Kanununun "Tanımlar" başlıklı 5. maddesinin işlem tarihinde yürürlükte olan şeklinde, nazım imar planı; varsa bölge ve çevre düzeni planlarına uygun olarak hali hazır haritalar üzerine yine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak çizilen ve arazi parçalarının genel kullanış biçimlerini, başlıca bölge tiplerini, bölgelerin gelecekteki nüfus yoğunluklarını, gerektiğinde yapı yoğunluğunu, çeşitli yerleşme alanlarının gelişme, yön ve büyüklükleri ile ilkelerini, ulaşım sistemlerini ve problemlerinin çözümü gibi hususları gösteren ve uygulama imar planının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen detaylı bir raporla açıklanan ve raporu ile beraber bir bütün olan plan, uygulama imar planı ise, tasdikli halihazır haritalar üzerine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak nazım imar planı esaslarına göre çizilen ve çeşitli bölgelerin yapı adalarını, bunların yoğunluk ve düzenini, yolları ve uygulama için gerekli imar uygulama programlarına esas olacak uygulama etaplarını ve diğer bilgileri ayrıntıları ile gösteren plan olarak tanımlanmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME: Dava konusu ''Turizm+Ticaret+Kültür'' başlığı altında getirilen plan notu aşağıdaki gibi düzenlenmiştir:
"Bu alanlarda alışveriş merkezleri, eğlence yerleri, her türlü ticaret ve turizm tesisi (Konaklama Tesisleri, Otel, Motel vb) kültürel tesis, ile sadece bir tek firmaya ya da kuruluşa ait yönetim merkezleri yer alabilir. Ayrı ayrı kişi ya da kuruluşlarca kullanılacak biçimde büro, ofis vb. yapıldığı takdirde 200 m2' den küçük bağımsız bölüm yapılamaz. Yapı inşaat alanının (KAKS/ Emsal Alanının) %5'i kültürel işlevlerin (Halka açık kütüphaneler, konferans salonları, müzeler, sanat galerileri, oditoryumlar, sergi ve fuar salonları, sinema ve tiyatro salonları, tören salonları vb) bir ya da birkaçı için ayrılır. Bu. bölümler zeminden başlayarak yapının ilk beş katı içinde düzenlenecektir. Turizm+Kültür kullarımı (her iki kullanım yer almak kaydıyla) yapı inşaat alanının (KAKS/emsal alanının) %15'inden az olamaz. Malikleri aynı olan ve bir bütünlük oluşturan imar adalarında ve/veya parsellerinde, 1/1000 ölçekli uygulama imar planında belirlenecek “Birlikte Projelendirilecek Alan” sınırı içinde, mevcut uygulama imar planına göre hesaplanacak yapılaşma hakkı aşılmamak ve yapılaşma koşulları ile kullanım kararı oranları değişmemek kaydıyla;
A-Kullanımlar arası transfer yapılabilir. Bu durumda bir parselde anılan kullanımların bir ya da bir kaçı yer alabilir. Kültür kullanımına ayrılan alanlarda daha sonra fonksiyon değişikliği yapılamaz.
B-Yapılaşma hakkının 1/3'ü konut kullanımına ayrılabilir. Konut kullanımının yer alması durumunda ortaya çıkan donatı ihtiyacı ilgili imar planlarında gösterilecektir."
Dosyada yer alan İdare Mahkemesince yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucu hazırlanan bilirkişi raporunda, İzmir Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarih ve ... sayılı kararı ile kabul edilen 1/5.000 ölçekli Yeni Kent Merkezi Nazım İmar Planının plan notlarında yer alan ''turizm+ticaret+kültür'' tanımının düzenlenmesine ilişkin plan notu değişikliğinde yer alan konut kullanımına ilişkin düzenleme ile alanda plan bütününde öngörülmeyen bir ilave nüfus artışı getirdiği, planlama ilke ve esasları ile imar mevzuatı gereği alanda oluşacak ilave nüfusun ihtiyacı olan teknik ve sosyal altyapı alanlarının nazım imar planı ölçeğinde önerilmiş olması gerektiği, ancak dava konusu plan değişikliğinde ilave nüfusun ihtiyacı olan teknik ve sosyal donatı alanlarının mekânsal olarak ayrılmadığı, bu alanların yer seçiminin alt ölçekli uygulama imar planlarının konusu olduğu savunulsa bile, dava konusu plan notu değişikliği ile alanda oluşacak teknik ve sosyal altyapı alanlarının alansal büyüklüğünün nazım imar planında gösterilebilecek nitelikte olması nedeniyle plan tekniği ve mevzuat açısından bu tür bir savunmanın geçerli olamayacağı, imar planında turizm+ticaret+kültür alanı olarak belirlenmiş yapı adalarında turizm+ticaret+kültür kullanımlarının belirtilen oranlarda yer alması kesin olarak belirtilirken, yapı adaları içerisindeki konut kullanımının parsel ya da yapı adasındaki girişimcinin tercihine bırakıldığı, ancak bu tür bir yaklaşımın, imar planlarının hazırlanmasındaki temel amaç ve hedeflerle çeliştiği, plan notu ile üst ölçekli nazım imar planında teknik ve sosyal altyapı alanları belirlenmediğinden, alt ölçekteki imar planlamasının muğlak bir biçimde parsel sahibinin tercih ve eğilimlerine bırakılmasının ve bu doğrultuda plan değişikliği yapılmasının öngörülmesinin imar mevzuatında tanımlanan “imar planı değişikliği” tanımına uygun olmadığı, dava konusu plan notu değişikliğinden önce bütüncül olarak hazırlanan 21.01.2011 tarihinde onaylanan 1/5000 ölçekli nazım imar planı revizyonunda, plan onama sınırı içerisindeki farklı arazi kullanımlarının bir arada tanımlandığı karma kullanım bölgeleri oluşturduğu, plan notlarında da bu bölgelemeyi destekleyecek biçimde her bir karma kullanım alanı için farklı arazi kullanım va yapılaşma biçimleri tariflendiği, dolayısıyla, plan kararları ile plan notlarının birbirini destekleyecek biçimde oluşturulduğu, ancak davaya konu olan plan notu değişikliği ile mevcut planda öngörülen bu işlevsel bölgelemenin ortadan kaldırıldığı, yapılan plan notu değişikliğiyle mevcut planda öngörülen her bir planlama zonunda benzer kullanımların yer alabileceği, bir başka ifadeyle, mevcut planın öngördüğü plan bölgeleri arasında hiçbir farklılığın kalmayacağı, planlama alanının homojen bir yapı kazanacağı, üstelik bu homojen yapının planda sınırlı olarak önerilen konut kullanımı lehine gerçekleşeceği, bunun da planın temel planlama yaklaşımının ve bu yaklaşımın hayata geçmesine yönelik yönlendiriciliğinin ve bütünlüğünün ortadan kalkması anlamına geleceği, bu kapsamda da dava konusu plan notu değişikliğinin planlama ilkelerine, şehircilik esaslarına ve kamu yararına aykırı olduğu tespitleri yer almıştır.
Uyuşmazlığın incelenmesinden, bilirkişi raporunda yer alan tespitler doğrultusunda, dava konusu plan notu değişikliğinin alanda plan bütününde öngörülmeyen bir ilave nüfus artışı getirdiği, dava konusu plan değişikliğinde ilave nüfusun ihtiyacı olan teknik ve sosyal donatı alanlarının mekânsal olarak ayrılmadığı, bu konunun plan notu içerisinde yer alan “Konut kullanımının yer alması durumunda ortaya çıkan donatı ihtiyacı ilgili imar planlarında gösterilecektir.” kuralı ile düzenlenmesinin plan tekniğine aykırı olduğu, dava konusu plan notu değişikliği ile alanda oluşacak teknik ve sosyal altyapı alanlarının alansal büyüklüğünün nazım imar planında gösterilebilecek nitelikte olması nedeniyle dava konusu plan notu değişikliğinin planlama ilkelerine, şehircilik esaslarına ve kamu yararına aykırı olduğu sonucuna ulaşılmıştır.
Bu durumda, plan notu değişikliğinin bilirkişi raporuyla da ortaya konulduğu üzere şehircilik ilkeleri, planlama esasları ve kamu yararına aykırı olduğu anlaşıldığından dava konusu işlemin iptali yolundaki mahkeme kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine karar verilmesi gerekirken istinaf başvurusunun kabulü ile mahkeme kararının kaldırılarak davanın reddi yolunda verilen kararda isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davacının temyiz isteminin kabulüne,
2. Dava konusu işlemin iptali yolundaki Mahkeme kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun kabulü ile anılan kararın kaldırılarak yukarıda özetlenen gerekçeyle davanın reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 28/12/2022 tarihinde, kesin olarak, oy birliğiyle karar verildi.