Dairesi: 6. Daire
Esas No: 2020/2965
Karar No: 2022/10764
Karar Tarihi: 08.12.2022
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2020/2965
Karar No : 2022/10764
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ...
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVALI) : ... Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. ...
İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Belediye Meclisi üyesi davacı tarafından, Çanakkale ili, Merkez, ... Mahallesi, kıyı kesimine ilişkin 1/5000 ölçekli nazım imar planı notları değişikliğinin kabulüne yönelik ... tarih ve ... sayılı Çanakkale Belediye Meclisi kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti:... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi neticesinde düzenlenen raporun ve dosyanın birlikte incelenmesinden; sahil şeridi içinde kalan planlama sahasının, halkın kullanımına açık, sahil ile kent arasındaki ilişkinin engelsiz bir biçimde kurulabildiği, halkın herhangi bir ücret ödemeden ve tüketime zorlanmadan kullanabileceği bir alan olarak planlanması gerekirken kentin açık alan ihtiyacının karşılaması ve kentte yaşayanların yaşam kalitesinin geliştirilmesi açısından alternatifi olmayan bir alan niteliğinde olan bu alanda herhangi bir kentsel-teknik altyapı analizine dayanılmaksızın getirilen ... ve ... sayılı plan notlarıyla kamusal açık alanları azaltıcı ve yapılaşmış ticari alanları artırıcı bir yaklaşım benimsendiği görüldüğünden, yapı yoğunluğunu artırıcı nitelikte olduğu anlaşılan anılan plan notlarının, hukuka, imar mevzuatına, planlama esasları ile şehircilik ilkelerine ve kamu yararına uygun olmadığı gerekçesiyle iptaline, diğer plan notları açısından ise imar mevzuatına kamu yararına ve hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşıldığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İdari Dava Dairesince verilen kararda; idare mahkemesi kararının, davanın reddine ilişkin kısmına yönelik davacının istinaf isteminin reddine, davalının istinaf isteminin kabulü ile kararın iptale yönelik bölümünün kaldırılmasına, 3 sayılı plan notu yönünden; 1/5000 ölçekli nazım imar planında emsal gösterme zorunluluğu bulunmamasına rağmen uyuşmazlık konusu bölgenin, E:0,45 yapılaşma koşulu getirilen 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ile teşekkülünü büyük ölçüde tamamlamış kent merkezi karakterinde olması, sosyal ve teknik alt yapı değerlerinin de bu yapılaşma koşuluna göre oluşturulması durumu da dikkate alınarak, 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ve 1/5000 ölçekli nazım imar planı arasında emsal gösterimine ilişkin olarak ortaya çıkan uyumsuzluğun düzeltilmesi amacıyla 1/5000 ölçekli nazım imar planında E:0,45 yapılaşma koşulunun plan notu ile belirlendiği anlaşıldığından dava konusu planın ... no'lu plan notu yönünden planlama ilkelerine ve kamu yararına aykırılık bulunmadığı, ... sayılı plan notu yönünden ise; Planlı Alanlar İmar Yönetmeliğinde otopark alanlarının, bütün cepheleri tamamen gömülü olmak ve ortak alan niteliğinde olmak kaydıyla emsal haricinde kalacağına dair düzenleme getirildiği, otopark alanlarının ticari amaçla kullanılması halinde emsal yönünden getirilen bu istisnadan yararlanılamayacağı yönünde bir hükme yer verilmediği, kent merkezi niteliğindeki uyuşmazlık konusu alanın yoğun otopark gereksinimi olan bir alan olduğu, anılan Yönetmelik hükümlerinde otoparkın ticari amaçla kullanılıyor olması durumuna yönelik herhangi bir ayrım yapılmadan emsale dahil edilmeyeceği hükmüne yer verildiği ve bu hükme uygun olarak, kent merkezindeki yoğun otopark gereksinimine çözüm oluşturmak amacıyla getirilen plan notunda imar mevzuatına, kamu yararına ve hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu imar planının ... ve ... sayılı notlarına ilişkin olarak da davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Planlamaya konu alanın 2007 yılında özel proje alanı (ÖPA) olarak belirlenmesinden sonra bu alanda yapılaşmaların tamamlandığı, davaya konu imar planı revizyonunun ise kalan az sayıda parseli kapsadığı, kamu yararı taşımadığı, ... salça fabrikası arazisinde önceden yapılan emsal artışının bu kez tüm bölge için yapıldığı, E:0,30’dan E:0,45’e çıkarılan emsal nedeniyle sadece ... salça fabrikası arazisinde bile fazladan 4.000 m² ilave inşaat alanı oluşturulduğu, bu artışın bölge bazında çok daha fazla olacağı, plan notlarında kamusal terkler yapılmadan brüt alan üzerinden emsal verileceğinin düzenlendiği ancak Planlı Alanlar İmar Yönetmeliğinde, emsal hesabının net parsel üzerinden yapılacağının belirtildiği, ayrıca kamusal terklerin bedelsiz yapılmasının plan notlarında düzenlenmemesinin de yönetmeliği aykırı olduğu, emsalin arttırılması ve brüt alan üzerinden hesaplanması hususları birlikte değerlendirildiğinde çok yüksek emsal artışı yapılmış olacağı (plan notu 3), bodrum katların ticari arazi olarak kullanılabileceği ve emsale dahil edilmeyeceği şeklindeki not ile gizli emsal artışı yapıldığı (plan notu 8), Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği uyarınca yapılması gereken danışma ve araştırma çalışmalarının yapılmadığı, kurum ve kuruluş görüşlerinin alınmadığı, yapı saçak kotuna ilişkin plan notunun Planlı Alanlar İmar Yönetmeliğinin 28. maddesine aykırı olduğu, asma katsız olduğu belirtildiğinden 4,50 metre üzerinde kat yüksekliği verilememesi gerekirken 6,5 metre kat yüksekliği verilmesinin uygun olmadığı (plan notu 4), sahil bandının yapılaşmaya açılacağı ve nüfus artışı yapıldığı bu nedenle trafik yükünün artacağı donatı miktarının yetersiz kalacağı mevcut alışveriş merkezlerinin yanına yeni yapılan otel ile trafik yükünün daha da artacağı ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ: Uyuşmazlıkta, İdare ve Bölge İdare Mahkemelerince, Kıyı Kanunu ve uygulama yönetmeliği kapsamında bir değerlendirme yapılmaksızın yalnızca şehircilik ilkeleri ve planlama esasları kapsamında inceleme yapıldığı, oysa ki tümüyle sahil şeridinde kalan planlama alanının ve bu alanda yapılan plan değişikliklerinin kıyı mevzuatı gözetilerek incelenmesi gerektiği, Kıyı Kanunu hükümlerine göre 11/07/1992 tarihinden sonra yapılacak imar planlarında 100 metrelik sahil şeridinin Kıyı Kanununa uygun olarak planlanması gerektiği, anılan tarih öncesinde onaylanan imar planları uyarınca yapılan veya yapılmaya başlayan yapılar hakkında oluşan kazanılmış hakların tespitinde kısmi yapılaşma koşullarının aranacağı, ancak kısmi yapılaşma bulunması halinde dahi kazanılmış hakların, imar planları kapsamında değerlendirilmesinin mümkün olmadığı, inşa edilen yapıların ekonomik ömrünü tamamlayana kadar korunmasını sağladığı, aksi yaklaşımın Anayasanın ve Kıyı Kanununun kıyıların korunmasına ilişkin hükümleriyle çelişeceği, bu kapsamda Kıyı Kanunun yürürlüğe girmesinden çok sonra, ... tarih ve ... sayılı Çanakkale Belediye Meclisi kararıyla onaylanan plan değişikliğinin Kıyı Kanunu hükümlerine tabi olması nedeniyle sahil şeridini kapsayan planlama alanında kıyı kenar çizgisinden itibaren 100 metrelik alanda, anılan Kanunda ön görülen kullanım kararlarından başka bir fonksiyon getirilmesinin ve bu alanların yapılaşmaya açılmasının mümkün olmadığı, dava konusu plan notlarının ise bu alanda yapılaşma koşullarını belirlediği ve emsal artışı getirdiği görüldüğünden plan değişikliğinin tümünün hukuka aykırı olduğu neticesine varıldığından, davacının temyiz isteminin kabulü ile davanın reddi yolunda verilen temyize konu kararın bozulmasına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Planlamaya konu alan, ilk olarak 1977 yılında onaylanan 1/5000 ölçekli nazım imar planında sanayi alanı, park alanı ve E:0,45 konaklama tesis alanı olarak planlanmıştır. 1981 yılında üst kademedeki plana uygun olarak onaylanan 1/1000 ölçekli uygulama imar planında ise alandaki sanayi kullanımının genişletilmemesine karar verilmiştir.
Kentin güneyinde, Barbaros Mahallesi kıyı kesimindeki yapılaşma bulunmayan alan, sanayi kullanımları dolayısıyla kentin güncel ihtiyaçlarına cevap vermediğinden bahisle ... tarih ve ... sayılı Çanakkale Belediye Meclisi kararıyla özel proje alanı (ÖPA) olarak belirlenmiştir.
Anılan belediye meclisi kararıyla alanda uygulanması öngörülen plan notları şu şekildedir: “1) Özel proje alanlarında kamusal amaçlı kullanıma açık park, yol, yeşil alan, rekreasyon alanı, kültürel tesis alanı, sosyal tesis alanları, cafe, lokanta, alışveriş merkezi, konaklama tesis alanı, oyun alanları, spor alanları vb. yapılabilir, 2) Bu alanlarda konut alanı yapılamaz, 3) Emsal:0.30'u geçemez, 4) Taşınmaza isabet eden kamusal terkler yapılmadan proje hazırlanmayacaktır, 5) Proje alanında teklif edilen projelerin, vaziyet planları yükseklik, cephe ve görünüşleri belediye meclisince değerlendirilerek onaylandıktan sonra uygulamaya geçilecektir.”
Bu tarihten sonra yapılan imar planı değişikliklerinin ve projelerin parsel bazlı olduğu, bütüncül bir imar planı veya plan değişikliği yapılmadığı, yapılaşma izni verilen parsellerin, bahsi geçen münferit değişiklikler dolayısıyla farklı emsal değerlerine göre yapılaştığı görülmektedir.
ÖPA'nın tamamına ilişkin olarak alınan, uyuşmazlık konusu ... tarih ve ... sayılı Çanakkale Belediye Meclisi kararında ise 1/5000 ölçekli nazım imar planı notları şu şekilde değiştirilmiştir: "1) Özel Proje Alanında; a) Kamusal amaçlı alanlar (yeşil alan, yol, çocuk oyun alanı vb.) b) Sosyal ve kültürel tesis alanları (sinema, tiyatro, müze, kütüphane, sergi salonu) c) Eğlence birimleri (Tokanta, cafe, restoran, gazino, düğün salonu) d) İş merkezi (çok katlı mağaza, çarşı), e) Turizm tesisleri (devremülk ve pansiyon hariç) yapılabilir, f) Ticari amaçlı açık ve kapalı otoparklar yapılabilir,
2) Özel proje alanlarında konut yapılamaz,
3) Özel proje alanlarında müktesap haklar kapsamında brüt parsel üzerinden hesaplanacak TAKS:0.30, E:0.45'i geçemez,
4) Özel proje alanlarında yapı saçak kotu 11.50 metreyi kat adedi 2 katı geçemez. Bu alanlarda asma kat ve çatı yapılamaz,
5) Özel proje alanlarında parsel büyüklüğü 2500 m2'den az olamaz,
6) Taşınmaza isabet eden kamusal terkler yapılmadan proje hazırlanmayacaktır,
7) Cephe görünüş ve yerleşim planı belediye meclisince değerlendirilerek uygun görüşü alındıktan sonra uygulamaya geçilebilecektir,
8) Parsellerin otopark ihtiyaçları kendi bünyesinde tesis edilecektir. Çanakkale şehir içi imar planı notlarının 35.2 maddesinin (i) bendine göre yapının bodrum katında kendi ihtiyacından fazla otopark düzenlenmesi durumunda, otoparklar kat alanı katsayısı hesabına dahil edilmeyecektir. İlave otopark alanları ortak alan olarak düzenlenmek zorunda değildir, bu alanlar ticari amaçla kullanılabilir.
9) Ticaret alanlarında parsellerin yapı alanı dışında kalan alanların kamusal kullanımını kolaylaştıracak önlemler alınacaktır,
10) Özel proje alanlarında parsellerin denize bakan kısımlarında yapı aklaşma mesafeleri içerisinde kalmak ve yapının ruhsata esas mimari projesinde belirtmek kaydı ile prefabrik malzemeden, üstü ve yanları açılır-kapanır pergole yapılabilir."
Bunun üzerine, davacı belediye meclisi üyesi tarafından, ... tarih ve ... sayılı Çanakkale Belediye Meclisi kararının tümünün iptali istemiyle görülmekte olan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının, "Kıyılardan yararlanma" başlıklı 43. maddesinde: "Kıyılar, Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır. Deniz, göl ve akarsu kıyılarıyla, deniz ve göllerin kıyılarını çevreleyen sahil şeritlerinden yararlanmada öncelikle kamu yararı gözetilir. Kıyılarla sahil şeritlerinin, kullanılış amaçlarına göre derinliği ve kişilerin bu yerlerden yararlanma imkân ve şartları kanunla düzenlenir." kuralı yer almıştır.
İşlem tarihinde yürürlükte olan haliyle 3194 sayılı İmar Kanunu'nun 5. maddesinde, Nazım İmar Planı; varsa bölge veya çevre düzeni planlarına uygun olarak halihazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak çizilen ve arazi parçalarının; genel kullanış biçimlerini, başlıca bölge tiplerini, bölgelerin gelecekteki nüfus yoğunluklarını, gerektiğinde yapı yoğunluğunu, çeşitli yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklükleri ile ilkelerini, ulaşım sistemlerini ve problemlerinin çözümü gibi hususları göstermek ve uygulama imar planlarının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen, detaylı bir raporla açıklanan ve raporuyla beraber bütün olan planlar olarak tanımlanmış, 8. maddesinde, planların hazırlanması ve yürürlüğe konulmasıyla ilgili hükümlere yer verilmiştir.
3621 sayılı Yasanın 4. maddesinde: "Bu Kanunda geçen deyimlerden; Kıyı çizgisi: Deniz, tabii ve suni göl ve akarsularda, taşkın durumları dışında, suyun karaya değdiği noktaların birleşmesinden oluşan çizgiyi, Kıyı Kenar çizgisi: Deniz, tabii ve suni göl ve akarsularda, kıyı çizgisinden sonraki kara yönünde su hareketlerinin oluşturulduğu kumluk, çakıllık, kayalık, taşlık, sazlık, bataklık ve benzeri alanların doğal sınırını, Kıyı: Kıyı çizgisi ile kıyı kenar çizgisi arasındaki alanı, Sahil Şeridi: Kıyı kenar çizgisinden itibaren kara yönünde; a) Uygulama imar plânı yapılacak alanlarda yatay olarak en az 20 metre genişliğindeki alanı, b) Uygulama imar planı bulunmayan belediye ve mücavir alan sınırları içinde veya dışındaki yerleşik alanlarda, çevre düzeni ve/veya nazım imar planı bulunsun veya bulunmasın, yatay olarak en az 50 metre genişliğindeki alanı, c) Belediye ve mücavir alan sınırları içinde ve dışındaki iskân dışı alanlarda çevre düzeni ve/veya nazım imar planı bulunsun veya bulunmasın yatay olarak en az 100 metre genişliğindeki alanı" ifade edeceği şeklinde tanımlanmıştır.
Anayasanın Mahkemesinin 18/09/1991 tarih ve E:1990/23, K:1991/29 sayılı kararı ile bu tanımlardan 4. maddenin 1. fıkrasının a) bendindeki tanımın iptaline karar verilmiştir. İptal kararından sonra yasa koyucu tarafından 4. maddenin sahil şeridine ilişkin kuralları 3830 sayılı Yasa ile yeniden düzenlenmiştir. Bu düzenleme ile: "Sahil şeridi Kıyı kenar çizgisinden itibaren kara yönünde yatay olarak en az 100 metre genişliğindeki alan" olarak tanımlanmıştır.
Anayasa Mahkemesince Anayasaya aykırı görülmeyen 3086 sayılı Yasanın Geçici 2. maddesinin 2. ve 3. fıkraları ve 1. fıkrasında yer alan "...bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten önceki mevzuata ve imar planına uygun olarak yapılan yapılar hakkında bu Kanun hükümleri uygulanmaz." biçimindeki kuralın yerini, 3621 sayılı Kıyı Kanunu ile getirilen geçici maddedeki "Bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten önce mevzuat hükümlerine uygun olarak onanmış ve kısmen veya tamamen yapılaşmış 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarının sahil şeritleri ile ilgili hükümleri geçerlidir. Ancak, 8 inci maddenin ikinci fıkra hükümleri saklıdır." kuralı almıştır.
11/07/1992 tarihinde yürürlüğe giren 3830 sayılı Kıyı Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun geçici maddesiyle de; kısmen veya tamamen yapılaşmamış alanlarla ilgili imar planı revizyonlarının bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren bir yıl içinde tamamlanması öngörülmüştür.
03/08/1990 tarihinde yayımlanarak yürürlüğe giren Kıyı Kanununun Uygulanmasına Dair Yönetmelik'in 4. maddesinde yer verilen tanıma göre, "Kısmi Yapılaşma: 17 Nisan 1990 tarihinden önce onaylanmış uygulama imar planlarındaki imar adalarında yer alan parseller ile üzerine birden fazla yapı yapılması mümkün olan parsellerin yüzde ellisinden fazlasında yapıldığı tarihte yürürlükte bulunan imar plânı ve mevzuata uygun olarak tamamlanmış yapılarla, ruhsat alınarak en az su basman seviyesine kadar inşaatı tamamlanmış yapıların bulunması durumudur."
Anılan Yönetmelikteki kısmi yapılaşma tanımında, 30/03/1994 tarih ve 21890 sayılı Resmi Gazete yayımlanan Yönetmelikle değişikliğe gidilmiştir. Bu değişikliğe göre: "Kısmi Yapılaşma: a) Belediye ve mücavir alan sınırları içinde ve dışında; 11 Temmuz 1992 tarihinden önce belirli bir kullanım amacına dayalı olarak onaylanmış 1/1000 ölçekli mevzii imar planlarının, kıyı kenar çizgisinden itibaren kara yönünde 100 metrelik kesim içerisindeki imar adalarında; üzerinde yapıldığı tarihte yürürlükte bulunan plan ve mevzuata uygun olarak tamamlanmış yapılar ile ruhsat alınarak en az subasman seviyesinde inşaatı tamamlanmış yapıların bulunduğu parsellerin sayısının veya kullanılan toplam taban alanının imar adasındaki toplam parsel sayısının veya toplam taban alanının yüzde ellisinden fazla olması durumudur. Üzerinde birden fazla yapı yapılması mümkün olan parseller, en az subasman seviyesinde inşaatı tamamlanmış olmak kaydı ile taban alanı veya yapı sayısı itibariyle bu kapsamda değerlendirilir. b) Kentsel ve kırsal yerleşmelerde; meskun ve gelişme alanlarını kapsamak yerleşmenin mevcut ve projeksiyon nüfusuna dayalı gerekli tüm kullanım ve fonksiyonları içermek üzere hazırlanmış ve 11 Temmuz 1992 tarihinden önce onaylanmış uygulama imar planlarının kıyı kenar çizgisinden itibaren kara yönünde 100 metrelik bandı içerisinde kalan kesiminde yer alan imar adalarının sayısının yüzde ellisinden fazlasında, (a) bendindeki tanıma uygun yapılaşma olması durumudur. Aksi halde (a) bendi hükümleri geçerlidir. c) (Değişik:RG-24/10/2020-31284) 2634 sayılı Turizm Teşvik Kanununa tabi alanlarda; bu Kanun kapsamında 11 Temmuz 1992 tarihinden önce onaylanmış turizm amaçlı uygulama imar planlarının, kıyı kenar çizgisinden itibaren kara yönünde 100 metrelik bandı içerisinde kalan kesimindeki imar adalarının yüzde ellisinden fazlasında, (a) bendindeki tanıma uygun yapılaşma olması durumudur. Aksi halde (a) bendi hükümleri geçerlidir. d) (Değişik:RG-24/10/2020-31284) 2634 sayılı Turizm Teşvik Kanununa tabi alanlarda; turizm dışı kullanımlara yönelik olarak hazırlanmış ve 11 Temmuz 1992 tarihinden önce onaylanmış uygulama imar planlarının ilgi ve kapsamına göre (a) veya (b) bentlerindeki tanımlara uygun yapılaşmış olması durumudur." kuralına yer verilmiştir.
3621 sayılı Kıyı Kanununun "Doldurma ve Kurutma Yoluyla Arazi Kazanma ve Bu Araziler Üzerinde Yapılabilecek Yapılar" başlıklı 7. maddesinin işlem tarihinde yürürlükte olan halinde ise, "Kamu yararının gerektirdiği hallerde, uygulama imar planı kararı ile deniz, göl ve akarsularda ekolojik özellikler dikkate alınarak doldurma ve kurutma suretiyle arazi elde edilebilir. Bu gibi yerlerde doldurma veya kurutmayı yapacak ilgili idarenin valiliğe iletilen teklifi, valilik görüşü ile birlikte Çevre ve Şehircilik Bakanlığına gönderilir. Bakanlık, konusuna göre ilgili kuruluşların görüşünü de almak suretiyle teklifi inceler. Uygun bulunması halinde ilgili idare tarafından uygulama imar planı hazırlanır. Bu yerler için yapılacak planlar hakkında 3/5/1985 tarihli ve 3194 sayılı İmar Kanunu hükümleri uygulanır. Ancak bu planlar Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından; 12/3/1982 tarihli ve 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu kapsamında kalan alanlardaki planlar, anılan Kanunun 7 nci maddesine göre ve 4737 sayılı Kanun kapsamında kalan alanlardaki planlar ise anılan Kanunun 4/A, 4/C ve 4/Ç maddelerine göre tasdik edilir. Doldurma ve kurutma işlemleri yürürlükteki mevzuat hükümlerine göre yapılır. Bu araziler Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır, özel mülkiyet konusu olamaz. Bu alanlar üzerinde 6 ncı maddede belirtilen yapılar ile yol, açık otopark, park, yeşil alan ve çocuk bahçeleri gibi teknik ve sosyal altyapı alanları düzenlenebilir." hükmü yer almaktadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
1982 Anayasasında da 1961 Anayasasındaki gibi kıyılar, "Tabii kaynaklar ve servetler" olarak kabul edilmiş; ayrıca, ülkemiz açısından giderek artan ekonomik ve sosyal değerleri gözönünde bulundurularak bu konuda özel düzenlemeye gidilmiştir.
Anayasada ortaya konulan kamusal kullanımı engellenmemesi gereken kıyılar üzerinde "kazanılmış hak" kavramının kapsam ve sınırları, Kıyı Kanunu ve bu Kanunun uygulanması yönünden büyük önem taşımaktadır.
Bu bağlamda, iptal edilen 3086 sayılı Yasanın yerini alan ve halen yürürlükte olan 3621 sayılı Yasanın geçici maddesinin incelenmesi gerekmektedir. Bu maddede 3621 sayılı Yasanın yayım tarihinden (17 Nisan 1990) önce kısmen veya tamamen yapılaşmış alanlara ilişkin mevzuata uygun olarak onanmış 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarının sahil şeritleri ile ilgili hükümlerinin geçerli olduğu kabul edilmiştir. Kıyı Kanununda değişiklik yapan 3830 sayılı Yasanın geçici maddesiyle de; kısmen veya tamamen yapılaşmamış alanlarla ilgili imar planı revizyonlarının 11/07/1992 tarihinden itibaren bir yıl içinde tamamlanması zorunluluğu getirilmektedir.
Bu yasal çerçeveye göre, sahil şeritlerinde 17 Nisan 1990 tarihinden önce mevzuata uygun olarak onaylanmış uygulama imar planları kapsamında; kısmen veya tamamen yapılaşmış alanlarda plan kararlarının uygulanmasına devam edileceği hüküm altına alınmış ve kısmen veya tamamen yapılaşmamış alanlara ilişkin ilgili imar planı revizyonlarının 11/07/1992 tarihinden itibaren bir yıl içinde yapılması öngörülmüştür.
Kısmi yapılaşma tanımı ise, 03/08/1990 tarihinde yayımlanarak yürürlüğe giren Kıyı Kanununun Uygulanmasına Dair Yönetmelikle yapılmış, Yönetmelikte, 3621 sayılı Yasanın yayım tarihinden önce onaylanmış uygulama imar planlarındaki imar adalarında yer alan parsellerin yüzde ellisinden fazlasında, yapıldığı tarihte yürürlükte bulunan imar plânı ve mevzuata uygun olarak tamamlanmış yapılarla, ruhsat alınarak en az subasman seviyesine kadar inşaatı tamamlanmış yapıların bulunması durumu kısmi yapılaşma olarak tanımlanmıştır. 3830 sayılı Yasanın yürürlüğe girmesinden sonra Yönetmelikte yapılan değişiklikle kısmi yapılaşma benzer şekilde yeniden tanımlanırken; farklı olarak kısmi yapılaşmanın olmadığı alanlardaki plan revizyonları için Yasaya paralel olarak, 3830 sayılı Yasanın yayım tarihi olan 11/07/1992 tarihinden itibaren 1 yıl süre verilmiştir.
Kanuna, Kıyı Kanunundan önce oluşmuş hakların nasıl ve hangi ölçüler içinde korunabileceğini belirlemek için geçici madde eklenmiş ve buna uygun olarak Yönetmelikle kısmi yapılaşma tanımlanmış ve mevcut hakların sınırları belirlenmiştir.
3621 sayılı Kıyı Kanununun geçici maddesi kapsamında geçerli kabul edilebilecek planlar, kısmen veya tamamen planlanmış alanlardaki sahil şeritleri iken, 3830 sayılı Yasa ile gelen geçici madde ise, kısmen veya tamamen yapılaşmamış sahil şeritlerinde plan revizyonu yapılmasını öngörmüş, başka bir ifade ile 3621 sayılı Kanunun geçici maddesi ile Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten önceki sahil şeridine ilişkin plan kararları geçerli kabul edilirken, 3830 sayılı Kanunun geçici maddesi ile 11/07/1992 tarihinden itibaren 1 yıl süre içinde onaylanan plan kararlarınında geçerli olduğu kabul edilmiş, 3621 sayılı Kanunun yürürlüğe girmesinden sonra hiç yapılaşmamış alanlara ilişkin olan revizyonun 3621 sayılı Kanun hükümlerine göre yapılması, diğer bir ifade ile idarelere 3621 sayılı Kanun ve buna dayalı olarak çıkarılan Yönetmelik hükümlerine göre kısmı yapılaşma koşullarının gerçekleşip gerçekleşmediğine göre yapılaşma ya da yapılaşmaya uygun olmayan parselleri (dolayısıyla 3621 sayılı Kanunun yürürlükteki 100 metrelik sahil şehidi hükümlerine göre) belirleme suretiyle plan revizyonu yapma yükümlülüğü getirilmiştir.
Ancak idarenin bu yükümlülüğüne uymayarak verilen süre içerisinde plan revizyonlarını yapmadığı alanlara ilişkin sonraki tarihlerde de kısmi yapılaşma tespit ve araştırılması yapılarak plan revizyonlarının yapılabileceği, yapılmadığı hallerde ise yargı yerlerince de anılan hükümler çerçevesinde bu tespitin yapılabileceği kabul edilmiştir.
Kıyı Kanununun Uygulanmasına Dair Yönetmelik hükümleri uyarınca, imar planının uygulama imar planı ya da mevzi imar planı olma durumuna göre kısmi yapılaşma durumları imar adası veya imar planı bazında değerlendirilmektedir. Kısmi yapılaşma değerlendirmesi mevzi imar planlarında imar adası bazında, uygulama imar planlarında ise sahil şeridinde kalan imar adalarının bütününe göre olması gerekmektedir. Mevzi imar planlarının olduğu yerlerde imar adası bazında değerlendirme yapılmış ve yapıların bulunduğu parsellerin sayısının veya kullanılan toplam taban alanının imar adasındaki toplam parsel sayısının veya toplam alanın yüzde ellisinden fazla olması durumu, uygulama imar planlarının olduğu yerde de plan kapsamındaki imar adalarının sayısının yüzde ellisinden fazlasında anılan koşulların bulunması kişilere korunacak haklar sağlayan ölçüt olarak ele alınmıştır.
Yukarıda yer verilen mevzuat ve yapılan açıklamalar ve Yönetmelik maddelerinde yer alan bu düzenleme göz önüne alındığında, sahil şeridinden yararlanmanın kamunun kullanımına açılmasında kamu yararı olduğu kabul edilmekle birlikte, 3621 sayılı Kanundan önce yürürlükteki mevzuata uygun olarak onaylanmış plan kararları uyarınca yapılaşmış veya yapılaşmamış olsa dahi belli koşulların gerçekleşmesi şartıyla (geçerli bir kıyı kenar çizgisinin esas alınması suretiyle 11/07/1992 tarihinden önce onaylanmış imar planlarına göre kısmi yapılaşma koşullarının gerçekleştiği haller) yasanın eşitlik ilkesi çerçevesinde tanıdığı haktan yararlanan taşınmazların hukuki statüsünün geçerli olduğu kazanılmış hak kavramı çerçevesinde kabul edilerek daha önce kanunla belirlenmiş hakların korunması ve kişilerin mağdur edilmemesinin amaçlandığı anlaşılmaktadır.
Bilindiği üzere imar planları belde halkına iyi yaşama düzeni ve koşulları sağlamak amacıyla kentin kendine özgü yaşayış biçimi ve karakteri, nüfus planı ve yapı ilişkileri, yörenin gerek çevresiyle ve gerekse çeşitli alanları arasında olan bağlantıları, halkın sosyal ve kültürel gereksinimleri, güvenlik ve sağlığı ile ilgili konular gözönüne alınarak koşulların zorunlu kıldığı biçim ve zamanda mevzuatta öngörülen yöntemlerle değiştirilebilir ve yeni kullanımlar getirilebilir. Bu bağlamda kanun ve yönetmelik hükmü gereği kazanılmış hakkı bulunduğu kabul edilen sahil şeridinde bulunan taşınmazlara ilişkin sonraki tarihli planlarda yapılacak düzenlemelerin şehircilik ilkeleri, planlama esasları ve kamu yararı göz önünde bulundurularak değerlendirilmesi gerekmektedir.
Bir başka ifadeyle, kanun ve yönetmelik gereği önceki mevzuata göre yapılaşma veya kısmi yapılaşma koşullarını taşıdığı için hukuken kabul edilen imar haklarının, tıpkı diğer yürürlükteki mevzuata göre getirilmiş mevcut plan kararları gibi zorunlu durumlarda revizyon ve değişikliğe tabi tutulabileceğinde duraksama bulunmamaktadır.
Kıyı Kanunun söz konusu hükümleri ile ilgili uyuşmazlıklara genel olarak bakıldığında, idarece, plan kararlarının önceki mevzuata uygun olarak yapılaşma veya kısmi yapılaşma koşullarının gerçekleşip gerçekleşmediğine yönelik olarak üretildiği, yargısal denetimin de bu kapsamda yapıldığı görülmektedir. Ancak unutmamak gerekir ki, kıyıda yer alan taşınmazlara ilişkin, diğer bütün alanlarda olan taşınmazlar gibi, idarece yasal zorunluluk ortaya çıktığı zaman yapılacak revizyon ve değişikliklerin plan yapım, yöntem ve tekniklerine, şehircilik ilkelerine kamu kararına uygunluk bakımından inceleneceği tabidir.
Dosyanın incelenmesinden; planlama alanında, Kıyı Kanununun anılan düzenlemelerinden daha önceki bir tarihte, 1977 yılında 1/5000 ölçekli nazım imar planı ve 1981 yılında 1/1000 ölçekli uygulama imar planı yapıldığı, bu yönüyle, planlama alanının, kısmi yapılaşma koşullarından biri olan Kanunun yürürlük tarihinden önce onaylanmış bir imar planı kapsamında olma şartını sağladığı, ancak kısmi yapılaşma koşullarının tespitinde önemli olması nedeniyle bu planların mevzi imar planı mı yoksa uygulama imar planı mı olduğunun ortaya koyulması gerektiği, bununla birlikte, kazanılmış hakların korunarak planlamaya yansıtılması bakımından, alanın yarısından fazlasının imar planına uygun biçimde en azından su basman seviyesine kadar yapılaşmış olma şartının sağlanıp sağlanmadığı hususunda netlik bulunmadığı, bu husus davalı idare tarafından gönderilen harita ve paftalar üzerinden de netleştirilemediği gibi davalı idare tarafından verilen savunmada, planlama alanı kapsamında toplam 23 adet parsel bulunduğu, bunlardan 6 adedinin yapılaşma izni bulunduğu ifadelerine yer verildiği ve İdare Mahkemesince yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi neticesinde düzenlenen raporda planlama alanındaki parsellerden yapı ruhsatlı olanların dahi bulundukları tarihte yürürlükte olan imar planına aykırı olarak yapı ruhsatı aldıkları, bu durumun parsel bazlı yapılan uygulamalar neticesinde yapı ruhsatı verilmesinden kaynaklandığı yönünde tespitlere yer verildiği görülmektedir.
Uyuşmazlıkta, İdare ve Bölge İdare Mahkemelerince, Kıyı Kanunu ve uygulama yönetmeliği kapsamında bir inceleme ve değerlendirme yapılmaksızın yalnızca şehircilik ilkeleri ve planlama esasları kapsamında inceleme yapıldığı, oysa ki tümüyle sahil şeridinde kalan planlama alanının ve bu alanda yapılan plan değişikliklerinin yukarıda yer verilen kıyı mevzuatı da gözetilerek incelenmesi gerektiği, davaya konu planlama alanı içerisinde özel proje alanı belirlemesinden sonra herhangi bir fonksiyon kararı getirilmediği ve dava konusu işlemin 1/5000 ölçekli nazım imar planı notlarında değişiklik yapılmasına ilişkin olduğu görülmekte ise de davaya konu plan notlarının alanda yapılaşma koşullarını düzenlediği anlaşıldığından hukuki denetimin, alanın yapılaşmaya konu olup olamayacağı hususu yönünden yapılması ve bu kapsamda da öncelikle alanın yukarıda anılan mevzuat hükümleri uyarınca kısmi yapılaşma koşullarını taşıyıp taşımadığı hususunun tespit edilmesi gerekmektedir.
Sahil şeridi kapsamındaki planlama alanının, Kıyı Kanunu ve Kıyı Kanununun Uygulanmasına Dair Yönetmelik hükümlerinin ortaya koyduğu esasları taşımadığının anlaşılması halinde, planlamanın yürürlükteki mevzuata uygun olarak sahil şeridinin ilk bölümünde rekreatif amaçlı alanları, ikinci bölümünde ise günübirlik tesis alanı kullanım kararları gözetilerek yapılması ve plan notlarının da bu kapsamda değerlendirilmesi gerekmektedir.
Öte yandan, dava konusu işlemin iptali istemiyle Çanakkale Valiliği tarafından açılan E:... sayılı dosyada ... İdare Mahkemesince ... ve ... sayılı plan notları yönünden konusuz kalan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığı, diğer plan notları yönünden ise davanın reddi yolunda verilen ... tarih ve K:... sayılı karara karşı yapılan istinaf başvurusunun, ... ve ... sayılı plan notları yönünden kabulü, kararın bu kısmının kaldırılması, davanın reddi ile diğer plan notları yönünden reddi yolunda verilen ... Bölge İdare Mahkemesi ... Dava Dairesinin .. tarih ve E:... , K:... sayılı kararına karşı temyiz başvurusunda bulunulması üzerine Dairemizin E:2020/2377 sayısına kaydedilen dosyada; Çanakkale Valiliği tarafından sunulan dava ve temyiz dilekçelerinde planlama alanında kıyı kesimi dolgu planlarının yapıldığına, ancak bunlara ilişkin onay işlemlerinin devam ettiğine ve bazı imar planı tekliflerinin Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından onaylanmadığına ilişkin iddialara yer verildiği görülmektedir.
Mevzuat hükümleri uyarınca imar planlarının nazım imar planı ve uygulama imar planlarından meydana geldiği, herhangi bir sahanın planlanmasında öncelikle 1/5000 ölçekli nazım imar planı yapıldıktan sonra bu plan esaslarına göre 1/1000 ölçekli uygulama imar planının yapılması gerektiği, ancak Kıyı Kanununda açıkça öngörülmüş olması nedeniyle 1/1000 ölçekli uygulama imar planı kararı ile deniz, göl ve akarsularda doldurma ve kurutma suretiyle arazi elde edilebileceği, yani bu arazilerin nazım imar planı yapılmaksızın doğrudan uygulama imar planı ile planlanabileceği, yine bu alanlara ait mevcut nazım imar planının bulunması halinde bu planda değişiklik yapılmaksızın doğrudan uygulama imar planında değişiklik yapılabileceği, doldurma ve kurutma yoluyla elde edilen arazilerde yer alabilecek açık alan ağırlıklı fuar, piknik, eğlence alanlarında takılıp sökülebilir elemanlarla inşa edilen lokanta, gazino, çay bahçesi, sergi üniteleri ve idare binalarının emsalinin bu alanların % 3 ünü ve yüksekliğinin ise 5.50 metreyi geçemeyeceği ve bu alanlarda planlama yetkisinin Çevre ve Şehircilik Bakanlığına geçtiği sonucuna ulaşılmıştır.
Bu durumda, bölge idare mahkemesince, işlemin hukuka uygunluk denetiminin, kısmi yapılaşma koşullarının tespitini teminen alanında uzman bilirkişilerden oluşturulacak yeni bir bilirkişi heyetiyle yerinde keşif ve bilirkişi incelemesi yaptırılmak ve Kıyı Kanunu ve Kıyı Kanunun Uygulanmasına Dair Yönetmelik gereği geçerli kıyı kenar çizgisi esas alınmak suretiyle yapılaşma koşullarının gerçekleşip gerçekleşmediği, bu kapsamda kazanılmış hakkın bulunup bulunmadığı belirlenerek, dolgu alanlarında planlama yetkisinin Çevre ve Şehircilik Bakanlığına geçtiği hususu dikkate alınmak suretiyle planlama yapmaya yetkili idarenin hangisi olduğu araştırılarak dava konusu imar planlarının kıyı mevzuatına, 3194 sayılı İmar Kanununa şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına uygun olup olmadığının belirlenmesi suretiyle dava hakkında yeniden karar verilmesi gerekmektedir.
Bu itibarla, dava konusu imar planı değişikliğinin ... ve ... sayılı plan notları yönünden iptali, diğer plan notları yönünden davanın reddi yolunda verilen idare mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurularının, ... ve ... sayılı plan notları yönünden kabulü, kararın bu kısmının kaldırılması, davanın reddi, diğer plan notları yönünden reddi yolundaki temyize konu Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararında isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davacının temyiz isteminin kabulüne,
2. Mahkeme kararının redde ilişkin kısmına yönelik olarak yapılan davacının istinaf başvurusunun reddine, davalı idarenin istinaf başvurusunun kabulüne, ... İdare Mahkemesi'nin ... günlü, E:... , K:... sayılı kararının iptale ilişkin bölümünün kaldırılması, davanın reddi yolundaki temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 08/12/2022 tarihinde, kesin olarak, dava konusu 1/5000 ölçekli nazım imar planının ... sayılı plan notunun 3. cümlesi yönünden esasta oybirliği, gerekçede oyçokluğuyla, plan notlarının kalan kısmı yönünden oyçokluğuyla karar verildi.
(X)KARŞI OY: Dava, Belediye Meclisi üyesi davacı tarafından, Çanakkale ili, Merkez, ... Mahallesi, kıyı kesimine ilişkin 1/5000 ölçekli nazım imar planı notları değişikliğinin kabulüne yönelik ... tarih ve ... sayılı Çanakkale Belediye Meclisi kararının iptali istemiyle açılmıştır.
Kararın, davaya konu 1/5000 ölçekli nazım imar planının ... sayılı plan notunun 3. cümlesi dışında kalan kısmı yönünden;
Bölge İdare Mahkemeleri tarafından verilen kararların temyiz yolu ile incelenerek bozulabilmeleri 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde belirtilen nedenlerden birinin bulunması halinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar, usul ve hukuka uygun olup dilekçede ileri sürülen temyiz nedenleri kararın anılan kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
Kararın, davaya konu 1/5000 ölçekli nazım imar planının ... sayılı plan notunun 3. cümlesine ilişkin kısmına gelince;
Uyuşmazlıkta, Çanakkale ilinin güneyinde, ... Mahallesi kıyı kesimindeki yapılaşma bulunmayan alanın, sanayi kullanımları dolayısıyla kentin güncel ihtiyaçlarına cevap vermediğinden bahisle ... tarih ve ... sayılı Çanakkale Belediye Meclisi kararıyla özel proje alanı (ÖPA) olarak belirlendiği, akabinde ÖPA kapsamında kalan alanda ... tarih ve ... sayılı Çanakkale Belediye Meclisi kararı ile plan notlarında değişiklik yapılması üzerine belediye meclisi üyesi olan davacı tarafından görülmekte olan davanın açıldığı, dava dilekçesinde, planlama alanının Kıyı Kanunu kapsamında olduğuna ve bu nedenle Kıyı Kanunu hükümleri uyarınca planlama yapılması gerektiğine ilişkin herhangi bir iddia bulunmadığı görüldüğünden uyuşmazlığın esasının davacı iddiaları kapsamında ve alanın ÖPA niteliğinde olduğu gözetilerek incelenmesi gerekmektedir.
İşlem tarihinde yürürlükte olan Planlı Alanlar İmar Yönetmeliğinin "Genel ilkeler" başlıklı 5. maddesinin 8. fıkrasında "d) Bütün cepheleri tamamen gömülü olmak ve ortak alan niteliğinde olmak kaydıyla; otopark alanları ve 22 nci maddede belirtilen tamamen gömülü ortak alanlar (...) bu hesaba dâhil edilmeksizin emsal haricidir." ifadesine yer verildiği görülmektedir.
Davaya konu 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliği ile getirilen 8 sayılı plan notunda; "Parsellerin otopark ihtiyaçları kendi bünyesinde tesis edilecektir. Çanakkale şehir içi imar planı notlarının 35.2 maddesinin (i) bendine göre yapının bodrum katında kendi ihtiyacından fazla otopark düzenlenmesi durumunda, otoparklar kat alanı katsayısı hesabına dahil edilmeyecektir. İlave otopark alanları ortak alan olarak düzenlenmek zorunda değildir, bu alanlar ticari amaçla kullanılabilir." düzenlemesine yer verildiği görülmektedir.
Dosyanın incelenmesinden, yukarıda bahsi geçen mevzuat hükmü gereğince bodrum katlarda planlanan otopark alanlarının emsal harici tutulmasında hukuka aykırı bir yan bulunmadığı, ancak bodrum katlarda ihtiyaç fazlası olarak düzenlenen otopark alanlarında ticari amaçla kullanıma izin verilerek bu alanın emsal harici tutulmasına ilişkin düzenlemenin Planlı Alanlar İmar Yönetmeliği hükümlerine aykırılık oluşturduğu neticesine varılmıştır.
Bu durumda, davaya konu 1/5000 ölçekli nazım imar planının ... sayılı plan notunun 3. cümlesi dışında kalan kısımlarının onanması gerektiği oyuyla esas hakkındaki karara ve hukuka aykırı olduğu anlaşılan ... sayılı plan notunun 3. cümlesinin iptaline karar verilmesi gerektiğinden temyize konu kararın bozulması gerektiği oyuyla Dairemiz kararının gerekçesine katılmıyoruz.