C-6202/2009 - Abteilung III - Meinungs- Informationfreiheit, Medienfreiheit, Petitionrecht (Übriges) - Zutrittsausweis zum Medienzentrum Bundeshaus; Verf...
Bundesve rwa l t ungsge r i ch t
T r i buna l adm in i s t r a t i f f édé ra l
T r i buna l e ammin i s t r a t i vo f ede ra l e
T r i buna l adm in i s t r a t i v f ede ra l
Abteilung III
C6202/2009
U r t e i l v om 2 6 . S ep t embe r 2 0 1 1
Besetzung Richterin Franziska Schneider (Vorsitz),
Richterin Madeleine HirsigVouilloz, Richter Vito Valenti,
Gerichtsschreiberin Susanne Genner.
Parteien X._______,
vertreten durch Rechtsanwältin Dr. iur. Regina Natsch,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundeskanzlei BK,
Vorinstanz.
Gegenstand Zutrittsausweis zum Medienzentrum Bundeshaus;
Verfügung vom 28. August 2009.
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Sachverhalt:
A.
Die Medienschaffende X._______ (nachfolgend: Beschwerdeführerin) ist
als Redaktorin für die Zeitschrift P._______ tätig, welche von ihrer
Arbeitgeberin, der U._______ GmbH, herausgegeben wird. U._______
versteht sich als Kompetenz und Servicezentrum für Politik (vgl.
www.u._______.ch). Die Zeitschrift P._______ erscheint achtmal pro Jahr
jeweils vor und nach den Sessionen der eidgenössischen Räte, wobei
jedem Themenkreis (Agrarpolitik, Bildungspolitik, Gesundheitspolitik,
Sozialpolitik, Umweltpolitik und Wirtschaftspolitik) ein eigenes Heft
gewidmet ist. Die Beschwerdeführerin zeichnet verantwortlich für die
Themen Bildungs, Gesundheits und Sozialpolitik.
B.
Am 3. März 2009 sandte die Bundeskanzlei (nachfolgend: Vorinstanz) ein
Schreiben (act. 1) an die Beschwerdeführerin. Darin teilte sie dieser mit,
ihr derzeit gültiger Ausweis für den Zutritt ins Medienzentrum
Bundeshaus und ins Parlamentsgebäude laufe Ende März 2009 ab und
müsse deshalb erneuert werden. Die am 1. Januar 2008 in Kraft
getretene Verordnung vom 30. November 2007 über die Akkreditierung
von Medienschaffenden (MAkkV, SR 170.61) bringe jedoch Änderungen
mit sich, insbesondere hinsichtlich der Anforderungen für die
Gültigkeitsdauer. Gemäss Art. 7 MAkkV könnten journalistisch tätige
Medienschaffende, welche zur Ausübung ihres Berufes vorübergehend
Zutritt zu den Informationsräumlichkeiten im Medienzentrum Bundeshaus
oder im Parlamentsgebäude benötigen, eine Zutrittsberechtigung
beantragen. Die Vorinstanz werde künftig Zutrittsausweise mit einer
Gültigkeitsdauer von 12 Monaten nur ausstellen, wenn die
Medienschaffenden das Erfordernis eines permanenten Zutritts belegen
könnten. Zutrittsausweise, die für Ereignisse von beschränkter Dauer wie
beispielsweise Sessionen benötigt würden, seien entsprechend mit
beschränkter Gültigkeitsdauer zu beantragen.
C.
Mit Gesuch vom 23. März 2009 (act. 2) beantragte die
Beschwerdeführerin bei der Vorinstanz eine Zutrittsberechtigung zum
Medienzentrum Bundeshaus und Parlamentsgebäude für ein Jahr. Dem
Gesuch legte sie eine Bestätigung ihrer Arbeitgeberin bei, unterzeichnet
am 23. März 2009 von Y._______, Leiter Infoprodukte bei der U._______
GmbH (act. 3). Darin wurde erläutert, die Beschwerdeführerin benötige
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als verantwortliche Redaktorin für die Themen Bildungs, Gesundheits
und Sozialpolitik der achtmal jährlich erscheinenden Zeitschrift
P._______ auch weiterhin Zutritt zum Medienzentrum und
Parlamentsgebäude. Deswegen werde um Verlängerung der Ende März
2009 auslaufenden Zutrittsberechtigung um ein weiteres Jahr ersucht.
D.
Mit EMail vom 3. April 2009 (act. 7) bestätigte die Vorinstanz den
Eingang des Gesuchs und teilte mit, der bisherige Ausweis behalte seine
Gültigkeit, bis ein Entscheid gefallen sei.
E.
Mit Verfügung vom 28. August 2009 (act. 5) wies die Vorinstanz das
Gesuch ab. Zur Begründung führte sie an, die Beschwerdeführerin sei mit
Schreiben vom 5. März 2009 auf die Voraussetzungen für die Erteilung
eines Zutrittsausweises aufmerksam gemacht worden. Gemäss Art. 7
Abs. 1 MAkkV müsse die Tätigkeit als Journalist nachgewiesen werden.
Es sei darauf hingewiesen worden, dass Verbandsarbeit, PR und
Werbetätigkeiten in sinngemässer Anwendung von Art. 2 Abs. 3 MAkkV
nicht als journalistische Tätigkeiten gelten würden. Die Notwendigkeit des
Zutritts zu den betroffenen Räumlichkeiten müsse gemäss Art. 8 Abs. 3
MAkkV durch Bestätigung der Chefredaktion oder des Arbeitgebers oder
durch andere geeignete Dokumente dargelegt werden. Das Gesuch
müsse gemäss Art. 8 Abs. 3 und Art. 10 Abs. 1 MAkkV Angaben zur
Dauer der benötigten Zutrittsberechtigung enthalten. Im vorliegenden Fall
sei der geforderte Nachweis der journalistischen Tätigkeit bzw. der
benötigten Zutrittsberechtigung nicht erbracht worden. Deshalb könne
dem Gesuch keine Folge gegeben werden. Der Zutritt zu einzelnen
Veranstaltungen im Medienzentrum oder im Parlamentsgebäude bleibe
für journalistisch tätige Medienschaffende gewahrt. Die
Beschwerdeführerin habe jederzeit die Möglichkeit, gegen Vorlage eines
persönlichen Ausweises an den jeweiligen Logen einen TagesBadge zu
behändigen.
F.
Gegen diese Verfügung erhob die Beschwerdeführerin, nunmehr
vertreten durch Rechtsanwältin Dr. iur. Regina Natsch, am 30. September
2009 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht mit den Anträgen, das
Gesuch der Beschwerdeführerin vom 23. März 2009 um
Zutrittsberechtigung zum Medienzentrum Bundeshaus und
Parlamentsgebäude sei gutzuheissen; eventualiter sei das Gesuch
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beschränkt auf die Zutrittsberechtigung zum Medienzentrum Bundeshaus
gutzuheissen oder der Entscheid der Vorinstanz vom 28. August 2009 sei
aufzuheben und die Sache sei mit verbindlichen Weisungen auf Erteilung
der Berechtigung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Zur Begründung machte die Beschwerdeführerin im Wesentlichen
geltend, die Vorinstanz habe das Vorliegen einer journalistischen
Tätigkeit zu Unrecht verneint, denn sie betreibe keine Verbandsarbeit,
PR oder Werbetätigkeit. Der Bereich Infoprodukte von U._______ GmbH
mit der Zeitschriftenreihe P._______ sei betriebsintern von den restlichen
Bereichen getrennt und nicht interessengebunden. Die
Beschwerdeführerin sei zu 60 % fest als Redaktorin angestellt. Den
Nachweis der benötigten Zutrittsberechtigung habe sie durch eine
Bestätigung ihrer Arbeitgeberin erbracht. Zur effizienten Ausführung der
Arbeit sei die Beschwerdeführerin unbedingt auf aktuelle Informationen
aus erster Hand angewiesen. Sie besuche das Medienzentrum denn
auch mehrmals pro Woche und benötige aufgrund des periodischen
Erscheinens von P._______ dauerhaften und ungehinderten Zutritt.
Zum Beweis reichte die Beschwerdeführerin eine Bestätigung der
U._______ GmbH, unterzeichnet am 30. September 2009 von deren
Geschäftsführer Z._______ (Beschwerdebeilage 4), sowie je ein
Druckexemplar der Zeitschrift P._______ zum Thema Gesundheitspolitik
(Beschwerdebeilage 5a), Sozialpolitik (Beschwerdebeilage 5b) und
Bildungspolitik (Beschwerdebeilage 5c) ein.
G.
Der mit Zwischenverfügung vom 15. Oktober 2009 einverlangte
Kostenvorschuss von Fr. 500. wurde am 22. Oktober 2009 bezahlt.
H.
Mit Vernehmlassung vom 17. Dezember 2009 beantragte die Vorinstanz,
die Beschwerde sei abzuweisen. Die Beschwerdeführerin sei zu Unrecht
davon ausgegangen, dass die Vorinstanz die journalistische Tätigkeit der
Beschwerdeführerin verneint habe. Die Vorinstanz habe dem Gesuch der
Beschwerdeführerin nicht stattgegeben, weil weder diese selbst noch die
U._______ GmbH die Notwendigkeit einer permanenten
Zutrittsberechtigung hinreichend zu begründen vermocht hätten. Die
zeitliche Beschränkung unterscheide die Zutrittsberechtigung gemäss Art.
7 Abs. 1 MAkkV von der Akkreditierung. Hier sei an Personen gedacht
worden, welche die Voraussetzung nach Art. 2 Abs. 2 MAkkV nicht
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erfüllten. Mit der Inbetriebnahme des neuen Medienzentrums
Bundeshaus sei die Zahl der Arbeitsplätze der Journalistinnen und
Journalisten reduziert worden. Die in der MAkkV getroffene
Unterscheidung in akkreditierte und weitere Medienschaffende diene der
zweckmässigen Nutzung der Räumlichkeiten. Die Notwendigkeit einer
permanenten Zutrittsberechtigung werde in der Beschwerde nicht
begründet; sie erscheine vielmehr punktuell, nämlich vor, während und
nach den Sessionen. Die Vorinstanz sei bereit zu prüfen, ob die
Voraussetzungen für ein Zutrittsrecht von beschränkter Dauer erfüllt
seien; dazu müsse die Beschwerdeführerin allerdings die gewünschte
Dauer der Zutrittsberechtigung präzisieren (z. B. während der
Sessionen).
I.
Mit Replik vom 24. Februar 2010 hielt die Beschwerdeführerin an ihren
Anträgen fest. Sie habe mit Gesuch vom 23. März 2009 um Gewährung
einer Zutrittsberechtigung als "weitere Medienschaffende" im Sinn des
3. Abschnitts der MAkkV ersucht; der heutigen Argumentation der
Vorinstanz folgend, hätte sie sich schon damals wohl mit Erfolg um eine
Akkreditierung bemühen können. Die Beschwerdeführerin arbeite mit
einem Pensum von 60 % permanent und ausschliesslich im Bereich
Infoprodukte der U._______ GmbH. Somit berichte sie keineswegs "nur
sehr sporadisch" aus dem Bundeshaus und erst recht nicht "bei
besonderen Ereignissen wie bspw. Bundesratswahlen".
Die Beschwerdeführerin habe zur Kenntnis genommen, dass die
Vorinstanz nach Einreichung der Beschwerde nicht mehr davon ausgehe,
es handle sich bei der Publikation des P._______ um Verbandsarbeit,
PR oder Werbetätigkeit. Einziges Argument für die Gesuchsabweisung
stelle demnach die angeblich fehlende Notwendigkeit des permanenten
Zutritts dar. Damit erfasse die Vorinstanz den rechtserheblichen
Sachverhalt immer noch falsch. Das Erscheinen des P._______
orientiere sich zwar an den Sessionen, die Begleitung der Geschäfte sei
jedoch dauerhaft. Im Bereich "Parlamentsberichterstattung" würden die
Ergebnisse der Beratungen während der Sessionen aufgearbeitet,
während ausserhalb der Sessionen das Schwergewicht der Arbeit auf
den Kommissionsgeschäften liege. In den Bereichen "Bundesrat" und
"Bundesverwaltung" erfolge die Bearbeitung von Beschlüssen und
Publikationen fortwährend. Ebenfalls unterliege der Bereich "Verbände
und NGO's" nicht dem Sessionsrhythmus.
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Art. 7 Abs. 1 MAkkV spreche nicht von der Notwendigkeit eines
permanenten oder regelmässigen Zutritts, sondern von der sehr viel
schwächeren Notwendigkeit eines vorübergehenden Zutritts. Gemäss Art.
10 Abs. 1 MAkkV könne bereits die vorübergehende Notwendigkeit des
Zutritts zu einer Zutrittsberechtigung für die Dauer von 12 Monaten
führen. Folge auf jede vorübergehende Periode von 12 Monaten jeweils
nahtlos die nächste, ergebe sich ein permanenter Zutritt, welcher einer
Akkreditierung entspreche. Die Beschwerdeführerin habe zu keiner Zeit
um Erteilung einer Akkreditierung ersucht, obwohl ein entsprechendes
Gesuch wohl gutzuheissen gewesen wäre. Die Voraussetzungen zur
Zutrittsberechtigung für journalistisch tätige Medienschaffende im Sinn
von Art. 7 Abs. 1 MAkkV erfülle die Beschwerdeführerin jedoch längstens.
J.
Die Vorinstanz bestätigte mit Duplik vom 25. März 2010 ihren Antrag auf
Abweisung der Beschwerde. Sie präzisierte, die Voraussetzung der
hauptberuflichen journalistischen Tätigkeit werde zusammen mit dem
zeitlichen Aspekt geprüft; diese Verbindung habe beim vorliegenden
Entscheid im Vordergrund gestanden. Keineswegs aber könne man aus
der Vernehmlassung herauslesen, die Vorinstanz sei zur Auffassung
gelangt, die Herausgabe des P._______ stelle keine Verbandsarbeit, PR
oder Werbetätigkeit dar. Zudem habe die Vorinstanz in ihrer
Vernehmlassung dargelegt, dass die MAkkV nicht dem Ausschluss von
Lobbyisten, sondern der zweckmässigen Nutzung der Räumlichkeiten
diene.
Im vorliegenden Fall sei das Kriterium der Notwendigkeit des
permanenten Zutritts nicht erfüllt. Die Zutrittsberechtigung sei in erster
Linie für Personen gedacht, die keine Akkreditierung beantragen könnten.
Mit der Gewährung einer derartigen Berechtigung dürfe die
Unterscheidung, welche die MAkkV zwischen Akkreditierung und
Zutrittsberechtigung mache, nicht umgangen werden. Eine
Zutrittsberechtigung für 12 Monate könne zu einer Umgehung dieser
Unterscheidung führen, indem bei gleichbleibenden Voraussetzungen ein
Gesuch um Verlängerung der Zutrittsberechtigung um weitere 12 Monate
nicht abgewiesen werden könnte.
Der Schriftenwechsel wurde mit Verfügung vom 31. März 2010
geschlossen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
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1.
Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen, ob die Prozess
voraussetzungen vorliegen und auf eine Beschwerde einzutreten ist
(BVGE 2007/6 E. 1 mit Hinweisen).
1.1. Anfechtungsgegenstand bildet die Verfügung der Vorinstanz vom
28. August 2009 (act. 1). Gemäss Art. 31 des
Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32)
beurteilt das Bundesverwaltungsgericht – unter Vorbehalt der in Art. 32
VGG genannten Ausnahmen – Beschwerden gegen Verfügungen nach
Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das
Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), welche von Vorinstanzen
gemäss Art. 33 VGG erlassen wurden.
1.2. Der angefochtene Entscheid ist als Verfügung im Sinn von Art. 5
Abs. 1 Bst. c VwVG zu qualifizieren, und eine Ausnahme im Sinn von
Art. 32 VGG liegt nicht vor. Gemäss Art. 33 Bst. d VGG ist die
Beschwerde zulässig gegen Entscheide der Bundeskanzlei. Das
Bundesverwaltungsgericht ist somit für die Behandlung der vorliegenden
Beschwerde zuständig.
1.3. Die Beschwerdeführerin hat am Verfahren vor der Vorinstanz
teilgenommen. Sie ist durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt und hat an deren Aufhebung oder Änderung ein schutzwürdiges
Interesse. Die Beschwerdeführerin ist somit gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG
zur Beschwerdeführung legitimiert.
1.4. Die angefochtene Verfügung trägt das Datum vom 28. August 2009
und ist der Beschwerdeführerin nach deren Angaben am 31. August 2009
zugegangen. Die am 30. September 2009 der Schweizerischen Post
übergebene Beschwerde wurde somit fristgemäss im Sinn von Art. 50
Abs. 1 VwVG eingereicht. Der Kostenvorschuss wurde innert der
gesetzten Frist bezahlt, und auch die Formerfordernisse gemäss Art. 52
Abs. 1 VwVG sind erfüllt.
Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
2.
Streitig und zu prüfen ist vorliegend, ob die Vorinstanz mit Verfügung vom
28. August 2009 das Gesuch der Beschwerdeführerin vom 23. März 2009
um Zutrittsberechtigung ins Medienzentrum Bundeshaus und
Parlamentsgebäude zu Recht abgewiesen hat.
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2.1. Mit der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann gerügt
werden, die angefochtene Verfügung verletze Bundesrecht
(einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens), beruhe
auf einer unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhalts oder sei unangemessen (Art. 49 VwVG).
2.2. Das Bundesverwaltungsgericht ist gemäss dem Grundsatz der
Rechtsanwendung von Amtes wegen nicht an die Begründung der
Begehren der Parteien gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Es kann die
Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen
gutheissen oder den angefochtenen Entscheid im Ergebnis mit einer
Begründung bestätigen, die von jener der Vorinstanz abweicht (vgl. FRITZ
GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 212).
3.
In der Folge sind die gesetzlichen Grundlagen, auf welche sich die
Verfügung vom 28. August 2009 stützt, einer vertieften Prüfung zu
unterziehen.
3.1. Gemäss Art. 17 Abs. 1 BV ist die Freiheit von Presse, Radio und
Fernsehen sowie anderer Formen der öffentlichen fernmeldetechnischen
Verbreitung von Darbietungen und Informationen gewährleistet. Vorab ist
zu prüfen, ob die Möglichkeit des Zutritts zum Medienzentrum
Bundeshaus und Parlamentsgebäude in den Schutzbereich der
Medienfreiheit fällt.
3.1.1. Der persönliche Schutzbereich ist im Fall der Beschwerdeführerin
ohne Weiteres zu bejahen, da Art. 17 Abs. 1 BV Medienschaffende
schützt (vgl. HERBERT BURKERT, in: Bernhard Ehrenzeller / Philippe
Mastronardi / Rainer J. Schweizer / Klaus A. Vallender [Hrsg.], Die
schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. Auflage, Zürich / St.
Gallen 2008 und Zürich / Basel / Genf 2008 [hiernach: St. Galler
Kommentar zur BV], Art. 17, Rz. 25).
3.1.2. In sachlicher Hinsicht sichert die Medienfreiheit den ungehinderten
Nachrichtenfluss und den freien Meinungsaustausch; sie schützt die
Recherchetätigkeit der Journalisten zur Herstellung von
Medienerzeugnissen und zu deren Verbreitung in der Öffentlichkeit (BGE
137 I 8 E. 2.5; vgl. auch JÖRG PAUL MÜLLER / MARKUS SCHEFER,
Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl., Bern 2008, S. 438). Die
entsprechenden Tätigkeiten sind in jeder Phase geschützt, von der
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Gründung des Mediums über die jeweilige Ausgestaltung bis hin zum
Vertrieb bzw. zum Bereithalten der Information (vgl. HERBERT BURKERT,
in: St. Galler Kommentar zur BV, Art. 17, Rz. 17). Nach der
Rechtsprechung sind staatliche Beschränkungen der journalistischen
Freiheit in der Phase der Informationsbeschaffung
rechtfertigungsbedürftig und müssen die Eingriffsvoraussetzungen von
Art. 36 BV wahren. Vom Schutz der Medienfreiheit erfasst wird dabei
grundsätzlich jegliche Form der journalistischen Informationsbeschaffung,
unabhängig davon, ob die Informationen allgemein zugänglich sind oder
nicht (BGE 137 I 8 E. 2.5). Da der beantragte Zutritt zum Medienzentrum
Bundeshaus und Parlamentsgebäude der Beschaffung von journalistisch
relevanten Informationen dient, stellt die Nichterteilung des
entsprechenden Zutrittsausweises einen Eingriff in die Medienfreiheit dar.
3.2. Einschränkungen von Grundrechten bedürfen gemäss 36 Abs. 1 BV
einer gesetzlichen Grundlage; schwerwiegende Eingriffe müssen im
Gesetz selbst, d. h. in einem formellen Gesetz, vorgesehen sein.
Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders
abwendbarer Gefahr.
Das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage betrifft einerseits die
Normstufe, andererseits den Grad der Bestimmtheit der Norm. Für die
Normstufe ist die demokratische Legitimierung des Erlasses
entscheidend: Je schwerer der Eingriff wiegt, desto höher sind
diesbezüglich die Anforderungen (vgl. SCHWEIZER, a.a.O., Art. 36,
Rz. 12). Das Prinzip der genügenden Bestimmtheit einer Norm dient der
Rechtssicherheit: Die Bürgerinnen und Bürger sollen ihr Verhalten nach
den vorhersehbaren Folgen richten können (vgl. SCHWEIZER, a.a.O.,
Art. 36, Rz. 11). Im Folgenden ist zu prüfen, ob die Verfügung vom 28.
August 2009 auf einer Rechtsgrundlage beruht, welche (unter Einhaltung
der Delegationsgrundsätze) auf der erforderlichen Normstufe erlassen
wurde und genügend bestimmt ist.
3.2.1. Vorab ist festzustellen, ob die Abweisung des Gesuchs um Zutritt
zum Medienzentrum Bundeshaus und Parlamentsgebäude einen
schweren oder einen leichten Eingriff in die Medienfreiheit darstellt, weil
die Anforderungen an die Normstufe von dieser Qualifizierung abhängen
(vgl. Art. 36 Abs. 1 zweiter Satz BV). Durch die Nichterteilung des
Zutrittsausweises wird die Informationsbeschaffung aus dem Bundeshaus
nicht vollständig verunmöglicht. Sie wird jedoch erschwert, indem sich die
betroffenen Medienschaffenden jeweils mit Tagesbadges Zugang zum
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Medienzentrum Bundeshaus verschaffen müssen und auch nicht von den
Dienstleistungen profitieren können, welche zutrittsberechtigte oder
akkreditierte Medienschaffende geniessen. Die Abweisung des
Zutrittsgesuchs stellt demnach einen leichten Eingriff in die Medienfreiheit
dar. Im Umkehrschluss von Art. 36 Abs. 1 zweiter Satz BV genügt als
Grundlage für nicht schwerwiegende Grundrechtseingriffe ein Gesetz im
materiellen Sinn.
3.2.2. Das Medienzentrum Bundeshaus und das Parlamentsgebäude
stehen im Verwaltungsvermögen der Eidgenossenschaft. Die Frage der
Zutrittsberechtigung zu diesen Gebäuden betrifft somit ein
Nutzungsverhältnis an einer öffentlichen Sache. Auf der
formellgesetzlichen Ebene statuiert Art. 62f RVOG, dass der Bund in
seinen Gebäuden das Hausrecht ausübt. Das Gemeinwesen ist nicht
ohne Weiteres verpflichtet, Privatpersonen die Nutzung seines
Verwaltungsvermögens zu gestatten. In grundrechtsrelevanten Fällen
kann sich jedoch für die gesuchstellende Partei – analog zum
gesteigerten Gemeingebrauch von Strassen und Plätzen – ein bedingter
Anspruch auf Nutzung der Verwaltungssache aus den betroffenen
Grundrechten ergeben. Wie der Zugang zu einer Anstalt muss auch der
Zutritt zu einem Gebäude im Verwaltungsvermögen rechtsgleich und
willkürfrei gestattet werden (PIERRE TSCHANNEN / ULRICH ZIMMERLI /
MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, S.
456, Rz. 2 ff.).
Akkreditierungsvorschriften normieren die Zutritts und Informationsrechte
von Medienschaffenden in Bezug auf Parlaments, Verwaltungs oder
Gerichtsgebäude mit dem Zweck, aufgrund knapper räumlicher
Ressourcen die Nutzung dieser Gebäude zu regulieren. Mit Blick auf die
beschränkten Kapazitäten ist die Frage der Zutrittsberechtigung zum
Medienzentrum Bundeshaus mit der Bewilligungspflicht für den
gesteigerten Gemeingebrauch vergleichbar. Die Zulässigkeit der
Bewilligungspflicht für die jeweilige Grundrechtsausübung wird von der
Lehre bejaht. Es wird jedoch darauf hingewiesen, dass nicht nur die
Verweigerung einer Bewilligung, sondern bereits das
Bewilligungserfordernis als solches eine Grundrechtsbeschränkung
darstellt, die gemäss Art. 36 BV einer gesetzlichen Grundlage bedarf. Die
Meinung, wonach die Sachherrschaft des Gemeinwesens eine
gesetzliche Grundlage gewissermassen ersetze (vgl. THOMAS SÄGESSER,
Regierungs und Verwaltungsorganisationsgesetz [RVOG], Bern 2007,
Art. 62f, Rz. 2), ist in Anbetracht der grundrechtlichen Relevanz dieses
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Nutzungsverhältnisses kritisch zu hinterfragen (vgl. auch TSCHANNEN /
ZIMMERLI / MÜLLER, a.a.O., S. 464, Rz. 13).
Angemerkt sei in diesem Zusammenhang, dass in Bezug auf die
Akkreditierungsvorschriften der eidgenössischen Gerichte die
Zuständigkeitsnorm jeweils auf formellgesetzlicher Ebene erlassen wurde
(für das Schweizerische Bundesgericht vgl. Art. 27 Abs. 4 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]), für das
Bundesstrafgericht vgl. Art. 63 Abs. 4 des
Strafbehördenorganisationsgesetzes vom 19. März 2010 [StBOG, SR
173.71] und für das Bundesverwaltungsgericht vgl. Art. 29 Abs. 4 VGG).
3.2.3. Fraglich ist, ob das vorliegend zu beurteilende Nutzungsverhältnis
als "besonderes Rechtsverhältnis" zu qualifizieren ist. Der Begriff dieser
Rechtsfigur ist umstritten. Nach der neueren Lehre ist ein besonderes
Rechtsverhältnis nur anzunehmen, wenn dieses zu einer
ausserordentlichen Befindlichkeitslage der berechtigten oder
verpflichteten Person führt. Das ist der Fall, wenn eine dreifache
Eingliederung der involvierten Personen in die staatliche Sphäre
stattfindet: die personale, die räumliche und die bürokratisch
hierarchische Eingliederung. Beim Zutritt von Medienschaffenden zum
Medienzentrum Bundeshaus handelt es sich jedoch um ein schlichtes
Verwaltungsrechtsverhältnis, weshalb nach dieser Definition ein
allgemeines und nicht ein besonderes Rechtsverhältnis vorliegt (vgl. zum
Ganzen MARKUS MÜLLER, Das besondere Rechtsverhältnis, Bern 2003, S.
131 ff.; TSCHANNEN / ZIMMERLI / MÜLLER, a.a.O., S. 391 ff., Rz. 25 ff.).
Nach einer älteren Lehre werden die unterschiedlichsten
Verwaltungsrechtsverhältnisse, bei denen eine räumliche Nähe zur
Behörde bzw. Anstalt besteht, als besondere Rechtsverhältnisse
betrachtet. Geht man vom älteren, weiteren Begriff aus, könnte der Zutritt
zum Medienzentrum Bundeshaus als besonderes Rechtsverhältnis
qualifiziert werden. Heute wird jedoch von Doktrin und Rechtsprechung
anerkannt, dass auch im besonderen Rechtsverhältnis Grundrechte und
das Gesetzmässigkeitsprinzip zu beachten sind, wobei die
Anforderungen an die Normbestimmtheit und die Normstufe
entsprechend dem konkreten Sachverhalt herabgesetzt sein können (vgl.
MARKUS MÜLLER, a.a.O, S. 122 ff.; TSCHANNEN / ZIMMERLI / MÜLLER,
a.a.O., S. 391 ff., Rz. 24, 30 ff; BGE 135 I 79 E. 6).
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Bei der Beurteilung von Grundrechtseingriffen ist die jeweilige
Ausprägung des Einzelfalls von entscheidender Bedeutung. Deswegen
könnten aus der Bezeichnung des zu beurteilenden Sachverhalts als
besonderes Rechtsverhältnis im genannten weiten Sinn keine direkten
Rückschlüsse auf die erforderliche Normstufe und Normbestimmtheit
gezogen werden. Die Frage der Qualifizierung als besonderes oder als
gewöhnliches Rechtsverhältnis kann daher letztlich offen bleiben.
3.2.4. Wie in E. 3.2.1 dargelegt ist für den fraglichen Eingriff keine
Grundlage auf der Ebene des Bundesgesetzes erforderlich. Zum gleichen
Schluss führt Art. 164 Abs. 1 Bst. c BV e contrario, indem die
Akkreditierung von Medienschaffenden und die damit verbundene
Gewährung oder Verweigerung des Zutritts zum Medienzentrum
Bundeshaus und Parlamentsgebäude keine grundlegenden Rechte und
Pflichten von Privatpersonen betrifft. Die Grundrechtsbeschränkung,
welche vorliegend in einem Bewilligungserfordernis besteht, kann folglich
direkt, ohne Delegation im formellen Gesetz, auf der Stufe einer
Bundesratsverordnung vorgesehen werden. Das in Art. 62f RVOG
statuierte Hausrecht des Bundes bildet den Rahmen für diese
Rechtsetzungskompetenz des Bundesrates.
Nach Lehre und Rechtsprechung genügt zwar bei nicht schwerwiegenden
Grundrechtseingriffen als gesetzliche Grundlage eine Verordnung; diese
muss jedoch in jedem Fall formell und materiell verfassungsmässig sein.
Dies bedeutet, dass die Verordnung von einer Behörde erlassen worden
ist, die dazu befugt ist, und dass sie sich im Rahmen der
Gesetzesdelegation bewegen muss (vgl. SCHWEIZER, a.a.O., Art. 36, Rz.
12; BGE 137 I 8 E. 2.6; BGE 128 I 113 E. 3). Diese Grundsätze gelten
sinngemäss auch für die Subdelegation zwischen Bundesrat und
Departement.
Nach Art. 48 Abs. 1 RVOG ist der Bundesrat ermächtigt, die
Zuständigkeit zum Erlass von Rechtssätzen auf die Departemente zu
übertragen. Er berücksichtigt dabei die Tragweite der Rechtssätze. Die
Subdelegation ist vorliegend somit grundsätzlich zulässig. Es ist daher zu
prüfen, ob der Bundesrat von dieser Kompetenz Gebrauch gemacht hat,
bzw. gestützt auf welche Subdelegationsnorm die Vorinstanz befugt war,
Akkreditierungs und Zutrittsvorschriften für Medienschaffende zu
erlassen.
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3.2.5. Der Entscheid der Vorinstanz stützt sich auf Art. 7 Abs. 1 der am
1. Januar 2008 in Kraft getretenen MAkkV. Diese wurde gestützt auf Art.
8 der (mit Wirkung ab 1. Januar 2009 aufgehobenen)
Organisationsverordnung vom 5. Mai 1999 für die Bundeskanzlei (AS
1999 1757, nachfolgend: aOVBK) sowie nach Anhörung des Vorstandes
der Vereinigung der Bundeshausjournalistinnen und journalisten von der
Vorinstanz selbst erlassen; sie löste die AkkreditierungsVerordnung vom
21. Dezember 1990 (AS 1991 210, nachfolgend: Akkreditierungs
Verordnung) ab. Die MAkkV als Verordnung der Bundeskanzlei steht auf
derselben Regelungsstufe wie eine Departementsverordnung, denn
Bundeskanzlei und Departemente haben in der Organisation der
zentralen Bundesverwaltung den gleichen Rang (vgl. Art. 7 Abs. 1 Bst. a
der Regierungs und Verwaltungsorganisationsverordnung vom
25. November 1998 [RVOV, SR 172.010.1]). Art. 8 aOVBK lautete:
"Die Bundeskanzlei ist zuständig für die Akkreditierung der
Bundeshausjournalisten und journalistinnen."
Art. 8 aOVBK erwähnte die Rechtsetzungskompetenz der Bundeskanzlei
nicht explizit. Da diese Bestimmung im Zeitpunkt des Erlasses der
angefochtenen Verfügung nicht mehr in Kraft stand, kann offen bleiben,
ob damit eine Rechtsetzungskompetenz an die Vorinstanz subdelegiert
wurde oder ob die Vorinstanz dadurch lediglich als zuständig zum Erlass
von Verfügungen im Bereich der Akkreditierungen erklärt wurde. Selbst
wenn von einer Delegation der Rechtsetzungskompetenz ausgegangen
würde, wäre diese mit der Aufhebung der aOVBK mit Wirkung ab
1. Januar 2009 weggefallen.
3.2.6. Am 1. Januar 2009 wurde die totalrevidierte
Organisationsverordnung für die Bundeskanzlei vom 29. Oktober 2008
(OVBK, SR 172.210.10) in Kraft gesetzt. Diese enthält keine Art. 8 aOV
BK vergleichbare Bestimmung; der Begriff der Akkreditierung wird in der
OVBK nicht erwähnt. Der Akkreditierung in thematischer Hinsicht am
nächsten kommt Art. 7 Abs. 3 OVBK mit folgendem Wortlaut:
"Sie [die Bundeskanzlei] betreibt das Medienzentrum Bundeshaus."
Weder der Wortlaut ("betreibt", französisch "gère", italienisch "gestisce")
noch die Systematik von Art. 7 Abs. 3 OVBK (Unterstützung der
Departemente und Bundesämter bei der Wahrnehmung ihrer
Kommunikationsaufgaben [Art. 7 Abs. 1 OVBK], Pflege des einheitlichen
Erscheinungsbildes der Bundesverwaltung [Art. 7 Abs. 2 OVBK], Betrieb
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des Politforums Käfigturm zusammen mit den Parlamentsdiensten [Art. 7
Abs. 4 OVBK] und Vertretung der Interessen der Departemente bei der
Parlamentsbibliothek [Art. 7 Abs. 5 OVBK]) weist darauf hin, dass die
Vorinstanz durch diese Bestimmung zum generellabstrakten Erlass von
Bewilligungsvoraussetzungen berechtigt werden sollte. Art. 7 Abs. 3 OV
BK genügt daher nicht als Subdelegationsnorm zum Erlass von
rechtsetzenden Bestimmungen im Bereich der Akkreditierung und
Zutrittsberechtigung von Medienschaffenden.
3.3. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass eine spezifische
Rechtsgrundlage für den Erlass von Akkreditierungs und
Zutrittsvorschriften für Medienschaffende auf Stufe Bundesgesetz nicht
notwendig ist. Mit Blick auf die Tatsache, dass das Hausrecht des
Bundes in seinen Gebäuden durch Art. 62f RVOG auf formellgesetzlicher
Ebene verankert ist, kann die Regelung der Akkreditierung und des
Zutritts von Medienschaffenden in einer Bundesratsverordnung erfolgen.
Es ist daher erforderlich, dass entweder der Bundesrat selbst diese
Vorschriften erlässt, oder dass er die entsprechende Kompetenz an die
Vorinstanz subdelegiert; beides ist vorliegend nicht erfolgt. Angesichts
der grundrechtlichen Relevanz der Zutrittsmöglichkeit zum
Medienzentrum Bundeshaus und zum Parlamentsgebäude für
Medienschaffende ist eine Regelung auf Departementsstufe, welche sich
nicht auf eine hinreichende Grundlage im übergeordneten Recht stützen
kann, mit dem Gesetzmässigkeitsprinzip nicht vereinbar (vgl. auch Urteil
des BVGer C6123/2009 vom 20. Juni 2011 E. 3 [zur Publikation
vorgesehen]).
Aus den genannten Gründen kommt das Bundesverwaltungsgericht zum
Schluss, dass die MAkkV und damit auch die angefochtene Verfügung
einer genügenden gesetzlichen Grundlage entbehrt. Die Beschwerde ist
daher gutzuheissen, und die angefochtene Verfügung ist aufzuheben.
4.
Selbst wenn die MAkkV als gesetzliche Grundlage für die Abweisung des
Zutrittsgesuchs genügen würde, wäre die Beschwerde gutzuheissen und
zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen, wie die folgenden
Ausführungen zeigen.
Im Zusammenhang mit der Totalrevision des Akkreditierungsrechts für
Medienschaffende beschloss der Bundesrat eine restriktivere Praxis bei
der Erteilung von Akkreditierungen, wobei nicht akkreditierte
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Medienschaffende die Möglichkeit einer Zutrittsberechtigung haben
sollten (vgl. THOMAS SÄGESSER, Die Akkreditierung von
Medienschaffenden zur Berichterstattung aus dem Bundeshaus, ZBl
2008 S. 177199 [hiernach: ZBl 2008], S. 177). Das System, wonach
Medienschaffende entweder als akkreditierte Journalisten bzw.
Journalistinnen oder als weitere Medienschaffende Zutritt zu den
Informationsräumlichkeiten des Bundeshauses erhalten können, bestand
allerdings schon unter dem alten Recht. Einschlägig hinsichtlich der
Voraussetzungen waren folgende Bestimmungen der Akkreditierungs
Verordnung:
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Art. 2 Voraussetzung zur Akkreditierung
1 Journalisten, welche im Hauptberuf aus dem Bundeshaus für in
der Schweiz produzierte Medien berichten, erhalten von der Bundes
kanzlei auf Gesuch hin eine Akkreditierung.
2 Als hauptberuflich tätig gelten diejenigen Journalisten, welche min
destens 80 % ihres ErwerbsEinkommens aus ihrer journalistischen
Tätigkeit im Bundeshaus verdienen.
3 Journalisten, welche die Voraussetzungen der Absätze 1 und 2
nicht erfüllen, können von der Bundeskanzlei auf begründetes Ge
such hin nur akkreditiert würden, sofern sie nachweisen, dass sie
regelmässig aus dem Bundeshaus für in der Schweiz produzierte
Medien berichten wollen und dafür eine Akkreditierung benötigen.
Art. 3 ZutrittsBerechtigte
1 Alle Journalisten, welche für in der Schweiz produzierte Medien
berichten, haben Zutritt zu den Informationsräumen des
Bundeshauses, soweit es die Ausübung des Berufes erfordert. Bei
Bedarf kann die Bundeskanzlei auf Gesuch hin einen ZutrittsAusweis
ausstellen.
2 (...)
Art. 8 Ausweise und Dauer
1 Die Bundeskanzlei akkreditiert Journalisten jeweils bis Jahresende
und stellt ihnen einen Ausweis aus.
2 Die Gültigkeit des AkkreditierungsAusweises wird von der Bun
deskanzlei jeweils um ein Jahr verlängert, sofern die in den Artikeln
2 oder 4 genannten Voraussetzungen immer noch erfüllt sind.
3 Der ZutrittsAusweis verliert seine Gültigkeit, wenn er nicht jährlich
von der Bundeskanzlei erneuert wird.
Demgegenüber lauten die entsprechenden Bestimmungen der MAkkV:
2. Abschnitt: Akkreditierung
Art. 2 Voraussetzungen
1 Medienschaffende werden akkreditiert, wenn sie hauptberuflich
journalistisch zum Zweck der Information aus dem Bundeshaus tätig
sind.
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2 Hauptberuflich journalistisch tätig ist in der Regel, wer im Umfang
von mindestens 60 Prozent einer Vollzeitstelle journalistisch tätig ist.
3 Als journalistische Tätigkeit gilt auch die fotografische Bericht
erstattung. Nicht als journalistische Tätigkeiten gelten Verbands
arbeit, PR und Werbetätigkeiten.
Art. 34 (...)
Art. 5 Dauer
1 Die Akkreditierung gilt bis zum Ende einer Legislaturperiode.
2 Sie wird zu Beginn einer neuen Legislaturperiode erneuert.
Art. 6 (...)
3. Abschnitt: Zutritt weiterer Medienschaffender
Art. 7 Zutrittsberechtigung
1 Journalistisch tätige Medienschaffende, welche zur Ausübung ihres
Berufes vorübergehend Zutritt zu den Informationsräumlichkeiten im
Medienzentrum Bundeshaus oder im Parlamentsgebäude benötigen,
können eine Zutrittsberechtigung beantragen.
2 (...)
Art. 89 (...)
Art. 10 Dauer
1 Die Zutrittsberechtigung hat eine begrenzte Gültigkeitsdauer zwi
schen einem Tag und zwölf Monaten.
2 Sie kann auf Gesuch hin verlängert werden, wenn die Vorausse
tzungen nach Artikel 7 weiterhin erfüllt sind. (...)
4.1.
4.1.1. Ein Hauptunterschied gegenüber dem alten Recht besteht darin,
dass in der MAkkV die Voraussetzungen für die Akkreditierung enger
gefasst sind, indem Art. 2 Abs. 3 der AkkreditierungsVerordnung nicht in
die MAkkV übernommen wurde. Die Kategorie jener Journalistinnen und
Journalisten, welche die Voraussetzung "im Hauptberuf" gemäss Art. 2
Abs. 1 der AkkreditierungsVerordnung (Anteil der Bundeshaus
Berichterstattung am Erwerbseinkommen) nicht erfüllten und trotzdem
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akkreditiert werden konnten, wenn sie nachweislich regelmässig aus dem
Bundeshaus für in der Schweiz produzierte Medien berichteten, wurde
aufgehoben. Nach dem neuen Recht sollte diese Gruppe berechtigt sein,
eine (zeitlich beschränkte) Zutrittsberechtigung zu erhalten.
4.1.2. Ein weiterer Unterschied liegt darin, dass die Voraussetzung der
hauptberuflichen journalistischen Tätigkeit, welche in Bezug auf die
Akkreditierung sowohl im alten als auch im neuen Recht statuiert ist (vgl.
Art. 2 Abs. 1 der AkkreditierungsVerordnung bzw. Art. 2 Abs. 1 MAkkV),
in der revidierten Fassung anders und zudem enger umschrieben wird als
in der ursprünglichen Fassung.
Nach Art. 2 Abs. 2 der AkkreditierungsVerordnung war das Element
"hauptberuflich" erfüllt, wenn 80 % des jeweiligen Erwerbseinkommens
aus der journalistischen Tätigkeit im Bundeshaus stammten.
Demgegenüber liegt gemäss Art. 2 Abs. 2 MAkkV eine hauptberufliche
Tätigkeit vor, wenn 60 % einer Vollzeitstelle für die journalistische
Tätigkeit im Bundeshaus aufgewendet werden.
Das Element "journalistisch" wurde in der AkkreditierungsVerordnung
nicht definiert. Neu erklärt Art. 2 Abs. 3 MAkkV ausdrücklich die
fotografische Berichterstattung als journalistische Tätigkeit im Sinn der
Verordnung und schliesst Verbandsarbeit, PR und Werbetätigkeiten vom
Begriff der journalistischen Tätigkeit aus. Unklar ist, ob diese
Einschränkung auch auf die Zutrittsberechtigung nach Art. 7 Abs. 1
MAkkV anwendbar ist. In der Literatur wird die Frage bejaht, die
resultierende Lösung jedoch als problematisch eingestuft (vgl. SÄGESSER,
ZBl 2008, S. 185).
4.2. In der Folge ist zu prüfen, ob die Definition des Begriffs
"journalistisch" in Art. 2 Abs. 3 MAkkV sich nur auf Art. 2 Abs. 1 MAkkV,
d. h. auf die Akkreditierung bezieht, wie die Beschwerdeführerin geltend
macht, oder ob diese Einschränkung analog anzuwenden ist auf die
Zutrittsberechtigung weiterer Medienschaffender nach Art. 7 Abs. 1
MAkkV.
Die Vorinstanz beantwortet diese Frage nicht eindeutig. Sie begründet die
Verfügung vom 28. August 2009 u. a. folgendermassen: Mit Schreiben
vom 5. März 2009 sei die Beschwerdeführerin auf die Voraussetzungen
für die Erteilung eines Zutrittsausweises aufmerksam gemacht worden.
Gemäss Art. 7 Abs. 1 MAkkV müsse die Tätigkeit als Journalist
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nachgewiesen werden. Es sei darauf hingewiesen worden, dass
Verbandsarbeit, PR und Werbetätigkeiten in sinngemässer Anwendung
von Art. 2 Abs. 3 MAkkV nicht als journalistische Tätigkeiten gelten
würden.
In ihrer Vernehmlassung vom 17. Dezember 2009 führt die Vorinstanz
jedoch an, sie habe die Beschwerdeführerin in ihrem Schreiben vom
3. März 2009 darauf aufmerksam gemacht, sie werde keine permanenten
Zutrittsausweise mehr ausstellen für Personen, die zur Ausübung einer
Verbands, PR oder ähnlichen Tätigkeit Zutritt benötigten. Würde eine
solche Berechtigung gewährt, würde die Unterscheidung in der
Verordnung umgangen und der damit verbundene Zweck vereitelt. Die
Vorinstanz sei jedoch bereit zu prüfen, ob die Voraussetzungen für den
vorübergehenden Zutritt erfüllt seien, sofern die Beschwerdeführerin die
gewünschte Dauer der Zutrittsberechtigung (z. B. während der
Sessionen) präzisiere. Damit zieht die Vorinstanz sinngemäss in
Erwägung, auf die angefochtene Verfügung zurückzukommen, indem sie
sich bereit erklärt zu prüfen, ob die Voraussetzungen der
Zutrittsberechtigung teilweise vorliegen. Dies hätte sie allerdings bereits
bei der Instruktion des Gesuchs tun und das Gesuch gegebenenfalls
teilweise gutheissen können. Ungereimt ist diese Erwägung auch
deshalb, weil die Vorinstanz am Ende der Vernehmlassung zum Schluss
kommt, aus den genannten Gründen sei die Beschwerde abzuweisen.
4.2.1. Mit Blick auf die Verordnungssystematik muss davon ausgegangen
werden, dass die in Art. 2 Abs. 3 MAkkV vorgenommene Präzisierung
des Begriffs "journalistisch" ausschliesslich auf Art. 2 Abs. 1 MAkkV und
damit auf die Frage der Akkreditierung Bezug nimmt. Die
Beschwerdeführerin weist zu Recht darauf hin, dass die Einschränkung
im 3. Abschnitt der MAkkV weder eine direkte Erwähnung findet noch
aufgrund einer Verweisnorm auf den 2. Abschnitt für anwendbar erklärt
wird. Mit Ausnahme des 4. Abschnitts, in dem die Ausstellung des
Zutrittsausweises an die akkreditierten Medienschaffenden und die
weiteren Zutrittsberechtigten durch die Bundeskanzlei geregelt ist (vgl.
Art. 12 MAkkV), sind sowohl die materiellen Voraussetzungen als auch
die Verfahrensbestimmungen in Bezug auf die Akkreditierung einerseits
und die Zutrittsberechtigung andererseits getrennt statuiert. Art. 2 Abs. 3
MAkkV hat keinen systematischen Konnex zu Art. 7 MAkkV; die einzige
Verbindung ist semantischer Art, indem beide Bestimmungen das
Element "journalistisch tätig" enthalten.
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4.2.2. Ein weiterer Grund für die dargelegte Auslegung liegt in der
inhaltlichen Konzeption der Verordnung, die augenscheinlich eine
Unterscheidung zwischen Akkreditierung und Zutrittsberechtigung
bewirken sollte. Während die Akkreditierung – unter Vorbehalt von
Änderungen in den Voraussetzungen (vgl. Art. 4 MAkkV) – bis zum Ende
der Legislaturperiode gültig ist und jeweils erneuert wird (vgl. Art. 5
MAkkV), wird die Zutrittsberechtigung für maximal 12 Monate erteilt und
muss nach Ablauf der Gültigkeitsdauer erneut beantragt werden. Auch in
Bezug auf die Nutzung der Räumlichkeiten und sonstige Berechtigungen
unterscheiden sich Zutrittsberechtigung und Akkreditierung erheblich.
Gemäss Art. 11 MAkkV kommen Zutrittsberechtigte in den Genuss der
Arbeitserleichterungen nach Art. 6 Bst. a und c MAkkV: Sie können an
allen Veranstaltungen teilnehmen, welche von der Regierung, der
Verwaltung oder dem Parlament für sie durchgeführt werden, und sie
haben Zutritt zu allen den Medienschaffenden offenstehenden Räumen
des Medienzentrums Bundeshaus und des Parlamentsgebäudes.
Demgegenüber geniessen die akkreditierten Medienschaffenden viel
weitergehende Rechte, sowohl hinsichtlich der Bedienung mit
Informationen als auch der Bereitstellung von Infrastrukturen wie
Arbeitsplätze oder Postfächer (vgl. Art. 6 MAkkV).
Da die Akkreditierung wie gezeigt mit weitreichenden Rechten verbunden
ist, dürfen an sie strengere Voraussetzungen geknüpft werden als an die
Zutrittsberechtigung. Die Vorinstanz weist in ihrer Duplik darauf hin, die
Zutrittsberechtigung sei vor allem für Personen gedacht, die nicht
akkreditiert werden könnten. Würde für die Zutrittsberechtigung nach Art.
7 Abs. 1 MAkkV das Erfordernis statuiert, es dürfe keine Verbandsarbeit,
PR oder Werbearbeit vorliegen, würde einerseits einer grösseren Zahl
Medienschaffender der (vorübergehende) Zutrittsausweis grundsätzlich
verweigert, andererseits bestünde der einzige Unterschied zur
Akkreditierung darin, dass diese eine mindestens 60 %ige Tätigkeit zum
Zweck der Information aus dem Bundeshaus voraussetzt. Ein rein
quantitatives Kriterium als einziges Unterscheidungsmerkmal erscheint
für die Abgrenzung der Akkreditierung von der Zutrittsberechtigung nicht
befriedigend.
4.2.3. Schliesslich gebietet auch die Bedeutung des Medienzentrums
Bundeshaus und Parlamentsgebäude, insbesondere Medienschaffende,
die für einen Verband oder eine Interessengemeinschaft tätig sind, nicht
grundsätzlich von der Zutrittsberechtigung auszuschliessen, zumal sie
nach dem alten Recht akkreditiert werden konnten (vgl. Art. 2 Abs. 3 der
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AkkreditierungsVerordnung; SÄGESSER, ZBl 2008 S. 185). Dies muss
umso mehr gelten, als die Abgrenzung zwischen Verbandsarbeit, PR
und Werbetätigkeit einerseits und "reiner" journalistischer Tätigkeit
andererseits im Einzelfall schwierig sein kann. Die teleologische und
historische Auslegung führt somit zum gleichen Resultat wie die
systematische Auslegung.
4.2.4. Als Zwischenfazit ist daher festzuhalten, dass für eine
sinngemässe Anwendung von Art. 2 Abs. 3 MAkkV auf Art. 7 Abs. 1
MAkkV kein Anlass besteht. Somit stellt das Vorliegen von
Verbandsarbeit, PR oder Werbetätigkeit nach der MAkkV, wie sie nach
der vorstehenden Auslegung verstanden werden muss, kein
grundsätzliches Hindernis für die Erteilung einer Zutrittsberechtigung
nach Art. 7 Abs. 1 MAkkV dar (vgl. auch Urteil des BVGer C6123/2009
vom 20. Juni 2011 E. 4.2 [zur Publikation vorgesehen]). Aus diesem
Grund kann vorliegend offen bleiben, ob die von der Beschwerdeführerin
ausgeübte Tätigkeit als Verbandsarbeit einzustufen ist oder nicht.
4.3. Schliesslich stellt sich die Frage der notwendigen Dauer der
Zutrittsberechtigung. Die Beschwerdeführerin hat die maximale Dauer
von 12 Monaten beantragt und macht geltend, sie widme sich in einem
Pensum von 60 % der Redaktion des P._______ und besuche das
Medienzentrum Bundeshaus mehrmals wöchentlich. Dass diese
Frequenz für die Redaktion des P._______ notwendig ist, wird auch in
der vorgelegten Bestätigung der Arbeitgeberin vom 30. September 2009
(Beschwerdebeilage 4) betont. Die Vorinstanz vertritt hingegen den
Standpunkt, weder die Beschwerdeführerin selbst noch deren
Arbeitgeberin habe die Notwendigkeit einer permanenten
Zutrittsbrechtigung hinreichend zu begründen vermocht. Die Gewährung
einer Zutrittsberechtigung könne weder durch Arbeitsintensität noch
durch kontinuierliche Aufarbeitung eines Geschäfts gerechtfertigt werden.
Nach den Ausführungen der Beschwerdeführerin und ihrer Arbeitgeberin
erscheine die Notwendigkeit des Zutritts nur als punktuelle, nämlich vor,
während und nach den Sessionen. Das Vorbringen, wonach sich die
Beschwerdeführerin mehrmals pro Woche ins Medienzentrum begebe,
vermöge – selbst dann, wenn es verifiziert werden könnte – lediglich die
Notwendigkeit eines vielleicht regelmässigen, nicht aber permanenten
Zutritts zu belegen. Vorliegend könne daher keine permanente, sondern
nur eine vorübergehende Zutrittsberechtigung gewährt werden.
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4.3.1. Art. 7 Abs. 1 MAkkV sieht den Fall der regelmässig
wiederkehrenden Notwendigkeit des Zutritts nicht ausdrücklich vor. Zwar
ist auch der regelmässige Zutritt jeweils nur vorübergehend, solange die
Frequenz nicht ein gewisses Mass überschreitet und eine dauerhafte
Zutrittsberechtigung erforderlich macht. Nach der Literatur ist der Begriff
"vorübergehend" in Art. 7 Abs. 1 MAkkV jedoch im Sinn von
"gelegentlich" oder "sporadisch" zu verstehen: Gedacht wurde dabei an
"Personen, die nur sehr sporadisch im Sinne einer Fachberichterstattung
oder bei besonderen Ereignissen wie bspw. Bundesratswahlen aus dem
Bundeshaus berichten und daher das für eine Akkreditierung
erforderliche Kriterium der Hauptberuflichkeit nicht erfüllen" (vgl.
SÄGESSER, ZBl 2008, S. 193). Die Gruppe jener Medienschaffenden,
welche einen permanenten Zutritt benötigt, ohne akkreditiert zu sein, wird
weder im Normtext noch in der Literatur erwähnt, obwohl nach dem
revidierten Recht gerade diese Gruppe die Möglichkeit einer
Zutrittsberechtigung erhalten sollte (vgl. SÄGESSER, ZBl 2008, S. 178,
193). Indem aber die MAkkV eine vorübergehende Zutrittsberechtigung
von bis zu 12 Monaten vorsieht, bleibt dennoch Raum für Fälle, in denen
der Zutritt nicht nur sporadisch, sondern wiederkehrend notwendig ist.
Dieser Raum muss für die Gruppe der weiteren Medienschaffenden,
welche nicht akkreditiert sind und dennoch keinen sporadischen, sondern
einen permanenten Zutritt benötigen, zur Verfügung stehen (vgl. auch
Urteil des BVGer C6123/2009 vom 20. Juni 2011 E. 4.3.1 [zur
Publikation vorgesehen]).
Die Beschwerdeführerin weist zu Recht darauf hin, die Unterscheidung in
einen "vielleicht regelmässigen, aber nicht permanenten Zutritt" sei nicht
nachvollziehbar. Eine solche Differenzierung finde sich weder in der
MAkkV, noch werde sie im laufenden Verfahren von der
Beschwerdeführerin vorgenommen. Es sei eine Tatsache, dass eine
Regelmässigkeit ab einer gewissen Intensität fliessend in eine
Permanenz übergehe.
In diesem Zusammenhang ist anzumerken, dass eine zwölfmonatige
Zutrittsberechtigung gemäss Art. 10 Abs. 1 MAkkV in Verbindung mit
Art. 7 Abs. 1 MAkkV als vorübergehend gilt, woran auch die in Art. 10
Abs. 2 MAkkV vorgesehene Verlängerungsmöglichkeit nichts ändert. Die
von der Vorinstanz geäusserte Gefahr der Vereitelung des Unterschieds
zwischen Akkreditierung und Zutrittsberechtigung ist in den jeweiligen
Voraussetzungen in der MAkkV selbst angelegt (vgl. auch Urteil des
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Seite 23
BVGer C6123/2009 vom 20. Juni 2011 E. 4.3.2 [zur Publikation
vorgesehen]).
4.3.2. Aus dem Gesagten ergibt sich, dass der Sachverhalt in Bezug auf
die Häufigkeit und Dauer der notwendigen Besuche der
Beschwerdeführerin im Medienzentrum Bundeshaus und die damit
verbundene Frage, für welchen Dauer eine Zutrittsberechtigung gewährt
werden kann, zu wenig abgeklärt erscheint. Der Vorinstanz steht als
Betreiberin des Medienzentrums Bundeshaus (vgl. Art. 7 Abs. 3 OVBK)
grundsätzlich ein weites Ermessen in Bezug auf die Nutzung der
betreffenden Räumlichkeiten zu. Es sei jedoch darauf hingewiesen, dass
sich das Ermessen der Verwaltung an den Normen des objektiven Rechts
orientieren muss und folglich eine auf grundsätzlichen Überlegungen
basierende generelle Nichtgewährung der maximalen Zutrittsdauer von
12 Monaten gemäss Art. 10 Abs. 1 MAkkV eine
Ermessensunterschreitung darstellen würde (vgl. dazu BENJAMIN
SCHINDLER, Kommentar zum Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich / St. Gallen 2008, Art. 49, Rz. 26
am Ende; ANDRÉ MOSER / MICHAEL BEUSCH / LORENZ KNEUBÜHLER,
Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008,
Rz. 2.185). In diesem Sinn obliegt es der verfügenden Behörde, ihr
Ermessen pflichtgemäss auszuüben.
5.
5.1. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind der obsiegenden
Beschwerdeführerin gemäss Art. 63 Abs. 1 VwVG keine
Verfahrenskosten zu auferlegen. Der einbezahlte Kostenvorschuss von
Fr. 500. ist der Beschwerdeführerin zurückzuerstatten. In Anwendung
von Art. 63 Abs. 2 VwVG sind auch der Vorinstanz keine
Verfahrenskosten zu auferlegen.
5.2. Die obsiegende Beschwerdeführerin hat Anspruch auf eine
Parteientschädigung für die ihr erwachsenen notwendigen Kosten (Art. 7
Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und
Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR
173.320.2]). Da die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin keine
Kostennote eingereicht hat, ist die Parteientschädigung aufgrund der
Akten festzusetzen (Art. 14 Abs. 2 VGKE). In Berücksichtigung des
notwendigen Aufwands wird die Parteientschädigung auf Fr. 2'500. inkl.
Auslagen und Mehrwertsteuer festgesetzt.
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Seite 25
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen, und die
Verfügung vom 28. August 2009 wird aufgehoben.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der geleistete
Kostenvorschuss von Fr. 500. wird der Beschwerdeführerin
zurückerstattet.
3.
Die Vorinstanz hat der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von
Fr. 2'500. zu bezahlen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (RefNr. […]; Gerichtsurkunde)
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Franziska Schneider Susanne Genner
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlichrechtlichen
Angelegenheiten geführt werden, sofern die Voraussetzungen der Art. 82
ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,
SR 173.110) erfüllt sind. Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache
abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der
Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene
Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in
Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand:
Mahkeme: İsviçre Fedaral İdare Mahkemesi
Karar Tarihi: 26.09.2011
C-6202/2009 - Abteilung III - Meinungs- Informationfreiheit, Medienfreiheit, Petitionrecht (Übriges) - Zutrittsausweis zum Medienzentrum Bundeshaus; Verf...
Karar Dilini Çevir: