C-3896/2007 - Abteilung III - Normenkontrolle - Genehmigung des Reglements über die Vertragsauflös...
Abtei lung II I
C-3896/2007
{T 1/2}
U r t e i l v o m 2 2 . A u g u s t 2 0 0 8
Richter Alberto Meuli (Vorsitz), Richter Stefan Mesmer,
Richter Johannes Frölicher, Richter Beat Weber,
Richterin Franziska Schneider,
Gerichtsschreiber Jean-Marc Wichser.
Providus AG, Grubenstrasse 56, 8045 Zürich,
Beschwerdeführerin,
gegen
PKG Pensionskasse, Zürichstrasse 16, Postfach,
6000 Luzern 6,
Beschwerdegegnerin,
Zentralschweizer BVG- und Stiftungsaufsicht (ZBSA),
Bundesplatz 14, 6002 Luzern,
Vorinstanz.
Genehmigung des Reglements über die
Vertragsauflösung und die Teilliquidation.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
C-3896/2007
Sachverhalt:
A.
A.a Mit Verfügung vom 10. Januar 2007 genehmigte die Zentral-
schweizer BVG- und Stiftungsaufsicht (nachfolgend ZBSA oder die
Vorinstanz) das Reglement zur Vertragsauflösung und zur Teilliquida-
tion vom 29. November 2006 der PKG Pensionskasse in Luzern (nach-
folgend die Pensionskasse oder die Beschwerdegegnerin; Dispositiv-
ziffer 1) und auferlegte dem Stiftungsrat, die Versicherten über die
neuen Reglementsgrundlagen und den Inhalt der Verfügung zu infor-
mieren, mit anschliessendem Bericht an die ZBSA über die erfolgte In-
formation (Dispositivziffer 2). Zudem erinnerte die ZBSA daran, dass
die Durchführung einer Teilliquidation erst nach Eintritt der Rechtskraft
der Verfügung erfolgen könne (Dispositivziffer 4). Die ZBSA begründe-
te ihre Verfügung mit einem kurzen Hinweis auf den Beschluss des
Stiftungsrates vom 29. November 2006 und auf eine aufsichtsrechtlich
durchgeführte Prüfung des Reglements.
A.b Mittels einer Information im internen Mitteilungsblatt der Pensi-
onskasse, dem sogenannten PKG-Dossier, Ausgabe April 2007, wur-
den die Versicherten darauf aufmerksam gemacht, dass gegen das
von der ZBSA genehmigte Reglement bis zum 31. Mai 2007 eine Ein-
sprachemöglichkeit bestehe.
B.
B.a Mit Eingabe vom 30. Mai 2007 bei der Pensionskasse erhob die
Providus AG (nachfolgend die Beschwerdeführerin) eine als „Einspra-
che“ bezeichnete Beschwerde gegen die Verfügung der ZBSA vom 10.
Januar 2007 und beantragte, dass die in Art. 6 des Reglements festge-
legten Grenzen für eine Teilliquidation tiefer anzusetzen und so auszu-
gestalten seien, dass sie der Versichertenstruktur der Pensionskasse
besser Rechnung tragen und zumindest eine Komponente berücksich-
tigen würden, welche nicht durch die künftige Entwicklung der Pensi-
onskasse beeinflusst würde. Sodann sei in derselben Reglementsbe-
stimmung der Begriff des Vorsorgeguthabens durch den Begriff Vorsor-
gekapital zu ersetzen. Im Übrigen habe der Fehlbetrag gemäss Art. 9
Abs. 2 des Reglements der negativen Differenz zwischen dem verfüg-
baren Vorsorgevermögen und dem versicherungstechnisch notwendi-
gen Vorsorgekapital zu entsprechen. Zur Begründung dieser Anträge
Seite 2
C-3896/2007
machte die Beschwerdeführerin im Wesentlichen geltend, dass die in
Art. 6 des Reglements festgelegten Grenzen für die Durchführung ei-
ner Teilliquidation zu hoch angesetzt seien. So liege nach dieser Be-
stimmung eine Teilliquidation nur dann vor, wenn eine Mitgliedfirma mit
einem Bestand an Versicherten von mindestens einem Prozent des
Gesamtbestandes der Pensionskasse und mit einem Anteil von min-
destens einem Prozent an deren gesamten Vorsorgeguthaben austre-
te, oder wenn mehrere Mitgliedfirmen mit einem Bestand an Versicher-
ten von mindestens zehn Prozent des Gesamtbestandes der Pensi-
onskasse und mit einem Anteil von mindestens zehn Prozent an deren
gesamten Vorsorgeguthaben austreten würden; dies würde angesichts
der Mitgliederstruktur selten zutreffen, da rund 90% der Mitglieder we-
niger als 1 Prozent des Gesamtbestandes ausweisen würden, abgese-
hen von der zusätzlichen Bedingung, über mindestens ein Prozent des
Vorsorgekapitals zu verfügen. Im Übrigen hätten die Beschwerdeanträ-
ge zum Begriff des Vorsorgeguthabens und zur Definition des Fehlbe-
trages den Zweck, die Voraussetzungen und die Grundsätze der Teilli-
quidation mit der BVV 2 und den Begriffen in der Jahresrechnung in
Einklang zu bringen.
B.b Mit Schreiben vom 6. Juni 2007 übermittelte die Beschwerdegeg-
nerin diese Beschwerde dem zuständigen Bundesverwaltungsgericht
mitsamt der angefochtenen Verfügung, der Mitteilung an die Versicher-
ten vom April 2007 sowie dem Protokoll der Sitzung des Stiftungsrates
vom 29. November 2006 und dem umstrittenen Reglement (act. 1).
C.
C.a Mit Vernehmlassung vom 11. Juli 2007 beantragte die Vorinstanz
die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge zulasten der Be-
schwerdeführerin. Dabei führte sie im Wesentlichen aus, dass der Be-
schwerdegegnerin bei der Konkretisierung der Voraussetzungen der
Teilliquidation jeweils ein erhebliches Ermessen zukomme. Vorliegend
habe diese ihr Ermessen weder überschritten noch missbraucht. Die
Pensionskasse sei eine Gemeinschaftsstiftung, welche als Einheit be-
trachtet werde. Deren Anschlüsse würden nicht getrennt verwaltet.
Über die gesamte Stiftung werde nur eine Rechnung geführt, was
ebenso für die Schwankungsreserven und die freien Mittel gelte. Des-
halb sei die von der Beschwerdegegnerin gewählte Lösung nicht nur
vertretbar und sinnvoll, sondern sogar zwingend, ansonsten sie sich
angesichts der 1'300 Anschlüsse in einem Dauerzustand der Teilliqui-
Seite 3
C-3896/2007
dation befinden würde. Zudem bewege sich die Beschwerdegegnerin
mit dem gewählten Kriterium von 1% des Versichertenbestandes an
der unteren Bandbreite des bei Gemeinschaftsstiftungen in der Praxis
Üblichen (gemäss Angaben der Kommission Gemeinschaftseinrichtun-
gen des Schweizerischen Pensionskassenverbandes [ASIP] seien es
0,5 bis 5% des Versichertenbestandes). Auch die kumulative Verknüp-
fung der Kriterien nach Köpfen und Deckungskapital sei praxisgemäss.
Die Einprozent-Klausel, welche im Übrigen auch im Falle einer Unter-
deckung zur Anwendung gelange, wirke sich zugunsten respektive im
Interesse einer grossen Anzahl kleinerer Anschlüsse aus. Die Vorins-
tanz wies auch darauf hin, dass bei Neuanschlüssen in der Regel kein
Einkauf in die Reserven verlangt werde. Des Weiteren sei es selbstver-
ständlich, dass die Beschwerdegegnerin verpflichtet sei, wenn nötig
die Voraussetzungen der Teilliquidation zukünftigen veränderten Ver-
hältnissen anzupassen. Insofern seien die festgelegten Grenzen
grundsätzlich von relativem Charakter. Zur geforderten Begriffsanpas-
sung in Art. 6 des Reglements (Vorsorgekapital statt Vorsorgegutha-
ben) bemerkte die Vorinstanz, dass diese in materieller Hinsicht nichts
bringe. Auch sei eine andere Umschreibung des Fehlbetrages in Art. 9
Abs. 2 des Reglements angesichts des dortigen ausdrücklichen Hin-
weises auf Art. 44 BBV 2 nicht nötig (act. 3).
C.b Mit Stellungnahme vom 7. August 2007 (vgl. act. 5) beantragte
auch die Beschwerdegegnerin die Abweisung der Beschwerdeanträge
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerde-
führerin. Sie verwies dabei auf die ausführliche Vernehmlassung der
Vorinstanz und auf die „Mitteilungen über die berufliche Vorsorge Nr.
100“ (BVG-Mitteilungen Nr. 100) des Bundesamtes für Sozialversiche-
rungen (BSV).
D.
Mit Replik vom 17. September 2007 bestätigte die Beschwerdeführerin
ihre Anträge und deren Begründung. Zudem machte sie im Wesentli-
chen geltend, dass es sich bei der Verminderung der Belegschaft ge-
mäss der BVG-Mitteilungen Nr. 100, Rz. 590 des BSV immer um die
Belegschaft eines einzelnen Arbeitgebers handeln müsse. Dieser
Grundsatz dürfe auch bei Gemeinschaftseinrichtungen durch das Bei-
ziehen eines ergänzenden Kriteriums wie die Verminderung des Ge-
samtversichertenbestandes oder des gesamten Deckungskapitals
nicht unangemessen relativiert werden. Nur der Austritt sehr kleiner
Unternehmen (Mikrounternehmen bis zu 9 Vollzeitstellen oder Kleinun-
Seite 4
C-3896/2007
ternehmen mit weniger als 20 Vollzeitstellen [Unternehmenstypisie-
rung des Bundesamtes für Statistik]) müsse nicht notwendigerweise zu
einer Teilliquidation führen. Hingegen seien 1% des jetzigen Bestan-
des der Beschwerdegegnerin von 18'500 Versicherten immerhin 185
Personen, was sehr viel mehr als die Anzahl Vollzeitstellen eines
Kleinunternehmens darstelle. Der Grundsatz, dass bei Verminderung
der Belegschaft auf das einzelne Unternehmen abzustellen sei, sei
vollständig missachtet. Die Auflösung eines Anschlussvertrages sei für
die Beschwerdegegnerin ein Geschäftsvorfall unter vielen und begrün-
de keinen Dauerzustand der Teilliquidation. Die vom ASIP herangezo-
gene Bandbreite für eine Teilliquidation sei nicht aussagekräftig genug.
Auch die Hinweise auf den sehr hypothetischen Fall einer Unterde-
ckung, auf das Absehen des Einkaufs in die Reserven bei Neuan-
schlüssen und auf die Pflicht des Stiftungsrates, das Reglement den
veränderten Verhältnissen anzupassen, seien nicht stichhaltig. We-
sentlich sei im konkreten Fall, dass die Einprozent-Klausel zur Folge
habe, dass die Voraussetzungen für eine Teilliquidation angesichts der
Mitgliederstruktur der einzelnen Arbeitgeber als Klein- und Mittelunter-
nehmen praktisch nie erfüllt sein könnten. Deshalb müsse im Regle-
ment eine absolute und keine relative Mindestgrösse festgelegt wer-
den. Im Übrigen hätten die beiden redaktionellen Anträge den Zweck,
die Voraussetzungen für eine Teilliquidation verständlich und nachvoll-
ziehbar auszugestalten. Insgesamt sei das Ermessen des zuständigen
Organs zu weit gesteckt worden (act. 7).
E.
E.a Mit Duplik vom 25. Oktober 2007 bestätigte die Vorinstanz ihre
Anträge und die Begründung ihrer Vernehmlassung. Zudem wiederhol-
te sie den für sie wesentlichen Grundsatz, dass den Vorsorgeeinrich-
tungen bei der Regelung der Voraussetzungen einer Teilliquidation
eine erhebliche Autonomie zukomme. Dabei führte sie im Wesentli-
chen aus, dass die Angaben des Bundesamtes für Statistik über die
KMU in diesem Rahmen nicht relevant seien. Auch wenn bei Ge-
meinschaftseinrichtungen Austritte von sehr kleinen Unternehmungen
nicht als Teilliquidation gelten, sei dieser Grundsatz angesichts des er-
heblichen Ermessensspielraumes der Vorsorgeeinrichtung nicht ein-
schränkend zu verstehen. Aus Sicht der Vorinstanz müsse jedenfalls
verhindert werden, dass die Beschwerdegegnerin dauernd teilliquidiert
werde. Des Weiteren habe die Kommission Gemeinschaftseinrichtun-
gen des ASIP verschiedenste Reglemente verglichen. Wenn sich die
Seite 5
C-3896/2007
Beschwerdegegnerin im unteren Bereich der von dieser angegebenen
Bandbreite (0,5 bis 5%) bewege, so könne dies umso weniger bean-
standet werden. Im Übrigen könne der Fall einer Unterdeckung ange-
sichts der Entwicklung vergangener Jahre nicht als Ausnahmefall be-
trachtet werden. Die weiteren Ausführungen der Beschwerdeführerin
seien hypothetischer Natur. Zusammenfassend habe diese keine neu-
en Gesichtspunkte vorgebracht.
E.b Mit Eingabe desselben Datums bestätigte auch die Beschwerde-
gegnerin ihre Anträge unter Verweis auf die Begründung der Duplik
der Vorinstanz, welcher sie sich anschloss.
F.
Den mit Zwischenverfügung vom 5. November 2007 vom zuständigen
Instruktionsrichter geforderten Kostenvorschuss von Fr. 2'500.-- ist von
der Beschwerdeführerin innert der gesetzten Frist einbezahlt worden
(act. 11, 13).
G.
Mit Verfügung vom 21. April 2008 teilte der Instruktionsrichter der Be-
schwerdeführerin die Zusammensetzung des Spruchkörpers mit, und
mit Verfügung vom 17. Juli 2008 die Erweiterung dieses Spruchkörpers
auf fünf Richter. Bis heute ging kein Ausstandsbegehren ein (act. 14,
15).
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwer-
den gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. De-
zember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), so-
fern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Dazu gehören die
Verfügungen der Aufsichtsbehörden im Bereiche der beruflichen Vor-
sorge nach Art. 74 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982 über
die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG,
SR 831.40), dies in Verbindung mit Art. 33 lit. i VGG. Eine Ausnahme
im Sinne von Art. 32 VGG liegt in casu nicht vor.
2.
Anfechtungsgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist die Verfügung
der ZBSA vom 10. Januar 2007, welche ohne Zweifel eine Verfügung
Seite 6
C-3896/2007
im Sinne von Art. 5 VwVG darstellt. Die Beschwerde ist frist- und form-
gerecht eingegangen (Art. 50 und 52 VwVG). Durch die Verfügung ist
die Beschwerdeführerin als bei der Beschwerdegegnerin angeschlos-
senes Unternehmen besonders berührt und hat ein schutzwürdiges In-
teresse an der Änderung oder Aufhebung der angefochtenen Verfü-
gung (Art. 48 Abs. 1 lit. b und c VwVG), so dass sie zur Beschwerde
legitimiert ist, was im Übrigen von keiner Seite bestritten wird. Nach-
dem auch der eingeforderte Kostenvorschuss fristgerecht geleistet
wurde, ist auf das ergriffene Rechtsmittel einzutreten.
3.
Das Bundesverwaltungsgericht prüft die Verletzung von Bundesrecht
einschliesslich der Überschreitung oder des Missbrauchs des Ermes-
sens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheb-
lichen Sachverhalts und die Unangemessenheit, wenn nicht eine kan-
tonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat (Art. 49 VwVG).
4.
4.1 Die Aufsichtsbehörde hat über die Einhaltung der gesetzlichen,
statutarischen und reglementarischen Vorschriften zu wachen (Art. 62
Abs. 1 BVG), indem sie insbesondere die Übereinstimmung der regle-
mentarischen Bestimmungen mit den gesetzlichen Vorschriften prüft
(lit. a), von den Vorsorgeeinrichtungen periodisch Berichterstattung for-
dert, namentlich über die Geschäftstätigkeit (lit. b), Einsicht in die Be-
richte der Kontrollstelle und des Experten für berufliche Vorsorge
nimmt (lit. c) sowie die Massnahmen zur Behebung von Mängeln trifft
(lit. d) und Streitigkeiten betreffend das Recht der versicherten Person
auf Information beurteilt (lit. e).
4.2 Im Rahmen ihrer Aufsichtstätigkeit hat sich die Aufsichtsbehörde
auch mit der Teilliquidation von Vorsorgeeinrichtungen zu befassen. So
regeln diese gemäss Art. 53b Abs. 1 BVG in ihren Reglementen – wel-
che von der Aufsichtsbehörde zu genehmigen sind (Art. 53b Abs. 2
BVG) - die Voraussetzungen und das Verfahren zur Teilliquidation, wo-
bei die Voraussetzungen vermutungsweise erfüllt sind, wenn:
a. eine erhebliche Verminderung der Belegschaft erfolgt;
b. eine Unternehmung restrukturiert wird;
c. der Anschlussvertrag aufgelöst wird.
Seite 7
C-3896/2007
Hinsichtlich der Voraussetzungen einer Teilliquidation können die Vor-
sorgeeinrichtungen jedoch lediglich die gesetzliche Vermutung von Art.
53b Abs. 1 BVG konkretisieren; denn mit einem Reglement kann das
Gesetz weder eingegrenzt noch umgestossen werden (vgl. Urteil der
Eidg. Beschwerdekommission BVG vom 4. August 1992 in: SZS 1995,
S. 233). Es obliegt also in erster Linie dem Stiftungsrat, nach seinem
Ermessen die Voraussetzungen für eine Teilliquidation und das damit
verbundene Verfahren festzulegen. Dabei sind ihm - allerdings nur im
Rahmen der Konkretisierung der gesetzlichen Vermutung für das Vor-
liegen eines Teilliquidationstatbestandes - lediglich Grenzen gesetzt
durch den Stiftungszweck, die Grundsätze der Verhältnismässigkeit,
der Gleichbehandlung und des guten Glaubens, und er muss dem
Fortführungsinteresse der verbleibenden Destinatäre wie auch den In-
teressen der ausgetretenen Mitglieder Rechnung tragen (vgl. BGE 119
Ib 46 E. 4 betr. Genehmigung von Verteilungsplänen; KURT SCHWEIZER:
Rechtliche Grundlagen der Anwartschaft auf eine Stiftungsleistung in
der beruflichen Vorsorge, Zürich 1985, S. 106-120). Die Aufsichtsbe-
hörde darf dabei nicht ihr eigenes Ermessen anstelle desjenigen des
Stiftungsrates setzen. Sie kann nur einschreiten, wenn der Entscheid
des Stiftungsrates unhaltbar ist, weil er auf sachfremden Kriterien be-
ruht oder einschlägige Kriterien ausser Acht lässt (vgl. BGE 128 II 394
E. 3.3, 108 II 497 E. 5, 101 Ib 235 E. 2; SVR 2001, BVG Nr. 14; BKBVG
517/97 vom 14. Mai 1999 betr. Genehmigung von Verteilungsplänen).
Allerdings hat die Aufsichtsbehörde einzugreifen, falls sie einen Ver-
stoss gegen gesetzliche oder statutarische Vorschriften erkennt. Die
Aufsichtstätigkeit ist mithin als eine Rechtskontrolle ausgestaltet
(ISABELLE VETTER-SCHREIBER, Staatliche Haftung bei mangelhafter BVG-
Aufsichts-tätigkeit, Zürich 1996, S. 33f.; CARL HELBLING, Personalvorsor-
ge und BVG, 8. Auflage, Bern 2006, S. 735 in fine).
5.
5.1 Für die Beschwerdeführerin hätte die Vorinstanz das Reglement
der Beschwerdegegnerin vom 29. November 2006 zur Vertragsauflö-
sung und zur Teilliquidation hauptsächlich deshalb nicht genehmigen
dürfen, weil die relative Limite des Versichertenbestandes und des Vor-
sorgeguthabens für die Durchführung einer Teilliquidation reglementa-
risch so festgelegt worden sei, dass ein Teilliquidationsfall angesichts
der Mitgliederstruktur der Beschwerdegegnerin (im Wesentlichen
KMU) praktisch nur selten vorkomme, obwohl in der Regel auf das ein-
zelne Unternehmen abzustellen sei. Das Ermessen der Beschwerde-
Seite 8
C-3896/2007
gegnerin sei damit zu weit gesteckt. Sinngemäss rügt sie damit die
Verletzung von Art. 53b Abs. 1 Bst. c BVG, wonach die Voraussetzung
einer Teilliquidation bei Auflösung eines Anschlussvertrages vermu-
tungsweise erfüllt ist.
Demgegenüber ist die Vorinstanz der Ansicht, dass das Ermessen der
Beschwerdegegnerin weder überschritten noch missbraucht worden
sei und die von dieser gewählte Lösung - nämlich 1% des Versicher-
tenbestandes und 1% Anteil am gesamten Vorsorgeguthaben als Vor-
aussetzung für eine Teilliquidation, zusätzlich zur erheblichen Vermin-
derung der Belegschaft des betroffenen Arbeitgebers - vertretbar und
sinnvoll sei und den praktischen Bedürfnissen einer Gemeinschaftsein-
richtung entspreche.
5.2 Bei der Beschwerdegegnerin handelt es sich um eine so genannte
Gemeinschaftsstiftung, also um eine Vorsorgeeinrichtung mit einheitli-
chem Versicherungsplan, welcher mehr als ein Arbeitgeber ange-
schlossen ist, ohne dass die einzelnen Vorsorgewerke eine separate
Rechnung führen (vgl. BVG-Mitteilungen des BSV, Nr. 100, Ziffer 590,
Fn. 2; HANS-ULRICH STAUFFER, Berufliche Vorsorge, Zürich 2005, N. 1290,
S. 484), dies im Gegensatz zur Sammelstiftung, deren angeschlosse-
ne Vorsorgewerke eine unabhängige Kasse führen, welche in aller Re-
gel auch unterschiedliche Vorsorgeleistungen versichern. Beide Stif-
tungsarten sind als solche rechtlich nicht geregelt, obwohl ihnen in der
Praxis eine überragende Bedeutung zukommt (STAUFFER, a.a.O., N.
1290, S. 484).
Bei Gemeinschaftsstiftungen darf gemäss BSV das Kriterium der Ver-
minderung des Gesamtversichertenbestandes in besonderen und be-
gründeten Fällen als ergänzendes Kriterium für eine Teilliquidation vor-
gesehen werden, wobei der gesetzliche Grundsatz, dass auf die Be-
legschaft der einzelnen Unternehmung abzustellen sei (vgl. Art. 53b
Abs. 1 Bst. a BVG), nicht unangemessen relativiert werden darf (be-
reits oben zitierte BSV-Mitteilungen). Die Vorinstanz stützt sich ihrer-
seits unter anderem auf die Angaben der Kommission Gemeinschafts-
einrichtungen des ASIP, welche in seinem Jahresbericht 2006 wieder-
gegeben sind (vgl. unter , „Portrait“, Jahresbericht
2006, S. 14). Dort heisst es:
„Die Kommission verglich verschiedenste Reglemente. Die Schlüssel-
fragen waren immer dieselben: Wie viel Prozent des Gesamtbestands
muss die Kündigung eines Anschlussvertrags oder eine Restrukturie-
Seite 9
C-3896/2007
rung ausmachen, damit eine Teilliquidation gegeben ist? Dabei wurde,
je nach Struktur der Gemeinschaftseinrichtung, eine erhebliche Band-
breite von 0,5 bis 5% festgestellt.“
5.3
5.3.1 Es stellt sich vorliegend allerdings die Frage, ob das vom BSV
für Gemeinschaftseinrichtungen bei Teilliquidationen zugelassene und
von der Beschwerdegegnerin in Art. 6 des Reglements umgesetzte
Kriterium der Verminderung des Gesamtversichertenbestandes in be-
sonderen und begründeten Fällen - angesichts der Natur der Organi-
sationsform der Gemeinschaftseinrichtung - mit dem Gesetz noch ver-
einbar ist oder dieses in unzulässiger Weise eingrenzt. Diese Frage ist
in erster Linie in der konkreten Ausgestaltung des vorliegenden Falles,
aber auch generell-abstrakt zu prüfen, und zwar insbesondere im Lich-
te der dritten gesetzlichen Voraussetzung „Auflösung eines Anschluss-
vertrages“, die - wenn sie vermutungsweise erfüllt ist - gemäss Art.
53b Abs. 1 Bst. c BVG zu einer Teilliquidation führt.
5.3.2 Die Beschwerdegegnerin bestreitet nicht, dass sie rund 18'500
Versicherte und 1'300 Anschlüsse von Arbeitgebern umfasst. Wenn
nun der von der Beschwerdeführerin gerügte Art. 6 des Reglements
vorschreibt, dass eine Teilliquidation erst dann vorliege, wenn
- eine Mitgliedfirma mit einem Bestand an Versicherten von mindes-
tens einem Prozent des Gesamtbestandes und mit einem Anteil von
mindestens einem Prozent am gesamten Vorsorgeguthaben der Be-
schwerdegegnerin austritt (Ziffer 1), oder
- mehrere Mitgliedfirmen mit einem Bestand an Versicherten von min-
destens zehn Prozent des Gesamtbestandes und mit einem Anteil von
mindestens zehn Prozent am gesamten Vorsorgeguthaben der Be-
schwerdegegnerin austreten (Ziffer 2),
so bedeutet dies vorliegend in konkreten Zahlen ausgedrückt, dass
eine Teilliquidation erst dann beschlossen und durchgeführt würde,
wenn eine einzelne Mitgliedfirma mit mindestens 185 Arbeitnehmern
austreten würde. Der mathematisch-theoretische Durchschnitt pro Mit-
gliedfirma liegt aber vorliegend bei rund 14 Arbeitnehmern pro ange-
schlossenes Unternehmen (18'500:1'300), so dass nur der Austritt we-
niger, grösserer Mitgliedfirmen zu einer Teilliquidation führen würde.
Dasselbe gilt, wenn Mitgliedfirmen mit einem Gesamtbestand von zu-
Seite 10
C-3896/2007
sammen über 1'850 Versicherten austreten müssten, um den zweiten,
reglementarisch festgehaltenen Tatbestand einer Teilliquidation zu er-
füllen, was im theoretischen Schnitt ca. 130 Mitgliedfirmen wären. Bei-
des widerspricht, jedenfalls auf den ersten Blick, der gesetzlichen Ver-
mutung, wonach im Prinzip jede Auflösung eines Anschlussvertrages
eine Teilliquidation auslöst. Wie es sich damit verhält, ist unter Beizug
und Auslegung der einschlägigen Gesetzbestimmung (Art. 53b Abs. 1
Bst. c BVG) näher zu prüfen.
6. Ausgangspunkt jeder Auslegung eines Gesetzestextes bildet der
Wortlaut der Bestimmung. Ist der Text nicht ganz klar und sind ver-
schiedene Interpretationen möglich, so muss nach seiner wahren Trag-
weite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemen-
te; dabei kommt es namentlich auf den Zweck der Regelung, die dem
Text zu Grunde liegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammen-
hang an, in dem die Norm steht. Die Gesetzesmaterialien sind zwar
nicht unmittelbar entscheidend, dienen aber als Hilfsmittel, den Sinn
der Norm zu erkennen. Das Bundesgericht lässt sich bei der Ausle-
gung jeweils von einem Methodenpluralismus leiten (BGE 133 V 82 E.
3.4, 133 V 9 E. 3.1, 132 V 93 E. 5.2.1 mit Hinweisen).
6.1 Art. 53b Abs. 1 BVG entspricht praktisch dem alten, bis zum 31.
Dezember 2004 gültig gewesenen Art. 23 Abs. 4 des Bundesgesetzes
über die Freizügigkeit in der beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und
Invalidenvorsorge (FZG, SR 831.42). Der Gesetzgeber wollte mit der
Überführung der Voraussetzungen einer Teilliquidation vom FZG ins
BVG materiell nichts ändern. Auch die (gesetzliche) Vermutung, wo-
nach diese Voraussetzungen in drei vom Gesetz umschriebenen Fäl-
len erfüllt seien, wollte der Gesetzgeber weiter gelten lassen. Einzig
das Verfahren war zu modifizieren, indem die Aufsichtsbehörden von
der Prüfung der Voraussetzungen wie der Anordnung einer Teilliquida-
tion entlastet werden sollten (vgl. FRITZ STEIGER, in: Aktuelle Juristische
Praxis [AJP] 3/2008, Entscheidungen, S. 364; BBl 2000 2696 f.). Damit
kann auch die Rechtsprechung zu Art. 23 Abs. 4 aFZG herangezogen
werden.
6.2 Der Wortlaut von Art. 53b Abs. 1 Bst. c BVG lässt keinen grossen
Interpretationsspielraum offen. Wenn der Anschlussvertrag aufgelöst
wird, ist vermutungsweise die Voraussetzung für eine Teilliquidation er-
füllt. Dabei handelt es sich gemäss Rechtsprechung um eine gesetzli-
che Vermutung, wobei hinsichtlich der Widerlegung in der Lehre zum
Seite 11
C-3896/2007
Teil gegenteilige Ansichten herrschen (vgl. Urteil des Bundesgerichts
2A.699/2006 vom 11. Mai 2007, E. 3.2). Bei der vorliegenden ge-
setzlichen Vermutung ist zweierlei zu berücksichtigen.
6.2.1 Zum einen ist diese Vermutung widerlegbar, das heisst dass die
Vermutungsbasis umgestossen werden kann; dies betrifft vor allem die
für eine Teilliquidation genannten Voraussetzungen der erheblichen
Verminderung der Belegschaft (Bst. a) und der Restrukturierung einer
Unternehmung (Bst. b), indem zum Beispiel belegt wird, dass die Ver-
minderung der Belegschaft trotz mehreren Kündigungen nicht erheb-
lich ist oder die Umstrukturierung weder wirtschaftlich noch organisa-
torisch begründet ist (Urteil des Bundesgerichts 2A.48/2003 vom 26.
Juni 2003, in: SVR 2003, BVG Nr. 26, S. 86; Entscheid der Eidg. Be-
schwerdekommission BVG vom 20. November 1998, in: SVR 2001,
BVG Nr. 9, S. 36; FRITZ STEIGER, a.a.O., S. 365). Hingegen ist nicht er-
sichtlich, inwiefern die Vermutungsbasis der hier massgebenden Vor-
aussetzung der Auflösung eines Anschlussvertrages umgestossen
werden kann. Entweder ist ein Anschlussvertrag aufgelöst oder er ist
es nicht. Die gesetzlich vorgesehene Rechtsfolge ist die Eröffnung des
Verfahrens zur Teilliquidation; ob eine solche effektiv durchgeführt
oder mangels freier Mittel eingestellt wird, ist eine andere Frage.
6.2.2 Zum andern sind die in Art. 53b BVG aufgezählten gesetzlichen
Vermutungen - geht man von den parlamentarischen Beratungen aus -
nicht abschliessend (vgl. Berichterstatter SR Jean Studer, Amtliches
Bulletin 2002, S 1049, Sitzung vom 28. November 2002, 1. BVG-Revi-
sion). Demnach können in den Reglementen der Vorsorgeeinrichtung
andere Tatbestände vorgesehen sein, welche eine Teilliquidation aus-
lösen. Allerdings dürfen diese reglementarischen Tatbestände – wie
bereits oben (vgl. E. 4.2) ausgeführt - nicht die gesetzlichen Tatbestän-
de eingrenzen oder umstossen. Diese Auffassung ist jedoch in der
Lehre, welche sich wohl auf die bundesrätliche Botschaft stützt, nicht
unumstritten (vgl. RIEMER/RIEMER-KAFKA, Das Recht der beruflichen Vor-
sorge in der Schweiz, Bern 2006, N. 115 ad §2, S. 67).
6.3
6.3.1 Im vorliegenden Fall muss Art. 6 des Reglements der Beschwer-
degegnerin als ein solcher zusätzlicher reglementarischen Tatbestand
qualifiziert werden. Diese Reglementsbestimmung stellt zwar auf eine
untere Grenze bei der Verminderung des gesamten Versichertenbe-
standes respektive des gesamten Vorsorgekapitals der Gemein-
Seite 12
C-3896/2007
schaftseinrichtung ab (vgl. oben E. 5.3.2), was vom Wortlaut her der
gesetzlichen Voraussetzung der „erheblichen Verminderung der Beleg-
schaft“ (Art. 53b Abs. 1 Bst. a BVG) nahekommt und vom BSV auch so
suggeriert wird. Im Grunde genommen geht es aber um eine Eingren-
zung der dritten gesetzlichen Voraussetzung, wonach die Auflösung ei-
nes Anschlussvertrages eine Teilliquidation ohne Wenn und Aber aus-
löst (Art. 53b Abs. 1 Bst. c BVG). Daran ändert die von der Vorinstanz
erwähnte Praxis der Gemeinschaftseinrichtungen nichts, welche ihre
besondere Organisationsform mit einer gemeinsamen Rechnung für
die angeschlossenen Arbeitgeber sowie den Hinweis auf einen vermu-
teten Dauerzustand der Teilliquidation in die Waagschale werfen. Der
Gesetzgeber wollte den Destinatär in der Beweisführung begünstigen
und dem Grundsatz, dass das Vorsorgevermögen dem Personal folgt,
zum Durchbruch verhelfen (STEIGER, a.a.O., Ziff. 3.2 in fine).
Folge der konsequenten und konkreten Anwendung des umstrittenen
Art. 6 des Reglements wäre, dass nur die Auflösung der Anschlussver-
träge von Firmen mit mindestens 185 Arbeitnehmern eine Teilliquidati-
on auslösen würde, was eher selten der Fall wäre. Bei Unterschreitung
der erwähnten Grösse würden sich bei jeder Vertragsauflösung die
freien Mitteln erhöhen und den verbleibenden Destinatären zulasten
der austretenden zugute kommen, dies in Verletzung des Gleichbe-
handlungsgrundsatzes sowie des Prinzips, wonach das Kapital den
Destinatären folgt. Im Falle einer Unterdeckung würde umgekehrt bei
jeder Vertragsauflösung der Grad der Unterdeckung zu Lasten der ver-
bleibenden Destinatäre steigen, was den Grundsatz der Gleichbe-
handlung ebenfalls verletzen würde (vgl. BGE 131 II 514 E. 5).
6.3.2 Lehre und Rechtsprechung gehen jedenfalls davon aus, dass
der Gesetzgeber die Gemeinschaftseinrichtungen grundsätzlich nicht
davon ausnehmen wollte, Teilliquidationen durchzuführen, wenn An-
schlussverträge aufgelöst werden, auch wenn mehrere Vertragsauflö-
sungen aufeinander folgen. Dem Grundsatz der Gleichbehandlung der
Destinatäre entspricht, dass die geäufneten freien Mittel - soweit mög-
lich und nötig - unabhängig von der Organisationsform der Vorsorge-
einrichtung periodisch umgesetzt, das heisst für jene Versicherten ver-
wendet werden, die an deren Äufnung beteiligt waren (BGE 128 II 394
E. 3.2). Es besteht auch kein sachlicher Grund, ein Kollektiv, das eine
Gemeinschaftsstiftung verlässt, anders zu behandeln als eines, des-
sen Anschlussvertrag mit einer Sammelstiftung aufgelöst wird. Die Ge-
meinschaftseinrichtung ist grundsätzlich gleich wie jede andere Perso-
Seite 13
C-3896/2007
nalvorsorgeeinrichtung zur Wahrung des Grundsatzes der Gleichbe-
handlung der Destinatärsgruppen verpflichtet (vgl. HANS-ULRICH STAUF-
FER, Rechtsprechung des Bundesgerichts zur beruflichen Vorsorge, Zü-
rich 2006, 2. Auflage, ad Art. 53d BVG, S. 134). Die Organisationsform
der Vorsorgeeinrichtung kann demgegenüber bei der Ausgestaltung
der Teilliquidation berücksichtigt werden (vgl. BGE 131 II 533 E 5.3 mit
Hinweisen). So können auch bei Gemeinschaftseinrichtungen trotz
„permanenter Teilliquidation“ angemessene Lösungen gefunden wer-
den, indem etwa für die Festsetzung des Anspruchs das Verhältnis
zwischen den Spar- oder Deckungskapitalien des aufgelösten Vertrags
zum gesamten Vermögen der Einrichtung sowie die Dauer des An-
schlussvertrages berücksichtigt werden (vgl. HANS-ULRICH STAUFFER,
a.a.O., N. 1151/2, S. 430 f.).
6.4 Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass es der Vorinstanz
und der Beschwerdegegnerin nicht gelungen ist, die gesetzliche Ver-
mutung umzustossen.
Die Verletzung von Art. 53b Abs. 1 Bst. c BVG durch das Reglement in
Form einer nicht zulässigen Eingrenzung durch dessen Art. 6 führt zur
Gutheissung der Beschwerde im Hauptpunkt. Die angefochtene Verfü-
gung ist insoweit aufzuheben, als die Vorinstanz das Reglement ohne
jede Einschränkung genehmigt hat. Die Sache ist an die Vorinstanz zu-
rückzuweisen, damit sie die Beschwerdegegnerin anweise, Art. 6 des
Reglements in gesetzeskonformer Weise umzugestalten.
7.
Die Beschwerdeführerin beantragt auch noch zwei unwesentliche re-
daktionelle Änderungen des Reglements. Wie die Vorinstanz zu Recht
ausführt, hätten diese allerdings keine materiellen Auswirkungen. Zum
Einen wird mit der Definition des Fehlbetrages in Art. 9 Ziffer 2 des
Reglements ausdrücklich auf die gesetzliche Ordnung in Art. 44 BVV 2
verwiesen, und der Austausch der Begriffe „Vorsorgeguthaben“ mit
„Vorsorgekapital“ in Art. 6 des Reglementes ergibt nichts Entscheiden-
des. Zum Andern könnte später ein konkreter Teilliquidationsfall ge-
richtlich überprüft werden. In diesem Nebenpunkt ist die Beschwerde
abzuweisen.
8.
Dieser Ausgang des Verfahrens hat zur Folge, dass die Beschwerde-
führerin und die Beschwerdegegnerin sich in unterschiedlichem Masse
an den Verfahrenskosten zu beteiligen haben. Diese sind gemäss dem
Seite 14
C-3896/2007
Reglement vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigun-
gen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, 173.320.2) festzule-
gen; sie werden im Sinne von Art. 63 Abs. 1 VwVG auf Fr. 2'500.-- fest-
gesetzt und wie folgt verteilt: Fr. 2'000.-- sind der hauptsächlich unter-
liegenden Beschwerdegegnerin und Fr. 500.-- der in Nebenpunkten
unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Da die Beschwerde-
führerin nicht anwaltlich vertreten ist und ihr keine verhältnismässig
hohen Kosten entstanden sind, wird ihr auch keine Parteient-
schädigung zugesprochen (Art. 7 Abs. 4 VGKE).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird die Verfügung der
Zentralschweizer BVG- und Stiftungsaufsicht vom 10. Januar 2007
aufgehoben, soweit mit dieser Art. 6 des Reglements der
Beschwerdegegnerin zur Vertragsauflösung und zur Teilliquidation vom
29. November 2006 mitgenehmigt wurde.
2.
Die Sache geht an die Vorinstanz zurück, damit sie die Beschwerde-
gegnerin anweise, Art. 6 ihres Reglements in gesetzeskonformer Wei-
se umzugestalten.
3.
Die Verfahrenskosten von Fr. 2'500.-- werden wie folgt aufgeteilt:
3.1 Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt. Dieser
Betrag ist innert 30 Tagen nach Eintritt der Rechtskraft des
vorliegenden Urteils zu Gunsten der Gerichtskasse zu überweisen.
3.2 Fr. 500.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt und mit dem
geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 2'500.-- verrechnet. Der
Saldobetrag von Fr. 2'000.-- wird ihr zurückerstattet.
4.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Seite 15
C-3896/2007
5.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)
- die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde)
- das Bundesamt für Sozialversicherungen
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Alberto Meuli Jean-Marc Wichser
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff.
und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR
173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und
hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und
die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die
Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat,
beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).
Versand:
Seite 16