Urteil

BVerwG 7 C 35.15 VG Köln - 11.09.2014 - AZ: VG 13 K 7027/12 OVG Münster - 21.09.2015 - AZ: OVG 20 A 2120/14

In der Verwaltungsstreitsache hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 11. Juli 2017
durch
den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Korbmacher, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Schipper und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Brandt, Böhmann und Dr. Löffelbein
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:

Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 21. September 2015 wird zurückgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens. Gründe I

1 Die Klägerin wendet sich gegen eine abfallrechtliche Verfügung, die ihr die gewerbliche Sammlung von Alttextilien und -schuhen untersagt.

2 Unter dem 25. Mai 2012 zeigte die Rechtsvorgängerin der Klägerin die gewerbliche Sammlung von Textilien und Schuhen aus privaten Haushalten an. Die Container- und Straßensammlung sollte sich über einen Zeitraum von 10 Jahren und - über die bereits vorhandenen vier Container hinaus - mit 100 Containern und einer jährlichen Sammelmenge von 350 t auf das gesamte Kreisgebiet erstrecken. Im Rahmen der vom Beklagten angeforderten Stellungnahmen zur Anzeige machten einige kreisangehörige Gemeinden und der ... Abfallwirtschaftsverband als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger geltend, der Sammlung stünden überwiegende öffentliche Interessen entgegen.

3 Mit Bescheid vom 13. November 2012 untersagte der Beklagte der Rechtsvorgängerin der Klägerin die Sammlung im gesamten Gebiet der Stadt B. Die Sammlung würde nach ihrer konkreten Ausgestaltung die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten gefährden. Dieser führe selbst eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durch. Die angezeigte Sammlung sei nicht wesentlich leistungsfähiger. Die Untersagung sei erforderlich und nicht unverhältnismäßig.

4 Das Verwaltungsgericht hob die Untersagungsverfügung mit Urteil vom 11. September 2014 auf. Auf die Berufung des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 21. September 2015 das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die Klage abgewiesen: Der Beklagte sei für den Erlass der Untersagungsverfügung zuständig. Die Frage seiner Neutralität als untere Umweltschutzbehörde stelle sich nicht, weil er nicht zugleich öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger sei. Die Voraussetzungen für eine Untersagung der gewerblichen Sammlung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG i.V.m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG hätten zum maßgeblichen Zeitpunkt des Eingangs der vollständigen Anzeige vorgelegen. Die Untersagungsverfügung habe später als drei Monate nach der Anzeige ergehen dürfen. Bei den von der Klägerin gesammelten bzw. zu sammelnden Alttextilien handele es sich um Abfälle im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes. Der angezeigten Sammlung stünden überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen. § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG sei als widerlegliche Vermutung oder als Regelfall mit Ausnahmevorbehalt für die Annahme einer Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu verstehen. Auch wenn der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger ein hochwertiges Erfassungssystem anbiete, bleibe stets zu prüfen, ob die Umstände des konkreten Einzelfalles zu einer abweichenden Bewertung führten. Dabei seien die Auswirkungen der angezeigten Sammlung im Zusammenwirken mit anderen angezeigten gewerblichen, nicht aber gemeinnützigen Sammlungen auf die Sammelmenge des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in den Blick zu nehmen. Die erforderliche Einzelfallbetrachtung sei in der Weise zu strukturieren, dass bei einer insgesamt zu berücksichtigenden Sammelmenge von unter 10 % der Sammelmenge des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ein wesentlicher Einfluss auf das bestehende hochwertige System des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nicht zu besorgen sei. Im anschließenden Bereich einer Sammelmenge von bis zu 50 % habe der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger konkrete nachteilige Auswirkungen der Sammlung plausibel zu machen. Liege schließlich die zu berücksichtigende Sammelmenge über 50 % der vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger erfassten Sammelmenge, sei regelmäßig von einem wesentlichen Einfluss auf das Erfassungssystem auszugehen. Letzteres sei im Gebiet der Stadt B. der Fall. Die Untersagung sei auch nicht unverhältnismäßig.

5 Zur Begründung der vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision macht die Klägerin geltend: Der Landrat des Beklagten stehe dem Abfallwirtschaftsverband als dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger vor, folglich könne er wegen des Interessenkonflikts nicht gleichzeitig zuständige Behörde im Sinne des § 18 Abs. 4 und 5 KrWG sein. Nach Ablauf der dreimonatigen Frist des § 18 Abs. 1 KrWG habe die Sammlung nicht mehr untersagt werden dürfen, Beschränkungen der Sammlung seien nur nach Maßgabe von § 62 KrWG möglich. Der private Sammler sei in seiner Planungssicherheit ebenso schutzwürdig wie der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger. Da die Zweckbestimmung von Gebrauchtkleidung mit dem Einwurf in einen Sammelcontainer nicht entfalle, diese vielmehr als Kleidung weiter verwendet werde, unterfalle sie nicht dem Abfallbegriff des Kreislaufwirtschaftsgesetzes. Nach dem Kreislaufwirtschaftsgesetz würden gewerbliche Sammler gegenüber gemeinnützigen und kommunalen Sammlern in verfassungs- und europarechtswidriger Weise diskriminiert. Schließlich habe der Beklagte bei der Untersagungsentscheidung kein Ermessen ausgeübt.

6 Die Klägerin beantragt sinngemäß, das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 21. September 2015 aufzuheben und die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 11. September 2014 zurückzuweisen.

7 Der Beklagte beantragt, die Revision zurückzuweisen.

8 Er verteidigt das angefochtene Urteil im Ergebnis, wendet sich jedoch gegen das Verständnis der Vorschrift des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG als widerlegliche Vermutung und eine seiner Ansicht nach wenig praktikable "Wesentlichkeitsschwelle".

9 Der Vertreter des Bundesinteresses hält das Urteil des Oberverwaltungsgerichts im Ergebnis für vertretbar. Allerdings sei die Rechtsauffassung, bei einer berücksichtigungsfähigen hinzutretenden Sammelmenge von mehr als 50 % sei eine Einzelfallprüfung entbehrlich, mit unionsrechtlichen Vorgaben, die einem absoluten Konkurrenzschutz entgegenstünden, nicht vereinbar. II

10 Der Senat entscheidet über die Revision mit Einverständnis der Verfahrensbeteiligten ohne mündliche Verhandlung (§ 141 Satz 1, § 125 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 101 Abs. 2 VwGO).

11 Die zulässige Revision ist nicht begründet.

12 Das Berufungsurteil verstößt zwar gegen Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), soweit es unzutreffende rechtliche Maßstäbe für die Feststellung einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zugrunde legt, bei der Bestimmung der für das Entsorgungssystem des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers maßgeblichen Sammelmenge gemeinnützige Sammlungen außer Betracht lässt und dabei auf die zum Zeitpunkt der vollständigen Anzeige der Sammlung maßgebliche Sach- und Rechtslage abstellt. Die Entscheidung stellt sich aber aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht hat im Ergebnis zu Recht das stattgebende Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die Klage abgewiesen, weil sich die Untersagungsverfügung des Beklagten als rechtmäßig erweist.

13 1. Ohne Verstoß gegen revisibles Recht ist das Oberverwaltungsgericht von der Zuständigkeit des Beklagten für den Erlass der Untersagungsverfügung ausgegangen.

14 Der beklagte Kreis ist nach dem maßgeblichen Landesrecht als untere Umweltschutzbehörde für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und damit für den Erlass der auf § 18 Abs. 5 des Gesetzes zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Bewirtschaftung von Abfällen (Kreislaufwirtschaftsgesetz - KrWG) i.d.F. des Gesetzes vom 24. Februar 2012 (BGBl. I S. 212) gestützten Untersagungsverfügung zuständig (§ 38 des Abfallgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (LAbfG) i.d.F. des Gesetzes vom 21. Juni 1988 (GVBl. S. 250), zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 7. April 2017 (GVBl. S. 442) i.V.m. § 1 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVO) i.d.F. des Gesetzes vom 3. Februar 2015 (GVBl. NRW S. 267). Der Bundesgesetzgeber hat die Zuständigkeitszuweisung - entsprechend dem Grundsatz der Länderkompetenz für die Verwaltungsorganisation in Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG (vgl. BT-Drs. 17/6645 S. 4 f.) - ausdrücklich den Ländern überlassen, die für die Einhaltung der Vorgaben des Verfassungsrechts wie auch des EU-Wettbewerbsrechts Sorge zu tragen haben (vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des zuständigen Ausschusses des Bundestages, BT-Drs. 17/7505 S. 47).

15 Diesen Anforderungen widerspricht die Anwendung der landesrechtlichen Bestimmungen im vorliegenden Fall nicht. Eine mangelnde Distanz zum öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und dessen Sonderinteressen kann zwar Anlass zur Prüfung geben, ob rechtsstaatliche Gebote für die Gestaltung eines fairen Verfahrens zur Gewährleistung einer unparteiischen Aufgabenerfüllung (siehe etwa BVerwG, Urteile vom 5. Dezember 1986 - 4 C 13.85 - BVerwGE 75, 214 und vom 18. März 2009 - 9 A 39.07 - BVerwGE 133, 239 Rn. 24) oder der wettbewerbsrechtliche Missbrauchstatbestand nach Art. 106 Abs. 1, Art. 102 AEUV dem Handeln des Beklagten als zuständige Behörde entgegenstehen. Solche Umstände liegen hier indessen nicht vor. Eine Doppelzuständigkeit des Beklagten im organisationsrechtlichen Sinn ist nicht gegeben, so dass sich die Klägerin auf daran anknüpfende Bedenken gegen die verfassungs- und unionsrechtlich gebotene Neutralitätspflicht nicht berufen kann. Denn der Beklagte ist nicht zugleich öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger. Er hat von der nach § 6 Abs. 1 LAbfG bestehenden Möglichkeit Gebrauch gemacht, die ihm grundsätzlich gemäß § 5 Abs. 1 LAbfG als öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger obliegende Aufgabe der Abfallentsorgung auf einen Abfallentsorgungsverband - den ... Abfallwirtschaftsverband - als Körperschaft des öffentlichen Rechts zu übertragen, der sich wiederum eines beauftragten Dritten (§ 22 KrWG) bedient. Die Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers einerseits und der Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes andererseits werden damit von unterschiedlichen Rechtsträgern wahrgenommen. Hinzu tritt, dass das eigentliche Wettbewerbsverhältnis bei der Sammlung von Altkleidern vorliegend zwischen der Klägerin als gewerblichem Sammler und der Stadt B. als öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger besteht, der gemäß § 5 Abs. 6 LAbfG für das Einsammeln der Abfälle zuständig ist. Auch insoweit werden die Aufgaben von unterschiedlichen Rechtsträgern wahrgenommen.