Arrêt de la Cour

Affaire C-171/02

Commission des Communautés européennes
contre
République portugaise

«Articles 39 CE, 43 CE et 49 CE – Directive 92/51/CEE – Système général de reconnaissance des formations professionnelles – Activité de sécurité privée – Mesures d'un État membre exigeant comme condition pour pouvoir exercer une activité de sécurité privée d'avoir le siège de la société ou un établissement sur le territoire portugais, d'avoir la forme d'une personne morale, d'avoir un capital social spécifique et de fournir des justifications et des garanties déjà présentées dans l'État membre d'origine – Défaut d'avoir prévu la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le secteur des services de sécurité privée»

Conclusions de l'avocat général M. S. Alber, présentées le 16 septembre 2003 Arrêt de la Cour (cinquième chambre) du 29 avril 2004

Sommaire de l'arrêt

1. Libre circulation des personnes – Liberté d'établissement – Libre prestation des services – Dispositions du traité – Champs d'application respectifs – Critères – Fourniture de prestations pendant une période prolongée sans établissement dans l'État membre de destination – Inclusion dans la libre prestation des services
(Art. 43 CE et 49 CE)

2. Libre circulation des personnes – Travailleurs – Liberté d'établissement – Libre prestation des services – Restrictions – Obligation pour les entreprises de sécurité privée d'avoir leur siège ou un établissement permanent sur le territoire national, d'avoir la forme d'une personne morale, de posséder un capital social minimal, d'obtenir une autorisation délivrée par les autorités nationales et d'obtenir, pour leur personnel, une carte professionnelle émise par lesdites autorités – Inadmissibilité
(Art. 39 CE, 43 CE et 49 CE)

1. L’élément clé, en ce qui concerne la délimitation des champs d’application respectifs des principes de la libre prestation des services et du libre établissement, est la question de savoir si l’opérateur économique est établi ou non dans l’État membre dans lequel il offre le service en question. Lorsqu’il est établi (à titre principal ou à titre secondaire) dans l’État membre dans lequel il offre le service (État membre de destination ou État membre d’accueil), il entre dans le champ d’application du principe du libre établissement, tel que défini à l’article 43 CE. Lorsque, en revanche, l’opérateur économique n’est pas établi dans cet État membre de destination, il est un prestataire transfrontalier relevant du principe de la libre prestation des services prévu à l’article 49 CE. Dans ce contexte, la notion d’établissement au sens de l’article 43 CE implique que l’opérateur offre ses services, de manière stable et continue, à partir d’un domicile professionnel dans l’État membre de destination. En revanche, sont des prestations de services au sens de l’article 49 CE toutes les prestations qui ne sont pas offertes de manière stable et continue à partir d’un domicile professionnel dans l’État membre de destination. Peuvent ainsi constituer des services au sens de l’article 49 CE les prestations qu’un opérateur économique établi dans un État membre fournit de manière plus ou moins fréquente ou régulière, même sur une période prolongée, à des personnes établies dans un ou plusieurs autres États membres. Par conséquent, même des mesures nationales qui s’appliquent uniquement aux opérateurs économiques offrant leurs services dans l’État membre concerné pendant une durée supérieure à une année sont, en principe, susceptibles de restreindre la liberté de prestation des services.

(cf. points 24-28)

2. Manque aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 39 CE, 43 CE et 49 CE un État membre qui exige comme conditions pour que les opérateurs étrangers puissent exercer sur le territoire national, dans le secteur des services de sécurité privée, des activités de surveillance de personnes et de biens, que ces opérateurs - aient leur siège ou un établissement permanent sur le territoire national, - aient la forme d’une personne morale, - possèdent un capital social minimal, - obtiennent une autorisation délivrée par les autorités nationales, sans qu’il soit tenu compte des justifications ni des garanties déjà présentées dans l’État membre d’origine, et que - les membres de leur personnel possèdent une carte professionnelle émise par lesdites autorités, sans qu’il soit tenu compte des contrôles ni des vérifications déjà effectués dans l’État membre d’origine.

(cf. point 74 et disp.)

ARRÊT DE LA COUR (cinquième chambre)
29 avril 2004(1)

Dans l'affaire C-171/02,

Commission des Communautés européennes, représentée par Mme M. Patakia et M. A. Caeiros, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie requérante,

contre

République portugaise, représentée par M. L. Fernandes, en qualité d'agent, assisté de Me J. M. Calheiros, advogado, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie défenderesse,

ayant pour objet de faire constater que:1. compte tenu de ce que, dans le cadre du régime d'agrément à délivrer par le ministre de l'Administration interne, les entreprises étrangères qui désirent exercer au Portugal, dans le secteur des services de sécurité privée, des activités de surveillance de personnes et de biensa) doivent avoir leur siège ou un établissement sur le territoire portugais,b) ne peuvent pas faire valoir les justifications et garanties déjà présentées dans leur État membre d'établissement,c) doivent revêtir la forme d'une personne morale,d) doivent avoir un capital social spécifique,2. compte tenu de ce que les membres du personnel des entreprises étrangères qui désirent exercer au Portugal, dans le secteur des services de sécurité privée, des activités de surveillance de personnes et de biens doivent posséder une carte professionnelle émise par les autorités portugaises,3. compte tenu de ce que les professions du secteur des services de sécurité privée ne sont pas soumises au régime communautaire de reconnaissance des qualifications professionnelles,la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 39 CE, 43 CE et 49 CE, ainsi que de la directive 92/51/CEE du Conseil, du 18 juin 1992, relative à un deuxième système général de reconnaissance des formations professionnelles, qui complète la directive 89/48/CEE (JO L 209, p. 25),

LA COUR (cinquième chambre),

composée de M. P. Jann (rapporteur), faisant fonction de président de la cinquième chambre, MM. A. Rosas et S. von Bahr, juges,

avocat général: M. S. Alber,
greffier: M. R. Grass,

ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 16 septembre 2003,

rend le présent

Arrêt

1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 8 mai 2002, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l’article 226 CE, un recours visant à faire constater que:

1. compte tenu de ce que, dans le cadre du régime d’agrément à délivrer par le ministre de l’Administration interne, les entreprises étrangères qui désirent exercer au Portugal, dans le secteur des services de sécurité privée, des activités de surveillance de personnes et de biens

a) doivent avoir leur siège ou un établissement sur le territoire portugais,

b) ne peuvent pas faire valoir les justifications et garanties déjà présentées dans leur État membre d’établissement,

c) doivent revêtir la forme d’une personne morale,

d) doivent avoir un capital social spécifique,

2. compte tenu de ce que les membres du personnel des entreprises étrangères qui désirent exercer au Portugal, dans le secteur des services de sécurité privée, des activités de surveillance de personnes et de biens doivent posséder une carte professionnelle émise par les autorités portugaises, et

3. compte tenu de ce que les professions du secteur des services de sécurité privée ne sont pas soumises au régime communautaire de reconnaissance des qualifications professionnelles,

la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 39 CE, 43 CE et 49 CE, ainsi que de la directive 92/51/CEE du Conseil, du 18 juin 1992, relative à un deuxième système général de reconnaissance des formations professionnelles, qui complète la directive 89/48/CEE (JO L 209, p. 25).

Le cadre juridique

La réglementation communautaire

Les définitions

2 Aux termes de l’article 1er, sous c), de la directive 92/51, on entend par «attestation de compétence» «tout titre:

– qui sanctionne une formation ne faisant pas partie d’un ensemble constituant un diplôme au sens de la directive 89/48/CEE ou un diplôme ou un certificat au sens de la présente directive,

– délivré à la suite d’une appréciation des qualités personnelles, des aptitudes ou des connaissances du demandeur, considérées comme essentielles pour l’exercice d’une profession par une autorité désignée conformément aux dispositions législatives, réglementaires ou administratives d’un État membre, sans que la preuve d’une formation préalable ne soit requise».

3 Selon l’article 1er, sous e), de la directive 92/51, on entend par «profession réglementée» «l’activité ou l’ensemble des activités professionnelles réglementées qui constituent cette profession dans un État membre».

4 Conformément à l’article 1er, sous f), de la directive 92/51, une «activité professionnelle réglementée» est «une activité professionnelle dont l’accès ou l’exercice, ou l’une des modalités d’exercice dans un État membre, est subordonné, directement ou indirectement par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives, à la possession d’un titre de formation ou d’une attestation de compétence. […] [L]’exercice d’une activité sous un titre professionnel, dans la mesure où le port de ce titre est autorisé aux seuls possesseurs d’un titre de formation ou d’une attestation de compétence déterminé par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives», constitue une des «modalités d’exercice d’une activité professionnelle réglementée».

Les règles de fond

5 Aux termes de l’article 8 de la directive 92/51:

«Lorsque dans un État membre d’accueil, l’accès à une profession réglementée ou son exercice est subordonné à la possession d’une attestation de compétence, l’autorité compétente ne peut refuser à un ressortissant d’un État membre, pour défaut de qualification, d’accéder à cette profession ou de l’exercer dans les mêmes conditions que les nationaux:

a) si le demandeur possède l’attestation de compétence qui est prescrite par un autre État membre pour accéder à cette même profession sur son territoire, ou l’y exercer, et qui a été obtenue dans un autre État membre

b) si le demandeur justifie de qualifications obtenues dans d’autres États membres,

et donnant des garanties équivalentes, notamment en matière de santé, de sécurité, de protection de l’environnement et de protection des consommateurs, à celles exigées par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives de l’État membre d’accueil.

Si le demandeur ne justifie pas de cette attestation de compétence ou de telles qualifications, les dispositions législatives, réglementaires ou administratives de l’État membre d’accueil s’appliquent.»

La réglementation nationale

Les définitions

6 Selon l’article 1er, paragraphe 3, sous a), du décret-loi n° 231/98, du 22 juillet 1998 (Diario da República I, série A, n° 167, du 22 juillet 1998, ci-après le «décret-loi sur l’activité de sécurité privée»), aux fins de celui-ci, on entend par «activité de sécurité privée» «la prestation de services par des entités privées, légalement constituées à cet effet, en vue de la protection de personnes et de biens, ainsi que de la prévention de la commission de crimes».

Les règles de fond

7 L’article 3 du décret-loi sur l’activité de sécurité privée dispose:

«L’activité de sécurité privée ne peut être exercée que par des entités légalement constituées et autorisées à cet effet aux termes du présent décret-loi.»

8 L’article 7, paragraphe 2, sous b), du décret-loi sur l’activité de sécurité privée prévoit que l’une des conditions spécifiques d’admission du personnel de surveillance et d’accompagnement, de défense et de protection de personnes est la réussite à des épreuves de connaissance et d’aptitude physique, dont le contenu et la durée sont fixés par arrêté du ministre de l’Administration interne, après que les intéressés ont suivi un cours de formation initiale reconnu conformément à l’article 8, paragraphe 2, dudit décret-loi.

9 L’article 9, paragraphe 1, du décret-loi sur l’activité de sécurité privée précise que le personnel de surveillance et d’accompagnement, ainsi que de défense et de protection de personnes, doit être titulaire d’une carte professionnelle authentifiée par le secrétariat général du ministère de l’Administration interne, valable pour une période de deux ans et susceptible d’être renouvelée pour des périodes équivalentes.

10 Selon l’article 9, paragraphe 2, du décret-loi sur l’activité de sécurité privée, l’authentification de la carte professionnelle est subordonnée à la preuve qu’il est satisfait aux conditions énoncées à l’article 7 dudit décret-loi, cette preuve devant être rapportée au secrétariat général du ministère de l’Administration interne.

11 Selon l’article 21, paragraphe 1, du décret‑loi sur l’activité de sécurité privée, l’activité de sécurité privée prévue à l’article 1er, paragraphe 3, sous a), de celui-ci ne peut être exercée qu’après que l’intéressé a obtenu une autorisation délivrée par le ministre de l’Intérieur.

12 L’article 22, paragraphe 1, du décret-loi sur l’activité de sécurité privée prévoit:

«Les entités qui exercent l’activité de sécurité privée prévue à l’article 1er, paragraphe 3, sous a), doivent être constituées conformément à la législation d’un État membre de l’Union européenne ou de l’Espace économique européen, posséder un siège ou une délégation au Portugal et se conformer aux dispositions de l’article 4 du code des sociétés commerciales.»

13 L’article 22, paragraphe 2, du décret-loi sur l’activité de sécurité privée dispose que le capital social des entités qui exercent l’activité de sécurité privée telle que définie à l’article 1er, paragraphe 3, sous a), du même décret-loi ne peut être inférieur aux montants prévus, respectivement, sous a), b) et c), dudit paragraphe 2.

14 L’article 24 du décret-loi sur l’activité de sécurité privée prévoit que la demande d’agrément pour la prestation de services de sécurité énumérés à l’article 2 dudit décret-loi doit être adressée au ministre de l’Administration interne, accompagnée d’une documentation dont les éléments sont énumérés au paragraphe 1, sous a) à g), dudit article 24.

15 L’article 24, paragraphe 1, sous d), du décret-loi sur l’activité de sécurité privée exige que, en cas de demande d’un agrément pour la prestation de services au sens de l’article 1er, paragraphe 3, sous a), dudit décret-loi, cette demande soit accompagnée de documents démontrant qu’il est satisfait aux conditions spécifiques visées à l’article 22 de celui-ci.

16 En cas de violation grave ou répétée des dispositions du décret‑loi sur l’activité de sécurité privée, l’agrément ou la licence prévus pour l’exercice d’une telle activité pourront, selon l’article 27 du même décret-loi, être révoqués par décision du ministre de l’Administration interne, sur proposition du secrétaire général du ministère de l’Administration interne.

17 L’article 4, paragraphe 1, du code des sociétés commerciales est libellé comme suit:

«1. La société qui n’a pas de siège effectif au Portugal, mais désire y exercer son activité pour plus d’un an, doit instituer une représentation permanente et se conformer aux dispositions de la loi portugaise sur le registre du commerce.

2. La société qui ne se conforme pas aux dispositions du paragraphe précédent est néanmoins engagée par les actes exécutés en son nom au Portugal et les personnes qui ont exécuté ces actes ainsi que les gérants ou administrateurs de la société en sont solidairement responsables avec elle.

3. Nonobstant les dispositions du paragraphe précédent, le tribunal peut, à la demande de tout intéressé ou du ministère public, ordonner que la société qui ne se conforme pas aux dispositions des paragraphes 1 et 2 cesse son activité dans le pays et prononcer la liquidation du patrimoine situé au Portugal.»

La procédure précontentieuse

18 Après avoir mis la République portugaise en mesure de présenter ses observations, la Commission lui a adressé, le 29 décembre 2000, un avis motivé relevant que certains aspects de la réglementation nationale en matière de services de sécurité privée de cet État membre lui semblaient incompatibles avec le droit communautaire, en particulier avec la libre prestation des services et la liberté d’établissement, ainsi qu’avec l’acquis communautaire en matière de professions réglementées et invitant ledit État à se conformer à ses o