-D.1/2010 Anayasa Mahkemesi:25/09

ANAYASA MAHKEMESİ OLARAK OTURUM YAPAN
YÜKSEK MAHKEME HUZURUNDA

Mahkeme Heyeti: Nevvar Nolan,(Başkan), Gönül Erönen,
Seyit A. Bensen, Şafak Öneri, Necmettin Bostancı.

Ana-yasanın 146. maddesi hakkında.

Kuzey Kıbrıs Türk Cumhuriyeti Cumhurbaşkanı'nın Anayasa'nın 146'ncı maddesi altında "Kamu Çalışanlarının Aylık (Maaş -Ücret) ve Diğer Ödeneklerinin Düzenlenmesi Yasası'nın Anayasaya aykırı olup olmadığı hususunda görüş iste-mi.

Görüş isteminde bulunan Cumhurbaşkanı tarafından
Av. Ali F. Yeşilada
KKTC Meclisi tarafından Av. Hasan Hasipoğlu
Amicus Curiae olarak Başsavcı Yardımcı Muavini Behiç Öztürk

----------------------

GÖRÜŞ BİLDİRİSİ

Kuzey Kıbrı-s Türk Cumhuriyeti Cumhurbaşkanı yayımlanmak üzere kendisine Kuzey Kıbrıs Türk Cumhuriyeti Cumhuriyet Meclisi tarafından gönderilen Kamu Çalışanlarının Aylık (Maaş-Ücret) ve Diğer Ödeneklerinin Düzenlenmesi Yasasının tümünü ve/veya 4, 7, 8, 9, 10, 11, 12, -13, 17, 18, 20, 21, 22, 23, 24, 26, 27, 30, 31, 32, 33 ve 34'üncü maddelerinin Anayasanın 1, 4, 7, 8, 10, 49, 52, 53, 54, 90, 113, 115, 121 ve 122'nci maddelerine aykırı veya uygun olup olmadığı konusunda görüşünü bildirmesi için Anayasanın 146'ncı maddesi- uyarınca Anayasa Mahkemesine sundu.

Kamu Çalışanlarının Aylık (Maaş-Ücret) ve Diğer Ödeneklerinin Düzenlenmesi Yasasının 4'üncü maddesi, bu Yasa kurallarının, Devletin ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarının, yürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmetlerinin g-erektirdiği asıl ve sürekli görevlerde, bu Yasanın yürürlüğe girdiği tarihten sonra çalışmaya başlayan, genel ve katma bütçelerden veya bunlara bağlı döner sermayelerden aylık (maaş-ücret) alanlara, ki bunlar Yasada kamu çalışanı olarak tanımlanmaktadır, u-ygulanacağını söylemektedir. Konu Yasa ile, diğer hususlar yanında, Yasa yürürlüğe girdikten sonra kamuda istihdam edileceklerin, yani kamu çalışanlarının, aylık (maaş-ücret) ve ek çalışma ödeneği gibi diğer ödenekleri, kademe ilerlemeleri, hizmet sınıfı i-çinde derece yükselmeleri, hizmet sınıflarını değiştirmeleri düzenlenmektedir.

Bu Yasa ile yapılan düzenleme ışığında bu Yasa yürürlüğe girdikten sonra kamu görevinde bir kadroya atanacak olan bir kamu çalışanı, Yasadan önce ayni kadroya atanmış bir kamu- görevlisinden daha düşük bir aylık alacaktır. Ayni kadroyu tutan, aranan nitelikleri, görev, yetki ve sorumlulukları ayni olan iki kamu görevlisinin aylık maaşlarında bir fark olacaktır ve farkı belirleyici olan da sadece kamuda istihdam tarihleri olacakt-ır. Yine konu Yasanın 18(1) maddesinde bir kamu çalışanının bir hizmet sınıfı içinde bir alt dereceden bir üst dereceye yükselebilmesi için hizmet gördüğü kadro görevinde ve bulunduğu derecede en az 7 yıl çalışmış olması öngörülürken, konu Yasadan önce kam-u görevine atananların bağlı olduğu 7/79 sayılı Kamu Görevlileri Yasası madde 73(2)(B)'de kamu görevlisinin bir üst dereceye yükselebilmesi için çalıştığı kadro görevinde, bulunduğu derecede fiilen 3 yıl çalışmış olması yeterli görülmektedir. Cumhurbaşkanı- adına Mahkemeye hitap eden avukat bu düzenlemelerin Anayasada yer alan eşitlik ilkesine aykırı olduğunu ileri sürmektedir.

Kanun yapma, hemen daima, kişilerin, şeylerin ve durumların bazı özellikler yönünden benzerliklerine veya farklılıklarına dayanan -sınıflandırmaları içerir, kanun koyucunun, yani yasama organının, sınıflandırmalar yapabilme yetkisi vardır. Kanun koyucunun kanuni sınıflandırmalar yapabilme yetkisi ve bu çerçevede sahip olduğu takdir yetkisi ile ilgili Dr.Merih Öden'in Türk Anayasa Huku-kunda Eşitlik İlkesi isimli yapıtında sayfa 187 ile 191 arasında aşağıda aktarılanlar yer almaktadır:
" Yasama organı, herhangi bir sosyal ilişki alanını kanunla düzenleyerek hukuk alanı içine alır veya hukuk alanı içindeki bir ilişkiyi bu alandan çıkarır.- Her kanun, düzenlediği belli bir sosyal ilişki alanıyla ilgili kurallar koyar, dolayısıyla zorunlu olarak belirli durumlara ve bu durumlarla ilgili kişilere yönelir. Her kanun, kişilerin, şeylerin veya durumların bazı özellikler yönünden benzerlikleri ve/-veya farklılıkları üzerine kuruludur. Dolayısıyla, yalnızca düzenlediği hukuki durumla ilgili, ilişkili kimseleri hedefler, onlara yönelir. Böylece kanun yapma veya kanun şeklinde kural yapma, hemen daima kişilerin veya durumların bazı özellikler yönünden -benzerlikleri ve/veya farklılıklarına dayanan sınıflandırmaları gerektirir. Sınıflandırma, kanun yapma veya kanun şeklinde kural yapma faaliyetinin zorunlu bir parçasıdır. Başka bir deyişle, kanun koyma söz konusu olduğunda kişiler, şeyler ve durumlar aras-ında sınıflandırmalar, ayrımlar yapmak kaçınılmazdır. Yasama organı da, kanun koyarken kişiler, şeyler ve durumlar arasında birçok sınıflandırmalar, ayrımlar yapar. Sınıflandırma, kanun koyucunun, öngördüğü hukuki işlem bakımından kişileri, şeyleri ve duru-mları gruplandırması veya bunlar arasında ayrımlar yapmasıdır.
.....................................................

Görüldüğü gibi yasama organı, yasama veya kanun koyma yetkisinin bir gereği olarak, kanuni yararlar ve/veya yükümlülükler bakımından ki-şilerin, şeylerin ve durumların çeşitli özelliklerini esas alıp sınıflandırmalar veya kişiler arasında fark gözetip ayrımlar yapabilmek yetkisine sahiptir.
.....................................................

Eşitlik ilkesinin maddi hukuki eşitlik anl-amında yasama organını bağlayıcılığı, bu ilkenin yasama veya kanun koyma yetkisinin ayni zamanda sınıflandırma veya ayrım yapma yetkisini de içerdiği dikkate alınarak yorumlanmasına bağlıdır. Eşitlik ilkesi, ancak eşitlik ve sınıflandırma (ya da ayrım) ger-eklilikleri bağdaştırılarak uygulanabilir. Bu iki gerekliliğin bağdaştırılması, aynı zamanda genel eşitlik ilkesinin mutlak değil, göreli bir eşit davranma ilkesi veya ayrım yasağı olarak yorumlanması sonucunu doğurmaktadır.... Maddi hukuki eşitlik, kişile-re mutlak değil, nisbi olarak eşit davranılmasını gerektirir.
.....................................................

Maddi hukuki eşitlik, kişiler arasındaki eşitsizliklerin dikkate alınmasını ve gerçekte eşit durumda olanlara eşit, eşit durumda olmayan-lara ise eşitsizlikleri ölçüsünde eşitsiz veya farklı davranılmasını gerektirmektedir. Bu nedenle mahkemelerin, kanunların eşitlik ilkesine uygunluğunu denetlerken, ilkin somut olayda karşılaştırılan kişilerin benzer durumda mı, yoksa farklı durumda mı ol-duklarını saptamaları gerekmektedir. Ancak, somut olayda kişilerin ve şeylerin hangi koşullar altında eşit olduklarını belirlemek kolay değildir. Eşitlik ilkesinin aynı, benzer, eşit durumdaki kişilere ve şeylere eşit davranılmasını gerektirdiği ne denli a-çıksa, kişilerin ve şeylerin durumlarının ne zaman aynı, benzer veya eşit olmaktan çıktığı da o denli belirsizdir. Kanuni hak ve ödevlerde eşitliği gerçekleştirmek, her şeyden önce yasama organının yetkisi içindedir. Kanun koyucu, kişiler, şeyler ve duruml-ar arasındaki eylemli eşitsizlikleri göz önüne alarak sınıflandırmalar, ayrımlar ve sonuçta kanuni hak ve ödevlerde farklılaştırmalar yapar. Bu bağlamda kanun koyucu, kişilerin ve şeylerin hangi koşullar altında eşit, benzer veya aynı durumda olduklarının -belirlenmesi konusunda takdir yetkisine sahiptir. Kişiler, şeyler ve durumlar, gerçek yaşamda bazı yönlerden aynı, benzer veya eşit, bazı yönlerden ise farklı, benzemez veya eşitsiz durumdadırlar. Kanunlarla hak ve ödevler yaratılırken, kişiler ve şeyler a-rasında ortaya çıkan bu eşitlik veya eşitsizliklerin tümünün dikkate alınabilmesine olanak yoktur. Kanun koyucunun, hak ve ödevlere esas olacak özellikleri seçerken bazı benzerlikleri, eşitlikleri dikkate alması, bazı farkları ve eşitsizlikleri ise ihmal e-tmesi gerekir. İşte kanun koyucu, özellikle hak ve ödevlere esas olacak özellik veya özellikleri, dolayısıyla bu özelliklerin ortaya çıkardığı eylemli eşitlikleri, eşitsizlikleri değerlendirme ve sonuçta bir hak veya ödev için bazı kişileri ve grupları seç-me konusunda takdir yetkisine sahiptir. Kanun koyucu, kendi değerlendirmesine göre önemli gördüğü özellikleri, söz konusu özellikler bakımından ortaya çıkan eşitlikleri, eşitsizlikleri göz önüne alarak bunları bir takım hukuki sonuçlarla ilişkilendirir. Ba-şka bir anlatımla kanun koyucu, kişiler ve şeyler arasında çeşitli özellikler bakımından ortaya çıkan eylemli eşitlikleri ve eşitsizlikleri değerlendirerek bunlardan önemli gördüklerini bir takım hak ve ödevlere bağlar. "

Türk Anayasa Mahkemesinin, uzun -yıllar aynı doğrultuda verdiği çeşitli kararları ışığında, genel eşitlik ilkesinden nispi eşitlik anlayışını benimsediği anlaşılmaktadır. Nispi eşitlik, aynı hukuki durumda bulunan kişilerin aynı işleme tabi tutulmasını öngörürken, farklı konumda olanlara -farklı kurallar uygulanmasına da imkân tanımaktadır.
Türk Anayasa Mahkemesi K.1976/23 sayılı kararında şöyle demiştir:
" Eşitlik ilkesi, herkesin her yönden aynı hükümlere bağlı olması gerektiği anlamına gelmez. Bu ilke ile güdülen amaç, benzer koşullar i-çinde olan, özdeş nitelikte bulunan durumların yasalarca aynı işleme uyruk tutulmasını sağlamaktır".

Türk Anayasa Mahkemesi, yine K.1988/27 sayılı kararında, Anayasa'da öngörülen eşitlik ilkesinin "yasa önünde eşitlik" olup herkesin aynı hak ve yükümlülü-klere sahip olması anlamında olmadığını, eşitliğin her yönüyle aynı hukuki durumda olanlar arasında söz konusu olduğunu, farklı durumlarda olanlara farklı kurallar uygulanabileceğini ifade etmiştir. Türk Anayasa Mahkemesi yukarıda ifade edilen nispi eşitli-k anlayışını daha birçok kararında, örneğin 27.9.2006 tarih ve E.2002/133, K.2006/91 sayılı kararında, yinelemiştir.

Türk Anayasa Mahkemesi kararlarını kılavuz alan Anayasa Mahkememiz de genel eşitlik ilkesiyle nispi eşitliğin amaçlandığını kabul etmiş v-e kararlarında nispi eşitlik ilkesini benimsemiştir (Anayasa Mahkemesi 7/77).

Yukarıda kanun koyucunun sınıflandırma yapma, bu bağlamda kişilerin ve şeylerin hangi koşullar altında eşit, benzer veya aynı durumda olduklarının belirlenmesi konusunda takdir- yetkisine sahip olduğunu belirtmiştik, özellikle hak ve ödevlere esas olacak özellik veya özellikleri değerlendirme ve sonuçta bir hak veya ödev için bazı kişileri ve grupları seçme konusunda takdir yetkisine sahip olduğunu belirtmiştik. Nispi eşitlik ilk-esini benimseyen Anayasa Mahkemesi, yasama organına geniş bir takdir yetkisi tanıyarak, yasama organının takdir yetkisine saygı göstererek, yasaların içerik yönünden Anayasaya uygunluğunun denetiminde, kendisini sınırlamaktadır. Anayasa Mahkemesi kendi tak-dirini yasama organının takdiri yerine koymaktan, yasama organının takdir yetkisine müdahaleden, olabildiğince kaçınmakta, yasama organının takdir yetkisine geniş bir çerçeve çizerek saygı göstermektedir, ancak kendisine koyduğu bu sınırlama, Anayasa Mahke-mesini, yasaların içerik yönünden eşitlik ilkesine uygunluğu denetimini yapamayacak noktaya taşımamalıdır, yasama organının kanuni sınıflandırmalar konusunda sahip olduğu takdir yetkisi, mutlak bir takdir yetkisi değildir. Sınıflandırma yapma ve bununla il-işkili takdir yetkisine sahip olan yasama organının yaptığı hangi sınıflandırma veya farklılaştırmalar eşitlik ilkesi ile bağdaştırılabilmektedir? Anayasa Mahkemesinin yasama organının sınıflandırma veya farklı işlem için farklı kişileri veya grupları seçe-rken takdir yetkisinin sınırlarını aşıp aşmadığı konusundaki kararı, kanuni sınıflandırma ve farklılaştırmaların eşitlik kavramının içerdiği maddi gerekleri karşılayıp karşılamadığına bağlıdır, sınıflandırmanın anlaşılabilir bir farklılığa dayanması, kanun-un amacı ile ilişkili, amaçla akla uygun şekilde ilgili ve makul olması, keyfi olmaması aranmaktadır. Kanuni ayrımların eşitlik ilkesi ile bağdaştırılabilmesinde, sınıflandırma ile amaç arasındaki ilişkiyi esas alan "akla uygunluk", Anayasa Mahkemesinin be-nimseyip uyguladığı bir ölçüdür. Eğer kanuni sınıflandırma ile amaç arasında akla uygun bir ilişki kurulabiliyorsa, sınıflandırma anayasaya uygundur.

Türk Anayasa Mahkemesi birçok kararında, örneğin K.1983/3, K.1986/29 ve K.1998/69 sayılı kararlarında, -kanun önünde eşitlik ilkesinin tüm yurttaşların mutlaka her yönden, her zaman aynı kurallara bağlı tutulmaları zorunluluğunu içermediğini, birtakım yurttaşların başka kurallara bağlı tutulmalarının haklı bir nedene dayanması halinde bunun kanun önünde eşit-lik ilkesine ters düşmeyeceğini, eşitlik ilkesinin mutlak eşitliği öngörmediğini, ortada haklı nedenlerin bulunması halinde farklı uygulamalara imkân veren bir ilke olduğunu, özelliklere, ayrılıklara dayandığı için haklı olan nedenlerin ayrı düzenlemeyi eş-itlik ilkesine aykırı kılmadığını, durumlarındaki değişikliğin doğurduğu zorunluluklara, kamu yararı ya da başka haklı nedenlere dayanılarak yasalarla farklı uygulamalar getirilmesinin eşitlik ilkesine aykırılık oluşturmadığını ifade etmiştir.

Türk Anay-asa Mahkemesi kanuni sınıflandırmaların, ayrımların eşitlik ilkesi ile bağdaşıp bağdaşmadığını "haklı neden" kriterine bağlamaktadır, kanunların eşitlik ilkesine uygunluğunun yargısal denetiminde sonucu, Anayasa Mahkemesinin kanuni sınıflandırmaları veya f-arklılaştırmaları destekleyen haklı nedenler bulup bulamaması belirler. Gerek Türk Anayasa Mahkemesinin gerekse Anayasa Mahkememizin benimsediği nispi eşitlik ilkesi, haklı nedenlerin varlığı halinde sınıflandırmalara, kişiler arasında ayrım yapılmasına ol-anak tanımaktadır, bir haklı neden varsa, kanun koyucu eşitlik ilkesinden ayrılabilecektir. Anayasa Mahkemesi bir haklı nedenin bulunup bulunmadığını araştırır, haklı neden varsa, kanunun yaptığı ayrım eşitliğe aykırı değil, yoksa aykırıdır. Anayasa Mahkem-esi, yasama organının, sınıflandırma yapma ve sınıflandırılan grubun ortak özelliklerini, sınıfı grubun dışında kalanlardan ayrıcı ölçütleri belirlemede sahip olduğu takdir yetkisini dikkate alarak, haklı neden kavramını, genellikle kanuni sınıflandırmalar-ı veya ayrımları haklılaştıran, savunulabilir, desteklenebilir kılan her türlü nedeni içerecek şekilde geniş yorumlamaktadır. Anayasa Mahkemesinin çeşitli kararlarında "zorunluluk", "gereklilik" "kamu yararı amacıyla" gibi haklı neden kavramını somutlaştır-ıcı ölçülere yer verdiği, Anayasa Mahkemesinin çeşitli kararlarında "zorunluluk", "gereklilik", "kamu yararı amacıyla" yapılan kanuni sınıflandırmaları haklı neden kavramı kapsamına aldığı görülmektedir.

Kemal Gözler, Türk Anayasa Hukuku isimli yapıtında-, birinci baskı sayfa 186'da, Anayasa Mahkemesinin nispi eşitlik ilkesi bakımından kanunları denetleyebileceğini ve bu ilkeye aykırı gördüğü kanunları iptal edebileceğini, buna yetkili olduğunu, ancak Anayasa Mahkemesinin nispi eşitlik ilkesine dayanarak i-ptal kararı vermekten çekinmesinin, bu alanda kanun koyucuya geniş bir takdir yetkisi tanımasının yerinde olacağını, Anayasa Mahkemesinin sadece bir "haklı neden"in bulunup bulunmadığını araştırması gerektiğini, bir haklı neden yokken, kanun koyucu keyfi o-larak bir ayrımcılık yapmışsa, Anayasa Mahkemesinin bu düzenlemeyi iptal edebileceğini, ancak, kanun koyucunun dayandığı nedenin haklı olup olmadığının değerlendirilmesi bir siyasi takdir sorunu olduğu ve Anayasa Mahkemesinin böyle bir sorunu çözmeye yetki-li olmadığı cihetle Anayasa Mahkemesinin kanun koyucunun "haklı" olarak gördüğü nedenin gerçekten de "haklı" olup olmadığını araştırmaktan çekinmesi gerektiğini ifade etmektedir.

Konu Yasanın Anayasada yer alan eşitlik ilkesi ile bağdaşıp bağdaşmadığını-n araştırılmasında öncelikle Yasanın amacının belirlenmesi gerekir. Devlette, kamu iktisadi teşebbüslerinde, kamu tüzel kişiliklerinde, kamu iştiraklerinde ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarda çalışmaya başlayacak olan memur ve işçilere uygulanacak olan maa-ş ve özlük haklarda yeknesaklığı sağlamak, performans ve verimi artırmak konu Yasanın amaçları arasındadır. Yine Anayasa Mahkemesi önünde ifade edildiği gibi, bütçenin %82'ye kadar varan büyük bir diliminin maaş ve ücretlere gittiğini dikkate alan, kamunun- bu yükü taşıyamayacağı, bunun sürdürülebilir olamayacağı kanısında olan yasama organı, alınması gereken tedbirler kapsamında, konu Yasanın yürürlüğe girmesinden sonra kamuda istihdam edilecek olan kamu çalışanlarının aylık maaş ücret ve diğer ödeneklerini- düzenlemiştir