Anayasa Mahkemesi Numara 23/1980 Dava No 11/1981 Karar Tarihi 04.05.1981
Numara: 23/1980
Dava No: 11/1981
Taraflar: Serap Tayan vd ile Ticaret ve Sanayi Bakanlığı
Konu: 7/79 Kamu Görevlileri Yassının 2(1) ve 3. Madelerinin Anayasaya aykırılığı iddiası
Mahkeme: A/M
Karar Tarihi: 04.05.1981

-D.11/81 Anayasa Mahkemesi 23/80
Anayasa Mahkemesi Olarak Oturum Yapan
Yüksek Mahkeme Huzurunda
Mahkeme Heyeti: Ülfet Emin, Başkan, Şakir Sıdkı İlkay,
Salih S. Dayıoğlu, N. Ergin Salâhi, Niyazi F. Korkut

(Yüksek İdare Mahkemesinde YİM 145/7-9 sayılı başvuruda 24.11.1980 tarihindeki duruşmada Anayasa Mahkemesine sunulan konu) (Müstedi: 1- Serap Tayan ve diğerleri, Girne ile müstedaaleyh: Ticaret Sanayi ve Koop. Bakanlığı (Koop. İşleri Dairesi Müdürlüğü) vasıtasıyle KTFD. 24.11.1980 tarihinde s-unulan konu.


Müstediler namına: Fuat Veziroğlu
Müstedaaleyh namına: Erdem S. Algun

---------------

K A R A R
KONU:
7/79 sayılı Kamu Görevlileri Yasasının 2(1) maddesinde yer alan "genel ve katma bütçelerden veya bunlara bağlı döner sermayelerden maaş -(aylık) alanlar" kuralı ile "bu kurumlarda sözleşmeli personel olarak çalışanlar hakkında da bu yasada öngörülen özel kurallar uygulanır" kuralının ve Yasanın 3. maddesinde "kamu görevi"nin tefsirinde yer alan ve "genel ve katma bütçelerinden veya bunlara -bağlı döner sermayelerden aylık (maaş) alınarak yapılan" kuralı ile "kamu görevlisi"nin tefsirinde yer alan ve "genel ve katma bütçelerle bunlara bağlı döner sermayelerden aylık (maaş) alan" kuralının ve Yasanın 6. maddesinde 'sürekli personel'in tefsirind-e yer alan "genel ve katma bütçelerden ve bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlardan aylık alan" kuralının Anayasanın 93(1) maddesine aykırı olduğu ileri sürüldü.




I. OLAY:
Müstediler Yüksek İdare Mahkemesine dosyaladıkları başvuru ile müstedaaleyhin -müstedilere gönderdiği 5 Ekim 1979 tarihli yazı ile bildirilen ve müstedaaleyh tarafından alınan ve müstedilerin 7/79 sayılı Kamu Görevlileri Yasası kapsamında mütalâa edilmesini ve/veya müstedilerin intibaklarının söz konusu Yasa uyarınca yapılmasını redd-eden ve/veya gereken intibakların yapılması için "yazılı ve sözlü yeterlik sınavında başarı sağlamak", "başarılı görev ifa etmiş olmak ve olumlu sicile sahip bulunmak" gibi şartlar ihdas eden ve aynı statüde bulunan müstedilerin başka başka baremlere intib-ak ettirilmesini öngören kararının hükümsüz ve etkisiz olduğuna ve herhangi bir sonuç doğuramıyacağına dair Mahkemece karar verilmesi isteminde bulundu.

Müstedaaleyh dosyaladığı itirazname ile bir iptidai itirazda bulundu ve müstedilerin kamu görevlisi o-lmadıklarını ileri sürdü. Müstedaaleyh müstedilerin tamamen özel hukuk hükümleri dahilinde istihdam edildiklerini ve statülerinin tamamen özel hukuk hükümlerine tabi olduğunu, bu nedenle sözü geçen kararın yürütsel ve/veya yönetsel bir karar olmadığını il-eri sürdü.

Başvurunun duruşması sırasında müstediler 7/79 sayılı Yasanın 2(1), 3 ve 6. maddelerinin yukarıda konu kısmında belirtildiği gibi Anayasanın 93(1) maddesine aykırı olduğunu ileri sürdü. Anayasaya aykırı olduğu iddia edilen Yasa hükümlerinin b-aşvurunun karara bağlanmasında etkisi olabileceğinden Yüksek İdare Mahkemesi konuyu karara bağlamak üzere Yüksek Mahkemeye, Anayasa Mahkemesi olarak, Anayasanın 114. maddesi uyarınca sunmuştur.




II. İDDİANIN GEREKÇESİ:
1. Müstedi iddiasının gerekçesi öz-etle şöyledir:
Anayasanın 93(1) maddesi kamu görevleri ile kamu görevlilerini anlatmaktadır. Söz konusu maddede kamu görevlilerinin genel ve katma bütçelerden veya bunlara bağlı döner sermayelerden maaş almalarını koşul koymadığını, ilgili yasa maddeleri-nin böyle bir koşul koyduğunu, bu nedenle bu koşullar Anayasanın 93(1) maddesine aykırıdır. Anayasanın 93(1) maddesinin aradığı koşul ilgili görevin asıl ve sürekli olmasıdır. Asıl ve sürekli bir görevde çalışanların geçici olsalar dahi 93(1) maddesi uya-rınca kamu görevlisi sayılması gerekir. Halbuki Anayasaya aykırı olduğu iddia edilen ilgili maddelerde yer alan kurallar geçici statüde olanları kamu görevlisi saymamaktadır. Bu nedenle o kurallar Anayasanın 93(1) maddesine aykırıdır.

2. Müstedaaleyh i-ddiasının gerekçesi özetle şöyledir:
Anayasanın 93(1) maddesinde tarifi yapılan kamu görevlisi ancak devlet kuruluşlarında asıl ve sürekli görevler ifa eden kişileri kapsar bunun dışındakilerin ilgili Anayasa maddesi uyarınca kamu görevlisi sayılmaları ge-rekmez. Yapılan hizmet genel yönetim ilkelerine göre yürütülmesi gereken hizmet olması gerekir. Kamu hizmetinde hizmet edenlerin ödenekleri genel bütçe veya katma bütçe veya döner sermayeden ödenmesi gerekir. Bu nedenle bu koşulları içeren ilgili Yasanı-n ilgili maddeleri Anayasaya aykırı değildir.

III. İLGİLİ YASA METİNLERİ:
7/79 sayılı Kamu Görevlileri Yasasının;
"Madde 2(1).
Bu Yasa, Devletin ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarının yürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmetlerinin gerektirdiği asıl ve süre-kli görevlerde çalışan, genel ve katma bütçelerden veya bunlara bağlı döner sermayelerden maaş (aylık) alanlara uygulanır.


Madde 3.
Bu Yasada metin başka türlü gerektirmedikçe:
"Aylık", bu Yasaya bağlı kurumlarda görevlendirilen kamu görevlilerine, hizme-tlerinin karşılığında, kadroya dayanılarak ay üzerinden verilen parayı anlatır.
"Bakanlar Kurulu", Kıbrıs Türk Federe Bakanlar Kurulunu anlatır.
"Devlet", Kıbrıs Türk Federe Devletini anlatır.
"Geçici Personel Ödeneği", 6. madde kurallarına bağlı olarak ku-rumlarınca atanma koşulları uyarınca çalıştırılan personele ödenen parayı anlatır.
"Hizmet Birimi", Bakanlıklara bağlı veya bağımsız daire ve kuruluşları ve bu daire ve kuruluşlar içinde alt hizmet birimi olarak yer alan şubeleri anlatır.
"Kamu Görevi", De-vletin ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarının genel yönetim ilkelerine göre yürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmetlerinin gerektirdiği ve genel ve katma bütçelerden veya bunlara bağlı döner sermayelerden aylık (maaş) alınarak yapılan görevleri anlatır.
"Kamu- Görevlisi", Devletin ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarının genel yönetim ilkelerine göre yürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmetlerinin gerektirdiği asıl ve sürekli görevleri yerine getiren ve genel ve katma bütçelerle bunlara bağlı döner sermayelerden aylı-k (maaş) alan sürekli personeli anlatır.
"Katma bütçeli veya döner sermayeli kurum ve kuruluşlar", kendi öz gelirleri olmasına karşın, genel bütçeden (Devlet Bütçesinden) de katkı alarak, görev alanları içine giren kamu hizmetlerini yürüten kamu kurum ve k-uruluşlarını anlatır ve özel yasalarında döner sermayeli oldukları belirlenen kamu kurum ve kuruluşlarını da kapsar.
"Kurum", Devlet Başkanlığını veya Başkanlık Dairesini; Kıbrıs Türk Federe Meclisi Başkanlığını ve Meclis Dairesini; Başbakanlık ve Başbaka-nlık Dairesini; Bakanlıkları ve Genel Bütçe (Devlet Bütçesi) içinde yer alan Bakanlıklara bağlı ve bağımsız daire ve kuruluşları anlatır.
"Sözleşmeli ücreti", 6. madde kurallarına bağlı olarak kurumlarınca sözleşme ile çalıştırılan personele ödenen parayı- anlatır.
"Tacir", Ham veya yarı mamul maddeleri makine veya diğer teknik araçlarla mamul hale getirmek amacıyle fabrika veya imalâthane işleten: taşınır mal alım satım ve kiralama işleriyle uğraşan; her tür imalât ve yapım işiyle uğraşan; otel, lokanta-, gazino, pavyon, gece kulübü ve benzeri dinlenme ve eğlenme yetleri işleten; kara, deniz ve havada yolcu ve eşya taşımacılığı yapan; acentelik, tellallık, komisyonculuk ve ticari nitelikte benzeri aracılık işleriyle uğraşan bedensel çalışmasından çok pa-rasal sermayesine dayanarak bir mağaza, dükkân veya işyerinde ticari eşya alım satım işleriyle uğraşan ve toptancılık yapan kişileri anlatır."
Madde 6.
Kamu hizmetleri, sürekli personel, sözleşmeli personel, geçici personel ve işçiler eliyle yürütülür.
Bu -Yasa amaçları bakımından:
"Sürekli Personel", Devlet kamu hizmetlerinin gerektirdiği asıl ve sürekli görevlere atanan, genel ve katma bütçelerden veya bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlardan aylık alan ve bu Yasada bundan böyle kamu görevlisi olarak an-ılacak olan kişileri anlatır.
"Sözleşmeli Personel", özel bir meslek ve uzmanlık öğrenim ve bilgisini gerektiren, kalkınma plânı, yıllık program ve iş programlarında yer alan önemli projelerin hazırlanması, gerçekleştirilmesi, işletilmesi ve işlerliği gib-i belirli ayrıklı görevlerde kurumların, bu Yasadaki esaslara uygun olarak kuruluş ve görev yasaları veya tüzüklerinde alacakları yetkiye dayanılarak geçici süreli ve sözleşmeyle çalıştıracakları yerli veya yabancı kişileri anlatır.
Bunları hizmete alınma-ları ve sözleşmelerinin yenilenmesi ilgili kurumun önerisi üzerine Bakanlar Kurulunca, sözleşme koşullarına bağlı olarak yapılır. Ancak, hizmet içinde, sözleşmeli personelde aranan nitelik ve yeterlilikleri taşıyan personel bulunması halinde, hiçbir şekil-de sözleşmeli personel atanması yönüne gidilemez ve Kıbrıs'ta veya başka bir ülkede emekliye ayrılan hiç kimse sözleşmeli personel olarak istihdam edilemez; sözleşmeli personelin görev süresi hiçbir şekilde iki yılı aşamaz ve sözleşme ancak bir defaya özg-ü olmak üzere en çok iki yıllık yeni bir süre için yenilenebilir.
"Geçici Personel", bir bütçe yılını aşmayan geçici süreler için ve tamamen geçici nitelikteki kamu hizmetlerini sürdürmek üzere, bu Yasadaki esaslara uygun olarak ve geçici kadrolara ve Pers-onel Dairesinin, bu Yasa, kuruluş yasalarında veya kuruluş tüzüklerindeki kurallar ile atanma koşullarında belirlenen hizmete alınma esasları açısından belirteceği uygunluk bildirimi ile Maliye İşleri ile ilgili Bakanlığın mali açıdan belirteceği uygunluk -bildirimine dayanılarak, Çalışma Dairesince, işsiz olarak kayıtlı bulunan ve aranan nitelikleri taşıdıkları bildirilenler arasından, bu Yasaya bağlı kurumlarca hizmete alınan ve işçi sayılmayan kişileri anlatır.
"İşçiler", yukarıda belirtilenler dışında ka-lan kişilerdir. Bunlar hakkında kendi özel yasa kuralları uygulanır.
(3)Bu Yasaya bağlı kurumlarda bu maddede öngörülen dört istihdam şekli dışında personel çalıştırılamaz."


IV. İLGİLİ ANAYASA METİNLERİ:

"Madde 93(1).
Devletin ve diğer kamu -kuruluşlarının, genel yönetim ilkelerine göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asıl ve sürekli görevler, kamu görevlileri eliyle yürütülür."


V. İNCELEME:
İptal dilekçesinde, itiraznamede ve duruşma esnasında müstedi ve müs-tedaaleyhin iddia ve gerekçeleri, iptali istenen Yasa metinleri, ilgili Anayasa metinleri incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü.

7/79 sayılı Kamu Görevlileri Yasası kamu görevlilerinin niteliklerini, atanmalarını, ödev ve yetkilerini, hak ve yük-ümlülüklerini, aylık ve ödeneklerini ve diğer özlük işlemlerini tanımlayan bir yasadır. Bu yasanın 2. maddesi Devletin ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarının yürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmetlerinin gerektirdiği asıl ve sürekli görevlerde çalışan genel- ve katma bütçelerden veya bunlara bağlı döner sermayelerden maaş (aylık) alanlara uygulandığını öngörmektedir. Yasanın 3. maddesi "kamu görevi", "kamu görevlisi" ve Yasanın 6. maddesi "sürekli personel"in tanımını yapmakta ve her üç tanımda hemen hemen a-ynı söz dizisi yer almaktadır. Bu tanıma göre kamu görevlisi devletin ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarının genel yönetim ilkelerine göre yürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmetlerinin gerektirdiği asıl ve sürekli görevleri yerine getiren ve genel ve katma -bütçeler ile bunlara bağlı döner sermayelerden aylık maaş alan sürekli personeldir. Bu tanımda yer alan söz dizisinin "genel ve katma bütçeler ile bunlara bağlı döner sermayelerden aylık alan sürekli personel" kısmı dışındaki kısım Anayasanın 93(1) maddes-inden alınmıştır. Anayasanın 93(1) maddesine göre devlet ve diğer kamu kuruluşlarının genel yönetim ilkelerine göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asıl ve sürekli görevler kamu görevlileri eli ile yürütülür. Sırası gelmişken- söylemek yerinde olur ki Anayasanın 93(1) maddesinde bu gibi asıl ve sürekli görevlerin kamu görevlileri eli ile yürütülmesi öngörülmekte ise de bu maddede bu görevlilerin de sürekli olacağından bahsedilmemektedir. Bu böyle olmakla beraber, yapılan haval-eden anlaşılacağı gibi, Yasanın 3. maddesindeki "kamu görevlisi" tanımında personelin sürekli olmasını öngören kısmın Anayasaya aykırı olup olmadığı hususunda karar vermemiz bizden istenmemiştir. Bu durumda biz bu hususta ve dolayısıyle sözü edilen asıl v-e sürekli görevleri yürüten geçici personelin kamu görevlisi sayılıp sayılamıyacağı hususunda bir karar vermemeyi uygun gördük.

Anayasamızda kamu hizmetleri ile ilgili genel yönetim ilkelerinin ne olduğu hususunda herhangi bir açıklama bulunmamaktadır.- Buna ek olarak devlet veya diğer kamu kuruluşlarının genel yönetim ilkelerine göre yürütmekle yükümlü oldukları hizmetlerin hangilerinin kamu hizmeti olduğu hususunda da herhangi bir açıklama bulunmamaktadır. Buna ek olarak Anayasanın 93(1) maddesinde y-er alan diğer kamu kuruluşlarının hangi kuruluşlar olduğu hususunda da en ufak bir açıklama bulunmamaktadır. 93(1) maddesi T.C. Anayasasından alınmıştır. Sadece T.C. Anayasasında diğer kamu kuruluşları yerine "diğer kamu tüzel kişilerinin" söz dizisi yer- almaktadır. T.C. Anayasasının 116. maddesi kamu tüzel kişilerin kimlerden oluştuğunu aynı madde açıklıkla belirlemektedir. Bizim Anayasamızda ise daha önce belirtildiği gibi kamu kuruluşlarının hangi kuruluşlardan oluştuğu belirlenmemektedir. Bilindiği- gibi "kamu hizmeti"nin tanımı açıklıkla yapılmadığı gibi kavramı da kesinlikle belirlenmiş değildir. Kamu hizmetinin anlamı kullanıldığı yere veya metine göre değiştiğine kuşku yoktur. Genel olarak kamu hizmeti Devletin veya Devlete bağlı bir kurum veya- kuruluşun kamu yararına kamu gereksinmelerini tatmin etmek


için yaptığı hizmettir. Prof. Sıddık Sami Onar İdare Hukukunun Umumi Esasları eserinde Cilt I s.13'de kamu hizmetini aynen şöyle tarif etmektedir:
"Devlet veya diğer âmme hükmî şahısları (kam-u tüzel kişileri) tarafından veya bunların nezaret ve murakabaları, kontrolları altında umumî ve kollektif ihtiyaçları karşılamak ve tatmin etmek, âmme menfaatini sağlamak için icra edilen ve umuma arzedilmiş bulunan devamlı ve muntazam faaliyetlere âmme (-kamu) hizmeti denilmektedir. Milli savunma, zabıta, milli eğitim ve öğretim, bayındırlık işleri gibi . . . ."


Kamunun herhangi bir hizmete gereksinimi olup olmadığını saptamak yöneticilere düşer. Toplumun herhangi bir hizmete gereksinimi olduğu saptan-dığı hallerde de yasa ile böyle bir hizmetin ihdasına gidilmesi gerekir. Bu hususta Prof. Sıddık Sami Onar aynı eserinde s.38'de şunları söylemektedir:
"Bir âmme hizmetinin ihdası kollektif bir ihtiyacı tatmin ve âmme menfaatini temin etmek üzere bir tak-ım vazifeler görecek bir âmme teşkilâtı vücude getirmek veya mevcut teşekkülere bu neviden vazifeler tevdi etmektedir.
Bir ihtiyacın âmme hizmeti ihdasını icabettirecek derecede içtimaî bir ehemmiyet alıp almadığını takdir edecek, idare edenlerdir. Bu it-ibarla âmme hizmeti ihdasına veya cemiyet içinde mevcut ve devam etmekte olan bir teşebbüs ve faaliyetin âmme hizmetine kalbine kanun vazıı salâhiyetlidir. Binaenaleyh âmme hizmetleri bir kanunla ihdas edilebilir. Kanun, doğrudan doğruya bir âmme hizmeti- teşkil edebileceği gibi bu hizmeti doğrudan doğruya ihdas etmiyerek, muayyen hal ve vaziyetlerde yani muayyen sebepler altında veya takdire bağlı olarak ihdası hususunda idarî makamlara salâhiyet verebilir."


Kuşkusuz devlet herhangi bir hizmeti kamu hi-zmeti olarak ihdas ederken bu hizmette görev alacakların aylıklarının nereden ödeneceğini de saptar. Genel olarak bir Devlette kamu görevini yapan kişiler Devletin genel bütçesinden ödenmektedir. Kamu görevi yapıp da genel bütçeden ödenmeyen kamu görevli-leri bulunabileceği gibi genel bütçeden ödenip de kamu görevlisi olmayanlar da bulunabilir. Bu hususlar, kamu hizmeti ilgili organ tarafından ihdas edilirken konulan koşullara bağlı bulunmaktadır. Kıbrıs Türk Federe Devleti Anayasasının 93(1) maddesinde -veya başka herhangi bir maddede kamu görevlilerinin aylıklarının mutlaka genel veya katma bütçeden ödenmesi gerektiği hususunda herhangi bir hüküm bulunmamaktadır. Yine Anayasanın 93(1) maddesinde veya başka herhangi bir maddesinde kamu görevlilerinin ayl-ıklarının genel veya katma bütçe dışında bir fondan ödenmeyeceği hususunda da herhangi bir hüküm yoktur. Çağdaş ve uygar ülkelerde uygulanan genel hukuk ve anayasal ilkelere göre herhangi bir konuda Anayasada buyurucu veya yasaklayıcı herhangi bir hüküm b-ulunmadığı hallerde yasama organı Anayasanın özüne uygun olarak o konu hakkında yasa yapabilir. Kamu Görevlileri Yasası bir kamu hizmetinde çalışan bir kişinin yasa bakımından kamu görevlisi sayılabilmesi için böyle bir kişinin Devletin genel ve katma büt-çesinden veya bu bütçelere bağlı döner sermayelerden aylık alma koşulu koymuştur. Kıbrıs Türk Federe Devleti Anayasasında kamu görevlilerinin aylıklarının nereden ödeneceği hususunda buyurucu veya yasaklayıcı herhangi bir hüküm bulunmadığına göre yasama o-rganı kamu görevlilerinin aylıklarının nereden ödeneceğini dilediği bir şekilde saptamaya yetkisi vardır. Yasama organı bir kamu hizmetlisinin kamu görevlisi sayılabilmesi için Devletin genel ve katma bütçelerinden veya bunlara bağlı döner sermayelerden ö-denmesi koşulunu koymakla Anayasaya aykırı hareket etmiş değildir.

SONUÇ:
Sonuç olarak 7/79 sayılı Kamu Görevlileri Yasasının birinci kısmının 2(1) maddesinde yer alan "genel ve katma bütçelerden veya bunlara bağlı döner sermayelerden maaş (aylık) alanla-r" ve "bu kurumlarda sözleşmeli personel olarak çalışanlar hakkında da özel kurallar uygulanır" kurallarının ve yasanın 3. maddesinde "kamu görevi"nin tanımında yer alan "genel ve katma bütçelerden veya bunlara bağlı döner sermayelerden aylık (maaş) alınar-ak yapılan" ve "kamu görevlisi"nin tanımında yer alan "genel ve katma bütçelerle bunlara bağlı döner sermayelerden aylık (maaş) alan" kurallarının ve yasanın 6. maddesinde "sürekli personel"in tanımında yer alan "genel ve katma bütçelerden veya bunlara bağ-lı döner sermayeli kuruluşlardan aylık alan" kuralının Anayasanın 93(1) maddesine veya başka herhangi bir maddesine aykırı olmadığına oybirliği ile karar verilir.



(Ülfet Emin) (Şakir Sıdkı İlkay)
Başkan Yargıç



(Salih S. Dayıoğlu)-(N. Ergin Salâhi) (Niyazi F. Korkut)
Yargıç Yargıç Yargıç

4.5.1981
-


10



-


Full & Egal Universal Law Academy