-D.3/2009 Anayasa Mahkemesi 15/2009

ANAYASA MAHKEMESİ OLARAK OTURUM YAPAN
YÜKSEK MAHKEME HUZURUNDA.

Anayasanın 146'ncı maddesi hakkında.

Mahkeme Heyeti: Nevvar Nolan, Başkan, Gönül Erönen,
Seyit A.Bens-en, Talat D.Refiker, Narin F.Şefik.

Davacı: 1- Kuzey Kıbrıs Türk Cumhuriyeti Cumhurbaşkanı adına
Kuzey Kıbrıs Türk Cumhuriyeti Başsavcısı - Lefkoşa
- ile -
Davalı: Kuzey Kıbrıs Türk Cumhuriyeti Cumhuriyet Meclisi

- A r a s ı n d a.

(Kuzey Kıbrıs Türk Cumhuriyeti Cumhurbaşkanı'nın Anayasanın 146'ncı maddesi altında Başbakanlık Denetleme Kurulu (Kuruluş, Görev ve Yetkileri) Yasasının 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 12 ve 13'üncü maddelerinin Anay-asanın 1, 3(4), 5, 7, 8(1), 10, 18(4), 19, 20, 21, 92, 107, 120, 121, 122, 132 ve 155'inci maddelerine veya Anayasanın herhangi bir kuralına aykırı olup olmadığı hususunda GÖRÜŞ İSTEMİ)

KKTC Cumhurbaşkanı tarafından Av.Barış Mamalı
KKTC Cumhuriyet Meclisi- tarafından Av.Aygün Doratlı
Amicus Curiae olarak Başsavcı Yardımcısı Ersoy Ölçter.

----------------------

GÖRÜŞ BİLDİRİSİ

Cumhurbaşkanı kendisine Cumhuriyet Meclisi tarafından 16.7.2009 tarihinde gönderilen Başbakanlı-k Denetleme Kurulu (Kuruluş, Görev ve Yetkileri) Yasasını, Anayasanın herhangi bir kuralına aykırı olup olmadığı konusunda görüşünü bildirmek üzere, Anayasanın 146'ncı maddesi altında 30.7.2009 tarihinde Anayasa Mahkemesine sundu. Anayasa Mahkemesi, 31.8.2-009, 2.9.2009, 3.9.2009, 7.9.2009 ve 8.9.2009 tarihlerinde konu hakkında Cumhurbaşkanı ve Cumhuriyet Meclisi adına ileri sürülenleri ve Başsavcılığı dinledi.

Başbakanlık Denetleme Kurulu Yasası ile, bakanlıklarda, genel, özel ve katma bütçeli daireler il-e döner sermayeli kuruluşlarda, kamu iktisadi teşebbüsleri ile kamu iştiraklerinde, Başbakanlığa ve Bakanlıklara idari koordinasyon yönünden bağlanan kurum ve kuruluşlarda iktisadi, idari, hukuki ve teknik her türlü yolsuzluğu, usulsüzlüğü ve mevzuata aykı-rılığı araştırmak, incelemek, denetlemek ve sorumluları saptamak üzere Başbakanlık bünyesinde bir denetleme kurulu oluşturulmuştur.

Cumhurbaşkanı adına konu yasanın tümü ile Anayasaya aykırı olduğu, bunun kabul görmemesi halinde Yasanın 3,4,5,6,7,8,9,10-,12 ve 13'üncü maddelerinin Anayasanın başlangıç kısmına ve Anayasanın 1, 3(4), 5, 7, 8(1), 10, 18(4), 19, 20, 21, 92, 107, 120, 121, 122, 132, 155'inci maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmektedir. Yasanın tümü 15 maddedir, 1'inci madde Yasanın ismini ve-rir, 2'nci madde tefsir maddesidir, 14'üncü madde Yasanın Başbakanlık tarafından yürütüldüğünü, 15'inci madde de Yasanın yürürlüğe giriş tarihini söyler, bu durumda Anayasaya aykırı olduğu ileri sürülmeyen sadece bir madde kalmıştır, Yasanın 11'inci madde-si.

Anayasamız yasama organının yasa ile düzenleme alanını konu itibarı ile sınırlamış değildir, yasama organı devletin hukuk düzeninin yaratıcısıdır ve her konuyu yasa ile düzenleyebilir. Yasama organını sınırlayan, anayasada yer alan yasaların anayasay-a aykırı olamayacakları buyruğudur, buna göre yasa hükümlerinin anayasa hükümleri ile çatışmaması gerekmektedir.

Anayasada yer alan Sayıştayın mali denetim organı olduğu, kamu gelir ve giderlerini denetlediği, yine Anayasada yer alan Ombudsmanın yönetimi-n hizmet ve eylemlerinin yürürlükteki mevzuata uygunluğunu denetlediği, yönetimin işlemlerinin hukuka uygunluğunun Yüksek İdare Mahkemesi tarafından denetlendiği, bu kuruluşların, yetki ve görevlerinin, Anayasada yer aldığı, Başbakana bağlı Başbakanlık Den-etleme Kuruluna Devletin tüm kurumları üzerinde, Cumhurbaşkanlığı Dairesi, Hukuk Dairesi, Kamu Hizmeti Komisyonu gibi, denetim yapma yetkisi verildiği ileri sürülerek, Anayasal sistemin Başbakanlık Denetleme Kuruluna yer vermediği, böyle bir tüzel kişilik -oluşturan Yasanın tümden Anayasaya aykırı olduğu iddia edilmektedir. Cumhuriyet Meclisi ve Başsavcılık Cumhurbaşkanı adına ileri sürülen Anayasaya aykırılık iddialarına katılmamaktadır.

Kamu yönetimi üzerinde denetim olağandır. Kamu yönetimi üzerinde yö-netsel kuruluşlar tarafından yapılan denetim "yönetsel denetim", yasama organı tarafından yapılan denetim "siyasal denetim", yargı yerlerince yapılan denetim de "yargı denetimi" olarak adlandırılır. Bir kamu kuruluşu, kamu tüzel kişiliği, anayasada yerini- bulan Sayıştay, Ombudsman gibi devletin özel denetim kuruluşlarınca denetlenebileceği gibi, kendi kendini de denetleyebilir olabilmelidir. Gerek Ombudsman gerek Sayıştay Anayasamızda Yürütme ana başlığı altında yer almaktadır ancak icra gücünü elinde tuta-n iktidarın bir parçası değildir. Bu kurumların yönetim üzerindeki denetimi, yönetim dışından yapılan bir dış denetimdir, bu dış denetimin yanında, yönetim kendi içinde oluşan bir kurumla, birimle, kendi kendini denetleyebilmelidir, sistemin kapıları iç de-netime kapalı olmamalıdır, Anayasamızda yönetimin kendini denetlemesini yasaklayıcı bir hüküm yoktur.

Yasanın 8'inci maddesinde gösterilen Kurulun görev alanına bakıldığında, bu maddenin, Başbakanın, bakanların görevlerinin anayasa ve yasalara uygun olar-ak yerine getirilmesini gözetmek.......ve düzeltici önlemleri almakla yükümlü olduğunu, her bakanın Başbakana karşı sorumlu, ayrıca kendi yetkisi içindeki işlerden ve emri altındakilerin eylem ve işlemlerinden sorumlu olduğunu ifade eden Anayasanın 107 ve -110'uncu maddeleri ile birlikte değerlendirilmesi gerekir ve Kurulun görev alanı içerisinde olan daireler, kurumlar idare teşkilatı içinde yer alan idareye bağlı kurumlardır, idare teşkilatı içinde yer almayan bağımsız anayasal kurumların Başbakanlık Denet-leme Kurulunun denetim alanı içerisine girmediği görüşündeyiz.

Bu yasa ile ne Ombudsmanın, ne Sayıştayın, ne Hukuk Dairesinin ne de Mahkemelerin görev ve yetkilerine herhangi bir kısıtlama, sınırlandırma getirildiğini, keza Kurulun icrai karar alma yetki-si olmadığını da dikkate alarak konu Yasanın tümü ile Anayasaya aykırı olduğu iddialarına katılmıyoruz.

Yasanın 3'üncü maddesinin sadece yasanın yürürlük tarihinden önce yapılmış yolsuzlukların, usulsüzlüklerin, mevzuata aykırılıkların araştırılıp incele-neceğini, denetleneceğini ifade ettiğini, yasanın geriye dönük olduğunu, burada yasaların geriye yürümezlik kuralının ihlal edildiği ve bunun hukukun üstünlüğüne aykırı olduğu ileri sürülmektedir. Yasanın 3'üncü maddesi gözden geçirildiğinde bu madde sade-ce geçmişte yapılan yolsuzlukların, usulsuzlüklerin araştırılacağını, inceleneceğini, denetleneceğini söylememektedir, Yasadan önce veya sonra olsun yolsuzlukların, usulsüzlüklerin bu yasa ile oluşturulan kurul tarafından araştırılacağı, inceleneceği, dene-tleneceği anlaşılmaktadır. Bu yasa yürürlük tarihinden önceki ve kesinleşmiş hukuksal durumları etkilememektedir, geriye dönük bir yükümlülük getirmemektedir. Yasanın 3'üncü maddesinin Anayasaya bir aykırılığı olmadığı görüşündeyiz.

Yasanın 4(3) maddesin-e göre Kurul Başkan ve üyeleri kamu görevi içinden ve/veya kamu görevi dışından Başbakan tarafından beş yıllık süre için atanır. Bakanlıklarda, bakanlıklara bağlı dairelerde, kurum ve kuruluşlarda iktisadi, idari, hukuki ve teknik her türlü yolsuzluğu, usu-lsüzlüğü ve mevzuata aykırılığı araştırmak, incelemek, denetlemek ve sorumluları saptamak üzere Başbakanlık Denetleme Kurulu oluşturuldu. Bu kadar geniş bir kamusal alanda yapılacak olan yolsuzluğun, usulsüzlüğün, mevzuata aykırılığın araştırılması, incele-nmesi, denetlenmesi, sorumluların saptanması, şüphesiz kamu hizmetidir, Devletin genel yönetim ilkelerine göre yürütmekle yükümlü olduğu bir kamu hizmetidir, bu hizmetin gerektirdiği asli ve sürekli görevler de Anayasanın 120'nci maddesi gereği kamu görevl-ileri eli ile yürütülür. Kurulun üstlendiği görevin, Devletin genel yönetim ilkelerine göre yürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmetinin gerektirdiği asli ve sürekli bir görev olduğu ve kamu görevlileri eli ile yürütülmesi gerektiği, bu nedenle Yasanın 4(3) m-addesinin Anayasanın 120'nci maddesine aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

Yolsuzlukları, usulsüzlükleri, mevzuata aykırılıkları araştırmak, incelemek, denetlemek Kurula verilmiş görevdir, Kurulun asli görevidir.

Yasanın 4(3) maddesinde Kurul Başkan ve -üyelerinin Başbakan tarafından beş yıllık süre için atandıkları görülmektedir. Buradaki beş yıllık süre görevi değil, görevlinin görevdeki süresini sınırlamaktadır. Yasa, Kurulu beş yıl görev yapması için kurmamıştır, beş yıl dolar, Kuruldaki görevlilerin -görev süreleri sona erer, yeniden atanırlar veya atanmazlar, ancak Kurulun görevi devam eder, Kurulda süreklilik vardır. Görevlinin görev süresinde sınırlama olması görevi geçici kılmaz, görevli geçici olabilir ancak Kurulun görevi süreklidir. Yasa da süre-li bir yasa değildir.

Kurulun işbu Yasa ile yüklendiği kamu hizmetinin gerektirdiği görevin asli ve sürekli görev olduğu bulgusu ışığında bu Kurula kamu görevi dışından atama yapılmasının Anayasanın 120'nci maddesine aykırı olduğu görüşündeyiz.

Yasa ta-sarısında, Genel Gerekçe başlığı altında, yolsuzlukların, usulsüzlüklerin, mevzuata aykırılıkların araştırılıp, soruşturulmasının özel bir örgütlenme ve ihtisaslaşmayla mümkün olacağı, bu nedenle Kurulun her türlü yolsuzluğu, usulsüzlüğü, mevzuata aykırılı-ğı serbestçe ve korkusuzca araştırıp çıkar sağlayan kişi ve kuruluşları denetleme ve soruşturma yetkisi olacağı yer almaktadır.

Önemi ve değeri nedeniyle Devletin başlıca görevleri, genel yönetim ilkelerine göre yürütülmektedir, genel yönetim ilkelerine- göre yürütülen kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerde kadro esastır, hizmetin kadroya bağlanması gerekir. Kamu görevlilerinin atanmaları da Anayasanın 121(2) maddesi altında kurulan tarafsız ve bağımsız bir organ olan Kamu Hizmeti Komi-syonu tarafından yapılır veya yasama organının takdiri Kurul Başkan ve üyelerini üst kademe yöneticisi sınıfına koymaksa üst kademe yöneticilerinin atanmaları da Anayasanın 121(5) maddesi gereği üçlü kararname ile olur.

Yasanın 5'inci maddesi Kurula atan-acakların nitelikleri ile ilgilidir, bu maddede, yukarıda 4'üncü madde ile ilgili görüşümüze bağlı olarak, Anayasaya bir aykırılık olmadığı görüşündeyiz.

Yasanın 6'ncı maddesi Kurul Başkan ve üyelerine Bakanlar Kurulunca saptanacak kıstaslar çerçevesinde- temsil ödeneği ödenmesini düzenler. Yasanın 4'üncü maddesi değerlendirilirken asli ve sürekli görev ifa eden Kurulun bir kadroya bağlanması gerektiği görüşü ifade edilmiştir, kadrolu görevlinin ödeneği de kadroda belirlenmektedir. Bu durumda Yasanın 6'ncı- maddesinin Anayasaya aykırı olup olmadığı hususu gündemden çıkmaktadır.

Yasanın 7'nci maddesinde hangi hallerde Kurul üyeliğinin sona ereceği düzenlenmiştir. Madde 7(3) Kurulun üst üste iki toplantısına izinsiz veya özürsüz olarak katılmaması halinde, m-adde 7(4) de Başbakanın görevden almayı uygun görmesi halinde, Başkan ve üyelerin Kurul üyeliğinin sona ereceğini söylemektedir. Madde 7(3) ve 7(4)'ün Anayasaya aykırı oldukları ileri sürülmektedir. Yukarıda 4'üncü madde değerlendirilirken Kurulun yerine g-etirdiği asli ve sürekli görevlerin kadroya bağlanmasının esas olduğu ifade edilmiştir. Görevin kadroya bağlanması ile kamu görevlisinin görevine son verilmesi de usul ve esas yönünden Anayasanın 121'inci maddesinde çerçevesi çizilen genel kurallara bağlı -olacaktır.

Yasanın 8(1) maddesini geniş ölçüde ilgilendiren değerlendirme Yasanın tümü ile Anayasaya aykırı olduğu iddiası incelenirken yapılmıştı. Yukarıda daha önce de ifade edildiği gibi Kurulun görev alanında Bakanlıklar, Bakanlıklara bağlı daireler,- kurum ve kuruluşlardır, Sayıştay, Ombudsman, Kamu Hizmetleri Komisyonu, Hukuk Dairesi, Mahkemeler gibi bağımsız Anayasal kuruluşlar bu Kurulun görev alanında değildir. Kamu iktisadi teşebbüsleri ile kamu iştiraklerindeki yolsuzlukların, usulsüzlüklerin, D-evletten yardım alan dernek, kurum ve vakıflarla ilgili yolsuzluk, usulsüzlük ve mevzuata aykırılıkların Kurul tarafından araştırılmasının, incelenmesinin ve denetimlerinin yapılmasının Anayasaya aykırılığı olmadığı görüşündeyiz.

Yasanın 8(2) maddesinde -yer alan "Başbakanlık tarafından öngörülen denetim ve teftiş ile ilgili diğer işler" den anlaşılması gereken idarenin kendisini denetlemesi ile sıkıca bağlantılı olan işlerdir. İdare hukukunda idari makamın yetkisi genel yetki değildir, sadece yasa ile açı-kça verildiği kadardır ve yetki veren normlar yorumlanırken idari makamların yetkileri dar yoruma tabi tutulur. Yasanın 8(2) maddesinin ifade ettiğimiz gibi dar yoruma tabi tutulması gereğinden hareketle bu maddenin Anayasaya aykırı olmayacağı görüşündeyiz-.

Yasanın 8(3) maddesinin yazılımı mükemmel olmayabilir, ilk nazarda okuyanı düşündürebilir, ancak anlamı anlaşılabilirdir ve burada Anayasaya aykırılık olmadığı görüşündeyiz.

Yasanın 8(4) maddesinde Kurulun araştırma, inceleme ve denetim sonucunda bir- rapor hazırlayacağı ve raporu Başbakana sunacağı ifade edilmektedir. Raporda yolsuzluk, usulsüzlük saptandığının belirtilmiş olması halinde Başbakanın ne yapması gerektiği yönünde Yasada açık kural olmayışının Başbakana sınırsız bir takdir yetkisi verdiği-, örtülü olarak delil saklama, suçluları adli kovuşturmadan koruma yetkisi verdiği, bunun da hukukun üstünlüğü ilkesine aykırı olduğu ileri sürülmektedir. Burada getirilen yorumu paylaşmamız mümkün değildir. Kuzey Kıbrıs Türk Cumhuriyeti bir hukuk devletid-ir, tüm kurumları bu ilke ile bağlıdır ve uyarına hareket etme durumundadır. Yasanın 9(5) maddesine göz atıldığında, Kurulun suç delili olması muhtemel belge, kayıt ve defteri alıkoyarak,..... kovuşturma yapan makama ve/veya adli mercilere iletilmek üzere -Başbakana sunacağı görülmektedir. Yasa bir bütün olarak değerlendirildiğinde Yasanın 8(4) maddesinde, yukarıda iddia edildiği gibi Başbakana sınırsız bir takdir yetkisi verildiği, Başbakanın kendisine sunulan rapordan sonra nasıl davranacağının kurala bağl-anmadığı ve suçluları adli kovuşturmadan koruma yetkisi olduğu iddialarına katılmıyoruz, kendisine sunulan rapor ışığında, raporda yolsuzluk, usulsuzlük veya mevzuata aykırılık konu edilmesi halinde, Başbakanın atacağı adım bellidir. Yasanın 8(4) maddesini-n Anayasaya aykırı olmadığı görüşündeyiz.

Yasanın 9'uncu maddesinde Kurulun yetkileri yer almaktadır. Bu maddeye göre Kurul, yolsuzluk iddiası üzerine başlatılan araştırma, inceleme ve denetimlerde Bakanlık, daire ve birimlerde, yani idari teşkilat içind-eki kurumlarda belge, kayıt ve defterleri, elektronik ortamdaki her türlü bilgiyi ve çıktıyı görür, inceler ve alır, ilgili Bakanlık, daire ve birimlerde görev yapan ilgili personele soru sorar, emekliye ayrılmış, görevden ayrılmış kişilere de soru sorar i-lgili belge, kayıt ve defterleri alır.

Bu madde ile Kurula çok geniş yetkiler verildiği, bu yetkiler kullanılırken uyulacak usul ve esasların yasada yer almadığı, Kurula sınırsız takdir yetkisi tanındığı, yine bu madde ile Anayasanın 19'uncu maddesinde y-er alan özel hayatın gizliliğinin, Anayasanın 20'nci maddesinde yer alan konut dokunulmazlığının ve Anayasanın 21'inci ma