Anayasa Mahkemesi Numara 1/1999 Dava No 3/1999 Karar Tarihi 30.06.1999
Numara: 1/1999
Dava No: 3/1999
Taraflar: Mehmet S. Uğraşın ile Cumhuriyet Meclisi
Konu: Değiştirilmiş şekliyle 18/78 sayılı Sayıştay Yasasının 6(1) ve 7(1) maddelerinin anayasaya aykırılığı iddiası - Sayıştay başkan ve üyelerinin atanması –
Mahkeme: A/M
Karar Tarihi: 30.06.1999

-D.3/99 Anayasa Mahkemesi 1/99

ANAYASA MAHKEMESİ OLARAK OTURUM YAPAN
YÜKSEK MAHKEME HUZURUNDA.

Mahkeme Heyeti: Salih S. Dayıoğlu, Başkan, Celâl Karabacak
Taner Erginel, Metin A. Hakkı, Nevvar Nolan.

Anayasanın 148(1) maddesi tahtında.

-Yüksek İdare Mahkemesi tarafından YİM 134/97 sayılı Başvuruda (Davacı: Mehmet S. Uğraşın, Sayıştay Lefkoşa ile
Davalı: KKTC Cumhuriyet Meclisi vasıtası ile Lefkoşa arasında) sunulan konu.


Havaleyi isteyen Davacı (Mehmet S. Uğraşın) bizzat hazır
Davalı K-KTC Meclisi ve Başsavcılık adına Başsavcı Yardımcısı Mehmet Ali Şefik.




K A R A R


KONU:
Değiştirilmiş şekliyle 18/78 sayılı Sayıştay Yasasının 6(1) ve 7(1) maddeleri ile Cumhuriyet Meclisi (bundan sonra metin başka türlü gerektirmedikçe sadece Meclis- olarak anılacaktır) İçtüzüğünün 166. maddesinin Anayasanın 72, 78, 121 ve 152. maddelerine aykırı olup olmadığı.

I.OLAY:
Davacı, bütün ilgili zamanlarda, Sayıştay'da denetçi olarak görev yapıyordu. Meclis, 30.1.1997 tarihli Resmi Gazetede Sayıştay başk-anlığı kadrosunu 21.2.1997 tarihine kadar müracaat kabulüne açık olarak münhal ilân etti. Müracaat sahipleri, Meclisin Hukuk ve Siyasi İşler Komitesince




incelemeye tabi tutuldu ve aday listesi Meclis Genel Kuruluna havale edildi. Bu aday listesinde -davacı da yer alıyordu. Muhtelif oylamalardan sonra Meclis Genel Kurulu 23.6.1997 tarihinde Sayıştay başkanını seçti. Sayıştay başkanı 30.6.1997 tarihinde münhal bulunan bir adet Sayıştay üyeliği için Meclise beş kişiden oluşan bir aday listesi önerdi. -Bu liste içinde davacı da yer alıyordu. Ayni liste içinde, 23.6.1997'ye kadar Sayıştay başkanlığı için yarışan ancak 23.6.1997'de Sayıştay başkanlığı için adaylığını geri çeken İsmet Akim'de bulunuyordu. Meclis 7.7.1997 tarihinde İsmet Akim'i Sayıştay üy-eliğine seçti.

Meclisin 23.6.1997 tarihinde Sayıştay başkanına ilişkin kararı ile 7.7.1997 tarihinde Sayıştay üyeliğine ilişkin Kararının, Hukuka ve Anayasaya aykırı olarak alındığını ileri süren Davacı, her iki kararın tamamen hükümsüz ve etkisiz olduğu- ve herhangi bir sonuç doğuramıyacağı doğrultusunda bir karar verilmesi için Yüksek Mahkemeye, Yüksek İdare Mahkemesi, olarak başvurdu.

Davanın, Yüksek İdare Mahkemesinde duruşmasına geçildiği zaman Davacı, 18/78 sayılı Sayıştay Yasasının 6(1) ve 7(1) ma-ddeleri ile Meclis İç Tüzüğünün 166. maddesinin taraflar arasındaki ihtilâfın hallinde etken olduğunu ileri sürdü ve bu üç maddenin Anayasaya aykırı olup olmadıklarının bir karara bağlanması için konunun, Yüksek Mahkemeye, Anayasa Mahkemesi olarak, gönderi-lmesini talep etti. Yüksek İdare Mahkemesi de sözü edilen üç maddenin taraflar arasındaki ihlilâfın hallinde etken olduğuna karar verdi ve istem doğrultusunda işbu havaleyi yaptı.






II. İDDİANIN GEREKÇESİ:
Davacının iddialarının gerekçeleri özetle -şöyledir;
Sayıştay başkanı ile iki Sayıştay üyesi, diğer bütün kamu görevlileri gibi, atanma açısından, ayrıcalığı olmayan kamu görevlileridir. Kamu görevlilerinin Kamu görevine atanmaları bağımsız organ veya organlar tarafından atanmalarını Anayasanın -121. maddesi ile bizzat Anayasanın kendisi öngörmüştür. Ancak Anayasa, kamu görevi yapan hangi görevlilerin bağımsız organ tarafından atanmasını uygun görmemişse bunları açık seçik olarak başka diğer maddeler ile ifade etmiştir. Örneğin, Yargıç ve savcıl-arın atanmaları, sırasıyle Yüksek Adliye Kurulu (Anayasa Maddesi 141) ve Hukuk Dairesi (Anayasa Maddesi 158) tarafından gerçekleştirilmektedir. Ayni şekilde bir kamu görevi ifa eden Yüksek Yönetim Denetçisinin (Ombudsman) de atanması Kamu Hizmeti Komisyon-unda değil Anayasanın 114. maddesi uyarınca Meclisin onayı ile Cumhurbaşkanlığınca yapılır. Anayasanın 121. maddesi hangi kamu görevlerini yapanların Kamu Hizmeti Komisyonu gibi bağımsız bir organ tarafından atanmayacaklarını belirlemiştir. Bunlar yargıç-lar, savcılar, silahlı kuvvetler mensupları ve polis mensupları olup bunların arasında Sayıştay başkan ve iki üyesi yoktur.

Sayıştay başkanı ve iki üyesi de kamu görevi yapmaktadırlar. Bunların atanmalarına ilişkin Anayasada özel bir madde veya yöntem ö-ngörülmemiştir. Anayasanın
132. maddesi Sayıştayın başkan ve üyelerinin nitelikleri, atanmaları, kuruluş ve işleyişini yasa ile düzenleneceğini öngörürken, özellikle atanmaların bağımsız organın dışında başka bir merci veya organ tarafından yapılmasını -mümkün kılan bir yasal düzenlemeye cevaz vermemektedir. Sayıştayın





özelliği bağımsız olmasıdır. Hiç bir merciden çekinmeden denetlemesini yapabilmelidir. Böylesine bağımsız bir kuruluşun başkan ve üyelerinin seçimleri siyasal bir organ olan Mecli-se bırakılması düşünülemez.

Türkiyede Sayıştaya ilişkin durum değişiktir ve orada Sayıştay Başkan ve Üyeleri T.C. Büyük Millet Meclisi tarafından seçilmektedir. Bunun iki nedeni vardır: Birinci neden Türkiye Sayıştayının, T.C. Anayasasının 166. madd-esine göre Meclis adına görev yapmasıdır. Meclisin adına görev yaptığına göre de, Meclisin, kendi adına görev yapanı, seçmesi kadar doğal birşey olamaz. İkinci neden ise Türkiyedeki yönetimin yapısal özelliğindendir. Şöyleki: Türkiyede her bakanlık bün-yesinde çalışanı kendisi seçer. Bizim Kamu Hizmetleri Komisyonu gibi Türkiyede bağımsız bir organ yoktur. Bu açıdan da değerlendirildiğinde Türkiye Büyük Millet Meclisinin kendi nam ve hesabına görev yapanı seçmesi doğrudur. Halbuki bizde durum yukarıda- izah edildiği gibi tamamen farklıdır.

2. Davalı Meclisin iddialarının gerekçeleri özetle şöyledir:
Konumuzu direk ilgilendiren Anayasanın 132. maddesidir. Bu maddenin ikinci fıkrası Sayıştay başkan ve üyelerinin atanmalarının yasa ile düzenlenmesini- öngörmektedir. Anayasanın ne 132. ve ne de başka herhangi bir maddesinde Sayıştay başkan ve üyelerinin hangi merci tarafından atanacağına mütedair bir ifade yoktur. Anayasada buyurucu veya yasaklayıcı bir hüküm olmadığı sürece yasa koyucu kendi takdirin-e göre gerekli yasal düzenlemeyi yapmakta serbesttir. Bu meselede de yasa koyucu atama mercii olarak Yasama Meclisini uygun görmüştür.






III. İLGİLİ YASA VE MECLİS İÇ TÜZÜĞÜ METİNLERİ:
A.Değiştirilmiş şekliyle 18/78 sayılı Sayıştay Yasasının 6(1) ve -7(1) maddeleri aynen şöyledir:
Madde 6.
(1)Sayıştay Bakanı, Cumhuriyet Meclisi Başkanlığına başvuran adaylar arasından Cumhuriyet Meclisi Genel Kurulunca gizli oyla ve toplantıya katılanların salt çoğunluğuyla seçilir.
(2).........

-Madde 7.
(1)Sayıştay üyelerinin sayısı, ikidir. Bu üyeler, Sayıştay kadrosundaki denetçiler arasından Sayıştay Başkanının Cumhuriyet Meclisi Başkanlığına önereceği en az 4 kişi arasından Cumhuriyet Meclisi Genel Kurulunca gizli oyla v-e toplantıya katılanların salt çoğunluğuyla seçilirler.
(2).........
-
Meclis İçtüzüğünün 166.maddesi aynen şöyledir:
Madde 166.
Sayıştay Başkanı ve üyelerinin seçimi, Sayıştay Yasası kuralları ile bu İçtüzüğün ilgili kurallarına uygun olarak 163'ncü madde kuralları çerçevesinde yapılır.


IV. İLGİLİ ANAYASA METİNLERİ:
-Madde 78.
Cumhuriyet Meclisinin görev ve yetkileri, yasa koymak, değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar Kurulunu ve bakanları denetlemek; Bütçe ve kesin hesap yasa tasarılarını görüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilânına karar v-ermek; uluslararası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak; kalkınma plânlarını onaylamak; genel ve özel af ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerine getirilmesine karar vermek ve Anayasanın diğer maddelerinde öngö-rülen yetkileri kullanmak ve görevleri yerine getirmektir.








Madde 121.
(1)Kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri yasa ile düzenlenir.
-(2)Kamu görevlilerinin atanmalarını, onaylan-malarını, sürekli ve emeklilik hakkı kazandıran kadrolara yerleştirilmelerini, terfilerini, nakillerini, emekliye sevklerini, uyarma ve kınama cezasını gerektiren disiplin işlemleri dışında, -azil ve görevden uzaklaştırma dahil diğer tüm disiplin işlemlerini yapmak üzere tarafsız ve bağımsız organ veya organlar kurulur. Bu organ veya organların kuruluş ve işleyişi, belirli kamu görevlileri kesimi için, hizmet özellikleri gözet-ilerek ayrı düzenlemeler yapılmasına olanak tanıyacak biçimde, yasa ile düzenlenir.
Yargıçlar, savcılar, silâhlı kuvvetler mensupları ve polis mensupları hakkındaki kurallar ile Anayasanın bu konudaki diğer kuralları saklıdır.
-(3)Diğer kamu personelinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri, bu personelin bağlı oldukları kurumlarca yürütülen hizmetlerin özelliklerine göre yasalarla d-üzenlenir.
(4)Kamu görevlileri ile diğer kamu personeli hakkında yapılacak disiplin kovuşturmalarında isnat olunan hususun ilgiliye açıkça ve yazılı olarak bildirilmesi, yazılı savunmasının istenmesi ve savunma için belli bir süre tan-ınması gereklidir. Bu ilkelere uyulmadıkça, disiplin cezası verilemez ve disiplin kararları yargı mercilerinin denetimi dışında bırakılamaz.
Yargıçlar ve savcılar hakkında bu Anayasanın kuralları saklıdır.
(5)Üst kademe yöneticili-ği yapan kamu görevlileri, ilgili Bakan, Başbakan ve Cumhurbaşkanının imzalarını taşıyan üçlü kararname ile atanırlar. Bu konudaki kurallar yasa ile düzenlenir.








(6)Cumhuriyet Meclisi seçim gününün Resmî Gazete'de ilânından -başlayarak, seçim sonrasında yeni Bakanlar Kurulunun göreve başlayacağı güne kadar, kamu hizmetlerinde,
kamu kuruluşlarında ve kamu iktisadi teşebbüslerinde, işçi dışında atama yapılamaz; terfi, nakil ve barem ayarlamaları tamamen -durdurulur.
Bu kuralların nasıl ve hangi koşullarla uygulanacağı yasa ile düzenlenir.


Madde 132.
(1)Mali denetim organı olan Sayıştay, kamu gelir ve giderlerini denetler ve sonucu bir raporla Cumhuriyet Meclisine ve Bakanlar Kurulu-na bildirir. Mali konularda Cumhuriyet Meclisine ve Bakanlar Kuruluna yardım eder.
(2)Sayıştayın başkan ve üyelerinin nitelikleri, atanmaları, kuruluş ve işleyişi yasa ile düzenlenir.


V. İNCELEME:
Taraflarca ileri sürülen sav ve görüşl-er, ilgili Yasa ve Anayasa metinleri incelenip gereği düşünüldü:

Anayasanın 78. maddesi Meclisin görev ve yetkilerini etraflı bir şekilde düzenlemiştir. Bunlar, yasa koymak, değiştirmek ve kaldırmak, Bakanlar Kurulunu ve bakanları denetlemek, bütçe ve- kesin hesap yasa tasarılarını görüşmek ve kabul etmek, para basılmasına ve savaş ilânına karar vermek, uluslararası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak; kalkınma planlarını onaylamak; genel ve özel af ilânına, Mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm -cezalarının yerine getirilmesine karar vermek ve Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkileri kullanmak ve görevleri yerine getirmekten ibarettir. Bundan da anlaşılacağı gibi Yasama Meclisinin esas




fonksiyonu yasa yapmak, değiştirmek ve kaldırma-ktır. Yasa koymanın, değiştirmenin veya kaldırmanın dışında Meclis 78. maddede belirtilen özel yetkilerle donatılmıştır. Devlet olgusunu oluşturan üç erkten biri olan Meclisin görevi
78. maddede açıkca verilen yetkilere ek olarak Anayasanın kimi maddele-ri ile ona verilen diğer yetkileri de kullanmaktır. Anayasanın 78.maddesinde belirtilen görev ve yetkileri ile, Anayasanın sair maddeleri ile özel olarak Meclise verilen görev ve yetkilerin dışında, Meclis, başka görev ve yetkilerle donatılmamıştır.

Y-ukarıya çıkarılan Anayasanın 78.maddesi incelendiği zaman Sayıştay başkan ve üyelerinin atanmasına ilişkin karar alma konusunda her hangi bir yetki ile donatılmadığı görülecektir. O halde böyle bir yetkinin, Meclise, Anayasanın başka maddeleri ile verilip- verilmediğinin incelenmesi gerekir.

Anayasanın tümüne bakıldığında Sayıştay başkan ve üyelerinin nasıl veya kimin tarafından atanacağına ilişkin özel bir maddenin bulunmadığı görülecektir. Konu ile en yakın ilgisi olan Anayasa maddesi 132.maddedir. B-u madde, yukarıya çıkarılan metinden de görüleceği gibi, Sayıştay başkan ve üyelerinin atanmalarını y asal düzenlemeye bırakmıştır. Bunun dışında sözü edilen kişilerin atanmalarına ilişkin Anayasada herhangi bir madde yoktur.

Yukarıda değinildiği gibi- Anayasal düzenimizde Yasama Meclisinin ana ve doğal fonksiyonu yasa yapmak ve Yürütmeyi temsil eden Bakanlar Kurulu ile bakanları denetlemektir. Özellikle atamalara ilişkin karar üretmek Meclisin olağan olmayan görevleri arasındadır. Bu gibi olağan dışı- görevler,
Meclise, ya 78.madde veya Anayasanın diğer maddeleri ile



verilmiştir. Buna örnek olarak da Yüksek Yönetim Denetçisinin (Ombudsman) atanması işleminde kendini göstermektedir.
Ombudsmanın atanması ile ilgili Anayasa maddesi 114. maddedir. Bu- madde Ombudsman'ın Cumhurbaşkanı tarafından atanmasını ancak bu atamanın da Meclis tarafından onaylanmasını öngörmektedir.

Anayasanın Meclisi yetkilendirdiği veya görevlendirdiği diğer bir alan da Yüksek Adliye Kuruluna temsilci atamasında görülmektedir-. Bu atama işlemi Anayasanın 141(1)(c) maddesinin açık hükümleri ışığında yapılabilmektedir.

Bir diğer yetki de Anayasanın 145(3)(c) maddesinde görülmektedir. Bu madde organlar arasında yetki uyuşmazlığı söz konusu olduğu durumlarda, Meclise Anayasa M-ahkemesine başvurma konusunda, karar alma yetkisi vermiştir.

Görüleceği gibi normal yasama ve denetleme fonksiyonları ve Anayasanın 78. maddesinde açıkca belirlenen yetki ve görevler dışında Meclis, ancak Anayasanın bir başka maddesi ile açıkca veya zımn-en yetkili kılındığı takdirde görev ifa edebilir.

Anayasanın 132. maddesi Sayıştay başkan ve üyelerinin atanmalarının yasa ile düzenlenmesini öngörmüşse, Yasama Meclisi böyle bir yasa yaparak atama yetkisini kendi kendine veremez. Çünkü Anayasanın 78. m-addesinde Meclisin yetkileri sayılırken, özel olarak belirtilenlerin dışında "yasa ile verilecek sair görevler" şeklinde herhangi bir düzenleme yoktur. Konunun daha iyi anlaşılabilmesi için 78.maddenin bir başka Anayasal kural ile karşılaştırılması uygun -olacaktır.






Anayasanın 102. maddesi Cumhurbaşkanının yetki ve görevlerini düzenlemektedir. Bu maddenin 4. fıkrası Cumhurbaşkanının ".. anayasa ve yasalarla kendisine verilen diğer yetkileri kullanır" demekle yetkilerinin sadece Anayasadan değil, ayn-i zamanda yasalardan da kaynaklandığını açık bir şekilde ifade etmektedir. Benzeri bir ifade 78.maddede yoktur.

Sayıştay başkanı ve üyelerinin Meclis tarafından seçilebilmeleri elbetteki mümkündür ancak bunun ya Anayasanın 78. maddesinde veya Anayasanı-n diğer maddelerinde açık veya zımni bir şekilde görülmesi gerekir.

Türkiyede durum değişiktir. Nedeni de Anayasamızın
132. maddesine tekabül eden T.C. Anayasasındaki 160. maddenin değişik olmasından kaynaklanmaktadır. Bu madde, sair hususlar yanınd-a, Sayıştayın görev ve yetkilerini Türkiye Büyük Millet Meclisi adına kullandığını belirtmektedir. T.C. Anayasasının 160.maddesinin ilgili kısmı aynen şöyledir:
"Madde 160-Sayıştay, genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir ve giderleri ile ma-llarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir. ...... Sayıştayın; ...... ödev ve yetkileri -..... kanunla düzenlenir."

832 sayılı Sayıştay Kanununa getirilen bir değişiklikle Sayıştay I.başkan ve üyelerinin atanmalarının Meclis tarafından yapılması öngörülmüştü. Bu atamaların Meclis tarafından yapılması ve sair konular T.C. Anayasa Ma-hkemesinde konu edilmiş ve Mahkeme bu atamaların Meclis tarafından yapılabileceğini karara bağlamıştı. Ancak Mahkeme
böyle bir hükme varırken gerekçe olarak Sayıştay I. başkanı ve üyelerinin ...... atanmaların "kanunla düzenlenir" hükmüne



dayandırmad-ı. Gerekçe olarak Sayıştayın Büyük Millet Meclisi adına görev yapmasına dayandırdı. Nitekim AMKD sayı 33 I. cilt sayfa 184'de yer alan ve E.1996/58, K.1996/43 sayılı kararın 214. sayfasında Türkiye Cumhuriyeti Anayasa Mahkemesi bu konuda şöyle dedi: "Tü-rkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM) adına denetleme ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamakla görevli Sayıştayın Başkan ve üye seçiminin TBMM'de yapılması bu görevin doğal sonucudur." Ayrıca gör: AMKD sayı 34, cilt 1, s.56, E.1996/45, K.1-996/44, sayfa 71 ve AMKD sayı 27, I.cilt, sayfa 423, E.1990/39, K.1991/21.

Kanımızca, Anayasanın 132.maddesi Sayıştay başkan ve üyelerinin atanmalarını yasaya bırakmıştır ancak bu atamaların Meclisce yapılmasının Yasada öngörülmesi Anayasanın 78.maddesi- hükümleri ışığında olanaksızdır.

SONUÇ:
Sonuç olarak, yukarıda söylenenler ışığında, 18/78 sayılı Sayıştay Yasasının 6(1) ve 7(1). maddeleri ile Cumhuriyet Meclisi İçtüzüğünün 166. maddesinin Anayasanın 78.maddesine aykırı olduğuna, bu karar ışığında s-özü edilen Yasa ve İçtüzük maddelerinin ayrıca Anayasanın 72, 121 ve 152.maddelerine de aykırı olup olmadığının karara bağlanmasına gerek bulunmadığına, oybirliği ile, karar verildi.



- Salih S. Dayıoğlu Celâl Karabacak
Başkan Yargıç




Taner Erginel Metin A. Hakkı Nevvar Nolan
- YargıçYargıç Yargıç

30 Haziran, 1999
-

-
--8-

-




Full & Egal Universal Law Academy